彭　超

城市房屋征收行政訴訟中對征收補償爭議的司法審查

彭超

（同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海201804）

城市房屋征收行政訴訟未能有效阻止暴力拆遷，內(nèi)因是司法審查重點錯位和缺乏統(tǒng)一標準。應(yīng)當改變司法實踐糾結(jié)于征遷合法性的做法，將審查重點放在征收補償決定的合法、合理性上來。對于征收補償決定及其前置條件存在程序瑕疵的，司法應(yīng)當判決支持被拆遷人。對征收補償決定的實質(zhì)公正性審查，應(yīng)當根據(jù)征遷具有的“合作行政”特點，在證據(jù)規(guī)則、裁判標準上借鑒吸收民事訴訟的部分制度。

城市房屋征收；行政訴訟；司法審查標準；公平正義

《國有土地房屋征收與補償條例》（以下簡稱條例）公布施行4年多來，盡管圍繞拆遷的行政訴訟案件數(shù)量呈上升趨勢，但被拆遷人勝訴率偏低，暴力強拆并未從根本上得到遏制。司法審查對阻止暴力強拆的效果不佳，既有受地方行政等潛在外力干預(yù)的外因，也有審查重點錯位、舉證責任、裁判標準缺乏統(tǒng)一等內(nèi)因。審查標準不規(guī)范，直接導(dǎo)致裁判結(jié)果隨意性過大，違背了“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的司法基本目標。

一、司法審查的應(yīng)然重點——征收補償審查

城市房屋征收拆遷包括征收決定、補償、拆遷三個階段。我國憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收和征用，并給予補償?！北緱l規(guī)定表明，滿足公共利益需要，是拆遷合法性的前提。由于現(xiàn)實中的拆遷往往摻雜著開發(fā)商利益，媒體針對強拆的報道，習慣于將矛頭指向拆遷決定是否符合憲法規(guī)定，即是否“為了公共利益的需要”，圍繞“是商業(yè)拆遷還是公益拆遷”大肆渲染。受輿論影響，《條例》花費了大量篇幅界定“公共利益”。（1）同樣，在新條例施行后提起的行政訴訟中，人民法院、行政訴訟參加人也花費了大量精力圍繞拆遷是否符合“公共利益”展開訴爭。但在筆者查閱所及的范圍內(nèi)，截至目前，并未出現(xiàn)一例法院依據(jù)“公共利益原則”撤銷行政機關(guān)拆遷決定的案例。（2）面臨司法在審查“公共利益原則”時面臨的窘境，我們應(yīng)當捫心自問：耗費過多的司法資源圍繞“公共利益”進行訴爭是否必要？筆者認為答案是否定的，理由在于：

其一，拆遷爭議的癥結(jié)，不是如何界定公共利益，而是是否給予合理補償。我國城市規(guī)劃區(qū)居民擁有的房屋，主要有以下三種來源：房改前的單位福利分房、市場化后的自購房以及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的原農(nóng)村自建房。前兩類房屋基本沒有獨立成居，而位于城區(qū)的農(nóng)村自建房也極少形成“深宅大院”，被拆遷人出于對居住房屋的懷舊情感而強烈抵制拆遷的少之又少。綜觀現(xiàn)實中各種各樣的拆遷爭議，只要能夠得到合理的補償，絕大多數(shù)被拆遷人都會愿意拆遷。如果生活水平能夠因拆遷而提高，他們甚至盼望拆遷。無論是見諸報端的上訪，還是訴至法院的行政訴訟，補償不足，始終是被拆遷人抵制拆遷的主要原因。

其二，司法并不是審查拆遷是否符合“公共利益原則”的適當主體?？v觀現(xiàn)代財產(chǎn)法的發(fā)展史，“無須爭議的是，涉及物（尤其是土地）的公法上所附加的權(quán)利和義務(wù)成倍的增長”［1］。即使在土地私有制下，城市規(guī)劃、拆遷，也或多或少離不開公權(quán)力的影子。我國不僅實行城市土地國有的基本制度，而且地方政府承擔著發(fā)展經(jīng)濟的職能。發(fā)展經(jīng)濟離不開財政支撐，而土地公有意味著地塊開發(fā)帶來的價值增益不能完全歸于原土地使用權(quán)人——房主。在這種條件下，人為區(qū)分商業(yè)性拆遷和公益性拆遷并無實益。以“飽受詬病”的商業(yè)性拆遷為例，既然土地國有，則政府通過開發(fā)獲得一定利益即是實現(xiàn)公共利益，司法如何否定？（3）既然引入開發(fā)商，其獲取一定的經(jīng)濟利益也無可厚非。因此，問題的癥結(jié)，不是當不當拆，而是補償是否充分，如何在政府（作為公共利益的代表）、被拆遷人、開發(fā)商之間實現(xiàn)利益分配平衡。

綜上可知，當前我國征收拆遷行政訴訟的重點，不應(yīng)當糾結(jié)于拆遷是否基于公共利益需要，而應(yīng)當圍繞拆遷補償展開。根據(jù)《條例》，城市房屋拆遷分為兩類：一是房屋征收部門與被拆遷人達成補償協(xié)議后的拆遷；二是雙方達不成協(xié)議，由作出房屋征收決定的市、縣人民政府單方作出補償決定后的拆遷。現(xiàn)實中的拆遷補償爭議，主要是后一類。

二、對征收補償決定的程序?qū)彶?/h2>

行政法是有關(guān)行政的法律，以確保行政的合法性為目的。［2］作為行政法規(guī)制重要內(nèi)容的行政程序是行政行為在時間和空間上的表現(xiàn)方式，不僅具有監(jiān)督和控制行政權(quán)的作用，也是保護行政相對方合法權(quán)益不受侵害的基本方式之一。［3］一般而言，行政程序的存在是為了控制行政裁量。［4］根據(jù)《條例》，城市房屋征收需要經(jīng)過政府依據(jù)規(guī)劃作出征收決定環(huán)節(jié)，公布補償方案環(huán)節(jié)，征求公眾意見環(huán)節(jié)，聽證會環(huán)節(jié)，被征收房屋價值評估環(huán)節(jié)，對補償方式、金額、支付期限等的協(xié)商環(huán)節(jié)，協(xié)商不成政府單方作出補償決定環(huán)節(jié)，拆遷人搬遷或申請人民法院強制執(zhí)行搬遷環(huán)節(jié)等?！稐l例》對每一環(huán)節(jié)的方式、步驟、順序、時限都作了具體規(guī)定。從上述完整征收過程來看，征收補償決定只是處于其后段的一個環(huán)節(jié)。那么，司法對其的程序?qū)彶?，是僅限于這一環(huán)節(jié)本身，還是應(yīng)當沿著征收程序鏈條，溯及補償方案的論證公布、征求意見、聽證等環(huán)節(jié)呢？

行政主體和行政相對人是行政程序的主體雙方。［5］如果從上述線性環(huán)節(jié)中單獨抽出征收補償決定行為，則其屬于具體行政行為。但這種具體行政行為與行政許可、行政處罰等具體行政行為又存在一定的差異。在行政許可、行政處罰等具體行政行為中，行政機關(guān)享有行政優(yōu)先權(quán)，相對人一般處于被動接受的地位。盡管法律也設(shè)置了聽取相對人意見、聽證等制度，但相對人并沒有討價還價的余地。而在政府作出征收補償決定行為過程中，法律為其設(shè)置了補償方案論證征求意見、聽證會、與被拆遷人協(xié)商等互動性前置條件。這些前置條件含有合同要約、談判等因子，在一定程度上體現(xiàn)了“合作行政”和行政合同的特質(zhì)，減弱了征收補償決定行政行為的優(yōu)先權(quán)因素。從邏輯上說，征收補償決定是征收部門與被拆遷人達不成行政合同的結(jié)果。法律規(guī)定征求意見、聽證、協(xié)商等的具體程序，其根本原因是體現(xiàn)征收部門和被拆遷人締約地位的平等。如果征收部門違反了這些具體程序，則意味著被拆遷人平等締約權(quán)的喪失。比如，《條例》第十條規(guī)定，征收補償方案應(yīng)當組織有關(guān)部門進行論證，由于實踐中多數(shù)拆遷人并不具備準確認知房屋市場價值的能力，評估論證過程在一定程度上承擔了被拆遷房屋價值發(fā)現(xiàn)的重任，對提高被拆遷人的締約能力有利。違反程序不組織論證，則意味著法律賦予被拆遷人的平等締約權(quán)難以實現(xiàn)?；谏鲜龇治觯瑢ρa償決定的司法程序?qū)彶?，?yīng)當溯及補償方案的論證公布、征求意見、聽證等前置環(huán)節(jié)。如果補償決定及前置的補償方案論證公布、征求意見、聽證、房屋評估、補償協(xié)商等環(huán)節(jié)存在程序瑕疵，則司法應(yīng)當否決補償決定的法律效力。

然而，當前司法實踐在涉及補償決定的程序?qū)彶闀r，態(tài)度并不一致。在最高人民法院于2014年8月公布的“全國法院征收拆遷十大典型案例”中，即有一起因房屋征收部門未向被拆遷人送達房屋評估結(jié)果而被法院撤銷補償決定的案例。（4）不過，在另外一起拆遷行政上訴案件中，被拆遷人（上訴人）以“政府沒有組織補償方案論證”作為要求訴請撤銷征收補償決定的理由之一，被上訴人也沒有提出相反的證據(jù)，但法院仍然認定補償決定合法，對上訴人提出的程序瑕疵選擇了漠視。（5）

三、對征收補償決定實質(zhì)公正性的審查

《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償”。根據(jù)《條例》第十七條，補償?shù)姆秶唧w包括被征收房屋的價值、搬遷及臨時安置費用、經(jīng)營性用房的停產(chǎn)停業(yè)損失。歸納起來，就是拆遷補償?shù)膬r值應(yīng)當?shù)扔诒徊疬w人因征收拆遷導(dǎo)致的財產(chǎn)性損失。對征收補償決定實質(zhì)公正性的審查，即是判斷補償決定確定的給予被拆遷人的財產(chǎn)價值是否合理，是否等于其財產(chǎn)性損失?！缎姓V訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，主要是對行政行為是否合法進行審查。以此為立法基礎(chǔ)，《行政訴訟法》確立的舉證規(guī)則、裁判標準等訴訟制度，大都是基于“合法性審查”邏輯展開，以審查行政處分行為合法與否為模式。［6］由于對征收補償決定實質(zhì)公正性進行合理性審查，與《行政訴訟法》確立的合法性審查訴訟規(guī)則存在不協(xié)調(diào)之處，法院在應(yīng)用具體制度時應(yīng)當作出必要的調(diào)整，應(yīng)當根據(jù)征收補償決定前置程序中“合同性因素”體現(xiàn)的“合作行政”的特點，借鑒反應(yīng)平等主體訴訟關(guān)系的《民事訴訟法》確立的證據(jù)規(guī)則、裁判標準等制度。

由于《條例》確定了被征收房屋價值由中介房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)進行評估的程序機制，現(xiàn)實中以征收補償決定為訟爭對象的行政訴訟，基本都是圍繞《房屋征收估價報告》確定的房產(chǎn)價格是否合理進行的。下文從程序（形式）和實體兩方面，簡要論述司法在審查估價報告時應(yīng)當遵循的證據(jù)規(guī)則和裁判標準。

對估價報告的程序（形式）審查。住建部2011年發(fā)布的《國有土地上房屋征收評估辦法》，對評估程序、實地查勘、評估方法、評估報告形式等均作了嚴格規(guī)范。基于評估報告的技術(shù)性和程序復(fù)雜性，對股價報告形式適法性審查，應(yīng)當借鑒《民事訴訟法》的“誰主張誰舉證”規(guī)則，即：如果被拆遷人認為估價報告存在形式瑕疵，其應(yīng)當承擔舉證責任。政府部門只需要針對被拆遷人提出的證據(jù)進行反證，不需要全面論證股價報告的程序（形式）完全符合法律法規(guī)。對于裁判標準，由于法律規(guī)定嚴密的評估程序，其宗旨就是防止評估機構(gòu)和政府部門形成利益聯(lián)盟，損害被拆遷人合法利益，因此，如果估價報告存在程序（形式）上的瑕疵，則應(yīng)當裁判支持被拆遷人。遺憾的是，在司法實踐中，有被拆遷人提出評估報告存在“評估師未簽字”的硬傷，法院卻以“這一程序上的瑕疵，未造成當事人實體權(quán)益遭受損害”為由，拒絕否定評估報告的效力。（5）

對估價報告的實質(zhì)審查。《國有土地上房屋征收評估辦法》針對對被拆遷房屋的不同類型，分別設(shè)置了市場法、收益法、成本法和假設(shè)開發(fā)法四種價值計算方法。如果被拆遷人認為評估機構(gòu)價值計算方法選用不當，或者認為評估方法應(yīng)用不當導(dǎo)致房屋價值偏低，則其應(yīng)當根據(jù)《評估辦法》確立的評估標準承擔舉證責任，如提供周邊同用途同質(zhì)量二手商品房的市場價格證據(jù)等。政府則需要對之進行反證。對于裁判標準，本文認為也應(yīng)當借鑒民事訴訟法的部分制度：其一，在訴訟雙方主張的價值差異不大時，積極運用法院調(diào)解機制，爭取調(diào)解結(jié)案；其二，在價值差異較大難以調(diào)解或當事雙方不愿調(diào)解時，根據(jù)舉證責任原理，裁判由舉證不充分的一方承擔敗訴結(jié)果。

注釋：

（1）《條例》詳細列舉了六種“公共利益”，而2001年的《城市房屋拆遷管理條例》并無任何條文涉及界定“公共利益”。

（2）最高人民法院2014年8月29日發(fā)布的“征收拆遷十大典型案例”中，也無一例法院根據(jù)“公共利益原則”撤銷行政機關(guān)的拆遷決定。見“中華人民共和國最高人民法院網(wǎng)”http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13405.html。

（3）《國有土地房屋征收與補償條例》“征求意見稿”在涉及“危舊房改造”方面（多含有商業(yè)性拆遷因素）曾賦予被拆遷人決定是否拆遷權(quán)，設(shè)置了“被拆遷人90%以上同意”這一拆遷先決條件，但最終放棄了這一要求。立法的這一轉(zhuǎn)變，也暗示了公共利益應(yīng)當由政府決定，而不是由被拆遷人決定。

（4）“艾正云、沙德芳訴馬鞍山市雨山區(qū)人民政府房屋征收補償決定案”，見“最高人民法院網(wǎng)站”http：//www. chinacourt.org/article/detail/2014/08/id/1429353.shtml。

（5）“劉玉林等訴會東縣人民政府房屋征收補償決定案”，“裁判文書網(wǎng)”http：//www.court.gov.cn/zgcpwsw/sc/scslsyzzzzzjrmfy/xz/201506/t20150604_8424396.htm。

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［2］江利紅.行政過程的階段性法律構(gòu)造分析——從行政過程論的視角出發(fā)［J］.政治與法律，2013，（1）.

［3］羅豪才.行政法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1996：298.

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［5］方世榮，譚冰霖.優(yōu)化行政程序的相對人維度［J］．江淮論壇，2015，（1）.

［6］龍鳳釗.行政行為的合作化與訴訟類型的多元化重構(gòu)［J］.行政法學(xué)研究，2015（2）：65.

（責任編輯夢瑋）

D922．36

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1001－862X（2015）06－0159－003

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彭超（1989—），黑龍江雙鴨山人，同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院博士生，主要研究方向：城市發(fā)展與管理政策研究。