文 / 田春苗（甘肅政法學院 民商經(jīng)濟法學院，甘肅 蘭州 730070）

“小飯桌”食品安全法律規(guī)制的困境及應(yīng)然路徑

文 / 田春苗（甘肅政法學院 民商經(jīng)濟法學院，甘肅 蘭州 730070）

“小飯桌”在我國發(fā)展迅猛、數(shù)量激增，已在大陸城區(qū)各個角落遍布開花，其首要基本功能是保證就餐學生吃得安全。當前，“小飯桌”大多為家庭作坊式不規(guī)范的無證經(jīng)營，雙方簽訂協(xié)議較少、從業(yè)者素質(zhì)較低、收費混亂、食品安全無保證等問題突出，法律規(guī)制亦存有諸多困境。加強“小飯桌”食品安全法律規(guī)制迫在眉睫，其應(yīng)然路徑為建立健全“小飯桌”食品安全有關(guān)立法、強化政府監(jiān)管能力及問責機制、完善糾紛解決機制、強化社會監(jiān)督機制以及提高“小飯桌”學生及其家長的法律維權(quán)意識與能力。

“小飯桌” 食品安全 立法 政府監(jiān)管 糾紛解決機制 社會監(jiān)督機制

“小飯桌”，也稱“校外托餐機構(gòu)”，即學生校外托管場所（經(jīng)營者多是租房或在自己家中開辦）為中小學低齡生提供午餐以及午休場所，甚至提供晚餐以及輔導(dǎo)功課等服務(wù)，家長自愿委托其照管孩子，每月繳納一定費用。“小飯桌”這一特殊經(jīng)營形式已遍布中國大陸城區(qū)各個角落，當前已演變成一個關(guān)系到中小學生健康成長的“第二課堂”，不僅便利了孩子們放學的就餐和休息，而且解決了家長的后顧之憂、緩解了家長壓力，同時也解決了一些無業(yè)或失業(yè)人員的就業(yè)問題。正因如此，“小飯桌”在我國的發(fā)展和壯大已成為必然趨勢，深受社會多方歡迎，社會各界也欣然接受這一新興行業(yè)。[1]“小飯桌”功能日益多樣化——吃、睡、學，本文僅從法學角度研究其基本功能吃得安全，即“小飯桌”食品安全法律規(guī)制問題。

一、當前我國“小飯桌”食品安全現(xiàn)狀分析

（一）無證經(jīng)營、學生家長與“小飯桌”經(jīng)營者簽訂書面協(xié)議較少

“小飯桌”主要為孩子們提供飲食服務(wù)，歸屬于餐飲服務(wù)行業(yè)，關(guān)系著孩子們的生命安全和身體健康，必須實行嚴格的特殊市場準入制度，即先審批許可，再工商登記。依據(jù)《餐飲服務(wù)許可管理辦法》與《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》以及部分地方立法，經(jīng)營“小飯桌”必須到當?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管部門申請辦理餐飲服務(wù)許可證，再到當?shù)毓ど滩块T辦理登記并取得營業(yè)執(zhí)照，兩證齊全，方可從事“小飯桌”經(jīng)營。然而，各地“小飯桌”有近一半屬于家庭作坊式的違規(guī)開辦、無證經(jīng)營。同時，學生家長與“小飯桌”經(jīng)營者大多沒有簽訂書面協(xié)議，有的即便簽訂協(xié)議，內(nèi)容也極為簡單，沒有詳細約定各方當事人的權(quán)利、義務(wù)與責任，一旦出現(xiàn)糾紛，缺乏解決問題的依據(jù)，不利于維護學生及家長的合法權(quán)益。

（二）從業(yè)者素質(zhì)較低、參差不齊

“小飯桌”經(jīng)營者及從業(yè)人員多為下崗職工、無業(yè)人員及退休人員，普遍文化程度較低、素質(zhì)較低且參差不齊。很多沒有經(jīng)過食品安全知識培訓(xùn)，缺少相應(yīng)的營養(yǎng)搭配及食品安全知識，缺乏誠信意識與責任意識。還有一些“小飯桌”從業(yè)人員沒有經(jīng)過體檢取得健康合格證及上崗證；或者雖取得健康合格證，但是從業(yè)后不注意個人衛(wèi)生、未定期進行健康體檢。這都會給“小飯桌”食品安全埋下隱患。

（三）環(huán)境衛(wèi)生差、食品安全無保證

大部分“小飯桌”經(jīng)營者選擇在學校附近自家或租用的居民樓內(nèi)開辦小飯桌，這就使得居住用房變?yōu)椤靶★堊馈苯?jīng)營場所了，多個孩子擠在一起吃飯、休息，空間往往比較狹小，許多“小飯桌”已遠遠超過就餐休息的最大接待能力。許多“小飯桌”場地設(shè)施設(shè)備不夠整潔衛(wèi)生、缺少必要的基本衛(wèi)生設(shè)施或設(shè)施不全，食物隨意存放、生熟食品混放，清洗不干凈等問題突出，無法保證食品安全。

（四）收費混亂、無統(tǒng)一標準

“小飯桌”經(jīng)營者收費比較混亂、沒有統(tǒng)一標準，一般根據(jù)學生情況由家長與“小飯桌”經(jīng)營者約定。因此，一些黑心“小飯桌”經(jīng)營者為了爭奪學生而打起“價格戰(zhàn)”，拼命壓低收費價格以吸引學生及家長，隨之而來的自然是降低成本、食物購進把關(guān)不嚴、偷工減料、飯菜質(zhì)量低下、環(huán)境衛(wèi)生無法保障。

（五）存在安全隱患

“小飯桌”經(jīng)營者一般對就餐學生來者不拒，基本沒有進行健康體檢登記，有可能存在疾病傳播隱患，使學生身體健康受到影響。孩子們聚集在“小飯桌”同時用餐與休息，難免出現(xiàn)磕磕碰碰，嚴重時甚至互相打斗，而“小飯桌”從業(yè)人員素質(zhì)及文化普遍不高，可能難以疏導(dǎo)孩子們之間的矛盾。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)大部分“小飯桌”不具備基本的消防設(shè)施設(shè)備；由于“小飯桌”空間狹小和經(jīng)營者疏于管理，很多學生在“小飯桌”就餐后成群結(jié)隊地四處游逛，甚至少數(shù)學生鉆進了附近的網(wǎng)吧等娛樂場所。這些都可能使“小飯桌”學生的身心健康與人身安全存在一定隱患。

二、當前我國“小飯桌”食品安全法律規(guī)制的困境

（一）立法不足

我國“小飯桌”發(fā)展迅猛，數(shù)量激增，但當前對“小飯桌”問題并無全國層面的立法規(guī)定，地方有關(guān)小飯桌食品安全的立法也屈指可數(shù)：銀川市人大常委會發(fā)布的于2006年9月1日起施行的《銀川市學生校外就餐休息場所衛(wèi)生管理條例》（修訂后于2012年10月9日起施行），這是我國第一部針對“小飯桌”管理的地方性法規(guī)；石家莊市教育局和衛(wèi)生局于2007年12月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強“小飯桌”衛(wèi)生安全管理工作的通知》；烏魯木齊市于2011年8月26日起施行《烏魯木齊市學生小飯桌監(jiān)督管理規(guī)定》；蘭州市于2011年9月9日出臺《蘭州市小飯桌集體用餐食品安全監(jiān)督管理規(guī)定(試行)》；山東省食品藥品監(jiān)管局于2011年10月下發(fā)了《山東省學生小飯桌食品安全監(jiān)督管理暫行辦法》；南京市于2012年6月1日起施行《南京市學生小餐桌食品安全監(jiān)督管理暫行辦法》；黑龍江省于2013年2月1日起實施《黑龍江省校外托餐機構(gòu)餐飲服務(wù)許可管理辦法（試行）》與《黑龍江省校外托餐機構(gòu)食品安全監(jiān)督管理辦法（試行）》；內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市烏中旗于2013年6月出臺《學生校外小餐桌、托管場所管理暫行規(guī)定》等?！靶★堊馈笔称钒踩杀Ｗo的對象是與“小飯桌”經(jīng)營者有服務(wù)合同關(guān)系的中小學生的生命權(quán)和健康權(quán)，當前主要適用《合同法》、《食品安全法》、《消費者權(quán)益保護法》、《侵權(quán)責任法》等有關(guān)法律規(guī)定。由于專門立法缺位，“小飯桌”法律關(guān)系主體間的權(quán)利、義務(wù)及責任欠缺法律依據(jù)，難以實現(xiàn)對“小飯桌”經(jīng)營者的有效規(guī)制以及對與其有服務(wù)合同關(guān)系的中小學生的有效保護。

（二）監(jiān)管不力

2013年3月國務(wù)院機構(gòu)改革，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品安全實施全程無縫統(tǒng)一監(jiān)管，結(jié)束了之前我國對食品生產(chǎn)經(jīng)營由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商部門及食品藥品監(jiān)管部門分工監(jiān)管的“三足鼎立”狀態(tài)。各地食品藥品監(jiān)管部門十分重視“小飯桌”食品安全監(jiān)管，尤其在每學期中小學生開學之際都會加大監(jiān)督檢查力度。近年，各地“小飯桌”數(shù)量激增、分布廣泛，食品藥品監(jiān)管部門由于執(zhí)法力量不足，存在“小飯桌”監(jiān)管不作為、不及時和不到位等現(xiàn)象；由于食品安全檢驗檢測技術(shù)手段落后、阻力過大、地方保護主義等原因，監(jiān)督檢查的常態(tài)化與權(quán)威性尚顯欠缺，沒有有效地使“小飯桌”違法經(jīng)營者切實承擔其應(yīng)承擔的違法成本，一定程度上縱容了其違法行為，禍患無窮。同時，“小飯桌”監(jiān)管涉及食品、工商、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、消防等多個部門，但目前各地尚未構(gòu)建起多部門監(jiān)管高效協(xié)作機制，沒有有效發(fā)揮監(jiān)管合力，監(jiān)管實效不高。

（三）糾紛解決機制不暢

“小飯桌”雙方當事人發(fā)生爭議，根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第39條規(guī)定，可以通過協(xié)商和解、請求調(diào)解、向有關(guān)行政部門投訴、提請仲裁以及訴訟五種方式解決，然而這五種方式都存有一定不足，相關(guān)程序不盡合理。首先，和解協(xié)議，消費者協(xié)會的調(diào)解協(xié)議及食品藥品監(jiān)管部門的行政調(diào)解書均不具有法律強制力，只能依靠當事人自覺履行，解決糾紛的實效性均不高。其次，仲裁在解決“小飯桌”爭議時基本派不上用場。依據(jù)《仲裁法》規(guī)定，當事人雙方在爭議發(fā)生前或發(fā)生后達成合法有效的書面仲裁協(xié)議或條款，才可向仲裁協(xié)議約定的仲裁機構(gòu)提請仲裁。實踐中，“小飯桌”雙方很少簽訂書面協(xié)議，即便簽訂協(xié)議，內(nèi)容也很簡單，一般不會約定仲裁條款，而在爭議發(fā)生后雙方再達成仲裁協(xié)議就更不現(xiàn)實了，因此仲裁利用率極低。最后，傳統(tǒng)民事訴訟的高成本、難舉證、繁程序往往進一步加劇了“小飯桌”學生及家長在爭議中的劣勢地位；同時，發(fā)生“小飯桌”食品安全事故，眾多學生合法權(quán)益受損，依據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第47條規(guī)定，中國消費者協(xié)會或省級消費者協(xié)會可向法院提起消費公益訴訟，但實施起來難度很大。

（四）社會監(jiān)督機制沒有發(fā)揮實效

社會監(jiān)督是指除國家機關(guān)外的一切單位和個人對“小飯桌”食品安全的監(jiān)督。據(jù)此，各大中小學校及其教師、“小飯桌”行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會、大眾傳播媒介及每一位中小學生及家長等主體均有權(quán)對“小飯桌”食品安全進行社會監(jiān)督。事實情況如何？由于“小飯桌”屬于校外托管場所，與學校及其教師沒有直接關(guān)系，學校及教師對“小飯桌”學生主要是食品安全教育與提醒；據(jù)調(diào)查，當前“小飯桌”經(jīng)營者成立“小飯桌”行業(yè)協(xié)會的數(shù)量很少、運行尚不規(guī)范，對“小飯桌”食品安全沒有發(fā)揮有效的自律監(jiān)管作用；消費者協(xié)會、大眾傳播媒介關(guān)注的主要是消費者購買使用商品、接受服務(wù)的一般情況，很少將關(guān)注點聚集在“小飯桌”這一特殊問題上；而不吃“小飯桌”的學生及其家長更不可能關(guān)注“小飯桌”問題。

（五）“小飯桌”學生及其家長法律維權(quán)意識薄弱

據(jù)課題組調(diào)查，大多數(shù)學生及家長選擇“小飯桌”很隨意，感覺“小飯桌”距離學校近、空間不是很擁擠、環(huán)境衛(wèi)生尚可、飯菜有花樣、費用可以接受，就與“小飯桌”經(jīng)營者達成口頭協(xié)議。很少有家長從法律角度考察“小飯桌”經(jīng)營者是否兩證齊全具備合法主體資格、從業(yè)人員是否取得健康合格證及上崗證、“小飯桌”基本消防設(shè)施與衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備是否健全、食品原料購進渠道是否合法、就餐學生是否進行健康檢查登記、“小飯桌”周邊社會環(huán)境是否良好、是否存在安全隱患。大多數(shù)家長與“小飯桌”很少簽訂書面協(xié)議，即便簽訂，大多也是“小飯桌”經(jīng)營者提前擬定好的內(nèi)容極為簡單的格式合同，沒有詳細約定雙方當事人的權(quán)利、義務(wù)與責任，甚至存在減輕或免除經(jīng)營者責任等內(nèi)容的霸王條款。許多家長向“小飯桌”繳納費用后，很少索要并保存繳費憑證或單據(jù)，一旦出現(xiàn)糾紛，由于缺乏依據(jù)而難以維護自身合法權(quán)益，此時，學生及家長往往自認倒霉，一般選擇更換“小飯桌”，此舉實則是對“小飯桌”違法經(jīng)營的縱容。

三、“小飯桌”食品安全法律規(guī)制的應(yīng)然路徑

（一）建立健全“小飯桌”食品安全有關(guān)立法

我國對“小飯桌”問題并無全國性的立法規(guī)定，建議盡快出臺全國層面的“學生小飯桌食品安全監(jiān)督管理”立法。國家只有通過專門立法配置“小飯桌”有關(guān)主體間的權(quán)利、義務(wù)及責任，才能保證“小飯桌”食品安全，才能達到對“小飯桌”經(jīng)營者的有效規(guī)制以及對與“小飯桌”經(jīng)營者有服務(wù)合同關(guān)系的中小學生的有效保護。建議在專門立法中構(gòu)建起“小飯桌”食品安全相互聯(lián)系相互制約的事前預(yù)防、事中發(fā)現(xiàn)暴露及事后獎懲三大法律保障機制。

一是“小飯桌”食品安全事前預(yù)防法律機制。這是保障“小飯桌”食品安全的第一道防線，該機制應(yīng)包括如下具體制度設(shè)計：“小飯桌”經(jīng)營資格準入制度；“小飯桌”經(jīng)營教育培訓(xùn)制度；“小飯桌”經(jīng)營備案公告制度；“小飯桌”食品安全標準制度；“小飯桌”進貨查驗記錄制度；“小飯桌”食品安全承諾制度以及“小飯桌”行業(yè)協(xié)會自律制度。由于篇幅所限，各項具體制度設(shè)計不再贅述。

二是“小飯桌”食品安全事中發(fā)現(xiàn)暴露法律機制。這是發(fā)現(xiàn)、揭露和認定“小飯桌”食品安全違法行為的機制，是事前預(yù)防機制失效后必須及時啟動的法律保障機制，其為事后獎懲機制的功能發(fā)揮提供了條件。該機制應(yīng)包括如下具體制度設(shè)計：“小飯桌”經(jīng)營信息公開制度；“小飯桌”非法經(jīng)營投訴舉報獎勵制度；“小飯桌”非法經(jīng)營媒體曝光制度；“小飯桌”非法經(jīng)營黑名單約束制度；“小飯桌”食品安全監(jiān)督檢查制度，這是事中發(fā)現(xiàn)暴露機制的重中之重，包括政府監(jiān)督檢查制度與“小飯桌”行業(yè)協(xié)會監(jiān)管制度。

三是“小飯桌”食品安全事后獎懲法律機制。一是食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)建立“小飯桌”經(jīng)營獎勵機制，對有突出或顯著成績的“小飯桌”經(jīng)營者給予物質(zhì)及精神等各種獎勵，以激發(fā)和促進其合法、誠信經(jīng)營。二是建立健全“小飯桌”經(jīng)營救濟懲罰機制，該機制是通過事中發(fā)現(xiàn)暴露機制認定“小飯桌”經(jīng)營者的食品安全違法行為后開啟的救濟性和懲罰性機制，是民事責任、行政責任和刑事責任的功能性概括和總結(jié)，[2]應(yīng)包括如下具體制度設(shè)計：舉證責任倒置規(guī)則；懲罰性賠償制度；民事賠償優(yōu)先制度；食品安全強制責任保險制度以及強化“小飯桌”經(jīng)營者的行政責任與刑事責任。

（二）強化“小飯桌”食品安全政府監(jiān)管能力及問責機制

首先，必須加強食品藥品監(jiān)管部門的“小飯桌”食品安全監(jiān)管能力建設(shè)。食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)在資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和執(zhí)法裝備等方面強化投入保障，所需經(jīng)費納入同級財政預(yù)算；強化基層監(jiān)管人員、專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)；強化科技支撐，努力解決食品安全檢驗檢測技術(shù)手段落后、檢測檢驗不能的問題，應(yīng)該在“魔高一尺，道高一丈”的促動下，不斷提高食品安全檢驗檢測技術(shù)水平和能力。[3]同時要擴大監(jiān)管覆蓋面，增強監(jiān)管頻次，對“小飯桌”食品安全隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處理，杜絕食品安全事故的發(fā)生。

其次，構(gòu)建“小飯桌”食品安全監(jiān)管多部門高效協(xié)作機制。“小飯桌”日常監(jiān)管涉及食品、工商、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、消防、公安、物價、稅務(wù)等多個部門，是一項復(fù)雜的綜合性工程，應(yīng)處理好不同部門間的協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建起多部門監(jiān)管高效協(xié)作機制。各有關(guān)部門既要各負其責，又要通力協(xié)作，杜絕重復(fù)執(zhí)法和推諉扯皮。加快“小飯桌”食品安全信息化平臺建設(shè)，實現(xiàn)各部門信息互通和資源共享，發(fā)揮監(jiān)管合力，提升監(jiān)管水平，提高監(jiān)管實效。

最后，必須強化“小飯桌”食品安全政府監(jiān)管問責機制，以提高執(zhí)法人員監(jiān)管的主動性與積極性。食品藥品監(jiān)管等部門不依法履行有關(guān)監(jiān)管職責或其工作人員有濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的，食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當依法對相關(guān)責任人員給予警告、記過、記大過或降級的處分；造成嚴重后果的，給予撤職或開除的處分；其主要負責人應(yīng)當引咎辭職。食品監(jiān)管瀆職行為情節(jié)嚴重、構(gòu)成犯罪的，依據(jù)《刑法修正案（八）》增設(shè)的食品監(jiān)管瀆職罪定罪量刑，不再適用法定刑較輕的濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪處理。食品藥品監(jiān)管部門對“小飯桌”經(jīng)營者構(gòu)成犯罪的行為，沒有依法移交司法機關(guān)追究刑事責任的，以徇私舞弊不移交刑事案件罪處理。

（三）完善“小飯桌”食品安全糾紛解決機制

1.完善“小飯桌”糾紛非訴訟解決機制

和解、調(diào)解、向行政部門投訴、仲裁等非訴訟解決機制的低成本與簡程序，有助于及時、高效解決“小飯桌”爭議。建議盡快完善非訴訟解決機制，以便更好發(fā)揮其在解決“小飯桌”爭議中的主導(dǎo)作用。

一是賦予和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議及行政調(diào)解書以法律效力。最高人民法院2002年《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》確認了人民調(diào)解協(xié)議的民事合同的性質(zhì)，賦予其法律約束力；2011年1月1日施行的《人民調(diào)解法》第31條規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，當事人應(yīng)按約定履行。和解協(xié)議，消費者協(xié)會的調(diào)解協(xié)議及食品藥品監(jiān)管部門的行政調(diào)解書本質(zhì)上都屬于民事合同，只要是雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上做出的不違反法律強制性規(guī)定的真實意思表示，那么協(xié)議即應(yīng)有效，對雙方當事人都應(yīng)具有約束力，因此，應(yīng)該賦予和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議及行政調(diào)解書以法律效力，以提高該三種方式解決糾紛的實效。無論達成哪種協(xié)議，當事人都應(yīng)依約履行，一方不履行協(xié)議，另一方可以向法院起訴，請求對方當事人履行協(xié)議并承擔相應(yīng)的違約責任，以實現(xiàn)非司法救濟與司法救濟的有效結(jié)合。

二是建立利用率高、實效性強的“小飯桌”爭議仲裁制度。“小飯桌”的特殊性及其發(fā)展現(xiàn)狀決定了“小飯桌”爭議不宜完全適用《仲裁法》確定的仲裁制度，而應(yīng)在“小飯桌”專門立法中建立其特有的仲裁制度：發(fā)生“小飯桌”爭議，當事人一方即可選擇向仲裁機構(gòu)提請仲裁，不需要達成仲裁協(xié)議；仲裁機構(gòu)對此糾紛應(yīng)該簡化審理程序、縮短結(jié)案期限，降低收費標準；仲裁機構(gòu)先行調(diào)解，調(diào)解不成及時裁決；為了提高仲裁的利用率及實效性以及節(jié)省司法資源，實行“一裁終局”制，即仲裁調(diào)解書或裁決書一經(jīng)做出，具有終局法律效力，當事人必須履行，義務(wù)人如若不履行，權(quán)利人可申請法院強制執(zhí)行。

2.正確適用“小飯桌”糾紛民事訴訟程序

一是“小飯桌”私益訴訟推薦適用小額訴訟程序。2013年起施行的新《民事訴訟法》第162條正式確立了我國的小額訴訟程序。當前，我國許多基層法院都設(shè)有小額訴訟法庭，“小飯桌”學生及家長因食品安全等問題而權(quán)益受損，標的一般較小，可依法提起小額訴訟，其簡程序、低成本及一審終審的高效率，有助于及時、高效解決“小飯桌”爭議。

二是“小飯桌”發(fā)生食品安全事故，眾多就餐學生合法權(quán)益受損，推薦適用代表人訴訟程序，而非依《消費者權(quán)益保護法》第47條規(guī)定提起消費民事公益訴訟。新《民事訴訟法》第55條首次明確規(guī)定了我國公益訴訟制度：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！毙隆断M者權(quán)益保護法》為呼應(yīng)上述規(guī)定，于第47條規(guī)定：對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及省級消費者協(xié)會可以向人民法院提起訴訟。該條文規(guī)定過于原則，沒有提及“損害社會公共利益”。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第284條將“有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)”作為法院受理公益訴訟的條件之一。消費者團體提起公益訴訟僅限于社會公共利益受到損害的場合，“侵害眾多消費者合法權(quán)益”只是判斷社會公共利益是否受到損害的形式標準，因此并非指實際受到侵害的消費者人數(shù)“眾多”，而是指不特定的消費者可能受到侵害。[4]雖然被侵害合法權(quán)益的消費者人數(shù)“眾多”，但并不意味存在社會公共利益受到損害的情形，例如某會員制俱樂部侵害其會員利益，會員人數(shù)雖超過200人，但其實行會員制并非開放性俱樂部，侵害僅限于與其有合同關(guān)系的會員，并未對社會公共利益造成損害，就不宜作為公益訴訟案件受理。[5]同理，“小飯桌”發(fā)生食品安全事故，侵害僅限于與其有合同關(guān)系的就餐學生，但并未對社會公共利益造成損害，因此不應(yīng)提起消費民事公益訴訟，而應(yīng)適用代表人訴訟程序。

（四）強化“小飯桌”食品安全社會監(jiān)督機制

保障“小飯桌”食品安全，除了依靠國家監(jiān)督外，還必須強化社會監(jiān)督機制，鼓勵除國家機關(guān)以外的一切單位和個人積極參與到“小飯桌”食品安全的社會監(jiān)督之中。各大中小學校及其教師、“小飯桌”行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會及其他消費者組織、大眾傳播媒介及每一位中小學生及其家長都享有“小飯桌”食品安全社會監(jiān)督權(quán)利，有權(quán)對“小飯桌”經(jīng)營工作及其食品安全問題提出批評、建議，有權(quán)檢舉、控告“小飯桌”經(jīng)營者侵害就餐學生權(quán)益的行為和食品藥品監(jiān)管等有關(guān)機關(guān)及其工作人員在“小飯桌”監(jiān)管工作中的違法失職行為。要特別注重發(fā)揮“小飯桌”行業(yè)協(xié)會的社會監(jiān)督實效。鼓勵“小飯桌”經(jīng)營者依據(jù)憲法賦予的結(jié)社權(quán)組建“小飯桌”行業(yè)協(xié)會，協(xié)會通過制定內(nèi)部章程來規(guī)范“小飯桌”經(jīng)營者的行為，能夠有效發(fā)揮阻卻其成員違法行為的功能，防患于未然。也要切實發(fā)揮電視臺、廣播電臺、報紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介在“小飯桌”食品安全方面的新聞輿論監(jiān)督作用。雖然社會監(jiān)督自身不具有法律強制力，但可以快速啟動具有法律強制力的國家有關(guān)機關(guān)的監(jiān)督，從而有效保證“小飯桌”食品安全。

（五）提高“小飯桌”學生及其家長的法律維權(quán)意識與能力

“小飯桌”學生及其家長法律維權(quán)意識的薄弱與能力的欠缺，往往是對“小飯桌”違法經(jīng)營的縱容，提高其法律維權(quán)意識與能力迫在眉睫。一是就餐學生家長要學會正確選擇“小飯桌”。家長必須通過多層面打聽了解，進行實地考察，經(jīng)過與當?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管、工商等機關(guān)的核實，選擇一個兩證齊全、具備合法經(jīng)營者主體資格、基本消防設(shè)施與衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備健全、從業(yè)人員取得健康合格證及上崗證、就餐學生進行體檢登記、周邊社會環(huán)境良好的“小飯桌”經(jīng)營者。二是家長與“小飯桌”經(jīng)營者必須簽訂合同。合同應(yīng)是雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上真實合法的意思表示，要詳細約定雙方的權(quán)利、義務(wù)與責任。如果是“小飯桌”經(jīng)營者提前擬定好的格式合同，家長一旦要仔細查看，對于減免經(jīng)營者責任等內(nèi)容的霸王條款，應(yīng)該協(xié)商變更。家長要注意保存好已簽字生效的合同文本。三是家長按約繳費后，必須索要并保存好繳費憑證或單據(jù)，作為合法權(quán)益受損時的維權(quán)依據(jù)。四是“小飯桌”學生尤其是家長平時要通過各種途徑學習掌握有關(guān)“小飯桌”及其食品安全的立法規(guī)定、糾紛解決方式方法等內(nèi)容，要學法、知法、懂法、用法，增強自身權(quán)益保護能力。

[1]閆斌，郝連洋，周浩．淺議“小飯桌”的發(fā)展促進失業(yè)人員的就業(yè)問題[J]．消費周刊，2009（4）：78．

[2][3]馮彥君．食品安全保障：定位、機制與實效[J]．吉林大學社會科學學報，2012（4）：98，100．

[4]吳光榮，趙剛．消費者團體提起公益訴訟基本問題研究[J]．法律適用，2015（5）：8．

[5]馬政勇．消費公益訴訟的司法理念及特殊審判規(guī)則的構(gòu)建[J]．法律適用，2014（11）：37．

2013年甘肅省社科規(guī)劃項目《“小飯桌”食品安全法律保障機制研究》的階段性成果。（項目編號：13YD099）