郝石

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011 年深圳市、廣東省、浙江省、上海市成為首批開展地方政府自行發(fā)債試點省（市），它標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展進(jìn)入到新的篇章。地方政府自行發(fā)債對理順我國中央和地方政府的財政關(guān)系，推進(jìn)和完善信用體系的建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任政府和陽光政府，規(guī)范我國地方政府債務(wù)制度都具有非常重要的作用。因此該文通過對我國財政體制的發(fā)展歷程的分析，包括對地方債、“城投債”起因、發(fā)展的介紹，來說明地方政府自行發(fā)債對當(dāng)今社會

經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展的重要作用，以及對西安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011 年深圳市、廣東省、浙江省、上海市成為首批開展地方政府自行發(fā)債試點?。ㄊ校?。雖然從財政部發(fā)布的試點方法來看，此次試點的各省（市）地方政府自行發(fā)債距離真正的地方政府“自主”發(fā)行地方債還有明顯差距，例如，按照試點方法的規(guī)定，試點?。ㄊ校┑陌l(fā)債規(guī)模必須在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債限額內(nèi)，試點省（市）發(fā)行的地方政府債券必須由財政部代辦還本付息，而且必須將該還本付息的資金足額的在規(guī)定的時間內(nèi)繳入中央財政專戶。但是，自2011年起允許部分試點?。ㄊ校┑胤秸孕邪l(fā)債這一具有突破性質(zhì)的舉措對我國各級地方政府還是有著十分特殊的意義和廣泛的影響。具體來說，它對于對理順我國中央和地方政府的財政關(guān)系，推進(jìn)和完善信用體系的建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任政府和陽光政府，規(guī)范我國地方政府債務(wù)制度都具有非常重要的作用。

地方債的含義

地方債券也叫“地方公債”，是指根據(jù)地方政府或者地方公共機(jī)構(gòu)的信用原則、在規(guī)定的時間內(nèi)以還本付息為前提發(fā)行的債務(wù)憑證。其收入算入地方政府預(yù)算，由地方政府統(tǒng)一管理。發(fā)行地方政府債券的目的主要是為了籌集區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、地區(qū)公共產(chǎn)品服務(wù)建設(shè)費用等。地方債還本付息的方式通常以地方政府的稅收作為保證，其最早誕生于美國?，F(xiàn)在美國的地方政府債券也被叫做“市政債券”，主要分為兩種，即一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。美國的市政債券因與其資本市場有著緊密聯(lián)系，從而得到了迅速的發(fā)展和廣泛的應(yīng)用，目前己經(jīng)形成較規(guī)范、有效的成熟體系。同時，其它一些處于工業(yè)化起步和市場轉(zhuǎn)軌階段的發(fā)展中國家，其在進(jìn)行金融體制改革的過程中，通過對地方政府債券的了解，也逐漸意識到允許地方政府自行發(fā)債對與地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共項目的建設(shè)所具有得重要意義，因而常常借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和模式來推動其地方政府債券的發(fā)展與改革。

此外，相比于國債、企業(yè)債券以及其他金融債券，地方政府債券有著很大的不同，它有著自身的特點：第一，它是以一國的地方政府或其授權(quán)的地方公共事業(yè)單位為發(fā)行主體。與國債不同，為了避免地方政府的投資沖動和債務(wù)風(fēng)險，它對于發(fā)行主體、債務(wù)規(guī)模和發(fā)債方式等方面，要經(jīng)過嚴(yán)格選擇。第二，不同于企業(yè)債券和金融債券，它通常用地方政府的信用作為擔(dān)保，因此具有更高的安全性，信用較好，在債券市場上價格也相對穩(wěn)定，較活躍。第三，發(fā)行地方政府債券所籌集資金的服務(wù)對象，一般是用于地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共產(chǎn)品服務(wù)。其一般通過免征個人所得稅的方式，來吸引更多的投資者，降低融資成本。

“城投債“的由來

從我國財政體制發(fā)展來看，1994年， 我國財政分權(quán)改革進(jìn)入了新的篇章，即我國開始全面實行分稅制財政體制。分稅制改革的作用主要表現(xiàn)在：第一，對各級政府的事權(quán)進(jìn)行劃分；第二，明確了各級政府的支出范圍，劃分了中央和地方政府的稅收收入；第三，調(diào)動了地方政府的積極性，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而分稅制改革在提高中央財政收入比例的同時，卻降低了地方財政收入所占的比例，因此致使地方財政支出不斷增加，財政壓力不斷加重。與此同時，《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條明確指出，“地方政府不得發(fā)行債券”，《中國人民銀行法》和《貸款通則》也規(guī)定地方政府不得自行貸款融資，因此法律上的制約和分稅制度的改革導(dǎo)致我國地方政府陷于兩難境地，即一方面地方政府需要投入大量資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程；另一方面，分稅制改革降低了地方財政收入的比例，導(dǎo)致了地方政府財政收入下降，而相關(guān)法律條例又限制地方政府以直接發(fā)行地方政府債券的方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行籌資。正是在這種多方面的約束下，地方政府為履行其事權(quán)所需獲取的必要資金，只能想方設(shè)法的繞道而行，紛紛通過設(shè)立各類投融資平臺進(jìn)行融資。而“城投債”即是這些投融資平臺中各地方政府最常用的一種融資方式。

“城投債”的發(fā)展

“城投債”是通過城市建設(shè)投資類企業(yè)發(fā)行債券并對債券提供擔(dān)保等增信措施，以獲取地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金，是一種融資創(chuàng)新。我國的“城投債”最早出現(xiàn)于1992年的上海，就在那年上海專門成立了城市建設(shè)專業(yè)投資、開發(fā)控股公司即上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司，專門用來籌集城市建設(shè)資金。該公司于次年1993年4月15日成功發(fā)行了我國第一只城投債，自此拉開了我國“城投債”的序幕。2008年，為了有效的應(yīng)對全球金融危機(jī)，我國實行了積極的財政政策和寬松的貨幣政策，出臺了一系列擴(kuò)大內(nèi)需的措施，包括加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建等一系列民生工程建設(shè)。2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，當(dāng)年全年共發(fā)行城投債高達(dá)96只，發(fā)行規(guī)模比2008年增長了263.57%，高達(dá)1，272.5億元，發(fā)行只數(shù)和規(guī)模甚至超過了2002年至2008年的發(fā)行總和。

“城投債”引發(fā)的相關(guān)問題

隨著我國各地方政府“城投債”的不斷發(fā)展，其發(fā)行主體也隨之發(fā)生著改變，即從以往以省級、直轄市級為發(fā)行主體的城投公司逐漸擴(kuò)展到以地級市、甚至縣級市為發(fā)行主體的城投公司。該文原載于中國社會科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》雜志http：//www.ems86.com總第577期2014年第45期-----轉(zhuǎn)載須注名來源各級政府債券融資速度之快，規(guī)模之大，引發(fā)了政府、企業(yè)、市場等相關(guān)部門的高度關(guān)注，然而一系列與之相關(guān)的問題也逐漸浮出水面。具體來說，第一、“城投債”與市政債券的關(guān)系問題?！俺峭秱币话阋缘胤秸蚱湎嚓P(guān)部門100%控股的城投公司為發(fā)行主體，其募集資金多用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品民生工程，因此償債能力在一定程度上是受政府信用的隱性支持。同時，“城投債”在發(fā)行主體、發(fā)行模式、發(fā)行管理等方面與通常國際上所定義的市政債券又有著顯著的不同。因此目前“城投債”在市場上普遍被認(rèn)為是處于市政債券和企業(yè)債之間的一種特殊債券，也被叫做“準(zhǔn)市政債”。第二、“城投債”的信用風(fēng)險問題。作為“準(zhǔn)市政債”的“城投債”，在當(dāng)下融資中并沒有發(fā)揮出其本身應(yīng)有的優(yōu)勢，即信用等級高、融資成本低的優(yōu)勢，然而其信用風(fēng)險也因為發(fā)債平臺的不規(guī)范打造、不斷失控的發(fā)行規(guī)模、不斷降低等級的發(fā)行主體以及有效增信措施的缺乏而受到相關(guān)部門及市場的廣泛關(guān)注?！俺峭秱蓖ǔＰ庞蔑L(fēng)險過高，是因為大多數(shù)“城投債”都得到了地方政府信用的隱性擔(dān)保，因此一旦出現(xiàn)到期無法償還的現(xiàn)象，地方政府將承擔(dān)巨大的償債壓力，從而加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險。第三，“城投債”的監(jiān)管缺位問題。對于“城投債”的立項、設(shè)計、審批、發(fā)行、流通和償還問題，我國目前沒有出臺市政債相關(guān)的法律和制度安排，而這些問題通常都是以企業(yè)債形式進(jìn)行管理的，只受目前國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《企業(yè)債券管理條例》和相關(guān)規(guī)定的約束。但是用企業(yè)債相關(guān)法規(guī)來監(jiān)管城投公司卻明顯存在著問題，其原因是市政建設(shè)項目資金運作和管理與一般企業(yè)投資項目有明顯的不同，尤其是受地方政府的隱性擔(dān)保的“城投債”，其償債來源和資金投向都與地方政府有很大關(guān)系，因此用企業(yè)債的相關(guān)法規(guī)來監(jiān)管城投公司是極不合理的。endprint

地方政府自行發(fā)債的積極作用

因此，允許地方政府自行發(fā)債將會帶來許多方面的積極意義和作用。具體來說，通過允許地方政府自行發(fā)債來明確規(guī)范地方政府舉債的條件、舉債的形式和必須履行的程序，進(jìn)而把地方政府的舉債行為納入到規(guī)范、公開、透明的制度管理中，從而逐步建立起規(guī)范的地方政府舉債融資制度。

地方政府自行發(fā)債對西安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

在此大背景下，西安作為西部大開發(fā)的龍頭城市，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的起點也積極的投身到地方政府自行發(fā)債的準(zhǔn)備工作中來?！蛾P(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出將西安市建設(shè)成為國際化大都市的目標(biāo)，將“建設(shè)大西安、帶動大關(guān)中、引領(lǐng)大西北”上升為國家戰(zhàn)略，西安市面臨前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇。近年來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著成效。西安市政府圍繞國際化大都市建設(shè)目標(biāo)，著力完善以財政投入為引導(dǎo)、金融信貸投入和社會資本投入為補(bǔ)充的多渠道籌資體制，保持城建投資規(guī)模不減，擴(kuò)大城市規(guī)模，完善城市功能、改善人居環(huán)境、提升城市品位，打造生態(tài)宜居城市，支持公共交通、地鐵等多層次、多類型的城市綜合交通體系建設(shè)，確保了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜合交通條件和人居環(huán)境的明顯改善。

2013年9月習(xí)近平主席在哈薩克斯坦演講中提出絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶之后，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)也已開展得如火如荼。作為古絲綢之路起點，西安市委、市政府格外重視，已正式出臺《西安市關(guān)于加快建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶新起點的實施方案》，努力把西安建成最具發(fā)展活力、最具創(chuàng)新能力、最具輻射帶動作用的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶新起點，西安市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展再次迎來新的機(jī)遇。

隨著西安市建設(shè)步伐不斷提速，城市規(guī)模的快速擴(kuò)張，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于基礎(chǔ)設(shè)施要求不斷提高，各方面建設(shè)和發(fā)展的資金投入需求量加大，需要資金保障的領(lǐng)域更廣、重點更多，特別是許多涉及民生的支出，規(guī)模大、剛性強(qiáng)，而政府可調(diào)控的資金有限，財政收支平衡的壓力較大。在這種背景下，西安更應(yīng)努力盡快成為自行發(fā)債城市，從而為三秦大地的發(fā)展籌集更多的資金，也可以更有效地配置和使用好各方面的資源。

其次，目前西安的發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)基本具備自行發(fā)債的條件。西安2013 年經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到4484.1億元以上，地方財政一般預(yù)算收入達(dá)到501.98 億元。較大的經(jīng)濟(jì)總量，良好的增長態(tài)勢以及穩(wěn)定的財政收入，為西安市發(fā)債奠定了良好的基礎(chǔ)。此外，長期以來西安市各級部門高度重視地方債務(wù)的管理，已經(jīng)形成了一套符合自身實際情況的、高效的地方債務(wù)管理制度和規(guī)范。在債務(wù)資金的使用方面，大部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性安居工程、資源能源保障等民生工程， 形成的資產(chǎn)也大多優(yōu)質(zhì)可靠。如果西安通過努力能夠盡快實現(xiàn)地方政府自行發(fā)債，既可以拓寬資金籌集的渠道和來源，減少通過目前向銀行舉債而導(dǎo)致過大的中間成本，還可以進(jìn)一步通過對政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，使得管理更加規(guī)范，風(fēng)險防范更加有效。

結(jié)束語

由此我們可以看出，地方政府自行發(fā)債不僅僅是關(guān)于地方政府融資的單一問題，而是關(guān)系到發(fā)展推進(jìn)地方政府債務(wù)的治理、結(jié)構(gòu)的安排和信用的建設(shè)，以及構(gòu)建責(zé)任政府和陽光政府的重要的舉措。以地方政府自行發(fā)債為契機(jī)，可以全面推進(jìn)地方政府的債務(wù)管理水平和信用體系建設(shè)，提高地方政府對經(jīng)濟(jì)、社會的綜合協(xié)調(diào)能力，是建設(shè)一個自信、負(fù)責(zé)、陽光政府的絕佳機(jī)會。西安作為西部的重要城市，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的起點城市，應(yīng)更加奮發(fā)有為，為盡快成為自行發(fā)債城市而努力。

（作者單位：中審亞太會計事務(wù)所（特殊普通合伙）陜西分所，研發(fā)專員）

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