天津財經大學 趙文凱

1 財政透明度的國際分析

財政透明度作為判斷一國政府財務狀況的重要參考指標，在經濟全球化的過程中日益受到世界各國的重視。提高財政透明度不僅是一國公民加強對本國政府執(zhí)政監(jiān)督的利益訴求，更是促進國際間合作與競爭的重要條件。

1.1 設立財政信息公開的法律依據

各國在提高財政透明度的進程中，首先從立法層面確定了財政透明度的重要地位。瑞典早在1766年就頒布了《關于著述與出版自由的1766年12月2日之憲法法律》，邁出了“政府信息公開”的第一步。自此之后，歐洲的其他國家也身體力行，不斷加快政府信息公開的進程。英國在18世紀也形成了完善的資本主義預算體制，規(guī)定由財政部負責國家的預算編制問題，并以白皮書的形式公開發(fā)表。美國1976年施行的《政府陽光法案》規(guī)定，公民有權觀察預算會議的具體進程，獲得相關的信息和文件，具有旁聽、觀看權。各國不斷完善相關的法律制度，使得一系列財政活動有法可依。在財政透明度方面，有著具體的法律規(guī)定，從而使公民獲得政府信息的權益得到保障。

1.2 全面深刻的財政信息公開程度

政府財政信息的公開要求時間性和時效性，同時，公民獲得數據的難易程度也是重要的標準。在財政信息發(fā)布工作方面，美國和澳大利亞的一些做法相對具有借鑒意義。

美國現已加入國際貨幣基金組織(IMF)所制定數據公布特殊標準(SDDS)的機制，并能夠完全達到SDDS所要求的財政信息公布范圍。而在頻率和及時性方面更是處于國際先進行列。例如，美國的廣義政府和公共部門的政務信息公布頻率已達到季度，中央政府的債務信息則是按月度公布。SDDS對此的標準僅為年度和季度。此外，美國商務部經濟運行局、國庫部以及美國聯邦儲備委員會，定期將各自編制的公共財政數據具體信息公布在官網上，同時也可查閱到在下一年度財政數據公布日期的日程安排。

澳大利亞同樣是SDDS標準的成員國。澳大利亞政府公開發(fā)行出版季度、年度的《澳大利亞政府財政統(tǒng)計》，年度的《澳大利亞稅收收入》、《澳大利亞政府財政統(tǒng)計：教育》、《澳大利亞國民賬戶核算：財政賬戶》和《澳大利亞政府財政預測》。同時在每個公歷年度開始前公布《出版物和數據產品公布時間表》。該國的月度中央政府財務報告、年度政府預算和決算報告等都會由澳大利亞的財政部門定期公開。以上所有的政府財政信息，都可以通過澳大利亞統(tǒng)計局的官方網站查閱獲得，有關政府財務報告和預算報告的信息，也會在財政部的網站上及時披露。

2 我國與國際標準的差距及存在問題

2.1 法律規(guī)范仍有待完善

近年來我國在促進財政透明度提高的道路上不斷前進，特別是將于2015年1月1日開始實施的“新《預算法》”中對建立全口徑的預算體系有著重要意義。新《預算法》中將我國原有的“一本預算”體系進一步細分為“四本預算”，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社保基金預算。其中的“政府性基金預算”則是將被人們詬病已久的“土地財政”收入納入其中，直接否定了“預算外資金”的合理存在?？芍^是在提高財政透明度的道路上又向前邁了一步。

目前我國已經加入通用數據發(fā)布系統(tǒng)(GDDS)，能夠按照最低時限要求發(fā)布數據，但是在財政信息內容方面并不夠全面。新《預算法》中仍然缺乏對財政信息定期披露和審計后的政府財務報告公開的具體操作規(guī)定，缺乏的是沒有將預算信息和公眾之間聯系起來。而目前實施的《政府信息公開條例》，是屬于政府行政系統(tǒng)頒布的條例，法律層次較低，對政府行為的約束力不強，而且其中關于政府財務信息方面的供給內容、供給方式和披露機制規(guī)定依然不夠全面。

2.2 與國際標準差距較大

2012年，國際預算合作組織(IBP)發(fā)布的預算透明指數對全球100個國家的財政預算透明度進行了分析，以百分制為標準對全球100個國家進行了統(tǒng)計分析，其中新西蘭、南非、英國、瑞典和法國高居榜首，提供了非常詳細的預算信息，而中國則以11分的成績位列表現最差的國家之列(見表1)。這一得分遠遠低于100個參與調查的國家43分的平均分，這個分數也顯示出中國沒有提供預算信息或提供了極少的預算信息，這與高速發(fā)展的大國形象是不相協調的，這也間接地反映出我國的財政透明度還遠遠低于世界水平，甚至低于亞洲水平。

2.3 地方財政信息披露不足

由上海財經大學公共政策研究中心編著的《2013年財政透明度報告》中公布了中國省級財政透明度排行榜(見表2)。該項目是以2012年省(自治區(qū)、直轄市)本級財政決算數據為調查對象，排行榜中的中國省級財政透明度指數(2013年)描述了我國各省2012年度財政信息向公眾公開的程度。其中按照百分制得分分析，如果按照60分為及格線，首次有兩個省份達到及格，然而大多數省份集中在信息公開程度較低的層次。北京、天津、上海、重慶四個直轄市的分數仍然與公眾預期相差甚遠。

在2009年，當上海財經大學公共政策研究中心在對我國省級財政透明度進行統(tǒng)計評估時，同時選取了中國香港、日本奈良以及美國紐約三個相當于我國省級部門的城市進行對比，選取同樣的評估標準進行調查。結果顯示，盡管各個地區(qū)對于財政信息的口徑不盡相同，而在財政信息的可得性方面，要大大高于我國。政府存在的一切財政活動，均可通過查閱官方網站，或是提交申請函的方式得到。

3 多角度促進我國財政透明度提高

3.1 培養(yǎng)陽光意識，加強信息公開

2013年中國十八屆三中全會指出要“讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”，落實這一要求，需要政府部門轉變執(zhí)政過程中保密的慣性思維，加大政務公開的力度，保證決策的科學化。具體到財政信息方面，納稅人具有對政府財政活動的知情權和監(jiān)督權。加強財政透明度建設，建立公平、公正、公開的公共財政體系，使得政府的財政活動在監(jiān)督下進行，不僅是對納稅人權益的保證，更利于納稅人對政府信任度的增加，使其更愿意配合政府的公共活動，從而使公用財政建設進入一個良性循環(huán)的過程。

表1 2012年全球預算透明指數排名(部分)

表2 2013年中國省級財政透明度排行榜

3.2 不斷推進信息透明的法制建設

2014年中共十八屆四中全會指出要“全面推進依法治國”，“形成完備的法律規(guī)范體系”，建立健全我國政府信息公開的法律體系，更好地推進我國財政透明度工作的進程。如果沒有法律的嚴格約束，政府會選擇性地公布對自身更有利的信息，這樣就無法保證信息質量的真實、公平和有效性。我國現行的《政府信息公開條例》屬于政府行政條例，法律層次較低，缺乏具體實施條例的行政部門，對政府信息公開的法律約束力有限。因此，應加快將《政府信息公開條例》提升至法律層次。將政府財務信息公開的范圍、時間、披露方式均以法條的方式明確下來，并設置相應的違法處罰機制。以一項正式的法律形式，為財政信息公開提供法律支持和保障。

3.3 建立健全政府財務報告體系

國際貨幣基金組織(IMF)指出，政府的一切只能均是財務活動。政府財務報告是政府公布財政信息的主要方式，目前我國還尚未建立真正的財務報告體系，與一些發(fā)達國家有很大的差距。因此構建一套適合我國國情的、完善的政府財務報告體系，是促進政府信息公開，提高財政透明度的必然要求。

財務報表必然是財務報告體系的基礎構成，財務報表的主體可以細分為四個層次，包括一級政權的政府、各級政府的各個部門、隸屬于政府各部門的機構單位以及有財政專項資金使用的機構。各級主體以各自的經濟活動為基礎分表編制資產負債表，現金流量表、預算情況表以及財務報表附注，并及時報送宏觀經濟決策部門、審計監(jiān)督部門和社會公眾等監(jiān)督決策機構。對于政府財務報表公開披露的時間可根據具體內容確定，分為月度、季度、年度，及時、準確地予以公布，并確保該信息的使用者能便捷、平等地獲知。此外，還應廣泛利用各種媒體平臺，多渠道向公眾提供政府的財務信息。

3.4 建立政府公開信息的質量保證機制

政府財務報告必然不能缺少審計報告這一部分。結合我國具體國情，我國的國家審計署隸屬國務院，這樣從嚴格意義上來講，并不是絕對的外部審計，審計工作的公平性難免會受到影響和質疑。對此，可將審計機構直接隸屬于立法機構，形成立法型監(jiān)督的審計格局。此外，全國人民代表大會作為我國的最高權力機關，應切實落實其監(jiān)督的權力。由人大決議安排審計部門之外的社會機構，如會計事務所，負責對政府財政資金使用及財務報告的二次審計，進一步保證政府財務報告信息的質量。對那些故意隱瞞信息、阻礙公眾獲取信息的部門和人員，予以懲處，并追究其法律責任。同時，發(fā)揮社會監(jiān)督在監(jiān)督機制中的重要所用，充分利用公眾媒體和相關社會機構的力量，對財政收支活動進行監(jiān)督和評價，使得公眾更清晰地了解預算編制、執(zhí)行和審查的過程。這樣，就形成了一個從政府到公眾，由內到外的，多層次、多角度的財政信息披露、監(jiān)督機制，對于財政透明度的提高有著積極意義。

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