◎范利

自貿(mào)區(qū)不易在全國推廣

◎范利

由于上海自由貿(mào)易區(qū)試驗成立以來已經(jīng)取得了一定的成果，各地紛紛提出申報，再加上最近經(jīng)濟形勢向好，形成了一股自由貿(mào)易區(qū)的申報熱潮。然而，審視其“熱申報”的背后，不難發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)對其認識存在誤區(qū)，本文就自由貿(mào)易區(qū)是否適合且容易在全國推廣進行的探討和分析。

目前自由貿(mào)易區(qū)“熱申報”現(xiàn)象得到廣泛的關(guān)注，審視其背后，不難發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地區(qū)將申報自由貿(mào)易區(qū)作為另一爭取政策優(yōu)惠的機會，對自貿(mào)區(qū)的認識存在誤區(qū)尚未認識到自由貿(mào)易區(qū)的建立給本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)帶來的負面影響，忽略了其存在的風(fēng)險和問題，希望通過設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)爭取更多的國家政策優(yōu)惠，這是對國家自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的誤讀。基于此，在全國上下自由貿(mào)易區(qū)“熱申報”的背后，必須進行“冷思考”，冷靜分析自由貿(mào)易區(qū)的定位，反思上海自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展過程中的風(fēng)險和問題，關(guān)注各地自由貿(mào)易區(qū)申報背后的地區(qū)差異。

上海自由貿(mào)易區(qū)的定位

“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)”為上海自貿(mào)區(qū)全稱，其定位可見一斑，“中國”二字凸顯自貿(mào)區(qū)政策意義、戰(zhàn)略高度和影響范圍。作為中國首個具有國際意義的自由貿(mào)易區(qū)，主要任務(wù)是為探索中國對外開放的新模式和新路徑，加快推動行政體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，推進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，形成在全國可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗，促進全國的發(fā)展。

其定位也不僅僅是靠特殊的優(yōu)惠政策而形成的促進貿(mào)易的特殊發(fā)展區(qū)域，而是旨在不依賴政策優(yōu)惠的前提下，通過制度創(chuàng)新來提高對外開放水平，為自由貿(mào)易區(qū)推向全國提供經(jīng)驗。

上海自貿(mào)區(qū)面臨的問題

目前上海自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展取得了顯著成果。但是在上海自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展過程中，仍然不能忽視其可能帶來的風(fēng)險，應(yīng)充分重視和積極解決關(guān)鍵問題。

法律體系的構(gòu)建。上海自由貿(mào)易區(qū)的制度設(shè)計中重要的一條就是進行自由貿(mào)易區(qū)法律制度的探索。自與外資相關(guān)的三部法律被停，探索出在自貿(mào)區(qū)適用的法律顯得尤為重要。中央層面《中國自由貿(mào)易區(qū)法》或者《中國自由貿(mào)易區(qū)條例》的出臺任重而道遠。而有地方立法權(quán)的上海市人大和上海市政府在進行地方立法時，也面臨著地區(qū)特色和全國法制建設(shè)的統(tǒng)一性之間權(quán)衡的難題。而上海自貿(mào)區(qū)試驗的經(jīng)驗需要通過固化成為相關(guān)法律制度才能真正穩(wěn)定下來，為全國推廣提供依據(jù)。目前上海自貿(mào)區(qū)僅僅陸續(xù)出臺各項具體的政策，自貿(mào)區(qū)法律體系的構(gòu)建尚需漫長的過程。

事后監(jiān)管的加強。上海自由貿(mào)易區(qū)首次在中國實行準(zhǔn)入前國民待遇和負面清單的模式。在這種模式之下，區(qū)內(nèi)很多行業(yè)的外資準(zhǔn)入門檻會大大降低，除了負面清單所列領(lǐng)域之外，其他領(lǐng)域外資基本暢通無阻。一方面，從2014 版的負面清單來看，區(qū)內(nèi)部分服務(wù)貿(mào)易和金融方面開放力度都空前加強，這些關(guān)鍵領(lǐng)域的開放無疑會誘發(fā)金融風(fēng)險以及對內(nèi)傳染的風(fēng)險，一旦管理不善，將導(dǎo)致市場過于開放，使國內(nèi)相關(guān)行業(yè)陷入艱難處境，甚至導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟秩序的混亂。另一方面，與準(zhǔn)入前國民待遇和負面清單模式并駕齊驅(qū)的是對投資準(zhǔn)入由審批制轉(zhuǎn)入備案制，國內(nèi)相關(guān)的監(jiān)管法律可能部分失效，事后監(jiān)管就更加關(guān)鍵。

各項配套措施的完善。上海自由貿(mào)易區(qū)不僅僅是一個貿(mào)易單元，而且是金融交易的區(qū)域，是經(jīng)濟改革中最活躍的各種元素的集合體。因此在上海自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)過程中，不僅僅要注重促進貿(mào)易便利化，完善促進貿(mào)易自由化的各項配套措施也勢在必行。首先，要求政府提供更加快捷高效的工商服務(wù)，這是貿(mào)易便利化的直接要求。其次，要有相應(yīng)的糾紛解決機制，完善仲裁和訴訟程序。再次，要有對自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的投資進行環(huán)境評估的機制。如果缺少相關(guān)支持配套措施，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)難以實現(xiàn)持續(xù)高效發(fā)展。而目前上海自由貿(mào)易區(qū)工作重點是主要制度對配套措施的關(guān)注不夠，導(dǎo)致上海自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展無法成為系統(tǒng)、可持續(xù)性發(fā)展的過程，而是危如累卵的過程。

政府職能的轉(zhuǎn)換。上海自貿(mào)區(qū)實行的一系列新政策對政府職能的轉(zhuǎn)化提出了新的要求。一方面，如前所述，由審批制轉(zhuǎn)入備案制之后，自貿(mào)區(qū)面臨的風(fēng)險上升，要求政府在市場的主導(dǎo)作用之下必須充分扮演好監(jiān)管者的角色，在“一線逐步放開”的前提下，“二線”要高效“管住”。另一方面，上海自貿(mào)區(qū)的重要功能之一是為對外經(jīng)濟服務(wù)，因此政府還承擔(dān)著服務(wù)者的角色，這包括制定標(biāo)準(zhǔn)化流程、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提高行政效率等，為貿(mào)易便利化創(chuàng)造條件。另外，上海自貿(mào)區(qū)的順利運行不僅與自貿(mào)區(qū)管委會直接相關(guān)，同時涉及海關(guān)、稅務(wù)等各個政府部門，需要多個政府部門相互協(xié)調(diào)，這就對政府部門聯(lián)合執(zhí)政水平提出了新的要求。綜上所述，政府由管理者向監(jiān)管者和服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)變以及政府各部門有效協(xié)調(diào)是上海自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展必須解決的問題。

自由貿(mào)易區(qū)“熱申報”

各地區(qū)自由貿(mào)易區(qū)的申報情況

自由貿(mào)易區(qū)申報的數(shù)量繁多：目前上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展受到各地關(guān)注，并且也取得了一定的成就。因此各地區(qū)申報自由貿(mào)易區(qū)的熱情高漲。迄今為止，據(jù)不完全統(tǒng)計，明確將申報自由貿(mào)易區(qū)寫進政府工作報告的就有二十多個地區(qū)，主要以東部沿海地區(qū)為主。

各地自由貿(mào)易區(qū)申報的目的不一：縱觀各地自由貿(mào)易區(qū)的申報情況，大都得到了各地政府的大力支持，但各地區(qū)競相申請自由貿(mào)易區(qū)背后的動機各不相同。有的地區(qū)是真正緊追改革潮流，希望借自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的契機成為本區(qū)域經(jīng)濟增長的突破點，提高對外開放水平。但亦有地區(qū)試圖通過申報爭取國家的政策優(yōu)惠，作為吸引資金的契機。還有地區(qū)的政府借自由貿(mào)易區(qū)的申報大搞政績工程。窺斑見豹，在一哄而上的申報背后，某些地區(qū)并不符合申報條件，亦未領(lǐng)會國家設(shè)立自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略意義及風(fēng)險，只是將其作為傳統(tǒng)的經(jīng)濟特區(qū)來對待。

各地自由貿(mào)易區(qū)申報的進度參差不齊：正在申請的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展?fàn)顩r良莠不齊。一些地區(qū)的申請?zhí)幱谡撟C階段，有些地區(qū)已經(jīng)實施了具體的措施來促進申報，如為了促進港澳臺自由貿(mào)易區(qū)的申請，珠海橫琴新區(qū)現(xiàn)已封關(guān)運作。有些地區(qū)源于保稅區(qū)或者保稅港區(qū)，在其基礎(chǔ)上試圖向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型，該類地區(qū)在自由貿(mào)易區(qū)申報方面顯得略勝一籌。相對而言，另有一些地區(qū)不具有上述優(yōu)勢，基礎(chǔ)較為薄弱，但還是希望抓住此次自由貿(mào)易區(qū)申報的機會，在新一輪的改革開放潮流中占有一席之地。

自貿(mào)區(qū)模式不宜復(fù)制和推廣的原因

各個申報自由貿(mào)易區(qū)的地區(qū)的發(fā)展不僅與上海存在著巨大差異，而且各自在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、現(xiàn)有法制環(huán)境以及各地政府調(diào)控能力方面也各有不同。

經(jīng)濟基礎(chǔ)不同：作為全國最大的口岸城市、中國對外開放的重要窗口，上海具有重要而獨特的經(jīng)濟地位，各項政策都旨在將上海打造為中國未來的金融中心、物流中心和商業(yè)中心。上海的重要地位與特殊性，其他地區(qū)是無法復(fù)制的，所以各項針對上自貿(mào)區(qū)的政策短期內(nèi)全部“移植”到國內(nèi)其他城市是不現(xiàn)實的，也不適合在全國范圍內(nèi)推廣。一方面，上海具有地緣優(yōu)勢。上海處于中國海岸線的中點，到國內(nèi)的主要港口所在地，如廣東、大連、天津以及周邊國家和地區(qū)，如日本、俄羅斯、韓國、港澳臺等，距離幾乎相等，并且擁有全年不凍的洋山深水港，吞吐量巨大；另一方面，上海具有得天獨厚的發(fā)展資源與基礎(chǔ)，經(jīng)過多年來對國際航運中心和金融中心的建設(shè)，其經(jīng)濟發(fā)展水平和對外開放程度在國內(nèi)處于先進水平，金融創(chuàng)新程度在全國也位居前列。因此，在上海首先建立自貿(mào)區(qū)試點是最可行也是風(fēng)險最低的。這是其他地區(qū)無法比擬的地緣和經(jīng)濟優(yōu)勢?？v觀目前正在申報的自由貿(mào)易區(qū)，其所依托的腹地經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展水平各不相同，因而各種與上海自身發(fā)展水平相輔相成的開放政策、試點措施便不適用于其他城市。

法制環(huán)境不同：由于各地區(qū)發(fā)展水平的差異和法制建設(shè)的需要各不相同，加之地方立法機關(guān)的能力有所差別，因此，各地區(qū)目前所具有的法制環(huán)境也是不一樣的。除了貫徹全國性法律之外，上海市的地方立法中還有《上海外高橋保稅區(qū)條例》《洋山保稅港區(qū)管理辦法》《上海浦東機場綜合保稅港區(qū)管理辦法》。此外，上海市還有《上海市推進國際貿(mào)易中心建設(shè)條例》等一系列地方法規(guī)。可以說，在上海自由貿(mào)易區(qū)設(shè)立之前，上海市的法制環(huán)境在全國范圍內(nèi)也是屬于領(lǐng)先的。就目前申報自由貿(mào)易區(qū)的各地法治環(huán)境來看，除了個別地區(qū)針對保稅區(qū)或者保稅港區(qū)的發(fā)展進行了地方立法之外，多數(shù)地區(qū)建立自由貿(mào)易區(qū)的法制環(huán)境都比較薄弱。

政府調(diào)控能力不同：如前所述，上海自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展過程是一個循勢而變、與時俱進的過程。在此過程中要想發(fā)揮市場主導(dǎo)的作用，需要政府的積極調(diào)控。各地正在申報中的自貿(mào)區(qū)也要面臨與上海自由貿(mào)易區(qū)類似的風(fēng)險和問題，這對各地政府的調(diào)控能力提出了更高要求。目前，各個地區(qū)的政府人員素質(zhì)、專業(yè)隊伍建設(shè)水平存在差異，對各項事務(wù)的調(diào)控能力也有所不同。一些地區(qū)的政府在原保稅區(qū)或保稅港區(qū)管理委員會的基礎(chǔ)上構(gòu)建了專門政府機關(guān)，以此作為申報自由貿(mào)易區(qū)的管理機關(guān)，這樣的執(zhí)法機制由于經(jīng)驗豐富、創(chuàng)新能力強，對各項改革事務(wù)的調(diào)控能力也相對較強。而在一些沒有類似建設(shè)經(jīng)驗的地區(qū)，由于政府部門缺乏經(jīng)驗，執(zhí)法機制不健全，調(diào)控能力較弱。

以上種種分析表明，當(dāng)前在全國推廣自由貿(mào)易區(qū)是不現(xiàn)實的，也是不容易的，處在不同地域、不同發(fā)展水平的城市應(yīng)該明確自身具備的地理優(yōu)勢或特色，明確各自的定位，發(fā)掘各自的潛能、因地制宜，打造區(qū)域性的各種“中心”。為獲得自貿(mào)區(qū)試點打好切實的基礎(chǔ)與保障。

上海自由貿(mào)易區(qū)取得的階段性的成果值得肯定，它的順利發(fā)展昭示著中國蟄伏著的能量正在爆發(fā)，但在發(fā)展過程中仍存在著風(fēng)險和問題，其“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗無疑需要漫長時期，并非一蹴而就。在此之前，各地政府須根據(jù)自身獨特的地緣特色、法治環(huán)境和人力資源等要素予以全方位的考察和評估，借此弭平所有障礙，厚積而薄發(fā)。

（作者單位：蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院）