狄曉艷,李素清,武冬梅
(山西大學(xué) 黃土高原研究所, 山西 太原 030006)
【經(jīng)濟(jì)學(xué)】
山西煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀與對(duì)策研究
狄曉艷,李素清,武冬梅
(山西大學(xué) 黃土高原研究所, 山西 太原 030006)
山西是我國(guó)重要的煤炭工業(yè)生產(chǎn)基地,長(zhǎng)期高強(qiáng)度的煤炭資源開(kāi)采,造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。在對(duì)山西煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀和存在問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)從生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)量化、資金籌措與使用、法律保障等方面,提出了建立山西煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策,研究成果對(duì)促進(jìn)我國(guó)煤炭資源的可持續(xù)利用,具有重要的示范效應(yīng)。
生態(tài)補(bǔ)償;煤炭資源;對(duì)策;山西
煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以節(jié)約礦產(chǎn)資源,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展為目的,運(yùn)用行政、法律、市場(chǎng)等手段,調(diào)節(jié)損害或保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關(guān)系的一種公共制度。[1],[2]1-11其可作為經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)調(diào)整煤炭資源的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng),是將生態(tài)環(huán)境的外部性進(jìn)行內(nèi)部化的一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,是協(xié)調(diào)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾,實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題之一。
資料顯示,前人主要對(duì)山西礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容[3]、形式[3]、實(shí)踐成效[4]、動(dòng)態(tài)演變[5]等方面進(jìn)行了研究,提出了實(shí)施恢復(fù)治理保證金制度、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或?qū)m?xiàng)支持、鼓勵(lì)礦山生態(tài)治理的市場(chǎng)行為等一些具有重要價(jià)值的建議。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜而長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程,涉及生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、資金籌措和管理使用等各個(gè)方面。因此,需要在調(diào)查分析國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策、山西煤炭開(kāi)采造成的主要環(huán)境問(wèn)題和生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀等的基礎(chǔ)上,查找現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不足,提出進(jìn)一步完善山西煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策和建議。
山西地處華北地區(qū)西部,黃土高原東翼,生態(tài)環(huán)境極度脆弱,是重要的煤炭生產(chǎn)基地和國(guó)家煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì),山西已探明煤炭?jī)?chǔ)量2 688億噸,占全國(guó)探明儲(chǔ)量的22.8%;新中國(guó)成立以來(lái),山西累計(jì)產(chǎn)煤156億噸,外調(diào)逾100億噸,為穩(wěn)定國(guó)家能源市場(chǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)。但長(zhǎng)期以來(lái),大規(guī)模、高強(qiáng)度、粗放式的煤炭開(kāi)發(fā)利用,也使山西付出了沉重的生態(tài)環(huán)境代價(jià)。嚴(yán)重的粉塵飛揚(yáng)、水污染、廢水廢氣滲溢、礦區(qū)地下水位下降、土壤污染、植被破壞、地表沉陷、水土流失、工業(yè)場(chǎng)地和煤矸石大量堆放占用土地等環(huán)境問(wèn)題,嚴(yán)重制約著山西的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。
2008年山西省發(fā)改委調(diào)查結(jié)果顯示,改革開(kāi)放以來(lái),山西累計(jì)生產(chǎn)原煤約100億噸,形成采空區(qū)面積5 115km2,地表沉陷面積2 978km2,造成礦山地面塌陷、地裂縫、滑坡等約2 146處,3 309個(gè)村莊、66萬(wàn)人受到影響,1 082km2的耕地、42.6km2的林地遭到破壞,采煤造成的水資源破壞面積達(dá)2萬(wàn)km2,導(dǎo)致1 678個(gè)村莊的80萬(wàn)人口、10萬(wàn)頭牲畜飲用水困難。年排放礦井水5億噸,導(dǎo)致全省受污染的河流達(dá)3 753km。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),山西煤矸石堆積量已超過(guò)10億噸,且以每年5 000萬(wàn)噸的速度增加,采煤造成的塌陷面積以每年94km2的速度增長(zhǎng),每年的環(huán)境損失超過(guò)90億元。[2]至2015年,山西煤炭開(kāi)采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失至少達(dá)770億元;至2020年,煤炭開(kāi)采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失至少達(dá)850億元。[6]近年山西原煤產(chǎn)量及生態(tài)環(huán)境損失統(tǒng)計(jì)情況見(jiàn)表1。
表1 山西原煤產(chǎn)量及生態(tài)環(huán)境損失統(tǒng)計(jì)表
說(shuō)明:數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒
由表1可以看出,近年來(lái)山西原煤產(chǎn)量逐年增加,廢水、固體廢棄物排放量以及地質(zhì)災(zāi)害數(shù)量均逐年增加。基于此,開(kāi)展山西煤炭資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究,對(duì)促進(jìn)我國(guó)煤炭資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用具有重要的示范效應(yīng)。
對(duì)于煤炭礦區(qū)歷史遺留問(wèn)題和跨區(qū)域問(wèn)題,2007年起,山西省設(shè)立了煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金,在一定程度上彌補(bǔ)了煤炭開(kāi)采造成的歷史欠賬問(wèn)題。2007年至2013年,山西省共征收可持續(xù)發(fā)展基金1 162.43億元,其中50%的支出用于解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理,包括煤炭開(kāi)采所造成的礦區(qū)“三廢”污染、水土流失、生態(tài)退化、土地破壞、沉陷引起的地質(zhì)災(zāi)害以及生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用等。這些措施促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償市場(chǎng)化和法制化。
對(duì)于煤礦企業(yè)自身產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,2007年10月1日起,根據(jù)《山西省煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金提取使用管理辦法(試行)》和《山西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金提取使用管理辦法(試行)》的規(guī)定,山西煤炭企業(yè)按照噸煤10元的標(biāo)準(zhǔn)提取礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金,其中30%左右用于造林綠化。在“以煤補(bǔ)林”機(jī)制的帶動(dòng)下,近年來(lái)山西省每年林業(yè)投入資金近100億元。2007年到2013年7月,全省提取保證金385.9億元,提取率為99.2%。2014年12月起,山西省實(shí)施煤炭企業(yè)資源稅從價(jià)計(jì)征改革,清理取消了山西煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)等,這些措施的實(shí)施對(duì)促進(jìn)企業(yè)資源節(jié)約集約利用和保護(hù)環(huán)境、逐步形成可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制具有重要作用。
2008年起,山西省政府相繼出臺(tái)一系列政策文件,正式啟動(dòng)實(shí)施我國(guó)規(guī)模最大的煤炭企業(yè)重組方案。截止2015年,煤炭企業(yè)主體由2 200多家減少到130家,礦井?dāng)?shù)由2 600座減少到1 053座,70%的礦井規(guī)模達(dá)到年產(chǎn)90萬(wàn)噸以上,平均單井規(guī)模由年產(chǎn)30萬(wàn)噸提高到年產(chǎn)100萬(wàn)噸以上,產(chǎn)業(yè)集中度明顯提高。2015年起,依據(jù)《山西省深化采煤沉陷區(qū)治理規(guī)劃(2014—2017年)》,全面實(shí)施采煤沉陷區(qū)的治理。2015年7月,《山西省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(草案)》就國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償作了明確規(guī)定。同時(shí),煤炭重組企業(yè)利益的分配、礦區(qū)居民的搬遷、生態(tài)環(huán)境的治理等均需要以長(zhǎng)期有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)。
近年來(lái),山西省出臺(tái)的一系列針對(duì)煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧?,取得了明顯的成效。但在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究與實(shí)施方面仍存在著許多問(wèn)題,表現(xiàn)為:
1.生態(tài)補(bǔ)償措施缺乏可操作性
生態(tài)區(qū)、開(kāi)采方式、城鄉(xiāng)等不同條件下,生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、實(shí)施范圍以及補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)都存在差異。山西省缺乏這方面的指導(dǎo)性文件,僅根據(jù)統(tǒng)一的噸煤產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算誤差比較大,并且生態(tài)補(bǔ)償要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)定目標(biāo),卻沒(méi)有具體的考核量化指標(biāo)。
2.生態(tài)補(bǔ)償資金缺乏,補(bǔ)償力度薄弱
國(guó)外煤炭補(bǔ)償費(fèi)征收率一般為10%~16%,而中國(guó)的煤炭補(bǔ)償費(fèi)僅有1%,只是考慮了資源經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償,而忽略了煤炭開(kāi)采造成的生態(tài)損害成本。在很長(zhǎng)一段時(shí)間,礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低,與礦產(chǎn)資源價(jià)值、市場(chǎng)現(xiàn)狀脫節(jié),導(dǎo)致資源和環(huán)境成本的外部化和社會(huì)化。[7]同時(shí),長(zhǎng)期高強(qiáng)度的煤炭開(kāi)采造成了土地塌陷、水污染、大氣污染、水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等一系列環(huán)境問(wèn)題,相對(duì)于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)實(shí)際資金需求,中央投入的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足需要,亟需投入大量資金進(jìn)行恢復(fù)治理。因此,欠賬過(guò)多、資金短缺是阻礙山西生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的瓶頸。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),僅朔州市境內(nèi)就有廢棄礦山300余家,需治理面積超過(guò)1 500萬(wàn)平方米。[8]山西大同市南郊區(qū)從2006年開(kāi)始對(duì)采空塌陷區(qū)實(shí)施整體搬遷,目前該區(qū)有7 373戶搬遷問(wèn)題需解決,仍有10億元資金缺口。山西原計(jì)劃在2008年開(kāi)展地方煤礦采空塌陷區(qū)治理試點(diǎn),但由于缺乏資金,最終沒(méi)能開(kāi)展這項(xiàng)工作。在資源稅費(fèi)改革的新形勢(shì)下,生態(tài)補(bǔ)償金的合理征收與補(bǔ)貼,是煤炭企業(yè)發(fā)展和長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的基礎(chǔ)。
3.生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)建設(shè)滯后
雖然生態(tài)補(bǔ)償具有相關(guān)的法律依據(jù),但涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中,缺乏系統(tǒng)性和可操作性,其權(quán)威性和約束性不夠,它主要表現(xiàn)在以下幾方面:首先,目前國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶iT立法,未規(guī)定煤炭開(kāi)采防范期、運(yùn)營(yíng)期和修復(fù)期生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧鷳B(tài)補(bǔ)償主要參照土地管理、生態(tài)環(huán)境、礦產(chǎn)地質(zhì)等方面的相關(guān)法律法規(guī),導(dǎo)致許多區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償存在重復(fù)補(bǔ)償、補(bǔ)償混亂等現(xiàn)象。其次,現(xiàn)有礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作不規(guī)范,影響礦山環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理工作成效。第三,生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)明顯滯后,未明確以法律的形式規(guī)定補(bǔ)償對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式等,促使政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕姷穆氊?zé)和權(quán)益不明,嚴(yán)重阻礙了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化和制度化。[9]
1.科學(xué)量化煤炭資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵所在。但目前國(guó)內(nèi)外生態(tài)服務(wù)價(jià)值和社會(huì)服務(wù)價(jià)值沒(méi)有公認(rèn)的評(píng)估方法,所以生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究中的一個(gè)難點(diǎn)。同時(shí),由于不同礦區(qū)煤炭資源開(kāi)采造成的生態(tài)環(huán)境損害、環(huán)境恢復(fù)與治理的程度等均存在顯著差異,因而根據(jù)噸煤比率收取存在很大的誤差。建議結(jié)合山西煤礦開(kāi)采造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、礦區(qū)居民經(jīng)濟(jì)損失等因素建立生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)體系,定量評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),提供可操作性強(qiáng)的礦區(qū)煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償依據(jù)。
2.擴(kuò)展煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償金的多元化融資渠道
資金來(lái)源是解決礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)的關(guān)鍵,應(yīng)充分運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)參與機(jī)制,擴(kuò)展多元化融資渠道。首先,鼓勵(lì)民間、企業(yè)、個(gè)人等組建獨(dú)立的煤礦環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)投資公司,逐步將生態(tài)環(huán)境治理與補(bǔ)償推向市場(chǎng),改變目前存在的政府部門分散投資的政府行為。其次,可按照“誰(shuí)保護(hù),誰(shuí)受益”的原則,通過(guò)治理工程項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作回收資金并獲得土地出讓收入,充分調(diào)動(dòng)私營(yíng)資本和民間力量保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境,開(kāi)拓礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金渠道。如對(duì)于山西廢棄礦區(qū)存在的歷史遺留問(wèn)題,可通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策,吸引社會(huì)資金進(jìn)入到生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域。同時(shí),在煤炭資源稅改革措施實(shí)施的基礎(chǔ)上,通過(guò)從資源稅中提取一定比例的資金,建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)賬戶。對(duì)于注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的企業(yè),給予一定的獎(jiǎng)勵(lì),真正體現(xiàn)“誰(shuí)保護(hù),誰(shuí)受益”的原則。這不僅可在一定程度上減輕山西省政府的財(cái)政壓力,還可通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)措施引導(dǎo)相關(guān)人員采用環(huán)保方式生產(chǎn)和消費(fèi)。
2008年《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的頒布,為礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償提供了新的思路。建議在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中,引入生態(tài)保險(xiǎn)機(jī)制,明確生態(tài)破壞責(zé)任保險(xiǎn)范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn),保險(xiǎn)公司按市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)展生態(tài)破壞責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù),一方面減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn),另一方面可在發(fā)生礦山環(huán)境事故后由保險(xiǎn)公司進(jìn)行理賠,為礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金提供保障。此外,可通過(guò)發(fā)行生態(tài)彩票、國(guó)債、債券式基金等方式募集生態(tài)補(bǔ)償資金。
3.建立煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律保障體系
法律法規(guī)體系問(wèn)題是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的根本問(wèn)題之一。針對(duì)山西省煤炭資源開(kāi)采造成的礦區(qū)土地塌陷、環(huán)境污染、植被破壞等問(wèn)題,首先,要加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)與執(zhí)法力度,嚴(yán)格執(zhí)行煤礦安全生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)審核,對(duì)于災(zāi)害嚴(yán)重、安全措施無(wú)保障、開(kāi)采成本高,高硫高灰無(wú)市場(chǎng)的煤礦,應(yīng)列入國(guó)家支持關(guān)閉破產(chǎn)煤礦范圍。其次,要在參照國(guó)家環(huán)保法、土地法規(guī)、礦產(chǎn)資源法、土地復(fù)墾規(guī)定、生態(tài)補(bǔ)償條例草案等的基礎(chǔ)上,制定可操作的“礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境修復(fù)治理法”,進(jìn)一步明確國(guó)家、地方、企業(yè)和個(gè)人之間的權(quán)責(zé),保證生態(tài)補(bǔ)償制度的長(zhǎng)效性。
4.注重公眾參與,保障特殊群體的利益
通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓娦麄骱涂破战逃确绞?,增?qiáng)全體公民的生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償意識(shí),保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),使他們能夠積極主動(dòng)參與到生態(tài)補(bǔ)償中,構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)參與、社會(huì)監(jiān)督與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。
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【責(zé)任編輯 馮自變】
Investigation and Countermeasures on Ecological Compensation of Coal Resources exploitation in Shanxi Province
DI Xiao-yan, LI Su-qing, WU Dong-mei
(InstituteofLoessPlateau,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China)
Shanxi Province is an important base of coal production industry in China. Serious environmental problems have been caused by the long-term and high-intensive coal exploitation in the Province. The typical demonstration effect could be produced while establishing the ecological compensation mechanism of coal mining areas in Shanxi Province. In this study, based on the analyzing of the existing circumstances and problems of ecological compensation in Shanxi coal mining areas, quantitative standard of ecological compensation, ecological legal protection, ecological compensation standard and ecological coordination management agencies were discussed, and then the ecological compensation mechanism of coal resources exploitation were established in Shanxi Province. The research results have an important demonstration effect to promote the sustainable use of coal resources in China.
ecological compensation; coal resources; countermeasures; Shanxi Province
2015-05-08
狄曉艷(1978-),女,山西襄汾人,山西大學(xué)黃土高原研究所講師,博士。 李素清(1963-),女,山西臨汾人,山西大學(xué)黃土高原研究所副教授,博士。 武冬梅(1969-),女,山西孝義人,山西大學(xué)黃土高原研究所副教授,博士。
山西省軟科學(xué)研究項(xiàng)目:《山西工礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制研究》(2014041017-4) 國(guó)家自然科學(xué)基金:《黃土高原礦區(qū)退化生境土壤—植被協(xié)同恢復(fù)模式及生態(tài)效應(yīng)研究》(41271531)
1672-2035(2015)06-0046-04
F124.5
A