劉建 周萌 徐宏喆

一、教育與宏觀調(diào)控法的關(guān)系

宏觀調(diào)控法是一系列具有共同屬性的帶有經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)則的法律規(guī)范的集合體，首先國家先制定計(jì)劃，然后制定相關(guān)政策，最后是專業(yè)調(diào)節(jié)。宏觀調(diào)控法的調(diào)整對象是宏觀調(diào)控關(guān)系，間接性和引導(dǎo)性是其法律規(guī)范的形式，內(nèi)容則具有程序性。物品一般可分為公共物品、準(zhǔn)公共物品和公共物品。公共物品的特點(diǎn)表現(xiàn)具有非獨(dú)占性和非排他性。私人物品則是獨(dú)占性或排他性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于獨(dú)占和全體成員共享的一種中間狀態(tài)。教育兼具公共物品和私人物品的雙重特點(diǎn)。教育產(chǎn)品，也被稱為由教育部門和教育機(jī)構(gòu)提供的教育服務(wù)。義務(wù)教育、特殊教育以及廣播電視和其他形式的公共教育具有公共屬性，無法通過市場交換的方式實(shí)現(xiàn)其供給和需求，其供求只能由法律來進(jìn)行調(diào)節(jié)。民辦教育、自費(fèi)教育、自費(fèi)出國留學(xué)教育、職業(yè)培訓(xùn)班等具有專屬性和排他性。具有私有屬性，教育服務(wù)的所有費(fèi)用都是由享用這種教育服務(wù)的人提供。教育產(chǎn)品的準(zhǔn)公共性體現(xiàn)在社會團(tuán)體、集體組織、協(xié)會或企業(yè)為自己的成員設(shè)立的學(xué)校和培訓(xùn)班等，既其非單純的公共性，亦非單純的私人性。公共組織作出的決策才有可能實(shí)現(xiàn)相關(guān)的教育發(fā)展和規(guī)制關(guān)系，這些都是由相關(guān)部門提供的教育服務(wù)的屬性所決定的，而該屬性就包括了公共屬性和準(zhǔn)公共屬性?，F(xiàn)代社會，政府的職責(zé)是通過公共決策對教育事業(yè)發(fā)展的間接干預(yù)。這樣的干預(yù)以確保整個教育和社會經(jīng)濟(jì)長期協(xié)調(diào)發(fā)展，以滿足經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對教育結(jié)構(gòu)的需求，滿足教育的供給和需求總量的收縮和擴(kuò)張的需求，從而協(xié)調(diào)供需平衡。因此，政府擁有了法律賦予的對教育事業(yè)的宏觀調(diào)控權(quán)。其次，宏觀調(diào)控法規(guī)定了政府在教育事業(yè)發(fā)展管理關(guān)系中可利用的調(diào)控方式。國家可以通過宏觀調(diào)控立法規(guī)定政府的投資義務(wù)、宏觀調(diào)控手段等。

二、日本教育法制發(fā)展歷程概述及其分析

日本教育體制的法制發(fā)展主要依托國家教育方面的立法引導(dǎo)以及其他各方國情因素的影響，具體發(fā)展歷程大致可以劃分為前后兩個差異明顯的階段。一是二戰(zhàn)之前占據(jù)主要地位的《教育敕語》，二是二戰(zhàn)之后起主要指導(dǎo)作用的《教育基本法》。

日本教育體制發(fā)展歷程分為《學(xué)制》、《教育令》、《學(xué)校令》、《教育基本法》、《終生學(xué)習(xí)振興法》五個階段。教育體制改革在國家法律制度改革進(jìn)程中是必不可少的，其與國家法律制度的發(fā)展歷史步調(diào)一致。

（一）戰(zhàn)前日本的教育法規(guī)

國家通過設(shè)立文部省來集中教育權(quán)，監(jiān)管日本教育改革，這一舉措為國家教育法的誕生提供了政治層面的保障。而推動日本教育法制不斷進(jìn)步的原因有內(nèi)因和外因二個，從外因來說所必需的客觀因素已經(jīng)成熟，從內(nèi)因來說國家整體的教育改革和完善有此需求。1872年8月，日本頒布了首部針對教育發(fā)展的法律規(guī)定《學(xué)制》，為強(qiáng)調(diào)其具有的法律效力，國家特地安排由太政官發(fā)布并進(jìn)行公告，由文部省有序地向全國各級機(jī)關(guān)下令以促進(jìn)其合理運(yùn)行。其后，明治政府吸收了美國教育制度的精華公布了《教育令》，推動了其西洋化進(jìn)程(P14）。1886年制定了《帝國大學(xué)令》、《小學(xué)校令》、《中學(xué)校令》、《師范學(xué)校令》，這一系列教育法令的集合形成《學(xué)校令》，對日本教育界、思想界和理論界的影響深遠(yuǎn)，一度成為日本教育發(fā)展的基本方針和基準(zhǔn)，與此同時，所有的教育法規(guī)都以敕令的形式納入了以《教育敕語》為頂點(diǎn)的君主立憲的法制軌道。此后為了發(fā)展軍國主義教育，國家頒布了一系列法律，但使日本教育陷入了重大危機(jī)。這些法令包括：《國民學(xué)校令》及其《實(shí)施規(guī)則》和《國家總動員法》等。其中新創(chuàng)設(shè)了武道教育，并將戰(zhàn)爭主力來源瞄準(zhǔn)學(xué)生，強(qiáng)迫學(xué)生參加戰(zhàn)爭，教學(xué)環(huán)境混亂。然而，1885到1945年間，雖有上述消極的法律制度的頒布，但相應(yīng)也有不少積極的法律制度予以施行。綜合作用下，較為完善的日本資本主義教育法律體系還是得以確立。這對整個日本教育有至關(guān)重要的意義，可以把它看作是現(xiàn)代資本主義教育法律的原始形態(tài)，對二戰(zhàn)以后該體制的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）戰(zhàn)后日本的教育法規(guī)

1.《教育基本法》主導(dǎo)下的日本現(xiàn)代教育法規(guī)體系成型

《教育基本法》的頒布是日本教育史的一件劃時代意義的大事。一是它秉承憲法精神，依憲法內(nèi)容規(guī)范完善了教育的各項(xiàng)基礎(chǔ)理論，拔起了日本教育體制的劣根，取而代之的是和平、民主的教育理念以及法令主義。鑒于其壓倒性的影響力，《教育敕語》于1948年被徹底舍棄，這使得教育民主改革的發(fā)展道路更為順暢。二是它是整個日本教育法律體系的基礎(chǔ)，在二戰(zhàn)后成為國家教育民主改革完善的中堅(jiān)力量，使日本教育體制走向民主化。《學(xué)校教育法》是根據(jù)《教育基本法》第11條制定的，是戰(zhàn)后學(xué)制改革的重要依據(jù)，其詳細(xì)而又全面地規(guī)定了學(xué)校教育，使日本的教育問題走上了有法可依的法制化道路。

2.《終生學(xué)習(xí)振興法》開啟當(dāng)代教育法規(guī)改革

1987年，日本政府出臺了《教育改革推進(jìn)大綱》，1988年，“終生學(xué)習(xí)局”取代“社會教育局”。1990年的第118屆國會上通過了《終生學(xué)習(xí)振興法》，該法是國家第三次教育改革中最突出的貢獻(xiàn)。目前，該法已經(jīng)收到了一些成效。為構(gòu)建以《終生學(xué)習(xí)振興法》為中心的終身學(xué)習(xí)立法體系，日本對一些教育法律規(guī)范進(jìn)行了調(diào)整，也制定了延續(xù)性的法律規(guī)范。

三、日本教育調(diào)控取得的成就

（一）教育政策調(diào)控

第一，招生政策。1956年到1973年間，日本經(jīng)歷了兩次經(jīng)濟(jì)的高速增長，與此同時，高等教育政策也由弱變強(qiáng)，將重心逐漸轉(zhuǎn)向科學(xué)技術(shù)的系科分類方面。實(shí)踐上采取了在理科和工科方向加大招生比率，并大力支持工業(yè)類高等?？茖W(xué)校的建設(shè)等措施。

第二，高等教育獎學(xué)政策。主要包括：（1）日本政府選拔人才時更加務(wù)實(shí)，不再僅僅取決于學(xué)生的“功績”，而是側(cè)重于國家和社會需求；（2）靈活的獎學(xué)金。

第三，對學(xué)生的援助政策。日本政府采取對大學(xué)生和研究生不同的援助政策。

（二）計(jì)劃調(diào)控

1957年，日本政府提出了增招800理工科學(xué)生的教育計(jì)劃；60年代初，文部省根據(jù)教育計(jì)劃調(diào)控的要求又提出了針對理工科類的擴(kuò)招計(jì)劃，具體目標(biāo)為8年左右實(shí)現(xiàn)學(xué)生人數(shù)2萬的增幅(P35）。80—90年代，日本以教育發(fā)展為基礎(chǔ)，科技振興為動力提出了“科學(xué)技術(shù)立國”的發(fā)展戰(zhàn)略。

（三）產(chǎn)業(yè)調(diào)控

在中東石油危機(jī)對日本經(jīng)濟(jì)的重創(chuàng)下，日本開始思考其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和供求模式的缺陷，1975年之前的日本經(jīng)濟(jì)完全依靠于資本密集型產(chǎn)業(yè)，而國內(nèi)所能提供的產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的材料和資源又非常有限。日本政府以開發(fā)知識密集型產(chǎn)業(yè)為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，帶動了其高?？焖侔l(fā)展，而高校的發(fā)展又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（四）財(cái)政調(diào)控

二戰(zhàn)后，日本從戰(zhàn)后的頹敗中逐漸恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)，教育經(jīng)費(fèi)也隨之逐年增加，1955年4373.5億日元，1970年35470.31億日元，1985年204246.5億日元，1997年30.38兆億日元，日本教育經(jīng)費(fèi)增加了37.6倍，居世界第二位僅次于美國。如此龐大的教育投資為日本教育的迅速發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的財(cái)力后盾。多元化的日本高等教育財(cái)政制度保障了財(cái)政支持，國立學(xué)校以國家財(cái)政性投入為主，私立學(xué)校也會得到國家財(cái)政性補(bǔ)助和通過地方自治體會計(jì)制度獲得補(bǔ)助金(P95）。

（五）稅收調(diào)控

1954年，日本采用了地方交付稅制度，該制度是日本財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的核心，其資金來源中央稅收，包括一定比例的個人所得稅、法人稅和酒稅收入。這些資金保障了日本基礎(chǔ)教育的實(shí)施(P10）。

（六）金融調(diào)控

在投資者教育方面，國家加大了力度，倡導(dǎo)投資者積極進(jìn)行直接投資以此轉(zhuǎn)換原有的間接投資模式。2003年10月，金融系統(tǒng)委員會在一份報告中再次強(qiáng)調(diào)了投資教育的重要性。2004年，對于投資教育有了更具體的要求，這在《未來金融改革項(xiàng)目》里都有明確和體現(xiàn)，其內(nèi)容涉及進(jìn)一步加強(qiáng)對金融方面投資者的教育，使投資大眾化，鼓勵更多的人直接參與投資。

（七）價格調(diào)控

日本的義務(wù)教育制度就是國家對價格調(diào)控的重要舉措。日本的免費(fèi)義務(wù)教育期限為9年，公立學(xué)校的中小學(xué)生不收入學(xué)金、學(xué)費(fèi)和教材費(fèi)等費(fèi)用，保障了日本的基本教育體系。

四、日本教育調(diào)控存在的問題及其法律分析

（一）日本教育調(diào)控存在的問題

第一，缺少承擔(dān)助學(xué)貸款的政策性銀行。日本雖有很多投資銀行，但其大多不是為承擔(dān)教育所需的助學(xué)貸款，現(xiàn)今，高等教育的學(xué)費(fèi)越來越昂貴，學(xué)生沒有助學(xué)貸款越來越難以承受，寥寥無幾的獎學(xué)金難以滿足學(xué)生要求，再加上無息助學(xué)貸款名額有限，使更多畢業(yè)生承擔(dān)更大的壓力。此外，由于受日本經(jīng)濟(jì)的影響，就業(yè)難或者就業(yè)后的收入低于經(jīng)濟(jì)景氣時的收入等現(xiàn)象普遍存在，使學(xué)生畢業(yè)后無法按期償還貸款的不斷增加。在這種背景下，專門用于負(fù)責(zé)教育貸款的政策性銀行的建立是十分必要的。

第二，高等教育收費(fèi)價格過高，導(dǎo)致貸款學(xué)生數(shù)量劇增。從日本國立大學(xué)和私立大學(xué)學(xué)費(fèi)的對比來看，1975年私立大學(xué)的學(xué)費(fèi)是公立大學(xué)的1.9倍，而在經(jīng)歷了20年后，私立大學(xué)的學(xué)費(fèi)與公立大學(xué)已經(jīng)拉近到只差約一倍(P11）。

（二）日本教育調(diào)控存在問題的法律分析

1.承擔(dān)助學(xué)貸款的政策性銀行缺位

一方面是日本的產(chǎn)業(yè)政策以及政策法相對比較發(fā)達(dá)，尤其是日本在高校收費(fèi)較高的情況下，采用了一系列政策，如前文提到的高等教育獎學(xué)金政策等，這在一定程度上補(bǔ)充了政策性銀行所應(yīng)發(fā)揮的作用，充當(dāng)了替補(bǔ)的角色，但這些政策并不能完全充當(dāng)承擔(dān)助學(xué)貸款的政策性銀行的角色；另一方面，日本的政策性銀行設(shè)立的目標(biāo)也并不是為了發(fā)展教育。負(fù)責(zé)教育的政策性銀行的缺位，必然導(dǎo)致日本金融法調(diào)控教育范圍有限(P183)因此，從某種程度上說是日本政府和立法者的責(zé)任。

2.日本高校收費(fèi)高

日本的國立高等院校的經(jīng)費(fèi)由國家負(fù)擔(dān)，列入國家預(yù)算，公立高等院校的經(jīng)費(fèi)由地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，國家根據(jù)地方交付稅等措施使其保持必要的水平；經(jīng)營私立高等院校所需的費(fèi)用都是由其法定代表人承擔(dān)，其盈利方式是向?qū)W生收取學(xué)習(xí)費(fèi)用。私立高等院校從國家以及地方成功獲取此補(bǔ)助的幾率很小。導(dǎo)致私立高校的學(xué)費(fèi)越來越高，發(fā)展越來越困難。私立高校學(xué)費(fèi)的收取以及價格制定，均是由學(xué)校一方來決定的，日本的價格法并沒有作出相關(guān)規(guī)定，在某種程度上說，價格法調(diào)控私立高校收費(fèi)是虛無的。因此，日本高校收費(fèi)昂貴的原因，筆者認(rèn)為有兩個方面：一是私立高校數(shù)量非常多，而國家財(cái)政補(bǔ)助額度有限；二是價格法沒有發(fā)揮價格合理配置資源的調(diào)控功能，起到應(yīng)有的規(guī)制作用。

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