◎李付良

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土地流轉(zhuǎn)中的糧食安全問題

◎李付良

從糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化）的角度，審視當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程中“非糧化”問題，進行多重因素分析，探討土地流轉(zhuǎn)，尋求糧食安全的線路和制度選擇，進而從政策、理論及可操作的層面提出問題解決之道。對當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供理論支持。

“民以食為天，農(nóng)以糧為本”和“無糧不穩(wěn)，有糧不慌”是古往今來人所共知的道理。特別是我們這個泱泱人口大國，更應(yīng)把保證糧食安全作為不可動搖的國策，作為農(nóng)業(yè)工作的重中之重。因此，長期以來黨中央、國務(wù)院高度重視糧食安全問題，為嚴格控制耕地紅線采取了不少舉措，為推廣良種良法提高糧食單產(chǎn)給予了不少投入，并取得了很大成效。但是近年來，隨著農(nóng)村改革的不斷深入和農(nóng)村經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了一些挑戰(zhàn)糧食安全的新問題，如當(dāng)前正在全國迅速推進的大規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就存在影響糧食安全的隱患，必須引起人們高度關(guān)注。

土地流轉(zhuǎn)存在嚴重的“非糧化”問題

日前，河南省地方經(jīng)濟社會調(diào)查隊發(fā)布的一份報告顯示，河南省一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例已經(jīng)高達40％，而土地經(jīng)營大戶的“非糧”比例從2010年的43.7％上升至目前的60％。

2013年4～8月，西北農(nóng)林科技大學(xué)“糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及機制構(gòu)建”課題組曾對河北、河南、山東、安徽四省的土地流轉(zhuǎn)進行了深入調(diào)查。結(jié)果顯示，這四個糧食主產(chǎn)省土地流轉(zhuǎn)的“非糧化率”達61.1％，且流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，“非糧化”傾向越明顯。

雖然國家近年來加大了對糧食種植的鼓勵扶持政策力度，但糧食作物與果蔬等經(jīng)濟作物相比，經(jīng)濟效益仍然處于劣勢?？偟膩碚f，我國耕地質(zhì)量是不斷降低的，種糧成本不斷提高。為什么土地會非農(nóng)化、非糧化？就是因為經(jīng)過多次流轉(zhuǎn)后，成本很高，不得不非農(nóng)化、非糧化。據(jù)我粗略了解，一畝地糧食平均利潤270元（5種糧食），一畝地蔬菜平均收入3940元（9種蔬菜），再加上一畝地1000元左右的流轉(zhuǎn)費，種糧食是虧本的。由于土地轉(zhuǎn)入的成本很高，必須有收益，才能獲得一定的利潤空間。種藥材、特色農(nóng)產(chǎn)品，有利于農(nóng)民增收，但卻威脅到糧食安全。農(nóng)民和企業(yè)家更關(guān)注的是個人利益，而糧食安全具有深刻的國家戰(zhàn)略意義。

保障種糧農(nóng)戶利益，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)

隨著城鎮(zhèn)化不斷加快，農(nóng)民進城務(wù)工越來越多，如何解決“誰來種地”問題，為什么現(xiàn)在農(nóng)民都不愿意種糧食，因為糧食價格太低。

糧食具有社會屬性和商品屬性雙重性質(zhì)，要堅持一手抓市場的基礎(chǔ)性作用，一手抓政府的支持保護和宏觀調(diào)控。一方面著力培育一個統(tǒng)一、規(guī)范、有序、對價格反應(yīng)敏感的大市場，讓農(nóng)民根據(jù)市場需求，主動調(diào)整糧食結(jié)構(gòu)，推廣應(yīng)用高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效技術(shù)和良種，實行定向生產(chǎn)。另一方面，充分發(fā)揮政府的調(diào)控作用，適時矯正市場缺陷；在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，采取更加傾斜的措施，以主產(chǎn)區(qū)為重點，加大支持力度，讓種糧農(nóng)民有利可圖，得到更多實惠。

在土地充分確權(quán)的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)向生產(chǎn)經(jīng)營能手集中，大力培育和發(fā)展種植大戶和家庭農(nóng)場；加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)，建立和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，健全土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁制度；鼓勵新型經(jīng)營主體與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機制，探索推行租金動態(tài)調(diào)整或土地入股保底紅線等辦法。

加強政策引導(dǎo)，鼓勵國有糧食企業(yè)積極參與

土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的土地規(guī)模經(jīng)營激活了高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不少企業(yè)和土地受讓業(yè)主一般都選擇發(fā)展藥材、水果、蔬菜、花卉苗木以及特種養(yǎng)殖等效益好的、市場前景好的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，造成了耕地的大量流失，進而對糧食產(chǎn)量帶來了不利的影響。

國有糧食企業(yè)主動參與土地流轉(zhuǎn)、建設(shè)生產(chǎn)基地，有利于確保耕地的“糧屬”性質(zhì)，對保持糧食產(chǎn)量規(guī)模、從根本上保障國家糧食安全具有不容忽視的作用。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨，國有糧食企業(yè)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這種形勢，充分利用從中央到地方各級政府鼓勵土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有利契機，積極主動參與土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)糧源生產(chǎn)基地，在提升糧源掌控力度、完善發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈的同時，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，服務(wù)經(jīng)濟社會“三化同步”發(fā)展。

注重糧食生產(chǎn)領(lǐng)域調(diào)控，維護糧食市場穩(wěn)定

目前糧食宏觀調(diào)控政策體系著重于流通領(lǐng)域調(diào)控，如糧食的托市收購、臨時收儲等，而生產(chǎn)領(lǐng)域則缺少調(diào)控政策。在糧食生產(chǎn)宏觀調(diào)控中，應(yīng)引入政府種植計劃概念。比如小麥每年需要產(chǎn)量多少，需要多少種植面積，將此目標任務(wù)層層落實下去，落實到地塊上、農(nóng)業(yè)合作社上，并給予相關(guān)補助。并適當(dāng)引入調(diào)控機制，將制度設(shè)計和家庭農(nóng)場相結(jié)合，按照種植面積來實行補助，將補助和種糧相統(tǒng)一。

關(guān)于糧食生產(chǎn)調(diào)控政策，政府對主要農(nóng)產(chǎn)品事先安排計劃性種植規(guī)模及面積，在糧食生產(chǎn)區(qū)的各省、區(qū)、縣公布并分配計劃指標。通過生產(chǎn)者與政府部門的溝通，引導(dǎo)農(nóng)民參與。對參與計劃的生產(chǎn)者給以有針對性的生產(chǎn)補貼，其他未參與生產(chǎn)調(diào)控計劃的生產(chǎn)者則可以自主決定種植品種，但不能享受政府補貼。政府可以通過調(diào)整計劃面積和補貼額度，確保供與求在可控的范圍內(nèi)，利用補貼的高低實現(xiàn)種植計劃的落實。當(dāng)生產(chǎn)者的種植意愿過強時，政府可適當(dāng)減少計劃面積或調(diào)低補貼標準，當(dāng)生產(chǎn)者的種植積極性偏低時，政府則可以適當(dāng)擴大計劃面積或調(diào)高補貼標準。

明確土地流轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略定位，保障糧食安全的可持續(xù)

保障糧食安全的可持續(xù)就要摸清耕地紅線、糧食紅線和生態(tài)紅線，把糧食安全目標逐省逐市進行分解，把糧食生產(chǎn)指標分到各個省市，實行國家調(diào)控，省統(tǒng)籌、市協(xié)調(diào)、縣落實、鄉(xiāng)兜底，重點扶持發(fā)展四類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，種糧大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，構(gòu)建糧農(nóng)增收和糧食增產(chǎn)雙重目標導(dǎo)向的糧食生產(chǎn)支持保護體系。

（作者單位：中共開封市委黨校）