盧義杰 汪詩(shī)韻 羅旻

2015年1月2日，國(guó)務(wù)院法制辦結(jié)束對(duì)《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)，歷時(shí)29天。

介于戶口與暫住證之間的居住證制度，北、上、廣、深等一線城市已自發(fā)探索多年。征求意見(jiàn)稿的一大突破在于，該辦法試圖將居住證制度推廣到“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市”——全國(guó)285個(gè)地級(jí)市中，僅4個(gè)沒(méi)有設(shè)區(qū)。

多位學(xué)者表示，征求意見(jiàn)稿規(guī)定的9項(xiàng)基本公共服務(wù)、6項(xiàng)便利是一大進(jìn)步，但居住證能否改變流動(dòng)人口的生存現(xiàn)狀，尚有地方、部門利益需要協(xié)調(diào)。

“它其實(shí)是希望在戶籍之外找到一個(gè)新的載體，用來(lái)承載流動(dòng)人口的權(quán)利和福利?！睆?fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授彭希哲認(rèn)為，這是朝逐漸剝離戶籍福利的方向走，“就中國(guó)目前來(lái)說(shuō)，這是正確又相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)的事情?！?/p>

令人擔(dān)憂的隱形限制

2015年1月2日晚7點(diǎn)，北京四環(huán)邊上的一家小店。

老板趙大明正倚著冰柜看電視，邊上，一道簾子將10平方米的店鋪與生活空間隔開(kāi)。聽(tīng)聞一種新的居住證或?qū)⑼瞥?，符合居住半年、有穩(wěn)定住所等條件即可辦理，他半信半疑：“真有這樣的證，全國(guó)的人不都跑來(lái)北京了？”

根據(jù)公安部起草的征求意見(jiàn)稿，公民離開(kāi)常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上，只需符合“有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀”3個(gè)條件之一即可申領(lǐng)居住證。

趙大明對(duì)如此低的申領(lǐng)條件不敢相信。他從北方某省來(lái)京謀生已15年，2004年前后開(kāi)了一家食品店。那時(shí)，北京已經(jīng)推行《北京市工作居住證》，持證者可享受京籍居民才有的部分待遇，如購(gòu)房、上車牌。

該證申領(lǐng)十分嚴(yán)格，不僅本人須有學(xué)士以上學(xué)位，須提交社保、納稅等資料，連所在單位也要具備一定資格?！拔覜](méi)有繳社保?！壁w大明沒(méi)申領(lǐng)到工作居住證。

在全國(guó)范圍內(nèi)，居住證大致分為兩類，一類側(cè)重于吸引中高端人才，往往對(duì)學(xué)歷、工作單位、繳稅年限等有較高限制;另一類側(cè)重提供公共服務(wù)，對(duì)流動(dòng)人口素質(zhì)的要求相對(duì)較低。

北京的工作居住證顯然屬于前者，并且，申領(lǐng)條文背后暗藏的隱形限制還更苛刻一些。2014年底，《北京日?qǐng)?bào)》刊登了一則讀者來(lái)信，詢問(wèn)辦理工作居住證對(duì)繳納個(gè)稅數(shù)額是否有規(guī)定。北京市人力社保局答復(fù)稱，個(gè)人薪酬是衡量人才價(jià)值的重要市場(chǎng)性指標(biāo)，申領(lǐng)者個(gè)人薪酬至少應(yīng)高于本市平均工資。2013年度，北京市職工月均工資為5793元。

有記者走訪了多位非北京戶籍居民，他們普遍對(duì)隱形限制表示擔(dān)憂：個(gè)體戶、創(chuàng)業(yè)者、務(wù)工人員算不算“穩(wěn)定就業(yè)”？租房、借宿親戚家算不算“穩(wěn)定住所”？多久才算“穩(wěn)定”、“連續(xù)”？

另一個(gè)擔(dān)憂則是，除了征求意見(jiàn)稿的4項(xiàng)條件之外，地方政府會(huì)不會(huì)另設(shè)更高門檻？哪一級(jí)政府有資格制訂本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施細(xì)則？

盡管存在不足，但在多位學(xué)者看來(lái)，這份申領(lǐng)資格“低門檻、廣覆蓋”的征求意見(jiàn)稿，進(jìn)步不小。北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華表示，征求意見(jiàn)稿是對(duì)十八屆三中全會(huì)提出戶籍改革的具體落實(shí)?！皣?guó)家沒(méi)有出臺(tái)規(guī)定，各地很難自己出臺(tái)，缺乏上位法。征求意見(jiàn)稿順應(yīng)了人口流動(dòng)的趨勢(shì)，是一個(gè)里程碑式的轉(zhuǎn)變?！标懡苋A說(shuō)。

暫不能徹底實(shí)現(xiàn)“同城同權(quán)”

征求意見(jiàn)稿承諾的基礎(chǔ)公共服務(wù)共9項(xiàng)：免費(fèi)接受義務(wù)教育;平等享有勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利;基本公共就業(yè)服務(wù);依法參加社會(huì)保險(xiǎn);繳存、提取和使用住房公積金;基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待;公共文化體育服務(wù);法律援助和其他法律服務(wù)及國(guó)家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)。

此外另有6項(xiàng)便利：按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件;機(jī)動(dòng)車登記;申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證;報(bào)名參加職業(yè)資格考試、申請(qǐng)授予職業(yè)資格;辦理生育服務(wù)證及國(guó)家規(guī)定的其他便利。

“它希望提供的公共服務(wù)盡量向戶籍人口靠近，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)做不到。”北京大學(xué)人口研究所教授喬曉春坦言，如果提供的服務(wù)能與戶籍人口一致，“那就不需要居住證了，直接給戶籍就完了”。

9項(xiàng)基礎(chǔ)公共服務(wù)中，最引人關(guān)注的是子女“免費(fèi)接受義務(wù)教育”。事實(shí)上，更多人看重的是，隨遷子女能否在居住地參加中考、高考。答案是否定的。

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，“隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格”并非9項(xiàng)基礎(chǔ)公共服務(wù)之一。征求意見(jiàn)稿將其納入了“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件”來(lái)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。

同樣列入“應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件”的，還有中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、居民委員會(huì)選舉、人民調(diào)解員選聘等8項(xiàng)權(quán)利。

換言之，這些“應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件”實(shí)現(xiàn)的，將來(lái)未必能在所有地區(qū)立刻給持證者兌現(xiàn)。不過(guò)，在一些省份，如果公民獲得門檻較高的居住證，他們已能享有前述部分權(quán)利。如，北京、上海限購(gòu)商品房時(shí)，都曾規(guī)定持有某種居住證且符合參加社保、繳稅的年限，即可享受戶籍人口一樣的待遇。

“目前外來(lái)人口能夠享有的社會(huì)福利正在不斷增加，但政府提供的貧困救助是完全按照戶籍來(lái)的，即使有工作居住證也不行。”彭希哲介紹。

喬曉春表示，此次征求意見(jiàn)稿由公安部提出，但理論上，公安部難以完成這件事情，因?yàn)閼艏贫扰c政府的公共服務(wù)體系是完全聯(lián)系在一起的，“因此，作出決策的一定是政府，而不是某個(gè)部門”。

“一旦改革戶籍制度，包括建立新的居住證制度，勢(shì)必涉及到各個(gè)部門?！眴虝源禾寡裕瑧艏母飼r(shí)，如果與戶籍制度掛鉤的政策，如醫(yī)療、計(jì)生等等還未與戶籍完全脫鉤，就特別需要各部門與新的戶籍政策相協(xié)調(diào)。

“我們現(xiàn)在是先改戶籍制度，后調(diào)整各個(gè)部門的政策。但嚴(yán)格來(lái)講，應(yīng)該是先改各個(gè)部門的政策?！眴虝源赫J(rèn)為，讓各部門先改自己的政策并非易事。

效果取決于財(cái)政的支持力度

在多位受訪學(xué)者看來(lái)，基礎(chǔ)公共服務(wù)能否真正得到落實(shí)，關(guān)鍵在錢。

解決流動(dòng)人口的服務(wù)問(wèn)題其實(shí)是財(cái)政問(wèn)題?！斑@個(gè)錢誰(shuí)出？之所以不能所有人都給戶籍，是因?yàn)槿绻甲兂杀镜貞艏?，城市的?cái)政是支撐不了的?！眴虝源赫f(shuō)。

有媒體2013年曾報(bào)道，一對(duì)非京籍夫婦在京工作已15年，育有一子。但是，當(dāng)他們向北京、男女方原戶籍地要求辦理獨(dú)生子女證時(shí)，都遭拒絕。最終，經(jīng)過(guò)“特事特辦”式的協(xié)調(diào)，他們?cè)谀蟹綉艏剞k理了獨(dú)生子女證，并獲得1000余元的獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)。

事實(shí)上，在目前各省級(jí)行政區(qū)劃中，獨(dú)生子女費(fèi)無(wú)一例外均要回原戶籍地領(lǐng)取，盡管這一規(guī)定已不能完全適應(yīng)人口流動(dòng)的現(xiàn)狀。

獨(dú)生子女費(fèi)無(wú)疑屬于9項(xiàng)基本公共服務(wù)中的“計(jì)劃生育服務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待”。根據(jù)征求意見(jiàn)稿，如果流動(dòng)人口的這部分錢由流動(dòng)人口所在地支付，在全國(guó)獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)尚無(wú)統(tǒng)一平臺(tái)的現(xiàn)狀下，這筆資金數(shù)額不小。

其余8項(xiàng)基本公共服務(wù)、6項(xiàng)便利，幾乎每一項(xiàng)背后都包含一筆開(kāi)支，每一筆開(kāi)支又與戶籍存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

“解決這個(gè)問(wèn)題，最重要的是財(cái)政分配體制，到底一個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)多少由地方承擔(dān)，多少由中央承擔(dān)？”喬曉春說(shuō)，如果這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決，必然會(huì)導(dǎo)致地方對(duì)改革不積極，從而提供的公共服務(wù)十分有限。

目前，上海有近1000萬(wàn)外來(lái)人口，其中約900萬(wàn)是年輕人。作為上海外來(lái)人口的主體，年輕人為上海帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益超過(guò)上海為他們提供的公共服務(wù)?！暗拇_，一個(gè)地方增加外來(lái)人口會(huì)增加公共服務(wù)的投入，給當(dāng)?shù)貛?lái)壓力。但是，外來(lái)人口很大程度上是做了貢獻(xiàn)的，并不是無(wú)償享有政府公共服務(wù)的?！迸硐Ｕ苷f(shuō)。

多位受訪學(xué)者的共識(shí)是，居住證的“餅”能攤多大，很大程度上取決于地方財(cái)政的支持力度。所以，不同城市對(duì)居住證的定義不完全一樣。

居住證并非戶改最終目標(biāo)

在戶籍改革的路線圖中，新的居住證制度與城市化進(jìn)程緊密聯(lián)系在一起。

“征求意見(jiàn)稿所提的居住證制度本是全國(guó)統(tǒng)一，但在實(shí)際執(zhí)行中，不同類型、不同層級(jí)的城市都不一樣。小城市可以直接給戶籍，大城市可能會(huì)比較廣泛地使用居住證服務(wù)和管理，或使用積分落戶的辦法配合居住證的使用?！迸硐Ｕ苷f(shuō)。

征求意見(jiàn)稿體現(xiàn)的正是這一原則。條文明確，居住證發(fā)放地政府應(yīng)根據(jù)4種類別，確定落戶條件。這4類是：建制鎮(zhèn)和小城市、城區(qū)人口50萬(wàn)至100萬(wàn)的中等城市、城區(qū)人口100萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市、城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市。

征求意見(jiàn)稿規(guī)定，特大城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所、參加社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度，合理設(shè)置積分分值。外來(lái)人口較多的北京、上海、廣州即屬于特大城市。

上海、廣州已推行積分落戶制，且該制度建立在本地的居住證制度之上，持證者擁有某個(gè)積分即可落戶。相比“計(jì)劃落戶”，這種“條件落戶”的方式顯然更加公平。

在彭希哲看來(lái)，戶籍制度的改革是一個(gè)過(guò)程。上海在過(guò)去接近20年時(shí)間里，經(jīng)歷了從暫住證、就業(yè)居住證、人才居住證，到普遍的居住證的過(guò)程，在此基礎(chǔ)上再建立了積分制，然后把能不能享受入學(xué)、購(gòu)房、廉租房與積分聯(lián)系起來(lái)。2013年7月1日，上海迎來(lái)積分制居住證時(shí)代。

“一些地方官員覺(jué)得，外來(lái)人口是想留在某座大城市。實(shí)際上，城市的生活成本那么高，很多外來(lái)人口并不希望永久待在這個(gè)城市?！迸硐Ｕ苷f(shuō)，“他們只希望，當(dāng)自己在這個(gè)城市工作、學(xué)習(xí)時(shí)，這個(gè)城市能給他住房、看病、就業(yè)等服務(wù)。他要求的并不是戶籍，而是相關(guān)的福利?！?/p>

中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞認(rèn)為，除了提供公共服務(wù)之外，居住證的另一功能在于，以公共服務(wù)讓被服務(wù)者進(jìn)行信息登記。

本應(yīng)享有的權(quán)利，只有通過(guò)辦證才能享有，這應(yīng)該引起警惕。唐鈞說(shuō)，綠卡式的居住證在一國(guó)之內(nèi)將公民分成3種身份——戶籍人口、持居住證的人口、既無(wú)戶籍也不持居住證的人口，這很有可能產(chǎn)生“社會(huì)排斥”。

而這，也正是一些社會(huì)學(xué)者所擔(dān)憂的。