費文俊，王秀東

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

美國從1933 年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》出臺以來，每隔5～6 年就出臺一項農(nóng)業(yè)法案，以保證強化農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策。2014 年2 月7 日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了美國歷史上第17 個農(nóng)業(yè)法案— 《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》，新農(nóng)業(yè)法案涉及了很多重大調(diào)整，包括取消了近20 年的直接補貼政策，增強了農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入保障，并新增了諸多可供農(nóng)戶選擇的農(nóng)業(yè)保險項目等。

我國糧食補貼政策對糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的效果并不明顯，鐘甫寧［1］等的實證研究表明，農(nóng)業(yè)稅減免和糧食直補政策的主要作用是提高地租，兩項政策財政支出并不直接用于提高農(nóng)民收入;黃季焜［2］等通過實證分析發(fā)現(xiàn)，糧食直補和農(nóng)資綜合補貼并沒有扭曲市場，對糧食生產(chǎn)和農(nóng)資投入沒有產(chǎn)生影響。我國目前的糧食補貼政策亟需調(diào)整，研究美國農(nóng)作物補貼政策調(diào)整對完善我國糧食補貼政策極具現(xiàn)實意義。

1 美國2014 年農(nóng)作物補貼政策調(diào)整主要內(nèi)容

美國2014 年農(nóng)業(yè)法案改變了農(nóng)產(chǎn)品支持項目，新增了農(nóng)作物保險選項，保留了環(huán)境保護項目，修改了補充營養(yǎng)援助計劃，擴大了對特色農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品、生物能源、新型農(nóng)場主和牧場主的支持等［3］，本文僅限于農(nóng)作物補貼政策調(diào)整方面的研究。

1.1 增強農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入保障水平

新農(nóng)業(yè)法案新增了兩項農(nóng)作物補貼內(nèi)容，一是價格損失保障項目、二是農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目［4］，生產(chǎn)者可以選擇其中一項。

1.1.1 價格損失保障項目 該項補貼提供給小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生以及豆類的生產(chǎn)者，當市場價格低于參考價格時，該項補貼啟動。從表1 中可以看出，新法案規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品參考價格高于2008 年以來的目標價格生產(chǎn)者也可以基于歷史棉花種植面積1 級稱為“通用基數(shù)面積”)來獲得該項補貼，生產(chǎn)者所種植的農(nóng)產(chǎn)品必須被該補貼所覆蓋。

價格損失保障的具體計算方法是:

價格損失保障總額=價格損失保障支付率× (基數(shù)面積×85%) ×支付單產(chǎn)。

價格損失保障支付率與反周期支付率的確定方法類似，是參考價格與全國平均市場價格或市場援助貸款率的差。生產(chǎn)者可以選擇要加入該項補貼的農(nóng)產(chǎn)品，一旦確定，該農(nóng)產(chǎn)品補貼將會在農(nóng)業(yè)法案生效期內(nèi)(2014—2018 年)保持不變。

可以看出，價格損失保障項目與反周期支付類似，是反周期支付的一種新形式。

1.1.2 農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目 該項目包括縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障和個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障，生產(chǎn)者可選擇其中一種。生產(chǎn)者獲得縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障的條件是:縣農(nóng)作物收入1縣農(nóng)作物收入等于實際縣平均產(chǎn)量乘以全國農(nóng)產(chǎn)品價格。低于縣基準收入2縣基準收入等于五年縣奧林匹克平均產(chǎn)量乘以五年全國奧林匹克平均價格和參考價格的較高者。其中，五年奧林匹克平均值的計算方法是:去掉近五年縣平均產(chǎn)量的最高值和最低值，求剩下3 年歷史單產(chǎn)平均值。由于這種計算方法與奧林匹克運動會中裁判評分方法類似，所以叫做奧林匹克平均值。的86%?？h農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障的具體計算方法是:

表1 2008 年以來美國年農(nóng)業(yè)目標價格和參考價格單位:美元/kg

縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障總額=(每英畝基準收入－每英畝實際收入) ×基準面積×85%

個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障基于個人農(nóng)場收入而不是縣農(nóng)作物收入。生產(chǎn)者獲得該項農(nóng)業(yè)補貼的條件是:實際個人農(nóng)作物收入低于個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障基準收入。個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障的具體計算方法是:

個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障總額=(個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障收入—個人實際農(nóng)業(yè)收入) ×基準面積×65%

個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障收入是農(nóng)場個人基準收入的86%，農(nóng)場個人基準收入的計算納入了所有被該項目覆蓋的農(nóng)產(chǎn)品，每項農(nóng)產(chǎn)品的收入等于個人風(fēng)險保障價格3個人風(fēng)險保障價格等于全國奧林匹克平均價格與參考價格二者較高的價格。乘5 五年奧林匹克個人平均產(chǎn)量。個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障的基準面積納入了全部被覆蓋的農(nóng)場作物。

可以看出，農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目與農(nóng)作物平均收入選擇項目類似，是農(nóng)作物平均收入選擇項目的一種新形式。

1.2 完善農(nóng)作物保險項目

新農(nóng)業(yè)法案保留了一些原有農(nóng)作物保險方面的內(nèi)容，還新增了農(nóng)作物保險項目。在聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目下，私營保險公司向農(nóng)戶提供保險服務(wù)，美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理機構(gòu)批準保險費率，管理保險費和補貼，并支持保險公司的保險產(chǎn)品，對保險公司進行再保險。新增農(nóng)作物保險項目有補充保障選擇、累計收入保護計劃和未保險農(nóng)作物援助項目。

1.2.1 補充保障選擇

該項目給生產(chǎn)者提供基于縣平均產(chǎn)量或收入的保險，并與傳統(tǒng)農(nóng)作物保險項目相結(jié)合。該項目給生產(chǎn)者提供65%的保費補貼，并且選擇了農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目或者累計收入保護計劃的生產(chǎn)者不能再選擇該項目。

1.2.2 累計收入保護計劃

該項目給高地棉生產(chǎn)者提供收入保險，而在新農(nóng)業(yè)法案以前，高地棉生產(chǎn)者獲得的補貼來自反周期支付項目。該項目可以作為補充保險項目，也可以作為農(nóng)戶單獨購買的項目，聯(lián)邦政府給農(nóng)民提供80%的保費補貼。在該計劃下，由于高地棉的保險基準價格是當年預(yù)期價格而不是之前的固定目標價格或多年平均價格，該項目將對市場變化做出更快反應(yīng)。

1.2.3 未保險農(nóng)作物援助計劃

該計劃針對沒有被保險項目覆蓋的農(nóng)產(chǎn)品，補償這類農(nóng)產(chǎn)品因天氣造成的損失。這項計劃在原有基礎(chǔ)上繼續(xù)擴展，對于遭受災(zāi)難性損失的農(nóng)作物給予全部損失保障，每個人在一個作物年度內(nèi)獲得的未保險農(nóng)作物援助計劃補貼不得超過12.5 萬美元。

1.3 取消農(nóng)民直接收入補貼

新農(nóng)業(yè)法案取消了直接支付、反周期支付和農(nóng)作物平均收入選擇項目等補貼項目，終止了1996 年以來每年約50 億美元的農(nóng)民直接收入補貼。其中，直接支付是政府以預(yù)先確定的補貼面積、補貼產(chǎn)量以及補貼率，對具體商品提供的一種固定補貼［5］，是農(nóng)場主的直接收入補貼，屬于世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的“綠箱”政策;反周期支付和農(nóng)作物平均收入選擇項目與當年農(nóng)產(chǎn)品平均市場價格和農(nóng)產(chǎn)品實際收益相關(guān)，屬于世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的“黃箱”政策。

2 美國農(nóng)作物補貼政策調(diào)整的影響

美國政府對農(nóng)業(yè)調(diào)控的手段更趨市場化主導(dǎo)，市場化改革趨勢將會對美國農(nóng)業(yè)甚至世界農(nóng)業(yè)產(chǎn)生影響。目前來看，美國農(nóng)作物補貼政策調(diào)整的影響，主要包括美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易和財政等方面的影響。

2.1 增加部分農(nóng)作物播種面積和產(chǎn)量

盡管新農(nóng)業(yè)法案取消了直接支付、反周期支付和農(nóng)作物平均收入選擇項目等農(nóng)業(yè)補貼，但實際上新農(nóng)業(yè)法案用價格損失保障和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障分別替代了反周期支付和農(nóng)作物平均收入選擇，真正取消的補貼項目是直接支付。農(nóng)作物補貼政策的調(diào)整將會對補貼政策覆蓋農(nóng)作物的播種面積和產(chǎn)量起到促進作用。

第一，由于直接支付是不與實際種植面積和產(chǎn)量掛鉤的脫鉤補貼，直接支付補貼并不會對農(nóng)戶生產(chǎn)決策行為產(chǎn)生較大影響;第二，價格損失保障和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障是與市場價格和實際收入相關(guān)聯(lián)的掛鉤補貼，并且新農(nóng)業(yè)法案規(guī)定的參考價格高于2008 年以來的目標價格，因此，這兩項補貼政策將在很大程度上提高農(nóng)戶種植補貼政策覆蓋農(nóng)作物的積極性;第三，新農(nóng)業(yè)法案新增了很多保險產(chǎn)品，并給予很高的保費補貼，大大降低了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險、市場風(fēng)險和政策風(fēng)險，提高了農(nóng)戶生產(chǎn)補貼政策覆蓋農(nóng)作物的積極性。

2.2 可能引起新的國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易摩擦

直接支付補貼是與歷史面積和產(chǎn)量掛鉤的脫鉤補貼，本質(zhì)上屬于世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的免于削減的“綠箱”政策。而價格損失保障和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障是與當年市場價格和實際收入相關(guān)聯(lián)的掛鉤補貼，屬于世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的受削減承諾約束的“黃箱”政策。此次美國新農(nóng)業(yè)法案的調(diào)整實際上增加了“黃箱”補貼，卻相應(yīng)減少了“綠箱”補貼，將會對農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易產(chǎn)生更大的扭曲作用，違背了公平貿(mào)易和反國家補貼的基本原則，很有可能產(chǎn)生新的貿(mào)易摩擦和爭端。

2.3 可能引起國際部分農(nóng)產(chǎn)品價格下降

農(nóng)業(yè)補貼是當今世界許多國家普遍采取的農(nóng)業(yè)支持政策，是為了促進本國農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高本國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。在農(nóng)產(chǎn)品供過于求的背景下，美國補貼政策的目標是提高農(nóng)場主抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的能力，保持農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。

第一，新農(nóng)業(yè)法案中新增補貼項目和農(nóng)作物保險項目促進了部分農(nóng)作物播種面積和產(chǎn)量的增長，農(nóng)產(chǎn)品市場供給量增加，美國將出口更多的農(nóng)產(chǎn)品，國際市場上農(nóng)產(chǎn)品供給量的增加將導(dǎo)致國際農(nóng)產(chǎn)品價格下降;第二，一旦主要補貼政策覆蓋農(nóng)產(chǎn)品如小麥的價格低于參考價格，美國農(nóng)民將獲得大量補貼，甚至超過被取消的直接支付補貼，使得美國農(nóng)民能夠接受較低的農(nóng)產(chǎn)品國際市場價格。

2.4 緩解美國財政赤字壓力

近年來，美國財政赤字狀況較為嚴重，2009—2012財年的財政赤字均在1 萬億美元以上。新農(nóng)業(yè)法案取消了多項農(nóng)業(yè)支出，將緩解美國財政赤字狀況，如新農(nóng)業(yè)法案取消了每年約50 億美元的直接支付，一定程度上減輕了財政負擔(dān)。據(jù)美國國會預(yù)算辦公室預(yù)測，2014—2023 年，新農(nóng)業(yè)法案將會減少166.08 億美元的財政赤字，財政赤字的減少主要來源于商品項目和營養(yǎng)項目，其中，商品項目支出將減少143.07 億美元，營養(yǎng)項目支出將減少80 億美元［6］。

3 美國農(nóng)作物補貼政策調(diào)整對我國糧食補貼政策的啟示

由于我國糧食補貼政策與美國農(nóng)作物補貼政策相似，此次美國農(nóng)作物補貼政策的市場化改革對于完善我國糧食補貼政策具有十分重要的借鑒意義。

3.1 糧食補貼更加精準化，積極探索補貼與糧食生產(chǎn)掛鉤機制

第一，糧食補貼政策要更加精準化，實行與實際種糧面積、糧食產(chǎn)量、糧食市場價格或?qū)嶋H種糧收入等相關(guān)聯(lián)的掛鉤補貼，充分利用“黃箱”政策的空間，形成類似于美國價格損失保障和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障的目標價格和目標收入補貼體系，構(gòu)建種糧農(nóng)戶收入安全網(wǎng)，提高農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性，第二，逐步削減以計稅面積為發(fā)放依據(jù)的糧食直補和農(nóng)資綜合補貼，提高糧食補貼資金的使用效率，加大糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技投入;第三，補貼新增部分向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，加大對種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的補貼，扶持糧食規(guī)?；a(chǎn)，提高生產(chǎn)效率。

3.2 以法律形式確保糧食補貼政策實施，加強預(yù)算管理

1933 以來，美國每隔5～6 年都會出臺一項農(nóng)業(yè)法案，另外美國政府還會出臺各種農(nóng)業(yè)專項法、補充條款或是調(diào)整法案，形成了完善的農(nóng)業(yè)補貼體系，有力確保了國家農(nóng)業(yè)補貼目標的實現(xiàn)。而我國糧食補貼政策還沒有形成完整合理的體系，只是頒布了一些規(guī)定、辦法或是臨時性文件，并沒有完善的糧食補貼法，從而在一定程度上阻礙了政策目標的實現(xiàn)。因此，要加強糧食補貼立法，明確糧食補貼政策目標，確立糧食補貼的基本原則和具體實施細則，明確合理地制定糧食補貼預(yù)算支出，提高資金使用效率。

3.3 繼續(xù)完善糧食品種保險，加大保費補貼力度

第一，要積極探索多種糧食品種保險產(chǎn)品，給農(nóng)戶提供更多選擇，例如探索區(qū)域內(nèi)平均產(chǎn)量或平均收入等指數(shù)保險，充分滿足農(nóng)戶對風(fēng)險保障的多層次需求，有效降低自然風(fēng)險和市場風(fēng)險;第二，要充分考慮各新型經(jīng)營主體對糧食品種保險的不同需求，開發(fā)新的糧食品種保險產(chǎn)品，逐步實現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體愿保盡保;第三，適當提高對產(chǎn)糧大縣稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的保費補貼比例，減輕農(nóng)民參保負擔(dān)，并且政府要加大對農(nóng)業(yè)保險公司的補貼力度，聯(lián)合農(nóng)業(yè)保險公司加強農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度，提高農(nóng)民參保意識，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險分散風(fēng)險、保障農(nóng)民收入的作用。

盡管我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了“十連增”，但糧食自給率卻開始下降，國內(nèi)糧食供給仍處于緊平衡狀態(tài)，在此背景下，我國糧食補貼政策的目標是增加糧食產(chǎn)量、保障國家糧食安全和增加農(nóng)民收入，尤其是保障糧食產(chǎn)業(yè)安全，應(yīng)對國際市場對糧食產(chǎn)業(yè)的沖擊。美國的農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)供給處于過剩狀態(tài)，農(nóng)業(yè)補貼政策的目標是提高農(nóng)場主抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的能力、保持農(nóng)產(chǎn)品的出口競爭優(yōu)勢。因此，我國糧食補貼政策的調(diào)整不應(yīng)完全照搬美國模式，要始終堅持保障國家糧食安全和增加農(nóng)民收入的政策目標。

［1］鐘甫寧，等.農(nóng)民角色分化與農(nóng)業(yè)補貼政策的收入分配效應(yīng)——江蘇省農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直補收入分配效應(yīng)的實證研究［J］.管理世界，2008，5:65-70，76.

［2］黃季焜，等.糧食直補和農(nóng)資綜合補貼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2011，1:4-12.

［3］Effland A.USDA Economic Research Service-Crop Commodity Programs ［EB/OL］.http://www.ers.usda.gov/agricultural-act-of-2014-highlights-and-implications/crop-commodityprograms.

［4］彭超.美國2014 年農(nóng)業(yè)法案的市場化改革趨勢［J］.世界農(nóng)業(yè)，2014，5:77-81.

［5］彭超，潘蘇文，段志煌.美國農(nóng)業(yè)補貼政策改革的趨勢:2012 年美國農(nóng)業(yè)法案動向、誘因及其影響［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2012，11:104-109.

［6］Douglas W.Elmendorf.H.R.2642，Agricultural Act of 2014 ［EB/OL］.http:// www.cbo.gov/publication/45049，2014-01-28.