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        清代地方財政虧空原因探析

        2015-03-09 00:54:00龔浩
        絲綢之路 2015年4期

        龔浩

        (上海社會科學(xué)院歷史研究所,上海200235)

        關(guān)于“虧空”一詞,據(jù)《大清會典事例》記載:“錢糧征解支放,各有款項,若為公務(wù)移緩就急,謂之挪移;假公濟私,謂之侵盜;軍興公用,不得已而借用,謂之透支;藉端開銷,謂之冒破?!雹侔凑沾苏f法,虧空當(dāng)有四類:因公挪移、假公侵盜、因公透支以及肆意侵蝕。其中,因公挪移與因公透支屬于因公開支范疇,假公侵盜與肆意侵蝕則又是因私侵盜范疇。但是,對于清代虧空問題而言,還有所謂的“民欠錢糧”,既不屬于因公開支,也不屬于因私侵盜,它主要指的是百姓拖欠稅糧,致使地方賦稅難以完納,繼而形成虧空。江曉成提出:“按照虧空的源頭,大致可以分為三種類型:因公挪用(包括彌補各種地方常規(guī)經(jīng)費的不足及賑災(zāi)等各種臨時性支出所導(dǎo)致的挪用)、因私侵貪和經(jīng)費滯納(主要指民欠,也包括部分預(yù)撥經(jīng)費的不能到位)?!雹诎唇瓡猿捎^點,虧空應(yīng)該分為三類:因公開支、因私侵盜以及經(jīng)費滯納(含民欠)。

        當(dāng)然,部分學(xué)者并不贊同財政虧空應(yīng)該包括民欠錢糧的觀點,如劉鳳云認為,虧空的原因在于“自然因素、人為挪用以及地方因私舞弊”,③自然因素是指儲備糧食的自然耗損、人為挪用以及地方因私舞弊則是因公開支與因私侵盜。李映發(fā)支持劉鳳云的觀點,認為虧空源于“某地某衙門的經(jīng)費在運轉(zhuǎn)過程中,一部分經(jīng)費(或錢或糧或物資)發(fā)生不正常的短缺或流失;它是用來上繳的,或是用來本部門支付的,或是用來存貯的,這就造成了虧空”。④

        除以上兩種對立的觀點外,賈允河提出了折衷的看法,認為積欠與虧空是兩個財政概念:“虧空是指官吏貪污錢糧短缺,國庫空虛的情況。積欠是指民間錢糧。”⑤清代中期,官員將虧空錢糧往往指認為民欠錢糧,故而將積欠和虧空兩個問題合一。

        筆者以為,理清“虧空”的概念,需要從清代官方論述中尋找答案。清前期最大的虧空清查案發(fā)生在雍正年間,以雍正處理方式來看,當(dāng)時清理虧空的指導(dǎo)性綱要是:“歷年積欠,官侵甚少,民欠之外,吏蝕居多……竊惟吏蝕一項詭弊多端,果能先將官侵民欠二者劃然分清,則吏蝕自必水落石出,無所容其隱匿也?!雹奁渲?,對于“虧空”的概念并不是按照“公”、“私”劃分,而是依據(jù)造成虧空的主體來劃分,官員造成的虧空錢糧稱之為“官侵”,胥吏造成的虧空錢糧稱之為“吏蝕”,百姓拖欠稅糧則稱之為“民欠”。按照造成虧空主體的劃分方式早在康熙朝已經(jīng)出現(xiàn),《康熙實錄》記載:“(康熙二十八年)九卿等議覆戶部疏言……又各布政司每年奏銷錢糧內(nèi)、有駁察核減者、有不準支銷、見在察核、另案歸結(jié)者,有民欠未完、官役侵挪者。請令該布政司、于每年終、將歷年未清各案錢糧、開明舊管新收、開除實在、并完欠細數(shù)、造冊報部。俱應(yīng)如所請。從之?!雹哌@段記載認為,虧空應(yīng)該依據(jù)造成虧空的主體分為民欠、官員侵挪與胥吏侵挪三類。長期以來,官侵、吏蝕以及民欠被視作造成虧空的三大原因,朝廷與地方政府治理虧空的措施也是圍繞這三個方面展開。但是,除此之外,清人從“分縣論”、“物價論”、“銀價論”以及“蠲稅論”等角度對地方財政虧空原因進行全新的剖析,并為后來學(xué)者所繼承和發(fā)展,對此有必要進行闡述。

        一、分縣論

        在地方虧空錢糧比重中,江蘇首屈一指,“自康熙五十一年至雍正四年,(江蘇)通計各屬積欠一千一十一萬六千三百兩”。⑧然而,江蘇又是清代財賦重地,據(jù)《左司筆記》記錄:“康熙三十九年正賦錢糧數(shù),計入2948萬余,江蘇布政司即占395萬余,占13.5%?!雹崞渲校瓕幐?5萬余,蘇州府129萬余,松江府67萬余,常州府58萬余,鎮(zhèn)江府24萬余,淮安府32萬余,揚州府36萬余,徐州14萬余。下文以江蘇為例討論“分縣論”。

        江蘇所轄各州縣賦稅沉重,但朝廷催科甚緊,“地丁錢糧經(jīng)徵之州縣官未完,不及一分停升罰俸一年,一分降職一級,二分至四分遞降至四級并戴罪催徴,五分以上革職。督催之布政使司、道、府、直州未完不及一分停升罰俸半年,一分罰俸一年,二分降職一級,三分至五分遞降至四級并戴罪督催,六分以上革職。巡撫未完不及一分停升罰俸三月,一分罰俸一年,二分降俸一級,三分降職一級,四分至六分遞降至四級并戴罪督,催七分以上革職”。⑩地方賦稅沉重、國家催科太緊直接導(dǎo)致官員不能久在職位,“計一官到任,不過數(shù)月,初參續(xù)參,即相繼而至。各頑戶明知本官不久離任,益以抗納為得計。該書役亦知參限將屆,并不上緊催追,甚至乘機滋弊”。對此,部分官員提出了“分縣論”,即將錢糧大縣分立兩個或者多個小縣,這樣可使每一個縣的官員更容易了解地方的賦稅錢糧,便于催科完賦,從而減少虧空。

        雍正二年(1724),朝廷重新對江蘇州縣進行調(diào)整。蘇州府長洲縣析出元和縣,昆山縣析出新陽縣,常熟縣析出昭文縣,吳江縣析出震澤縣;松江府華亭縣析出奉賢縣,婁縣析出金山縣,上??h析出南匯縣,青浦縣析出福泉縣;常州府武進縣析出陽湖縣,無錫縣析出金匱縣,宜興縣析出荊溪縣;太倉府,太倉州析出鎮(zhèn)洋縣。這些分設(shè)新縣沒有專門的治所,與舊縣同城治理,甚至將衙署寄寓寺道之中,華亭人黃之雋曾作《過南橋詩》,其中即有“三女岡前寺,奉賢新縣居的詩句指的是當(dāng)時華亭縣所析奉賢縣,已經(jīng)先后有兩任縣令,但依舊沒有專門的衙署,只能暫寄寓于寺廟里。這次分縣并不涉及江蘇省北部的淮、揚、徐、江、鎮(zhèn)諸府,而僅限于蘇、松、常、太四府,因為后者較之于前者賦稅顯然沉重許多。對這次分縣調(diào)整,太倉人沈起元曾精辟論述道:“往者江南蘇松諸郡,于州縣之大者設(shè)官分縣,止以漕賦太重,非一令所能辦理。故分立州縣,此專從賦稅起見,不為控制地方而設(shè),故所分新縣,率皆同城而治。”

        二、物價論

        周保明在研究清代胥吏經(jīng)濟來源時,指出物價的上漲使得地方工食銀不敷生活開支。這些官員“食用艱難,至于胥役等人,尤難枵腹奔走,該管官員勢不得不借墊庫項,以致多有賠累,且恐啟將來那移虧空之漸”。馬學(xué)強針對清朝前期江南地區(qū)的物價做了深入的研究。在此主要探討以糧價為代表的物價水平,馬學(xué)強通過爬梳《閱世編》與《歷年記》再現(xiàn)了當(dāng)時的糧價(見下表):

        清康雍時期江南糧價表

        從上表可以看出,從康熙到乾隆年間,糧價的基本走勢是上升的。康熙三十四年(1695)以前糧價最高為每石1兩,以后糧價逐步上漲,到雍正年間(1723~1735),整個糧價維系在每石2~2.8兩之間,但是這一情況到了乾隆年間(1763~1795)發(fā)生變化,糧價陡然增加,從每石3.5兩漲到5兩和6兩??梢哉f,清朝前期江南地區(qū)糧價水平在康雍時期成小幅度增長態(tài)勢,到了乾隆時期則大幅增長。

        糧價水平雖然一直處于增長態(tài)勢,但是從康熙元年(1662)開始,朝廷對于地方官吏的收入進行裁減,從《松江府志》可以看出,吏書、門子、快手、皂隸、鋪兵等各種吏役他們的工食銀從7.2兩被削減到6兩,有的胥吏如蘇松道吏書、松江府庫書、松江府倉書等從12兩削減到了6兩。上??h“康熙十四年削減了51項2582兩余,康熙十五年又削減了61項……兩次裁減合計105項目4218兩”。所裁之項包括知府衙門中馬快、歩快、皂隸工食銀132兩,上??h衙門馬快、民壯、門子工食銀223兩。此外,還有撫院、知府、同知等俸工銀全部捐官,本縣儒學(xué)考試銀部分裁減。物價上漲與工食銀下降形成鮮明的對比,以至于清人自述“內(nèi)外各官之廉俸,自有明以迄本朝本,無所為不足,銀貴故也。今使之陡賤至十余倍,而貴至將相封疆,賤而兵勇吏役,舊有之俸薪工食皆不足以餬口而養(yǎng)身,上既不能議增,不得不取之于下,貪官蠹吏接跡于時,雖有刑誅,不能復(fù)禁,是壞中國之吏治也。

        三、銀價論

        日本學(xué)者巖井茂樹從銀價的角度研究清代地方財政虧問題,認為“18、19世紀之交,全國性的趨勢是‘銀貴錢賤’,即銅錢的相對價值呈跌落之勢力”。但是州縣向國家上繳賦稅以銀的形式繳納,所以各州縣都會加征一部分附加稅,這樣會加重納稅人的負擔(dān),以至于出現(xiàn)“抗糧”運動,州縣不能完納賦稅,進而形成虧空。

        四、蠲稅論

        “蠲稅論”,即由朝廷蠲免賦稅政策導(dǎo)致的地方財政虧空,這一觀點的提出甚至可見于皇帝自己的論述??滴趸实墼鴮ω撠?zé)追查江蘇虧空案的張鵬翮說:“朕總理幾務(wù)垂五十年,事無大小,凡臣下情隱,無不灼知洞鑒。朕屢次南巡,地方官預(yù)備纖夫、修理橋梁、開浚河道、想皆借用帑銀,原冀陸續(xù)補足。而三次南巡為期相隔不遠,且值蠲免災(zāi)荒,所徵錢糧為數(shù)又少,填補不及,遂致虧空如此之多。爾等皆知之而不敢言也?!睆堸i翮回奏康熙皇帝:“皇上屢次南巡,必大沛恩膏于百姓。所至之地,小民無不歡欣鼓舞。至于一切供億悉由內(nèi)府儲備,從無絲毫累及民間?!背㈩妹赓x稅是為減輕地方負擔(dān),為什么會引起地方財政的虧空?朝廷蠲免賦稅意味著地方財政收支減少,“要是州縣錢糧遭水旱災(zāi)害停征或緩征,甚至分年帶征,那么當(dāng)年的俸工銀就沒辦法支給,只有等到錢糧征完始得補發(fā)?!痹谶@種情況下,正印官或有耗羨收入、養(yǎng)廉補貼,但是其他佐員胥吏就沒有任何收入,促使地方挪移正項錢糧,進而產(chǎn)生虧空。

        江蘇雖然是錢糧重省,但是賦稅蠲免也特別頻繁,宜興人儲方慶稱:“方今田賦之重莫甚于江南,田賦之逋亦莫甚于江南。范金民、羅侖與徐建青就江蘇省賦稅蠲免量進行定量分析。羅侖與范金民主要針對蘇松地區(qū)分析,指出“如果考慮歷年積欠未曾盡免數(shù),前后統(tǒng)計,蠲免拖欠約占15%,加上上述全免或半免量,康熙一朝實際蠲免地丁錢糧大約25%”。徐建青的《清代康乾時期江蘇省的蠲免》以整個江蘇為分析對象,估算得出康乾兩朝各自蠲免之和都在20%以上,以兩朝60年計,康、乾每朝,江蘇省應(yīng)該被蠲免了12~18年的賦稅。

        從上述研究可以看出,僅康熙朝而言,蘇州府和松江府賦稅蠲免量大約為25%,整個江蘇省蠲免量在20%以上,如此高比例的賦稅蠲免量,地方辦公經(jīng)費與官吏的工食銀肯定受到嚴重的影響,那么挪移錢糧、侵蝕正項也就不可避免了。由此,賦稅的蠲免也就成為造成地方政府虧空的一個重要原因。

        五、結(jié)語

        “分縣論”出現(xiàn)是因為地方征收賦稅繁重,而這又導(dǎo)致地方出現(xiàn)民欠虧空,繼而引起官員的頻繁變動;物價上漲使得地方官吏收入相對下降,遂出現(xiàn)官吏挪移地方錢糧現(xiàn)象,從而形成官侵與吏蝕;銀價上漲實質(zhì)上是錢價下降,民間通行錢,而繳納賦稅卻要用銀,銀價上漲使得百姓不得不用更多的錢去兌銀完賦,這樣間接導(dǎo)致了百姓負擔(dān)的加重,從而引起民欠錢糧;中央政府蠲免地方賦稅,或者實行分年帶征,這實際上造成地方政府以及官吏收入下降,為維系地方政府正常開支以及官吏收入,挪移錢糧也成了必要之舉,結(jié)果造成官侵與吏蝕的出現(xiàn)。所以,傳統(tǒng)研究中官侵、吏蝕以及民欠是造成地方財政虧空的直接原因,而“分縣論”、“物價論”、“銀價論”以及“蠲稅論”則更多地間接造成地方財政虧空。

        [注釋]

        ①《大清會典事例》,卷175,中華書局1991年版。

        ②江曉成:《清雍正朝兩湖地區(qū)的財政虧空及其清查》,《石家莊學(xué)院學(xué)報》,2012年第1期。

        ③劉鳳云:《康熙朝的督撫與地方錢糧虧空》,《清史研究》,2009年第3期。

        ④李映發(fā):《清代州縣財政中的虧空現(xiàn)象》,《清史研究》,1996年第1期。

        ⑤賈允河:《嘉慶朝錢糧虧空的原因》,《西北師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)1993年第5期。

        ⑥清·溫爾遜:《奏辦理清查積欠錢糧事件情形折》,中國第一歷史檔案館編:《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第15冊,江蘇古籍出版社1989年版,第665頁。

        ⑦《圣祖仁皇帝實錄》卷140,中華書局1985年版。

        ⑧南炳文、白新良:《清史紀事本末》,上海大學(xué)出版社2006年版,第1083~1090頁。

        ⑨清·吳暻:《左司筆記》卷4,清鈔本。

        ⑩《大清會典則例》卷37,文淵閣四庫全書本。

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