政府購(gòu)買基本養(yǎng)老服務(wù)的

問(wèn)題與對(duì)策建議

文■齊桂珍

當(dāng)前，由于養(yǎng)老基金未實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，互助、互濟(jì)和收入再分配的“公平”功能未很好體現(xiàn)，同時(shí)，由于養(yǎng)老金籌集的地區(qū)差異，也影響了政府購(gòu)買和供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)水平的差異，從而造成了地區(qū)之間老年人享受公共服務(wù)的“不平等”。

一、養(yǎng)老基金的“碎片化”籌集，影響了互濟(jì)和再分配功能的發(fā)揮，造成了地區(qū)間政府購(gòu)買、供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)的不均等

要解決這方面的問(wèn)題應(yīng)采取如下對(duì)策：

（一）養(yǎng)老金統(tǒng)籌應(yīng)由現(xiàn)行中西部地區(qū)的省級(jí)統(tǒng)籌和東部地區(qū)的市、縣（區(qū)）的“碎片化”統(tǒng)籌轉(zhuǎn)為全國(guó)統(tǒng)籌

在現(xiàn)行的“碎片化”統(tǒng)籌方式下，中西部地區(qū)為了爭(zhēng)取中央在基本養(yǎng)老金方面的財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)一些企業(yè)欠繳養(yǎng)老金的情況采取視而不見(jiàn)或聽(tīng)之任之的態(tài)度，結(jié)果缺口愈來(lái)愈大，迫使中央對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼愈來(lái)愈多。2010—2013年，中央對(duì)中西部地區(qū)基本養(yǎng)老金的補(bǔ)貼已由400多億元上升至2000多億元。東部地區(qū)由于養(yǎng)老金普遍結(jié)余，為了防止將來(lái)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌后，將養(yǎng)老金的結(jié)余積累調(diào)劑給其他地區(qū)，因此，對(duì)中央要求的養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌遲遲不執(zhí)行，盡可能將結(jié)余養(yǎng)老金留在市、縣靈活使用，以保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速增長(zhǎng)。如果聽(tīng)任這種地方自行其事的做法，將增加全國(guó)統(tǒng)籌的難度。中央應(yīng)盡快下決心制定全國(guó)養(yǎng)老金統(tǒng)籌方案，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，由中央在省、自治區(qū)、直轄市之間進(jìn)行調(diào)劑，以減少地區(qū)之間基本養(yǎng)老金發(fā)放的差距，以及減少因養(yǎng)老金“碎片化”造成的地區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)水平不統(tǒng)一、不公平的問(wèn)題。

（二）對(duì)欠繳養(yǎng)老金的企業(yè)要限期補(bǔ)繳，對(duì)養(yǎng)老金結(jié)余地區(qū)的養(yǎng)老金實(shí)行專賬管理或上收一級(jí)進(jìn)行地區(qū)內(nèi)調(diào)劑

對(duì)中西部地區(qū)長(zhǎng)期欠繳養(yǎng)老金的企業(yè)應(yīng)進(jìn)行清理，要限期補(bǔ)繳。如果企業(yè)無(wú)力補(bǔ)繳，則可將企業(yè)資產(chǎn)劃出部分資產(chǎn)作為養(yǎng)老金資產(chǎn)，用資產(chǎn)分得的紅利來(lái)補(bǔ)繳所欠養(yǎng)老金，直到欠繳養(yǎng)老金全部補(bǔ)繳后，再將養(yǎng)老金資產(chǎn)歸還原資產(chǎn)持有者。對(duì)于將要破產(chǎn)的企業(yè)，可以將與欠繳養(yǎng)老金等值的資產(chǎn)劃出來(lái)單獨(dú)拍賣，用拍賣收入來(lái)補(bǔ)繳所欠養(yǎng)老金。也可以待破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)清盤拍賣后，用其收入的一部分來(lái)償還欠繳的養(yǎng)老金。如果企業(yè)已經(jīng)清盤破產(chǎn)，無(wú)法追回欠繳養(yǎng)老金時(shí)，則由企業(yè)養(yǎng)老金交繳監(jiān)管部門負(fù)責(zé)補(bǔ)繳，或由地方財(cái)政給予補(bǔ)償。

對(duì)于養(yǎng)老金結(jié)余的地區(qū)，養(yǎng)老金應(yīng)上繳省級(jí)統(tǒng)籌專賬管理，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)調(diào)劑使用。如果養(yǎng)老金結(jié)余已挪作他用，則要限期收回，并上繳省級(jí)專管賬戶管理。如果結(jié)余養(yǎng)老金已用于投資項(xiàng)目，則應(yīng)限期收回，或用相應(yīng)投資品資產(chǎn)拍賣收回，也可以用投資品相應(yīng)資產(chǎn)的紅利回收補(bǔ)償。并要對(duì)養(yǎng)老金及時(shí)交繳者，以及養(yǎng)老金結(jié)余地區(qū)及時(shí)上繳市縣按其上繳數(shù)量給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

總之，既不能讓養(yǎng)老金欠繳者和欠繳地區(qū)得益，也不能讓養(yǎng)老金及時(shí)交繳者和結(jié)余及時(shí)上繳的地區(qū)吃虧。

（三）既要調(diào)整現(xiàn)行對(duì)養(yǎng)老金補(bǔ)貼的政策，又要調(diào)整養(yǎng)老金欠繳不懲罰、及時(shí)上繳不獎(jiǎng)勵(lì)的政策

現(xiàn)行的基本養(yǎng)老金補(bǔ)貼政策：對(duì)中西部地區(qū)基本養(yǎng)老金發(fā)放未達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的省、自治區(qū)，中央給予不足部分100%的補(bǔ)貼；對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)個(gè)別欠發(fā)達(dá)?。ㄈ绾Ｄ鲜。攫B(yǎng)老金發(fā)放低于全國(guó)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，不足部分中央給予50%的補(bǔ)貼。這種政策看似對(duì)東部地區(qū)基本養(yǎng)老金不足的省實(shí)行了傾斜，但實(shí)則不僅繼續(xù)拉大了與東部地區(qū)養(yǎng)老金結(jié)余省份的差距，拉大了同全國(guó)基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的差距，也拉大了與中西部省區(qū)基本養(yǎng)老金發(fā)放水平的差距。這種對(duì)東部地區(qū)基本養(yǎng)老金發(fā)放低于全國(guó)基本養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的省份減半補(bǔ)貼的政策，沒(méi)有考慮東部地區(qū)省際養(yǎng)老金不能調(diào)劑的現(xiàn)狀，這是一種省際歧視政策，中央應(yīng)予以改變，要將東部欠發(fā)達(dá)省基本養(yǎng)老金低于全國(guó)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的中央補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高到中西部地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以示均等和公平。

對(duì)于欠繳養(yǎng)老金長(zhǎng)期不解決的省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)視欠繳程度適當(dāng)降低補(bǔ)貼數(shù)額，即按基本養(yǎng)老金欠繳比例降低原有補(bǔ)貼百分比，如補(bǔ)貼比例由100%降為98%或95%等，以示懲罰。降低補(bǔ)貼百分比所造成的損失應(yīng)由地方財(cái)政補(bǔ)足，以使老年人享受的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不受影響。

對(duì)于一些養(yǎng)老金結(jié)余的市（區(qū)）、縣（市、區(qū)）及時(shí)上繳養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌賬戶的，應(yīng)予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，可按上繳額的2%—5%的比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于隱瞞養(yǎng)老金結(jié)余不予上繳專管賬戶的應(yīng)予以沒(méi)收，或按一定比例處以罰款。

二、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的范圍、具體項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，地區(qū)之間養(yǎng)老服務(wù)供給差距較大

由于東、中、西和東北四地區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的范圍、具體項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)各地不一，地區(qū)之間養(yǎng)老服務(wù)水平的差距小的有1—2倍，相差大的有2—3倍。在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)方面，一般包括“三無(wú)”老人和五保老人政府兜底養(yǎng)老、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼、居家養(yǎng)老補(bǔ)貼、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼和高齡補(bǔ)貼等五個(gè)部分。具體項(xiàng)目有生活服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、文化娛樂(lè)服務(wù)、康復(fù)保健服務(wù)、心理咨詢服務(wù)、臨終關(guān)懷和信息服務(wù)等。但每個(gè)服務(wù)類別和項(xiàng)目服務(wù)購(gòu)買的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，各地不完全一樣。像“三無(wú)”老年人供養(yǎng)，江蘇省的無(wú)錫市每人每月由政府提供的生活費(fèi)用為1500元左右（達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄钏剑?，黑龍江省的哈爾濱市為400多元，中西部一些地區(qū)還低于400元。對(duì)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)性補(bǔ)貼，有的地方按床位補(bǔ)貼，每張床補(bǔ)貼低的2000—3000元、高的7000—15000元。有的地方按養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模補(bǔ)貼，低的補(bǔ)貼3—4萬(wàn)元，高的補(bǔ)貼5—6萬(wàn)元。對(duì)于民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，無(wú)錫市按機(jī)構(gòu)規(guī)模進(jìn)行補(bǔ)貼，每年每個(gè)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼不低于3萬(wàn)元。有的地區(qū)按入住人員計(jì)算，每人每月200元（黑龍江?。?，有的地區(qū)每人每月補(bǔ)貼1200—1500元（無(wú)錫市）。對(duì)于信息服務(wù)，有的地區(qū)60歲以上實(shí)行免費(fèi)服務(wù)，有的地區(qū)收費(fèi)服務(wù)，有的地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。對(duì)于高齡老人補(bǔ)貼，有的地區(qū)只限于低保、低收入年滿80周歲以上老人，每人每月給予100元補(bǔ)貼（哈爾濱市）。有的地區(qū)不限于低保、低收入80周歲以上老人，還包括其他特殊需要幫助的80周歲以上老人，每人每月補(bǔ)貼360元（無(wú)錫市）。有的地區(qū)高齡補(bǔ)貼和優(yōu)惠實(shí)行普惠制，有的地區(qū)高齡補(bǔ)貼限于特定人群老人。由于各地很不統(tǒng)一，老年人享受政府購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)不是均等化，而是差別化，這不符合政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的均等化、公平化宗旨。為了改變這方面的差距和不公平的問(wèn)題，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼應(yīng)采取如下對(duì)策：

（一）統(tǒng)一“三無(wú)”、“五?！崩夏耆硕档坠B(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)

可以確定將現(xiàn)行的基本生活標(biāo)準(zhǔn)和平均生活標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民當(dāng)年平均消費(fèi)水平。先由省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)統(tǒng)一供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，再過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)一供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）統(tǒng)一政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

既可以按民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模（床位）統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也可以按“民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的年折舊額+運(yùn)營(yíng)成本+一定利潤(rùn)”來(lái)進(jìn)行補(bǔ)貼。政府的補(bǔ)貼額不能低于“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的年折舊額+運(yùn)行成本額”。現(xiàn)在相當(dāng)一部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)困難，就是因?yàn)檎a(bǔ)貼和社會(huì)捐贈(zèng)低于經(jīng)營(yíng)成本。要解決這方面的問(wèn)題，必須將對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)貼列入地方財(cái)政預(yù)算，規(guī)范列支。國(guó)家對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件建設(shè)和軟件設(shè)計(jì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化，在資金方面除了政府給予一定的補(bǔ)貼以外，還可以在貸款方面給予政府貼息，或允許通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行社會(huì)融資。有一定規(guī)模和知名度的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)還可以通過(guò)資產(chǎn)證券化來(lái)融資。在養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)價(jià)格方面，除了進(jìn)行適度調(diào)控以外，應(yīng)允許一定幅度浮動(dòng)。

對(duì)于中低檔具有公益性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)可控制在一般企業(yè)盈利率（10%—12%）的50%左右。對(duì)于高檔盈利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和康樂(lè)中心等可適當(dāng)放開(kāi)價(jià)格，將利潤(rùn)控制在成本的2—3倍（相當(dāng)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價(jià)格），收費(fèi)價(jià)格超過(guò)3倍的，可開(kāi)征暴利稅加以控制。

（三）對(duì)居家養(yǎng)老補(bǔ)貼和高齡補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)統(tǒng)一

各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)統(tǒng)一、規(guī)范政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)均等和公平。居家養(yǎng)老服務(wù)的政府購(gòu)買補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在養(yǎng)老金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)應(yīng)基本統(tǒng)一。在未實(shí)行養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌的省、市范圍內(nèi)，居家養(yǎng)老服務(wù)政府補(bǔ)貼的差距不宜過(guò)大，應(yīng)控制在20%—30%以內(nèi)。將來(lái)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌以后，省、自治區(qū)、直轄市之間居家養(yǎng)老補(bǔ)貼的差距也應(yīng)控制在50%以內(nèi)，與當(dāng)?shù)仄骄钏较喈?dāng)。

對(duì)于高齡補(bǔ)貼，傾向于對(duì)低保、低收入家庭年滿80周歲的失能和半失能老人給予必要的政府補(bǔ)貼。對(duì)于屬于中等收入階層和高收入家庭80周歲以上的失能半失能老人，原則上政府不用購(gòu)買服務(wù)，可以通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)解決他們的長(zhǎng)期護(hù)理問(wèn)題。

三、養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)管理人員和服務(wù)人員短缺，管理水平和服務(wù)水平普遍偏低，不適應(yīng)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的要求

當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的管理人員和服務(wù)人員，多數(shù)是下崗、失業(yè)人員再就業(yè)，文化水平、管理水平和服務(wù)素質(zhì)偏低，有中等專業(yè)技術(shù)職稱和高級(jí)技術(shù)職稱的護(hù)理師、保健師、康復(fù)師、營(yíng)養(yǎng)師、心理咨詢師等嚴(yán)重短缺。全國(guó)現(xiàn)有2億60歲以上的老年人，如果以1個(gè)有中高級(jí)技術(shù)職稱人員為100—200個(gè)老人服務(wù)，全國(guó)護(hù)理師、營(yíng)養(yǎng)師、心理咨詢師各缺200萬(wàn)人，康復(fù)師、保健師各缺100萬(wàn)人，老年文化、體育、教育等方面的服務(wù)人員至少各缺50萬(wàn)人左右。合計(jì)全國(guó)約缺少為老服務(wù)人員800—1000萬(wàn)人。要解決為老服務(wù)人員嚴(yán)重短缺問(wèn)題，擬采取如下對(duì)策：

（一）利用教育資源，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)

利用中等技術(shù)學(xué)校（包括護(hù)理學(xué)校）、高等技術(shù)職業(yè)院校和?？圃盒ｉ_(kāi)設(shè)為老服務(wù)的相關(guān)院系和專業(yè)，培養(yǎng)具有為老服務(wù)專業(yè)技能的中等專業(yè)人員和高等專業(yè)人員，以提供高素質(zhì)的管理人員和服務(wù)人員。

（二）開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)在線教育

對(duì)現(xiàn)有為老服務(wù)業(yè)管理人員和服務(wù)人員進(jìn)行在線教育和專業(yè)培訓(xùn)，提高在職人員的管理素質(zhì)和服務(wù)素質(zhì)，通過(guò)考核，持證上崗。

（三）讓失業(yè)人員轉(zhuǎn)崗就業(yè)

對(duì)現(xiàn)在下崗、失業(yè)人員進(jìn)行專職培訓(xùn)，使他們具有為老服務(wù)技能，實(shí)現(xiàn)持證轉(zhuǎn)崗就業(yè)，開(kāi)辟就業(yè)的新渠道，以降低社會(huì)失業(yè)率，提高社會(huì)就業(yè)率。

（四）提高服務(wù)人員工資和福利水平

要提高養(yǎng)老服務(wù)管理人員和服務(wù)人員的工資水平和福利待遇?，F(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)人員的工資和福利基本上處于各地的最低工資和福利水平。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的工資和福利與一般企業(yè)高管的工資和福利沒(méi)法相比，低得可憐。為了防止人才流失，必須提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理人員和服務(wù)人員的工資和福利待遇。

四、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)涉及多個(gè)部門，決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等權(quán)力過(guò)于分散，降低了為老服務(wù)工作的效率

一個(gè)為老服務(wù)工作的決策在發(fā)改委、民政、財(cái)政、國(guó)土、人社、城建、工商、環(huán)保、安全、審計(jì)等十多個(gè)部門之間要轉(zhuǎn)幾十天，公章要蓋幾十個(gè)。有時(shí)中央養(yǎng)老服務(wù)工作的文件下達(dá)半年或一年，一些地方相關(guān)的實(shí)施方案或配套方案尚未建立。要解決這方面問(wèn)題，應(yīng)采取如下對(duì)策：

（一）養(yǎng)老服務(wù)權(quán)力歸口集中管理

梳理分散在各部門的養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)（權(quán)力）。同一事項(xiàng)（權(quán)力）盡可能歸口在一個(gè)部門，切忌交叉、重疊，防止扯皮、打架、推諉，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督、高效運(yùn)行。

（二）成立專職機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

成立養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，或建立養(yǎng)老服務(wù)中心，將分散在各個(gè)部門的權(quán)力集中到一個(gè)部門來(lái)協(xié)調(diào)，或者采用相關(guān)部門推派工作人員聯(lián)合辦公，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（三）建立大部門制的為老服務(wù)機(jī)構(gòu)

江蘇省無(wú)錫市的養(yǎng)老體系完善、養(yǎng)老制度健全、工作效率高，好多工作超前決策、超前試點(diǎn)，就是在發(fā)改委、民政局、財(cái)政局、人社局等8大部門都成立了各自的服務(wù)中心，涉及到多部門需要協(xié)調(diào)的改革、發(fā)展事項(xiàng)，都由服務(wù)中心來(lái)協(xié)調(diào)辦理。各委局辦原有的行政業(yè)務(wù)由內(nèi)部機(jī)構(gòu)根據(jù)職能各司其職?？此茩C(jī)構(gòu)大了、人員增加了，結(jié)果使原有的一些需要撤并的事業(yè)單位的冗員也順利安排了，政府的大部門制也在機(jī)構(gòu)改革中形成了，政府公共服務(wù)的職能也強(qiáng)化了。

五、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的法制不完善，缺乏專項(xiàng)法律，好多政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的范圍、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律依據(jù)

已頒布的《老年人權(quán)益保障法》和《保險(xiǎn)法》等法律雖有關(guān)于老年人權(quán)益保護(hù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的內(nèi)容，但比較粗略，不適應(yīng)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的要求。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的范圍、內(nèi)容和具體項(xiàng)目，以及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理人員和養(yǎng)老服務(wù)人員工資福利待遇偏低的問(wèn)題需要通過(guò)完善法律加以規(guī)范：

（一）立法統(tǒng)一供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)

要制定城鎮(zhèn)“三無(wú)”老人和農(nóng)村“五?！崩先说摹墩B(yǎng)法》。將政府供養(yǎng)“三無(wú)”老年人和農(nóng)村“五保”老年人的條件，以及生活、醫(yī)療、康復(fù)、保健、娛樂(lè)、教育和文體活動(dòng)等政府購(gòu)買內(nèi)容、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)做出法律規(guī)定。并對(duì)“三無(wú)”老人、“五?！崩先说慕缍?biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)服務(wù)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，以及政府供養(yǎng)“三無(wú)”老人、“五?！崩先说呢?cái)政補(bǔ)貼專管賬戶的建立和財(cái)政預(yù)算列支及監(jiān)督管理工作，都要以法律條文頒布。

（二）要制定《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法》

要對(duì)公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)、民辦公助、民辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行制定專項(xiàng)法律。特別是要將社會(huì)力量辦理、管理、經(jīng)營(yíng)的非盈利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和盈利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作法律界定。并對(duì)它們用地標(biāo)準(zhǔn)、用地規(guī)劃和機(jī)構(gòu)建設(shè)與城市建設(shè)規(guī)劃相銜接工作都要作出法律安排。特別是政府對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)購(gòu)買的范圍、內(nèi)容、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)以法律條文公開(kāi)，以便各地可以依法執(zhí)行，可以提高政府向民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的透明度，以便于購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)供應(yīng)者和監(jiān)督管理部門相互配合，使工作高效透明。

（三）要制定《居家養(yǎng)老法》

對(duì)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都要用法律條文加以規(guī)范。政府為居家養(yǎng)老人員提供服務(wù)內(nèi)容、數(shù)量、價(jià)格和支付方式（全額補(bǔ)貼、差額補(bǔ)貼、憑證報(bào)銷）都要用法律條文明確列出，以使購(gòu)買服務(wù)的主體、服務(wù)的供應(yīng)機(jī)構(gòu)和服務(wù)的享受者清楚各自的義務(wù)和權(quán)益。

（四）要制定與專項(xiàng)法律相配套的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則

除了要制定以上專項(xiàng)法律以外，有關(guān)部門還要制定與專項(xiàng)法律相配套的規(guī)章、制度和實(shí)施細(xì)則，使政府依法購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法供應(yīng)服務(wù)，被服務(wù)對(duì)象依法享受各自的服務(wù)，使整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系依法、依規(guī)、有序運(yùn)行。

六、一些專家、學(xué)者認(rèn)為政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)不能消除我國(guó)存在的不同行業(yè)、地區(qū)、群體的養(yǎng)老金發(fā)放差別，要消除養(yǎng)老金的“不公平待遇”，必須統(tǒng)一全國(guó)養(yǎng)老金制度

（一）世界各國(guó)養(yǎng)老金都存在差別

據(jù)我們對(duì)世界發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老金制度的分析研究，目前尚未發(fā)現(xiàn)哪個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金發(fā)放是全國(guó)劃一、不存在差別的。就是在養(yǎng)老金制度改革以前的瑞典，認(rèn)為是世界上發(fā)放養(yǎng)老金“最公平”的國(guó)家，也存在差別，只是差別比其他國(guó)家小一點(diǎn)而已。瑞典在20世紀(jì)30—90年代，養(yǎng)老金發(fā)放是按退休人員在職時(shí)工資最高15年的平均值發(fā)放，實(shí)際上由于各人最高工資水平不同，領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)額也存在差別。

（二）降低養(yǎng)老金水平，適當(dāng)拉開(kāi)差距是世界潮流

由于瑞典養(yǎng)老金總盤子支出大于收入，截止1996年，瑞典全國(guó)養(yǎng)老金缺口5000億美元。為了減輕國(guó)家在養(yǎng)老金支出方面的沉重負(fù)擔(dān)，瑞典不得不改革原有的養(yǎng)老金制度，像美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家一樣，將養(yǎng)老金分為三大塊：國(guó)民年金（面向低收入群體），關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金（企業(yè)年金）和職業(yè)年金（在職居民的補(bǔ)充養(yǎng)老金）。美國(guó)的養(yǎng)老金也分三塊：聯(lián)邦退休金制度（屬基本養(yǎng)老金，用社會(huì)保障稅統(tǒng)籌，實(shí)行普惠制），私人年金計(jì)劃（屬企業(yè)年金，由企業(yè)和員工按比例繳納），個(gè)人退休金制度（個(gè)人儲(chǔ)蓄退休金）。英國(guó)養(yǎng)老金分為公共部門養(yǎng)老金（基本養(yǎng)老金）、私人部門養(yǎng)老金（職業(yè)年金）和個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃（個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金）。日本分為公共年金（普惠制的基本養(yǎng)老金）、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金。發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老金制度大同小異，改革趨勢(shì)是降低養(yǎng)老金發(fā)放水平，適當(dāng)拉大養(yǎng)老金差距（按貢獻(xiàn)發(fā)放養(yǎng)老金）。

（三）中國(guó)養(yǎng)老金制度改革的方向符合世界潮流

從國(guó)際動(dòng)向看我國(guó)目前存在的公務(wù)員養(yǎng)老金、事業(yè)單位養(yǎng)老金（已開(kāi)始與企業(yè)養(yǎng)老金并軌）、企業(yè)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金（個(gè)人購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，集體<限農(nóng)村>和政府給予一定補(bǔ)貼），鼓勵(lì)私人購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這些有差別的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與政府補(bǔ)貼養(yǎng)老金只向低保、低收入群體傾斜的制度是符合世界改革潮流的，群體之間存在養(yǎng)老金差距是正常的，按貢獻(xiàn)和人頭發(fā)放養(yǎng)老金的做法是無(wú)可指責(zé)的?！肮健迸c“不公平”都是相對(duì)的。貢獻(xiàn)大，養(yǎng)老金高；個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金繳得多，退休后養(yǎng)老金領(lǐng)得多，這是正常的。而不論貢獻(xiàn)大小、繳款多少，一律拉平養(yǎng)老金發(fā)放的理論和做法是一種平均主義思想，是不可取的。那種要求將公務(wù)員養(yǎng)老金制度、企事業(yè)單位養(yǎng)老金制度和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度完全并軌，在現(xiàn)階段是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。但需要進(jìn)一步改革，要將養(yǎng)老金發(fā)放的差距控制在社會(huì)承受能力之內(nèi)，要使公平與效率相結(jié)合。

（四）中國(guó)特色養(yǎng)老制度的設(shè)計(jì)

根據(jù)國(guó)際養(yǎng)老金制度改革的方向，養(yǎng)老金基本上分為普惠制的基本養(yǎng)老金（統(tǒng)一征收基本養(yǎng)老金稅），按貢獻(xiàn)分配的補(bǔ)充養(yǎng)老金（企業(yè)年金、職業(yè)年金），個(gè)人儲(chǔ)蓄的商業(yè)保險(xiǎn)。中國(guó)為了縮小無(wú)工作單位的城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金與退休公務(wù)員和企業(yè)事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金差距，又設(shè)計(jì)了一種具有中國(guó)特色的個(gè)人購(gòu)買、集體補(bǔ)貼（農(nóng)村居民）和政府補(bǔ)貼（城鎮(zhèn)居民）的商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金，即中國(guó)未來(lái)養(yǎng)老金制度=基本養(yǎng)老金+補(bǔ)充養(yǎng)老金+個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金+政府、集體補(bǔ)貼的商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金?！?/p>

（齊桂珍，國(guó)家發(fā)展改革委體管所研究員。研究方向：公共管理與社會(huì)體制）