王克馨，李 宏

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025；2.中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理決策理論研究述評(píng)

王克馨1，李 宏2

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025；2.中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

應(yīng)急決策理論研究的逐步展開(kāi)，完全符合我國(guó)進(jìn)行應(yīng)急管理體系建設(shè)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力提升的要求?，F(xiàn)階段國(guó)內(nèi)研究主要都是立足于西方的管理學(xué)與決策學(xué)理論，而結(jié)合我國(guó)的應(yīng)急決策實(shí)踐，國(guó)內(nèi)學(xué)者在應(yīng)急決策研究領(lǐng)域之中也取得了許多的進(jìn)展。按照對(duì)“應(yīng)急決策”的理解、主要內(nèi)容與方法，以及績(jī)效評(píng)估和能力提升等三個(gè)方面，本文對(duì)國(guó)內(nèi)的應(yīng)急決策理論研究進(jìn)行了全面地綜述和評(píng)介。

決策；危機(jī)/應(yīng)急管理；危機(jī)/應(yīng)急決策

20世紀(jì)30、40年代以來(lái)，“決策”問(wèn)題一經(jīng)西方學(xué)者正式提出，便一直居于現(xiàn)代管理理論與實(shí)踐領(lǐng)域之中的核心地位。在公共管理領(lǐng)域，政府及其他公共部門(mén)如何在日趨頻繁的危機(jī)或者緊急狀態(tài)下，進(jìn)行快速而又有效的決策的問(wèn)題，也很快就進(jìn)入到了所有人的視野。由此，就自然而然地產(chǎn)生了對(duì)“應(yīng)急決策”或曰“危機(jī)決策”，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究的需要與實(shí)踐。

1　應(yīng)急決策的提出與基本概念辨析

“應(yīng)急決策”的最初提出，顯然主要是想與“常規(guī)（傳統(tǒng)）決策”進(jìn)行對(duì)應(yīng)，它首先應(yīng)被視為是決策理論研究領(lǐng)域中的一種自然分化現(xiàn)象。例如，夏禹龍等就是針對(duì)區(qū)別于通常情況的“突變性”和“無(wú)序性”問(wèn)題，較早地提出了“應(yīng)急決策”應(yīng)屬“非程序化決策”的范疇；再如，趙以蕙和王省身和袁輝等則從重大災(zāi)害事故的處理實(shí)踐和所存在的問(wèn)題出發(fā)，也提出了應(yīng)通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代科技建立和完善“救災(zāi)專(zhuān)家系統(tǒng)”等，來(lái)達(dá)到提高重大事故的應(yīng)急決策能力的最終目的。

對(duì)“應(yīng)急決策”更為深入地分析與探討，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而帶來(lái)的諸多危機(jī)事件的頻發(fā)有著極大的關(guān)聯(lián)性。類(lèi)似“9.11事件”的國(guó)際范圍內(nèi)的恐怖襲擊事件和國(guó)內(nèi)爆發(fā)的“SARS危機(jī)”等，直接導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)“危機(jī)/應(yīng)急決策”研究的爆炸式增長(zhǎng)。“應(yīng)急決策”也開(kāi)始從企業(yè)經(jīng)營(yíng)或重大災(zāi)害事故處理這一先前尚且單一的視角，轉(zhuǎn)移和上升到了更為宏觀的國(guó)家戰(zhàn)略層面。例如，大多數(shù)的學(xué)者都表示認(rèn)同“應(yīng)急決策”至此已經(jīng)關(guān)乎我國(guó)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共安全，如薛瀾等、何林生、和李煜明等；并且也開(kāi)始正面切入到了危機(jī)或緊急狀態(tài)下決策的約束條件和效果控制等。例如，汪前元和李彩云指出：“公共危機(jī)決策是在時(shí)間壓力和高度不確定性的條件下，以控制危機(jī)蔓延為目標(biāo)，調(diào)動(dòng)有限決策資源，經(jīng)過(guò)全局性考量和籌謀之后所采取的非程序化舉措?！贝撕螅瑖?guó)內(nèi)的絕大多數(shù)學(xué)者對(duì)“應(yīng)急決策”的界定，基本也都是以羅森塔爾等現(xiàn)代西方危機(jī)管理學(xué)者對(duì)“危機(jī)”的界定為基礎(chǔ)，到點(diǎn)明“危機(jī)/應(yīng)急決策”具突發(fā)性、緊迫性和不確定性等主要特征為止，如佘廉等、關(guān)惠興等、賀善侃、張?jiān)讫埡蛣⒚?、董存祥等、劉霞和?yán)曉、華國(guó)偉等、李宏和王澤東等。

2　應(yīng)急決策的主要內(nèi)容與方法探討

應(yīng)急決策的主要內(nèi)容，是隨著決策主體的逐步明晰而得以自然明確的，即實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)由“解決什么”到“誰(shuí)來(lái)解決”，最后再到“如何解決”的演變過(guò)程。從決策主體的角度來(lái)看，初期的“領(lǐng)導(dǎo)者”是比較模糊的概念，因?yàn)樗梢园ㄋ蓄?lèi)型組織中負(fù)有決策權(quán)力的不同層次的管理者。相應(yīng)地，應(yīng)急決策的內(nèi)容也主要是針對(duì)組織可能面臨的各種突發(fā)性“危機(jī)”而提出的，所以決策方法也主要停留在了“基本準(zhǔn)則”的層次。如夏禹龍等就提出了應(yīng)急決策具無(wú)序性，很難形成系統(tǒng)完整的理論和方法，而只能遵循科學(xué)性、長(zhǎng)短期利益相結(jié)合，以及領(lǐng)導(dǎo)者親臨第一線等基本原則。隨著國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)“危機(jī)管理”和“應(yīng)急管理”的逐步廣泛認(rèn)同，以各級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其官員為代表的公共部門(mén)，就明確地開(kāi)始成為應(yīng)急決策的天然主體。例如，薛瀾等認(rèn)為，一方面轉(zhuǎn)型期的中國(guó)危機(jī)事件高頻發(fā)生；另一方面，世界各國(guó)也都基于最大程度地限制和避免“公共緊急狀態(tài)”給社會(huì)帶來(lái)的危害的需要，而在立法、機(jī)制和機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面采取了相應(yīng)的措施和對(duì)策，所以中國(guó)亟待建立“現(xiàn)代危機(jī)管理體系”。其他的大多數(shù)研究也都是直接從“政府危機(jī)決策”及其能力的角度，來(lái)進(jìn)行分析和探討的。

不過(guò)，就“應(yīng)急決策”的內(nèi)容而言，大多數(shù)研究并未就對(duì)象和基本過(guò)程進(jìn)行規(guī)范分析，而往往都是以“問(wèn)題”為導(dǎo)向的。例如，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者都認(rèn)同，現(xiàn)階段政府機(jī)構(gòu)在危機(jī)意識(shí)、信息系統(tǒng)、管理立法，以及決策者素質(zhì)等方面都存在著不足。直到有關(guān)“突發(fā)公共事件”的概念界定在法律制度層面得到了基本的明晰之后，多數(shù)學(xué)者在進(jìn)行應(yīng)急決策理論研究的過(guò)程中，實(shí)際上也就默認(rèn)了決策的對(duì)象和基本過(guò)程，即由公共部門(mén)負(fù)責(zé)主導(dǎo)預(yù)防和應(yīng)對(duì)的突發(fā)公共事件，主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件；最為基本的決策環(huán)節(jié)，包括事前的預(yù)防預(yù)警、事中的應(yīng)急救援與處置，以及事后的善后恢復(fù)等。

隨著國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)危機(jī)生命周期等取得認(rèn)識(shí)上的基本一致，以及對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)達(dá)成的基本共識(shí)，對(duì)應(yīng)急決策方法的研究也開(kāi)始從最初的原則和基本策略，逐步拓展到了自然災(zāi)害、城市公共安全、網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)、核事故等具體情境之下的決策方法問(wèn)題，并開(kāi)始著重關(guān)注多部門(mén)和區(qū)域的協(xié)同，以及信息保障等重要方面。

3　應(yīng)急決策績(jī)效評(píng)估與能力提升研究

對(duì)決策的內(nèi)容與方法進(jìn)行評(píng)估，并找到提升決策能力的具體方法和路徑，顯然會(huì)成為決策者和所有的其他利益相關(guān)者，所共同關(guān)注的重要內(nèi)容。例如，薛瀾等曾基于危機(jī)管理過(guò)程，從環(huán)境、主體、程序、創(chuàng)新和效果等方面，給出了一個(gè)規(guī)范性的評(píng)估框架。然而，在應(yīng)急決策研究的“爆炸式”增長(zhǎng)中，專(zhuān)門(mén)探討應(yīng)急決策績(jī)效評(píng)估問(wèn)題的研究，卻是到目前為止都并不多見(jiàn)。這或許與“以問(wèn)題為導(dǎo)向”的研究進(jìn)路，以及整個(gè)應(yīng)急管理領(lǐng)域的理論與實(shí)踐都還處于較為初級(jí)的階段有關(guān)，而較早涉及此類(lèi)問(wèn)題的研究以及后續(xù)的一些研究，也主要強(qiáng)調(diào)的是決策者自身的“素質(zhì)”。例如，余鳴和夏瑞峰認(rèn)為，決策作為一個(gè)主觀思維活動(dòng)的過(guò)程，決策者本人的素質(zhì)對(duì)應(yīng)急決策的質(zhì)量有著重要的影響和作用，并提出了需要建立決策者素質(zhì)模型；董申和陸柏基于“勝任力”的概念，構(gòu)建了應(yīng)急決策勝任能力的需求模型；而李宏則是按照危機(jī)事件的演變過(guò)程，將應(yīng)急決策能力細(xì)分為“判斷能力”、“行動(dòng)能力”、“組織能力”和“控制能力”等四種構(gòu)成要素，并以此構(gòu)建了一個(gè)應(yīng)急決策能力的評(píng)估框架。

根據(jù)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)與發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程，從類(lèi)似“一案三制”的整體框架的角度，來(lái)審視公共部門(mén)的應(yīng)急決策，最終成為了應(yīng)急決策績(jī)效評(píng)估研究的主流。例如，汪前元和李彩云提出，危機(jī)決策能力是公共危機(jī)管理的核心能力，并嘗試從“制度能力”“決斷能力”和“參與能力”三個(gè)方面進(jìn)行解析；而高小平則認(rèn)為，“一案三制”框架體系的形成已經(jīng)對(duì)政府的應(yīng)急管理決策實(shí)現(xiàn)了重大創(chuàng)新，因?yàn)椤皯?yīng)急管理機(jī)制通過(guò)預(yù)警機(jī)制、指揮機(jī)制、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、公共溝通機(jī)制、分級(jí)響應(yīng)機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制、懲獎(jiǎng)機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理決策的系統(tǒng)化”。類(lèi)似的研究還包括楊在原、楊國(guó)成和赫曉峰，以及張凱等。

值得注意的是，最近兩年有關(guān)應(yīng)急決策績(jī)效評(píng)估的研究中，出現(xiàn)了一些向決策者自身“回歸”，但同時(shí)又體現(xiàn)出了學(xué)科交叉和方法精細(xì)化特色的研究。這是令人驚喜的現(xiàn)象，也表明這方面的研究開(kāi)始走向了不同尋常的深入。在這方面的研究中，最典型的是行為經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和心理分析等方法的初步運(yùn)用。例如，楊繼平和鄭健君基于心理學(xué)分析給出了“危機(jī)決策質(zhì)量”的一個(gè)操作性定義，即個(gè)體在危機(jī)情境下就突發(fā)性公共事件做出決策所用的時(shí)間、整合信息的效率，以及決策主體自身對(duì)決策的自信程度與對(duì)決策結(jié)果的滿(mǎn)意程度；而湯志偉等則進(jìn)一步基于最新的行為決策理論，按照決策的效率、過(guò)程和效果，以統(tǒng)計(jì)分析驗(yàn)證了“框架效應(yīng)”在危機(jī)決策中的普遍存在。另外，王光榮和朱凡鈺還采用了實(shí)驗(yàn)和問(wèn)卷相結(jié)合的方法，研究了決策者情緒、性別以及備選方案數(shù)量等因素，對(duì)危機(jī)決策績(jī)效的影響問(wèn)題。這些研究的逐漸增多，顯然可以為應(yīng)急決策績(jī)效評(píng)估框架體系的真正形成奠定微觀分析基礎(chǔ)，并鼓勵(lì)不同學(xué)科在該領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)交叉與融合，最終豐富和完善整個(gè)評(píng)估框架。

坦白地說(shuō)，當(dāng)前的研究更多地是著眼于“應(yīng)用”而較少地涉及“基礎(chǔ)”，并且也同時(shí)存在著“范式”不明確和理論的“粗糙”等問(wèn)題。然而，隨著我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的逐步推進(jìn)，以及政府和社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的逐步增強(qiáng)，我們完全有理由相信該領(lǐng)域的研究必然會(huì)遵循著“應(yīng)用-基礎(chǔ)-應(yīng)用”和“實(shí)踐-理論-實(shí)踐”的路徑，繼續(xù)深入地推進(jìn)下去。

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2014-12-18