高學(xué)棟，襲 亮

(1. 山東行政學(xué)院 山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，山東 濟南250014;2. 北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京100875)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》特別強調(diào)，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新政府管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，努力建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。中共中央總書記習(xí)近平也在不同場合多次要求，必須進一步處理好政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)政府。應(yīng)肯定，近年來我國各級政府堅定不移地推進轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，注重發(fā)展內(nèi)涵，致力改善民生，努力提升服務(wù)水平，服務(wù)型政府建設(shè)邁出新步伐，大大釋放了社會活力，促進了經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。但也不可否認(rèn)，與中央要求、習(xí)總書記希望和公眾期待相比，服務(wù)型政府建設(shè)也還存有某些問題和不足，現(xiàn)有的治理體制、方式、方法以及政府能力等，還不能很好地適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的要求。為此，筆者擬在總結(jié)服務(wù)型政府建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步深度認(rèn)識“服務(wù)型政府”，并就新形勢下進一步推進公共服務(wù)型政府構(gòu)建的路徑問題，進行專門探究，提出對策建議。

一、我國服務(wù)型政府建設(shè)積累的經(jīng)驗及有待改進克服的問題

(一)服務(wù)型政府建設(shè)的經(jīng)驗

1. 通過理念創(chuàng)新，各級政府逐步向更加重視民生、更加注重公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，普遍樹立起了“科學(xué)發(fā)展”、“以人為本”、“服務(wù)為先”的理念，逐步認(rèn)識到經(jīng)濟建設(shè)并不是政府施政的最終目的，而是更好地服務(wù)公眾的手段。基于這種認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變，各級地方政府因地制宜、精心設(shè)計，下大力氣轉(zhuǎn)變職能，政府職能重心初步實現(xiàn)由偏重經(jīng)濟建設(shè)向側(cè)重公共服務(wù)和社會管理轉(zhuǎn)變，從單純追求GDP 增長向促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。市場在資源配置中的決定性作用越發(fā)明顯，社會組織和廣大公眾在社會管理和公共服務(wù)中的能動作用也日漸發(fā)揮。政府正逐步由“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺?，開始向地區(qū)良好發(fā)展環(huán)境的維護者、公共服務(wù)的提供者、社會公平正義的捍衛(wèi)者轉(zhuǎn)變。

2.通過健全體制機制，力圖實現(xiàn)經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。(1)在經(jīng)濟領(lǐng)域，注重調(diào)適“政府引導(dǎo)”與“市場決定”的關(guān)系，通過改革創(chuàng)新，一方面在很大程度上解決了政府職能“越位”、“缺位”、“錯位”問題，另一方面逐步確立起了市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)了市場活力，促進了經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與民生改善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。(2)通過持續(xù)改革促進公共服務(wù)能力的提升。一是政府機構(gòu)改革持續(xù)推進，并在有些領(lǐng)域嘗試推進“大部制”改革，以此解決職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)不清和人浮于事等問題。二是行政審批制度改革不斷深入，力度不斷加大。通過改革，政府做到有所為、有所不為，從而極大地提升了自身公共服務(wù)能力;三是以“公開化”促“科學(xué)化”，政府過程逐漸由“黑箱“變“透明”，越來越多的政策在議程確立、方案規(guī)劃、決策、執(zhí)行乃至監(jiān)督等環(huán)節(jié)走向公開化、透明化，并逐步擴大公眾參與的廣度與深度，拓展政府與公眾互動的渠道，從而使得政府行為越發(fā)貼近百姓，更好地服務(wù)于公眾，提升了政府的領(lǐng)導(dǎo)力和公信力。(3)逐步加大社會政策改革力度，保障和改善民生。比如，民生保障資金不斷提高，不斷加大對重點優(yōu)撫群體、城鄉(xiāng)低保群體、軍休老干部的保障力度，確保城鄉(xiāng)困難群眾基本生活;不斷提高對城鄉(xiāng)醫(yī)療保障財政補助的力度，擴大城鄉(xiāng)群眾的收益面，不斷完善城鄉(xiāng)健康保障網(wǎng)，全面推進城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度整合，等等。

3.通過機制創(chuàng)新，豐富公共服務(wù)的提供方式，提升公共服務(wù)水平。社會主義市場經(jīng)濟條件下，廣大公眾對于公共服務(wù)的需求日益多樣化、復(fù)雜化，單靠政府的力量難以滿足這種需求。這對政府提出了新挑戰(zhàn)，要求其將公共服務(wù)的規(guī)劃者、監(jiān)督者角色與生產(chǎn)者、提供者角色分離開來。因應(yīng)這一要求，近年來我國各級政府通過機制創(chuàng)新，不斷整合政府、市場和社會等多方資源，逐漸形成了政府購買、服務(wù)外包、特許經(jīng)營等多種形式，初步建立了政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)和社會參與的公共服務(wù)供給機制，顯著提高了公共服務(wù)的提供效率和質(zhì)量。

各地在建設(shè)服務(wù)型政府中積累的上述經(jīng)驗，為進一步推進服務(wù)型政府建設(shè)奠定了比較扎實的基礎(chǔ)。

(二)服務(wù)型政府建設(shè)中有待改進與克服的問題

1. 在政府施政理念上服務(wù)意識還不到位。尚未全面樹立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的思維模式，對市場環(huán)境的優(yōu)化、監(jiān)督、服務(wù)等意識不足，科學(xué)發(fā)展觀落實還不是很到位。

2. 政府職能定位還有不適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)要求的地方和方面。不少地方政府的職能定位仍然存在“偏移”現(xiàn)象，社會管理和公共服務(wù)職能不足，公共服務(wù)的供給能力、服務(wù)方式、服務(wù)效率、服務(wù)水平等諸多方面還難以滿足廣大公眾對于公共服務(wù)日益增長的需求;政府、市場、社會三方關(guān)系尚未完全理順，三方協(xié)同尚未充分建立，公共財政對于社會保障、社會事業(yè)等民生的支出力度仍然不足。

3. 政府政策過程的公眾參與不足。不少地方政府在很大程度上，服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯起點并不是基于公眾的需求而是迎合上級，服務(wù)型政府構(gòu)建的決策與建設(shè)過程缺乏公眾參與，在公眾參與的廣度和深度上存在明顯缺陷與不足，或者是流于形式，或者是渠道不暢，或者是因信息不足而無法參與，這都直接影響政府決策和執(zhí)行的科學(xué)性、有效性、針對性以及公眾的認(rèn)同度。

4. 政府行為規(guī)范性不足，仍大量存在隨意性現(xiàn)象，依法行政在很大程度上還未落到實處。在實踐中權(quán)大于法的現(xiàn)象仍然屢見不鮮;政府過程尚未充分做到公開透明，政策在議程設(shè)立、規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)規(guī)范性不足，預(yù)期性不強，透明性不高，科學(xué)性有待完善，從而使得政府公信力容易受損。例如，據(jù)2014 年7 月3 日出爐的2013 年山東省全省法院行政案件司法審查報告顯示，行政實體敗訴率較高的行政類型包括行政不作為、行政強制、行政許可、行政補償、行政處罰;其中不作為案件的行政機關(guān)實體敗訴率均高于50%，顯示不作為問題較為嚴(yán)重;而行政機關(guān)敗訴的原因，主要包括“因消極應(yīng)訴而敗訴”、“因行政行為合法性問題而敗訴”、“因行政不作為而敗訴”等方面①《“民告官”案件司法審查報告公布 行政機關(guān)敗訴多因不作為》，《山東商報》，2014 年7 月4 日。，在從一個側(cè)面影射出推進法治政府建設(shè)仍任重而道遠(yuǎn)。

二、科學(xué)認(rèn)識“服務(wù)型政府”

(一)服務(wù)型政府的涵義

1. 提出“服務(wù)型政府”概念的背景。在我國，服務(wù)型政府概念的提出與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展密切相關(guān)。改革開放前，在計劃經(jīng)濟體制下，我國政府是管制型政府，隨著1992 年社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)目標(biāo)的確立，市場機制對資源配置所起的作用越來越大，政府開始逐漸從社會管理的微觀領(lǐng)域退出而向公共領(lǐng)域傾斜。特別是新世紀(jì)初，我國成為WTO 成員后，同時面臨著WTO 貿(mào)易規(guī)則與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)外雙重壓力。這促使政府必須轉(zhuǎn)變職能，變革理念，構(gòu)建全新的政府行政模式。正是在這一過程中，服務(wù)型政府這一概念被提出，并逐漸被人們所接受。早在20 世紀(jì)80 年代改革開放初期，就有學(xué)者在論述中提及了“服務(wù)型政府”，如渝童宗提出“必須改變以往那種中央高度集權(quán)的政企不分、以政代企的舊體制，使國家和政府從以微觀管理、直接控制、運用行政手段管理為主的管理型政府變?yōu)橐院暧^管理、間接控制、運用經(jīng)濟手段管理為主的服務(wù)型政府”②渝童宗:《談?wù)勎覈恼误w制的改革》，《思想政治課教學(xué)》，1986 年第10 期。。但這時的服務(wù)型政府僅僅作為一個術(shù)語被提及，還缺少學(xué)術(shù)意義上的準(zhǔn)確界定和詳細(xì)探討。在20 世紀(jì)90 年代，行政法學(xué)界的部分學(xué)者在研究“服務(wù)行政”概念時，開始關(guān)注“服務(wù)型政府”③皮純協(xié)，吳德星:《90 年代中國的行政體制改革與行政法制》，《行政法學(xué)研究》，1993 年第2 期。。進入21 世紀(jì)后，在加入世貿(mào)組織大背景下，2004年2 月，時任總理溫家寶從國家層面上首次提出“服務(wù)型政府”的概念;十七大報告首次在黨的文獻中提出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府;十八大進一步提出要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。這樣，服務(wù)型政府逐步由概念進入決策，成為行政體制改革和政府創(chuàng)新所追求的目標(biāo)，為黨、政府和社會公眾所普遍接受并日益深入人心。

2. 服務(wù)型政府的涵義。對于服務(wù)型政府的內(nèi)涵，學(xué)者們從不同視角進行了研究和探討。有的學(xué)者從政府治理模式角度提出服務(wù)型政府是區(qū)別于我國傳統(tǒng)政府治理模式的新型治理模式，認(rèn)為“服務(wù)型政府主要是針對我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下政府大包大攬和以計劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府模式而提出的一種新型的現(xiàn)代政府治理模式”①侯玉蘭:《論建設(shè)服務(wù)型政府:內(nèi)涵及意義》，《理論前沿》，2003 年第23 期。;有的學(xué)者認(rèn)為服務(wù)型政府是“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”②劉熙瑞:《服務(wù)型政府:經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國行政管理》，2002 年第7 期。;有的學(xué)者則從公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的角度界定服務(wù)型政府，認(rèn)為服務(wù)型政府“就是為全社會提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求，在此基礎(chǔ)上形成政府治理的制度安排”③遲福林:《全面理解“服務(wù)型政府”的基本涵義》，《人民論壇》，2006 年第6 期。;還有的學(xué)者從挖掘內(nèi)涵的視角把服務(wù)型政府界定為以服務(wù)為宗旨的政府、以公民為本位的政府、法治政府和責(zé)任政府④井敏:《試析服務(wù)型政府的內(nèi)涵》，《蘭州學(xué)刊》，2006 年第7 期。。筆者認(rèn)為，在界定“服務(wù)型政府”這一概念時，應(yīng)注意到它是由三個詞語組成的，即“服務(wù)”、“型”和“政府”，三個詞匯連起就是“服務(wù)類型的政府”，這表明服務(wù)型政府是從服務(wù)理念和服務(wù)方式等方面歸納、總結(jié)的政府類型，表明政府工作的主導(dǎo)方式和外顯形式均以服務(wù)為特征。因此服務(wù)型政府就是在現(xiàn)代民主秩序框架下，以公民本位和社會本位為指導(dǎo)理念，按照一定的法定程序建立并運行，以公共服務(wù)為主要工作手段，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。

(二)深度認(rèn)識“服務(wù)型政府”

1. 服務(wù)型政府不是“經(jīng)濟建設(shè)型政府”，而是“服務(wù)優(yōu)先型政府”。首先，這是政府角色的轉(zhuǎn)變——從過去的經(jīng)濟建設(shè)的主導(dǎo)者變?yōu)樯鐣l(fā)展的服務(wù)者。我們不否認(rèn)經(jīng)濟建設(shè)的重要性，但政府應(yīng)轉(zhuǎn)變在經(jīng)濟建設(shè)中的角色和方式，從微觀經(jīng)濟事務(wù)之中抽身，轉(zhuǎn)而為創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境而服務(wù)。其次，這是政府理念的更新——由單純注重“效率”轉(zhuǎn)為更加關(guān)注“公平”，以公正贏信任，以服務(wù)得認(rèn)可。再次，這是政府工作重心的轉(zhuǎn)變，由過去過多關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦嚓P(guān)注“以改善民生為重點的社會建設(shè)”，把社會政策放在更加突出的位置，讓民眾更多享受經(jīng)濟發(fā)展的成果，提升公眾的幸福指數(shù)。充分認(rèn)識服務(wù)型政府的這一角色定位并付諸實踐，要求地方政府在理念上，要牢固樹立人本觀念，把人民的需求放在首位，把人民的滿意度作為評價工作優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，堅持人民利益無小事;在工作方法上，要深入基層，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，在一線掌握動態(tài)、化解矛盾、解決問題、融洽感情;在動員機制上，要提高群眾路線工作能力，根據(jù)新形勢、新任務(wù)的要求，提高組織人民、宣傳發(fā)動人民、教育人民和服務(wù)人民的水平;在參與度上，要依靠人民的力量，發(fā)揮人民的積極性和創(chuàng)造性，共同參與基層治理;在利益協(xié)調(diào)上，要堅持人民利益為重，重視源頭預(yù)防，綜合運用各種手段，努力把矛盾化解在基層;在監(jiān)督評價上，要把人民的認(rèn)可度作為評價工作效果的主要依據(jù)，作為評價干部德才表現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn);在工作成效上，要讓人民切實受益，著力保障民生，拓寬公眾收入渠道，提高人民生活水平，提升人民幸福指數(shù)⑤顏曉峰，王軍旗:《加強和創(chuàng)新社會管理干部學(xué)習(xí)讀本》，北京:中共中央黨校出版社，2011 年版。。

2. 服務(wù)型政府不是“替民做主”的政府，而是“讓民做主”的政府。地方政府從“經(jīng)濟建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)優(yōu)先型政府”，這并不意味著政府是唯一的服務(wù)提供者，更不是說政府與公眾的關(guān)系僅僅是服務(wù)“供給者”與“接受者”的關(guān)系。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，多元化主體參與的地方社會治理模式己成為發(fā)展的必然趨勢，政府不再是社會管理和服務(wù)的唯一主體，行政化的管理方式己不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展要求。必須鼓勵中介組織、自治組織、企事業(yè)單位等各種性質(zhì)的社會力量共同參與，從而做到社會服務(wù)和管理的多元化、社會化。政府的職能主要在于發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)劃、扶持的作用，并從參與意識方面鼓勵民眾積極參與，培養(yǎng)民眾的參與能力，最終形成社會組織和民眾充分參與、多方協(xié)同、共同建設(shè)的社會治理和公共服務(wù)格局。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變過去那種以“父母官”自居替民做主的高高在上的心態(tài)，一方面做一個“全心全意為人民服務(wù)”的“供給者”，但另一方面，更重要的是應(yīng)當(dāng)賦權(quán)與民，應(yīng)當(dāng)“授民以漁”，不斷為“讓民做主”創(chuàng)造條件。政府需做兩件事情:第一，信息公開，通過公開信息讓公眾自己做主成為可能;第二，培育社會組織，發(fā)揮社會組織的平臺作用，提升公民理性參與公共事務(wù)的意識和能力，最終形成政府、社會組織、公眾合作共治的良好局面。

3. 服務(wù)型政府不是全能政府，而是有限政府、有效政府。建設(shè)服務(wù)型政府的過程是打造有效政府的過程，而要建設(shè)一個有能力的政府，必須改變政府對經(jīng)濟社會事務(wù)“無所不包、無所不管”的狀態(tài)，收縮政府的管理領(lǐng)域，做到“凡是市場能做的事情交給市場，凡是由公眾自己能做的事情交給公眾”。政府要善于培育各類社會組織、志愿者組織，形成社會治理和公共服務(wù)的合力。要拓展服務(wù)的項目和內(nèi)容，完善服務(wù)的方式和手段，不斷提高社會服務(wù)的能力和水平。要推動治理和服務(wù)主體多樣化，促進社會組織培育發(fā)展，發(fā)揮社會團體、行業(yè)組織、慈善組織和民辦非企業(yè)組織等提供服務(wù)、反映訴求的作用，使社會組織成為維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧、提供公共服務(wù)的重要參與主體和力量，形成政府、社會、居民共同參與公共服務(wù)的社會治理新模式。政府應(yīng)專注于自己擅長并且應(yīng)該做的領(lǐng)域，做一個合格的規(guī)則制定者、服務(wù)提供者、市場監(jiān)管者和社會治理者，由“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚保罱K成為服務(wù)質(zhì)量硬、效率高的“有效政府”。

4. 服務(wù)型政府不是恣意政府，而是遵守規(guī)則的法治政府。具體來說，法治政府應(yīng)包括這么幾點含義:首先，法治政府意味著政府權(quán)力受到約束，不能肆意妄為，即“法無授權(quán)即禁止”;其次，法治政府意味著“唯法律至上”，而非“權(quán)力大于一切”，要真正做到以法律為一切行為的準(zhǔn)繩;第三，法治政府意味著政府的一切行為都要以保護公民權(quán)利為歸宿，而不能恣意侵犯公民合法權(quán)利。但受我國幾千年封建專制“人治”、“官本位”、“權(quán)大于法”等傳統(tǒng)消極政治文化的影響，加之長期以來我國實行與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的高度集權(quán)的政府管理模式，缺乏對政府的內(nèi)部和外部監(jiān)督和約束，缺乏民主和法治傳統(tǒng)，導(dǎo)致當(dāng)前我國許多地方政府的人治色彩依舊比較濃厚，政府權(quán)力隨意運轉(zhuǎn)，缺乏規(guī)范性，或者自由裁量權(quán)過大，或者信奉權(quán)力而不遵從法律，或者不以侵犯公民合法權(quán)利為恥。為此，必須加快立法和有關(guān)法律法規(guī)的修訂完善，培育政府法治文化氛圍，從法律上明確政府的職能權(quán)限，以立法的形式明確各級政府及行政組織的責(zé)、權(quán)、利，嚴(yán)格界定各級政府及其派出機構(gòu)的職權(quán)邊界和職責(zé)范圍，規(guī)范政府的行政行為，把政府納入法制化的軌道，切實建設(shè)依法行政的服務(wù)型政府。

5. 服務(wù)型政府不是“部門化的政府”，而是“整體協(xié)作的政府”。服務(wù)型政府一定是“便民”的政府，政府機構(gòu)設(shè)置、運轉(zhuǎn)流程、工作程序應(yīng)破除部門間的“藩籬”，以方便民眾為原則打造“整體協(xié)作”的政府。具體有三層含義:第一，各部門打破部門利益，通力協(xié)作;第二，機構(gòu)運作流程能最大限度方便公眾;第三，政府能將社會組織視為有效的合作伙伴，本著公眾利益至上的原則，與社會組織有效協(xié)作。這就要求無論是部門職責(zé)權(quán)限的劃定，還是機構(gòu)整合優(yōu)化，都要有利于政府履行職能，發(fā)揮政府正確的功能，切實解決地方政府行政管理中的越位、缺位、錯位，以及職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮、效率低下等突出問題。

三、進一步推進服務(wù)型政府建設(shè)的路徑

(一)堅持理念先行

所謂堅持理念先行，就是要進一步夯實建設(shè)服務(wù)型政府的思想基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府絕不是簡單的設(shè)立幾個“政務(wù)服務(wù)大廳”，也不僅僅等同于政府職能重心轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)。服務(wù)型政府意味著政府與公民、與社會、與市場邏輯關(guān)系上的根本性轉(zhuǎn)向:在政府與公民之間，意味著由“政府本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮癖疚弧?，由政府“大包大攬”、“替民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢兴鶠橛兴粸椤?、“讓民做主?在政府與社會之間，意味著政府要放松對社會的過多管制與束縛，給社會以更大的空間和自由度，充分激發(fā)社會活力;在政府與市場之間，意味著政府一方面要發(fā)揮好自身這只“有形之手”的調(diào)控、引導(dǎo)、監(jiān)督等方面的職能，另一方面更要發(fā)揮好市場這只“無形之手”的作用，讓市場真正在資源配置中起決定性作用。這就要求進一步轉(zhuǎn)變觀念，堅持“以正確觀念、先進理念為引導(dǎo)”。能否“轉(zhuǎn)變舊觀念，切實樹立為民服務(wù)的新觀念，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部能否增強公仆意識，樹立權(quán)為民所用的理念，直接關(guān)系到建設(shè)服務(wù)型政府的著力點問題”①高學(xué)棟等:《以聯(lián)系服務(wù)群眾工作促服務(wù)型政府建設(shè)——基于山東省沂水縣干部聯(lián)系服務(wù)群眾經(jīng)驗的啟示》，《山東行政學(xué)院學(xué)報》，2014 年第1 期。。在當(dāng)前，要通過培訓(xùn)、宣傳、教育等，讓政府、公務(wù)員乃至廣大公眾逐步樹立并增強以下幾個方面的意識:

1. 政府權(quán)力來源于人民意識。因權(quán)力來源于人民，在政府與公民之間的邏輯關(guān)系上，政府理應(yīng)做到“以民為本”、“讓民做主”和“為民服務(wù)”，應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)把握民眾訴求，將“群眾滿意與否”、“公眾認(rèn)可與否”、“社會活力增加與否”作為自身工作的行為依據(jù)和評判標(biāo)準(zhǔn)。

2. 強化公共服務(wù)意識。要更新“重經(jīng)濟建設(shè)、輕公共服務(wù)”的舊觀念，逐漸提升公共服務(wù)職能在政府職能結(jié)構(gòu)中的地位，讓政府部門及官員認(rèn)識到政府職能重心轉(zhuǎn)變的必然性及緊迫性。

3. 民主、平等、參與等意識。應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，擺脫舊的思維模式，樹立民主、法治、平等、合作、透明、參與的意識，從根本上解決政府創(chuàng)新及服務(wù)型政府建設(shè)的動力不足問題。

4. 變“劃槳者”為“掌舵者”意識。社會由“同質(zhì)性”社會演變?yōu)椤爱愘|(zhì)性”社會，這既對政府能力提出新期待，更要求政府由以前的“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺保隙喾搅α繀⑴c為民服務(wù)。

(二)加強制度建設(shè)

1. 規(guī)范制度的構(gòu)建。首先，應(yīng)以制度建設(shè)為先導(dǎo)，把行政權(quán)力放進制度的籠子里，以制度來規(guī)范、約束和引導(dǎo)行政機關(guān)及其工作人員依法行政，用制度來管權(quán)、管事、管人，用制度來規(guī)范、約束和引導(dǎo)行政機關(guān)及其工作人員的行為，把政府的行政行為納入規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的軌道。其次，以推進信息公開為突破口，促進權(quán)力運行的公開透明。政府信息公開是建設(shè)公共服務(wù)型政府的必然要求，要進一步落實政府信息公開制度，并建立健全相關(guān)配套制度，用制度來保證及時準(zhǔn)確發(fā)布涉及群眾切身利益、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的政府信息，推動透明政府建設(shè)。再次，健全公眾參與的體制機制，并積極向社會公眾普及參政議政的相關(guān)知識和技術(shù)，通過信息公開降低公眾知情及參與的成本，促進政府運轉(zhuǎn)的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。第四，將預(yù)算制度改革作為一個重要的抓手，適時適當(dāng)?shù)貙φ斦С鼋Y(jié)構(gòu)進行調(diào)整:一方面將公共財政支出更多轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域，另一方面要注重財政支出的公平性及福利性。第五，建立與服務(wù)型政府相匹配的績效考評體系。在考評內(nèi)容上，把能反映公共服務(wù)的內(nèi)容納入考評之中;在評估方法上，以社會公眾滿意與否作為最重要的評價標(biāo)準(zhǔn)，提高公眾對政府、對干部考評的民主參與程度①高學(xué)棟等:《以聯(lián)系服務(wù)群眾工作促服務(wù)型政府建設(shè)——基于山東省沂水縣干部聯(lián)系服務(wù)群眾經(jīng)驗的啟示》，《山東行政學(xué)院學(xué)報》，2014 年第1 期。。

2. 優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全政府組織體系。一方面要遵循精簡、統(tǒng)一、效能和法治的原則，進一步整合政府各個職能機構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)及人員設(shè)置的科學(xué)化和規(guī)范化，并在有條件的地方，逐步推行大部制改革，實現(xiàn)職能協(xié)同整合;另一方面，加大社會治理及公共服務(wù)部門在政府機構(gòu)設(shè)置中的比重，以機構(gòu)設(shè)置增促政府職能轉(zhuǎn)變，將政府重心更快地調(diào)適到社會治理和公共服務(wù)中來。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能

進一步轉(zhuǎn)變政府職能，就是要適應(yīng)形勢發(fā)展和服務(wù)型政府建設(shè)的要求，將政府職能重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前，進一步轉(zhuǎn)變政府職能已獲得了廣泛的認(rèn)同。它要求，一方面，政府應(yīng)落實“以人為本”的理念，下決心改變經(jīng)濟建設(shè)型政府的功能定位，根據(jù)個人自主、社會自治、市場優(yōu)先的原則，對于個人、社會和市場主體做到“法無禁止即自由”，凡是沒有消極外部性的公民自主領(lǐng)域、一般生產(chǎn)性和競爭性的市場領(lǐng)域，政府原則上不得隨意介入，以捍衛(wèi)公民權(quán)利和市場自由②燕繼榮:《服務(wù)型政府建設(shè) 政府再造七項戰(zhàn)略》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2009 年版，第28 頁。;政府活動限定于公眾、市場以及社會組織不愿意做或者力所不逮的領(lǐng)域，工作重心應(yīng)主要著眼于諸如公共教育、公共醫(yī)療、公共安全、公共文化、公用事業(yè)、就業(yè)、社會保障、環(huán)境保護等民生領(lǐng)域。另一方面，落實政企分開、政社分開、政事分開，逐步改變政府“無所不包、無所不管”的狀況，在法治原則下理清政府與企業(yè)、政府與社會之間的行為邊界，政府把管不了、管不好的事情轉(zhuǎn)移出去，輕裝上陣，把更多注意力投入到公共服務(wù)領(lǐng)域，有效提升服務(wù)的質(zhì)量和效能。

(四)調(diào)適政府行為

過去一個時期，我們很多地方政府在服務(wù)型政府建設(shè)中，大多缺乏明確的思路，并且很多地方為求政績而無視政府建設(shè)和運轉(zhuǎn)的規(guī)律，為了追求轟動效應(yīng)而建設(shè)服務(wù)型政府，結(jié)果導(dǎo)致勞民傷財，威信掃地。這就要求在服務(wù)型政府建設(shè)中，必須注意調(diào)適政府行為，切實轉(zhuǎn)變工作模式和工作作風(fēng)，真正站在為民服務(wù)并不斷提升服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效益的的視角思考問題。當(dāng)前，尤其要注意兩點:一是轉(zhuǎn)變“替民做主”的工作模式，切實發(fā)揮公眾在服務(wù)供給中的能動作用。在服務(wù)的內(nèi)容、方式、效果評判等環(huán)節(jié)“讓民做主”，做到以公眾需求為中心和導(dǎo)向。二是要不斷創(chuàng)新群眾工作模式，把聯(lián)系群眾、依靠群眾、服務(wù)群眾真正落實到實際行動中，用干部的“支點”和“鑰匙”去撬動群眾工作，把群眾所思、所盼、所求作為工作導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，擺正公仆位置，能夠解決的盡快解決，及時回應(yīng)群眾訴求，對公眾反應(yīng)的問題及時回應(yīng)，不拖延扯皮;不能及時解決的，要本著“先急后緩、先集中后分散”的原則，統(tǒng)籌逐步解決，不留尾巴，絕不置之不理，不讓百姓在等待中失望③高學(xué)棟等:《以聯(lián)系服務(wù)群眾工作促服務(wù)型政府建設(shè)——基于山東省沂水縣干部聯(lián)系服務(wù)群眾經(jīng)驗的啟示》，《山東行政學(xué)院學(xué)報》，2014 年第1 期。。

(五)加大創(chuàng)新力度

服務(wù)型政府建設(shè)與政府創(chuàng)新密切相關(guān)。政府創(chuàng)新是政府提高行政績效的方式，是政府在滿足和提升公共利益過程中所采用的、有助于公共管理績效和公共滿意度提升的，所有創(chuàng)新性的理念、制度和工作方法的總稱，是服務(wù)型政府建設(shè)得以持續(xù)推進的不竭動力。如果沒有創(chuàng)新的推動，服務(wù)型政府建設(shè)很可能因缺乏活力與動力而夭折或止步不前。推進服務(wù)型政府建設(shè)，政府創(chuàng)新力度必須進一步加大，并且要從根本上改變以往創(chuàng)新中一定程度上存在的漠視民生改善和公共服務(wù)供給的弊端，應(yīng)改進創(chuàng)新的模式，讓廣大公眾能更廣泛、更深入地參與政府創(chuàng)新的全過程，通過公眾參與推動創(chuàng)新模式的更新，增強創(chuàng)新的動力，激發(fā)社會活力，消解來自各方的阻力，推動政府創(chuàng)新由“短視的、問題應(yīng)對型”轉(zhuǎn)換為基于長遠(yuǎn)規(guī)劃，且以公共服務(wù)型政府為價值目標(biāo)的可持續(xù)改革與創(chuàng)新。