高玉鋒

（青海民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，西寧 810007）

河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀研究

高玉鋒

（青海民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，西寧 810007）

通過(guò)分析當(dāng)前河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中所存在的問(wèn)題，提出了新農(nóng)村建設(shè)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的一些建議，包括發(fā)展新型農(nóng)業(yè)化、堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍素質(zhì)、建設(shè)服務(wù)型政府等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；新農(nóng)村建設(shè)；城鄉(xiāng)一體化

1　河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀分析

河南省是全國(guó)人口大省，截至2013年底，全省人口數(shù)量達(dá)到10 601萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，“三農(nóng)問(wèn)題”尤為突出。河南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自20世紀(jì)80年代初建立以來(lái)，歷經(jīng)三次重大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。1998年底，河南省制訂的《關(guān)于開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方案》，拉開(kāi)了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)展的帷幕。第二輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是在2001年3月，此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與全省稅費(fèi)改革全面啟動(dòng)直接掛鉤、同步配套進(jìn)行。第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：2005年9-12月底，河南省進(jìn)行了為期三個(gè)多月的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革全省共精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員近20萬(wàn)人，每年至少可為省財(cái)政減少轉(zhuǎn)移支付20億元以上，“預(yù)期收益”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“改革成本”。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運(yùn)行中仍然存在不少問(wèn)題。如農(nóng)業(yè)面臨著資源短缺、生態(tài)脆弱、體制障礙等問(wèn)題，農(nóng)村面臨著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)滯后等問(wèn)題，農(nóng)民面臨著致富能力弱、收入水平低、生活質(zhì)量差等問(wèn)題。

2011年9月28日，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》將中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，這對(duì)河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究提出了新的要求。建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心，就是探索一條以不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的三化（新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的路子。由于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端日益顯現(xiàn)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)、致力于資源節(jié)約型可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化成為非常明朗的發(fā)展趨勢(shì)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必將順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，并為其提供強(qiáng)有力的支撐。

2　河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變中存在的問(wèn)題

2.1經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能方面重直接參與輕引導(dǎo)服務(wù)

一直以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)方面過(guò)多的使用行政手段，直接參與經(jīng)濟(jì)政策，打著宏觀(guān)調(diào)控的幌子對(duì)各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，甚至每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行行政干預(yù)，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)其掌舵者的身份，卻忘記了政府也是經(jīng)濟(jì)的守夜人。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)天天圍著招商引資、工業(yè)經(jīng)濟(jì)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)繞圈子，搞一些GDP業(yè)績(jī)，反而對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題不聞不問(wèn)。在工作方法上，政府通過(guò)使用行政手段，強(qiáng)求農(nóng)民和民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，人為干預(yù)市場(chǎng)發(fā)展，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打著政府入股的旗號(hào)剝奪企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)，導(dǎo)致一些地方官民矛盾激化，出現(xiàn)很多集體上訪(fǎng)事件。而在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，農(nóng)民沒(méi)有技術(shù)支持、沒(méi)有項(xiàng)目支持，獲得不了政策引導(dǎo)，與市場(chǎng)脫節(jié)，很多農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法往外銷(xiāo)售，高速增長(zhǎng)的GDP卻換不來(lái)農(nóng)民的增收。一些地方確實(shí)有所謂的糧農(nóng)合作社、專(zhuān)業(yè)合作社等政府扶持的幫扶組織，但是目前看這些幫扶機(jī)構(gòu)主要是提供種子和化肥，甚至其功能僅僅是銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)，而并非技術(shù)支持和科技引導(dǎo)。這些形式主義的東西并沒(méi)有給農(nóng)民提供多少幫助，反而在一定程度上損害了農(nóng)民的利益。

公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的特征，它是由政府組織承擔(dān)責(zé)任或者政府授權(quán)其他非政府組織提供，并承擔(dān)責(zé)任。農(nóng)村的公共服務(wù)主要是指水電路等基礎(chǔ)設(shè)施，以及衛(wèi)生、教育和文化等社會(huì)事業(yè)。目前農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品面臨的問(wèn)題主要是供給渠道單一、上級(jí)財(cái)政支持不夠、效率低下、監(jiān)管和監(jiān)督不力，而最緊迫的問(wèn)題是公共服務(wù)的總量偏少。政府在收集民眾建議方面表現(xiàn)的比較遲緩、傳遞回應(yīng)不夠靈敏，公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，不能滿(mǎn)足廣大農(nóng)民的物質(zhì)文化需求，制約了新農(nóng)村建設(shè)。我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村，只有道路橋梁和大型農(nóng)田水利項(xiàng)目能夠得到資金支持，而其他的公共服務(wù)產(chǎn)品多是由縣、鎮(zhèn)、村、組和農(nóng)民自籌資金，而且多數(shù)公共產(chǎn)品都是一事一議，一事一籌。

2.3為農(nóng)服務(wù)職能方面重“壓力型”管理

由于歷史原因，一些農(nóng)村的農(nóng)民等、靠、要的思想比較嚴(yán)重，而政府也習(xí)慣了對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題進(jìn)行壓力干預(yù)，農(nóng)民沒(méi)有自覺(jué)主動(dòng)的參與；政府又越俎代庖，造成了目前農(nóng)民只能被動(dòng)接受的現(xiàn)狀。一些專(zhuān)業(yè)合作社和中介組織本應(yīng)該有社會(huì)自由組成，農(nóng)民自我管理，但實(shí)際上，這些合作社和中介組織都是由政府操縱的，沒(méi)有發(fā)揮農(nóng)民的自主意識(shí)，導(dǎo)致這些合作社和中介組織更像是政府的下屬管理一些機(jī)構(gòu)，政事不分，鬧出很多的群體事件。地方在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中存在急功近利的思想，急于求成，政府盲目制定發(fā)展目標(biāo)，下屬盲目制定計(jì)劃。這種形式主義在一些地方漸成風(fēng)氣，導(dǎo)致本應(yīng)該受益的農(nóng)民反而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施壓的對(duì)象。新農(nóng)村建設(shè)的主體應(yīng)該是農(nóng)村，應(yīng)該是農(nóng)民增收，而所謂的結(jié)構(gòu)調(diào)整成了強(qiáng)迫農(nóng)民種植固定作物，導(dǎo)致減產(chǎn)減收，農(nóng)民失去了主體地位，利益也被剝奪。而政府各種行政手段背后的法律依據(jù)卻備受質(zhì)疑。

3　河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策

3.1準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村首先要解決物質(zhì)基礎(chǔ)，生產(chǎn)發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的第一要?jiǎng)?wù)，要為農(nóng)村發(fā)展找到經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn)。農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展要充分依靠政府指導(dǎo)和市場(chǎng)規(guī)律來(lái)雙向協(xié)調(diào)，處理好政府命令和市場(chǎng)引導(dǎo)的關(guān)系，改變農(nóng)村建設(shè)依靠行政命令進(jìn)行的路線(xiàn)，尊重市場(chǎng)。依托市場(chǎng)來(lái)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平，政府從行政管理向規(guī)劃、引導(dǎo)方向轉(zhuǎn)變。

3.1.1建設(shè)高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

由圖6可知，隨再生骨料取代率的增大，屈服荷載后，骨架曲線(xiàn)斜率略有減小，峰值荷載后，骨架曲線(xiàn)下降段略有變陡，表明節(jié)點(diǎn)延性隨取代率的增加而降低；軸壓比對(duì)節(jié)點(diǎn)試件的骨架曲線(xiàn)影響較大，試件開(kāi)裂后，骨架曲線(xiàn)開(kāi)始出現(xiàn)明顯偏差，隨軸壓比的增大，曲線(xiàn)上升段剛度明顯減小，峰值荷載后，骨架曲線(xiàn)下降段變得陡峭，延性明顯變差，節(jié)點(diǎn)承載力衰減嚴(yán)重。試件延性通過(guò)位移延性系數(shù)μ表征(μ為極限位移與屈服位移的比值)，由表4可知，除高軸壓比試件外，其余節(jié)點(diǎn)試件位移延性系數(shù)均大于3.0，所有試件位移延性系數(shù)均值為3.29，表明該組合框架節(jié)點(diǎn)具有較好的抗震性能。

發(fā)展是農(nóng)村建設(shè)的第一要?jiǎng)?wù)，也是新農(nóng)村建設(shè)的核心任務(wù)，要利用農(nóng)村現(xiàn)有的資源進(jìn)行深挖掘、廣合并，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；ㄔO(shè)，提升農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平，提高農(nóng)民收入。具體的做法是：發(fā)掘優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)做大做強(qiáng)。對(duì)具體項(xiàng)目要整體規(guī)劃，努力做大項(xiàng)目，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，依托優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，發(fā)揮一些龍頭企業(yè)的示范作用，強(qiáng)調(diào)企業(yè)和農(nóng)民的合作關(guān)系，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)和農(nóng)民的雙向收益。強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，建設(shè)服務(wù)型政府。新農(nóng)村建設(shè)，政府不再是縣太爺，而應(yīng)該是服務(wù)人員，政府要幫助農(nóng)村引進(jìn)項(xiàng)目和資金，引進(jìn)人才和技術(shù)，建設(shè)典范項(xiàng)目，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和資金支持，努力幫助農(nóng)民增產(chǎn)增收。

3.1.2實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化改造

工業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)，建設(shè)新農(nóng)村離不開(kāi)工業(yè)發(fā)展，在建立高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)也需要提升農(nóng)村的工業(yè)水平，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)?？茖W(xué)規(guī)劃發(fā)展方向，按照產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)集群的要求科學(xué)規(guī)劃，建設(shè)富有特色的工業(yè)園區(qū)，重點(diǎn)扶持一批企業(yè)、一批項(xiàng)目，完善工業(yè)鏈。優(yōu)化工業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，幫助企業(yè)解決實(shí)際問(wèn)題。例如，政策咨詢(xún)、資金擔(dān)保和人才引進(jìn)等，優(yōu)化工業(yè)環(huán)境，利用稅收手段積極引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型，關(guān)閉一批高能耗、高污染的企業(yè)，扶持一批高科技、環(huán)保型企業(yè)，促進(jìn)節(jié)能減排，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用；鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入各個(gè)領(lǐng)域，激發(fā)全民的創(chuàng)業(yè)熱情，大力扶持創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，拓寬農(nóng)民的增收渠道。

3.1.3開(kāi)發(fā)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)

除了工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大基礎(chǔ)行業(yè)外，還要大力鼓勵(lì)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括交通運(yùn)輸、金融、商業(yè)以及旅游業(yè)等，建設(shè)一批重點(diǎn)產(chǎn)品的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)服務(wù)行業(yè)發(fā)展，保證種子、化肥和農(nóng)具供應(yīng)，大力推廣農(nóng)技服務(wù)、農(nóng)機(jī)服務(wù)等中介服務(wù)，開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游業(yè)。

3.2推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

3.2.1加強(qiáng)基層組織建設(shè)

目前，我國(guó)是五級(jí)行政管理體制，基層組織是中央的神經(jīng)末梢，是國(guó)家政策的直接執(zhí)行者，也是政策改變的推動(dòng)者，更是農(nóng)村事務(wù)的管理者和公共事業(yè)服務(wù)者。所以，基層組織的執(zhí)政能力關(guān)系到整個(gè)管理體制的穩(wěn)固，要不斷加強(qiáng)基層干部學(xué)習(xí)，增強(qiáng)基層組織的執(zhí)政能力。黨的基層組織是黨的戰(zhàn)斗力基礎(chǔ)，是落實(shí)各項(xiàng)方針政策執(zhí)行者。基層黨組織要從服務(wù)大局、拓展功能、抓住重點(diǎn)，不斷擴(kuò)大黨基層組織在群眾中的影響力。

3.2.2加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)

加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，培養(yǎng)一支善于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基層干部隊(duì)伍。一是加強(qiáng)干部能力建設(shè)。加強(qiáng)黨委書(shū)記和支部書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)提高謀劃發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展、推動(dòng)發(fā)展的本領(lǐng)和群眾工作、公共服務(wù)、社會(huì)管理、維護(hù)穩(wěn)定的本領(lǐng)；采用干部交流、輪崗鍛煉、教育培訓(xùn)等方式，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部理論政策、法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)等方面的綜合素質(zhì)。二是創(chuàng)新工作機(jī)制。創(chuàng)新思路，跳出傳統(tǒng)的管理模式，建立目標(biāo)責(zé)任制、服務(wù)承諾制、績(jī)效評(píng)價(jià)制、效能監(jiān)察制、干部問(wèn)責(zé)制等制度，從過(guò)去人管人轉(zhuǎn)向以科學(xué)的制度來(lái)激勵(lì)和約束人，促進(jìn)各項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。三是建立科學(xué)考核機(jī)制。創(chuàng)新指標(biāo)體系，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等為主要考核內(nèi)容，結(jié)合本地區(qū)年度發(fā)展目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，加大社會(huì)進(jìn)步、民生改善、生態(tài)文明、公眾參與等工作的考核權(quán)重；創(chuàng)新考核辦法，提高群眾參與度、考核透明度和考核監(jiān)督力度；建立“能上能下、能進(jìn)能出”的用人機(jī)制。

3.3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制

3.3.1完善城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)不能僅僅停留在農(nóng)村層面，而是要從更大的范圍內(nèi)解決問(wèn)題，堅(jiān)持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)，將新農(nóng)村建設(shè)納入?yún)^(qū)域發(fā)展目標(biāo)，形成縱橫聯(lián)合的發(fā)展態(tài)勢(shì)。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)，讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)跟隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一起發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.3.2科學(xué)編制農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃

建設(shè)新農(nóng)村就離不開(kāi)城鄉(xiāng)規(guī)劃，農(nóng)村發(fā)展歸根還是要在城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展，依托城鄉(xiāng)工業(yè)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要科學(xué)編制城鄉(xiāng)發(fā)展計(jì)劃，利用城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，重點(diǎn)完成集鎮(zhèn)建設(shè)、用地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)建設(shè)，避免城鎮(zhèn)化建設(shè)中盲目化，解決政府對(duì)土地資金的依賴(lài)問(wèn)題。

3.3.3建立城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)體系

農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展相互依存，所以要建立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機(jī)制，重點(diǎn)需要解決農(nóng)村的土地所有權(quán)問(wèn)題，讓農(nóng)村的土地進(jìn)入市場(chǎng)，改革現(xiàn)有的戶(hù)籍制度，實(shí)現(xiàn)人員的自由流動(dòng)，提供農(nóng)村外出務(wù)工人員平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，使其享有平等的國(guó)民待遇，消除目前的城鄉(xiāng)差異。

4　結(jié)　語(yǔ)

從歷史上看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)力將不斷提高，上層結(jié)構(gòu)如果不能夠適應(yīng)不斷提高的生產(chǎn)力就必然會(huì)造成社會(huì)矛盾，因此政府改革是每個(gè)國(guó)家必然面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。新農(nóng)村建設(shè)的根本是解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，因此必須解決上層建筑對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力的制約，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革勢(shì)在必行。就目前而言，對(duì)于河南省來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改變是新農(nóng)村建設(shè)的必然選擇，是滿(mǎn)足生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇，是符合客觀(guān)規(guī)律的，新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)而長(zhǎng)期的工程，貫穿整個(gè)社會(huì)主義事業(yè)的過(guò)程，需要用先進(jìn)的理論和方法去設(shè)計(jì)，借鑒國(guó)外的新公共管理理論，不斷提高黨的執(zhí)政能力，加快政府職能轉(zhuǎn)變，打造服務(wù)型政府，創(chuàng)造公平正義的社會(huì)，使農(nóng)民依靠自己的力量建設(shè)美好農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面進(jìn)步。

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1673-0194（2015）02-0216-02

2014-12-29