王 佩孫建文(.武漢大學(xué)信息管理學(xué)院 湖北武漢 43007)(.華中師范大學(xué)國家數(shù)字化學(xué)習(xí)工程技術(shù)研究中心 湖北武漢 430079)

·信息管理與用戶研究·

英國公共部門信息質(zhì)量管理策略分析與啟示*

王 佩孫建文
(1.武漢大學(xué)信息管理學(xué)院 湖北武漢 430072)
(2.華中師范大學(xué)國家數(shù)字化學(xué)習(xí)工程技術(shù)研究中心 湖北武漢 430079)

文章通過調(diào)研英國公共部門信息的維度和參與者情況，闡述了英國公共部門信息質(zhì)量管理的法律約束、標(biāo)準(zhǔn)約束、審計監(jiān)管、資源整合和信息素養(yǎng)情況，從細(xì)化和落實(shí)公共部門信息管理規(guī)范、建設(shè)國家核心參考數(shù)據(jù)、公共圖書館和檔案館參與信息質(zhì)量監(jiān)管、提高全民信息素養(yǎng)這4個方面提出了可供我國借鑒的公共部門信息質(zhì)量管理建議。

公共部門信息;信息質(zhì)量;管理策略;英國

1 引言

公共部門信息包括了一系列由各領(lǐng)域的公共機(jī)構(gòu)在完成其公共任務(wù)時收集、制造、再加工和傳播的信息，公共部門信息的質(zhì)量不僅對公共服務(wù)的質(zhì)量和成本造成影響，當(dāng)人們從公共部門獲取信息進(jìn)行再利用時，不準(zhǔn)確、不完善或過時的信息也易導(dǎo)致他們做出錯誤的決定，從而衍生一系列嚴(yán)重的社會問題。英國自20世紀(jì)90年代開始重視和關(guān)注公共部門信息資源的潛在價值，并通過《信息自由法案》、《數(shù)據(jù)保護(hù)法》、《公共檔案法》、《公共部門信息再利用條例》、《環(huán)境信息條例》等一系列法令建立起了完整的公共部門信息公開獲取和再利用制度。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年10月，全英有超過750個機(jī)構(gòu)通過數(shù)據(jù)門戶發(fā)布了37500個公共部門數(shù)據(jù)集，總計下載量超過250萬次，創(chuàng)造了約18億英鎊的直接經(jīng)濟(jì)價值，而更廣泛意義上的社會價值將超過50億英鎊，充分挖掘了公共部門信息的潛在價值，并在此過程中通過成熟的法律環(huán)境、有力的執(zhí)行而積累了大量尤為值得他國借鑒的信息質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)。本文通過對英國公共部門信息及其質(zhì)量管理策略進(jìn)行調(diào)研和分析，并提出可供我國借鑒的信息質(zhì)量管理建議。

2 英國公共部門信息概述

英國商務(wù)創(chuàng)新和技能部對公共部門信息中涉及的數(shù)據(jù)、信息和知識這三個術(shù)語進(jìn)行了闡釋，這三者在實(shí)際應(yīng)用中經(jīng)常產(chǎn)生重疊，在使用數(shù)據(jù)這一概念時包含了信息在內(nèi)，反之亦同;在使用數(shù)據(jù)集這一概念時，意指數(shù)據(jù)和(或)信息的集合。本文提到的信息與數(shù)據(jù)概念也將遵循上述原則。

2.1 公共部門信息的管理方式

英國公共部門信息涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會和文化各個領(lǐng)域，具體包括農(nóng)業(yè)信息、能源信息、住房信息、商業(yè)信息、環(huán)境信息、個人財務(wù)信息、犯罪司法信息、地理空間及地圖信息、社會社區(qū)信息、人口統(tǒng)計信息、政府行政財政信息、交通信息、教育信息、醫(yī)療社保信息等。此外，各機(jī)構(gòu)還將向公眾提供運(yùn)營數(shù)據(jù)、預(yù)算表、組織結(jié)構(gòu)圖、人力資源統(tǒng)計、薪酬統(tǒng)計等行政信息。公共部門信息涉及的種類繁多、部門復(fù)雜、行業(yè)各異，因此公共部門信息具有多維度的管理方式。根據(jù)《公共部門市場評估》可將公共部門信息總結(jié)和分類為信息收集方式、信息公開方式、信息定價、信息載體、信息獲取與信息更新周期等6個管理維度(見表1)。

表1 英國公共部門信息的管理方式

根據(jù)信息的收集方式劃分，公共部門信息可分為公共部門專門收集的信息和履行其職能時附帶產(chǎn)生的信息。一類公共部門是以收集信息為職能存在的，如測繪、氣象等已經(jīng)被認(rèn)可的具有高度價值的信息，將由地形測量局、氣象局等專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行收集、整理和發(fā)布;一類公共部門如教育部門，在履行其職能的過程中將收集學(xué)生、教師等相關(guān)信息用于輔助其行政運(yùn)作，但收集這些相關(guān)信息并不是教育部門的首要職責(zé)。不同的公共部門信息收集方式，意味著信息的成本、目標(biāo)用戶和信息價值的區(qū)別，同時也意味著信息質(zhì)量的區(qū)別，專門收集的信息在收集過程中獲得更多資金投入、發(fā)布信息時將以特定用戶為目標(biāo)，從而更有可能提供高質(zhì)量的信息。

根據(jù)信息公開與否劃分，公共部門信息可分為公開給公眾使用的信息和公共部門保留的信息。盡管公共部門信息的開放獲取與再利用已成為大勢所趨，但在實(shí)際操作中，并不是所有的公共部門信息都自動公開給公眾使用，出于對公共安全、個人隱私、知識產(chǎn)權(quán)等方面的考量，部分公共部門信息將暫時或永久保留在公共部門內(nèi)部。公共部門信息的公開與否，將對信息質(zhì)量的管理方式和評估標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響。

根據(jù)信息收費(fèi)與否劃分，公共部門信息可分為收費(fèi)和免費(fèi)兩種。盡管大部分公共部門信息都是免費(fèi)向社會開放，仍有部分信息在獲取時需要收取一定費(fèi)用。收費(fèi)公共部門信息的定價方式主要包括一次性付費(fèi)、按訂閱付費(fèi)或按版權(quán)使用付費(fèi)。信息的收費(fèi)與否對于信息質(zhì)量的影響在于，不同收費(fèi)模式對信息質(zhì)量及其服務(wù)有不同的要求，對信息進(jìn)行收費(fèi)意味著信息需求方愿意通過付費(fèi)方式獲得更高質(zhì)量的信息，同時信息提供方也有責(zé)任和動力維護(hù)收費(fèi)信息的質(zhì)量并向信息需求方提供后續(xù)的支持和保障。

根據(jù)信息的載體劃分，公共部門信息可分為數(shù)字化信息和非數(shù)字化信息，數(shù)字化信息主要通過公共部門機(jī)構(gòu)網(wǎng)站和開放數(shù)據(jù)門戶向公眾發(fā)布，非數(shù)字化信息一般需要公眾親臨現(xiàn)場查閱，或向信息收集機(jī)構(gòu)提交申請后再由相關(guān)機(jī)構(gòu)將其數(shù)字化并提供拷貝。目前英國最主要的開放數(shù)據(jù)門戶data.gov.uk的數(shù)據(jù)庫中有包括 CSV、WMS、XLS、PDF、HTML、XML等在內(nèi)的10余種文件格式的數(shù)字化信息可供公眾獲取。除電子文檔外，許多公共部門信息是以API的形式對外發(fā)布。公共部門信息的不同載體形式?jīng)Q定了其不同的質(zhì)量管理方式。

根據(jù)信息的獲取途徑劃分，公共部門信息可分為自主獲取和申請獲取。自主獲取信息即公眾通過機(jī)構(gòu)網(wǎng)站、信息門戶瀏覽、下載和通過API獲取數(shù)字化信息，或閱覽公開出版的非數(shù)字化信息。申請獲取信息即公眾需首先向信息發(fā)布機(jī)構(gòu)提出申請，然后經(jīng)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后通過虛擬安全環(huán)境登陸、加密鏈接、電子郵件、郵寄光盤等方式獲取數(shù)字化信息，或親臨機(jī)構(gòu)閱讀、郵寄實(shí)體文獻(xiàn)的方式獲取非數(shù)字化信息。根據(jù)信息獲取途徑的不同，應(yīng)采取相對應(yīng)的信息質(zhì)量管理模式。

根據(jù)信息的更新周期劃分，公共部門信息可分為相對靜態(tài)信息和持續(xù)更新信息。公共部門信息的更新頻率一般被稱為公共部門信息更新速率(velocity)。相對靜態(tài)信息更新速率緩慢，通常這類信息只有新數(shù)據(jù)出現(xiàn)時才在原有數(shù)據(jù)集基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展，如人口普查數(shù)據(jù)每十年更新一次，部門支出信息、學(xué)生入學(xué)信息、社保金支取信息等都在收集一定數(shù)量的新數(shù)據(jù)后以固定頻率對原有數(shù)據(jù)庫進(jìn)行擴(kuò)展。持續(xù)更新信息更新速率較快，通常這類信息是以天、小時或更高的頻率進(jìn)行更新，更新頻率越高，信息的可用度越高，例如倫敦交通局發(fā)布的實(shí)時交通信息，就包括了道路堵塞、車輛延遲、公共交通工具發(fā)車時間等實(shí)時信息。對于高速率信息來說實(shí)時性最為重要，歷史信息不具有相同的重要性。公共部門信息更新速率將對信息的再利用方式、信息的發(fā)布和信息收集的投入產(chǎn)生影響，高速率信息通常由以收集信息為職責(zé)的公共部門提供，如氣象局發(fā)布的氣象信息，公眾對這類信息的質(zhì)量也有更高的期望和要求。

2.2 公共部門信息的參與者

英國《公共部門信息再利用條例2015》中詳細(xì)列舉了參與公共部門信息再利用的29類公共部門，如中央及地方政府部門、統(tǒng)計機(jī)構(gòu)、其他公共機(jī)構(gòu)、公共企業(yè)等。公共部門在公共部門信息再利用中作為信息的提供方，有責(zé)任明確本機(jī)構(gòu)承擔(dān)的公共任務(wù)并公開發(fā)布公共任務(wù)聲明，有責(zé)任發(fā)布可供再利用、開放格式的可機(jī)讀信息，有責(zé)任建立本機(jī)構(gòu)的信息資產(chǎn)清單，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)、回應(yīng)或拒絕公眾對于本機(jī)構(gòu)信息的再利用申請，在處理信息公開或再利用申請時不得出現(xiàn)歧視行為、不得限制需求方對信息的利用、不得批準(zhǔn)信息的獨(dú)享利用，有權(quán)制定本機(jī)構(gòu)發(fā)布信息的利用許可形式，有權(quán)制定本機(jī)構(gòu)發(fā)布信息的收費(fèi)政策，有責(zé)任接受和處理公眾對于公共部門信息方面的投訴。為更好地實(shí)施公共部門再利用，公共部門需準(zhǔn)確定義本機(jī)構(gòu)的公共任務(wù)，明確本機(jī)構(gòu)收集、保存和發(fā)布的信息屬性，即明確哪些信息屬于公共部門信息再利用范疇，有助于判斷信息再利用申請的有效性;有助于判斷哪些活動是屬于本機(jī)構(gòu)的核心任務(wù)，哪些活動是輔助性或商業(yè)行為;信息需求方通過閱讀公共任務(wù)聲明來獲悉哪些信息可以被獲取以及再利用;明確信息再利用的條款和許可方式;展示機(jī)構(gòu)的透明度和可信度。

對公共部門信息開展利用和再利用的公司、個人和公益社團(tuán)是公共部門信息的需求方?！豆膊块T信息再利用條例2015》規(guī)定公眾有權(quán)利向相關(guān)公共部門提出信息再利用申請，公共部門在處理這些申請時不得存在歧視，也不能向任何信息需求方提供獨(dú)享信息;公眾有權(quán)利監(jiān)督和投訴公共機(jī)構(gòu)在處理信息再利用問題時的行為。同時公眾對于公共部門信息的需求呈逐年增長趨勢，以英國政府開放數(shù)據(jù)門戶data.gov.uk為例，從2012年7月到2015年8月，數(shù)據(jù)集的月瀏覽量增長了161%，從2012年12月到2015年8月，數(shù)據(jù)集的月下載量增長了383%。綜合各個公共部門信息門戶的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其中下載量最多的數(shù)據(jù)主要是經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)、人力市場數(shù)據(jù)、政府運(yùn)營數(shù)據(jù)、公共衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)等。

2.3 公共部門信息質(zhì)量分析框架

公共部門信息的多維度特性，以及信息參與者的多元化，給信息質(zhì)量的管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。圖1是參考英國首席技術(shù)官理事會的公共部門信息架構(gòu)圖繪制的公共部門信息質(zhì)量分析框架，有助于厘清公共部門信息質(zhì)量管理的結(jié)構(gòu)和思路。

圖1 英國公共部門信息質(zhì)量分析框架

萬維網(wǎng)基金會在2015年世界開放數(shù)據(jù)調(diào)查中將英國評為世界范圍內(nèi)政府開放透明度第一名。英國政府通過2000年頒布的《信息自由法案》、2005年根據(jù)《歐盟公共部門信息再利用指令》實(shí)施的《公共部門信息再利用條例2005》、2012年發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)白皮書》到2015年6月頒布的《公共部門信息再利用條例2015》，確立了公共部門信息開放的原則，賦予公眾獲取公共部門信息的合法權(quán)利;確立了公共部門特別是政府部門的透明原則;確立了信息的公平交易原則，使得私營部門之間、私營部門與公共部門之間以公平的方式獲取信息、參與競爭?？梢钥闯鲇云谕ㄟ^對信息和數(shù)據(jù)的開放與再利用，實(shí)現(xiàn)社會的開放、透明和公平。

通過對公共部門信息內(nèi)容的維度和參與者的分析，可以看出公共部門信息的傳遞過程包括:(1)信息結(jié)構(gòu)化過程，即公共部門對可開放的原始數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行深度加工，向公眾提供開放數(shù)據(jù)格式、可機(jī)讀的信息;(2)信息傳遞過程，即公共部門通過機(jī)構(gòu)網(wǎng)站、信息門戶、虛擬安全環(huán)境登陸、電子郵件等渠道將信息傳遞給公眾;(3)授權(quán)許可，即公共部門在批準(zhǔn)再利用申請后以授權(quán)許可的方式將本機(jī)構(gòu)信息免費(fèi)或以一定費(fèi)率提供給公眾;(4)信息治理及保障，公共部門對本機(jī)構(gòu)信息質(zhì)量、安全和開發(fā)所采取的管理手段和管理機(jī)制。公共部門信息正是通過這4個核心過程在公共部門與公眾之間傳遞。

公共部門信息質(zhì)量的管理涵蓋了對公共部門信息傳遞的核心過程和核心資源的管理，即通過法律約束、標(biāo)準(zhǔn)約束、審計監(jiān)管、資源整合、信息素養(yǎng)這5種手段，對公共部門信息的質(zhì)量進(jìn)行全面的控制與保障。

3 英國公共部門信息的質(zhì)量管理策略與分析

3.1 法規(guī)約束

3.1.1 《公共部門信息再利用條例2015》

英國繼2005年頒布《公共部門信息再利用條例2005》后，于2015年6月頒布了《公共部門信息再利用條例2015》，后者是對前者的一次補(bǔ)充與修訂，分別響應(yīng)了歐盟2005年發(fā)布的《公共部門信息再利用指令》和2013年修訂的《公共部門信息再利用指令》。

《公共部門信息再利用條例2015》對公共部門信息及再利用的相關(guān)問題作出了闡釋和規(guī)定，在信息質(zhì)量問題上，主要是對信息的格式和載體作出了明確規(guī)定:(1)公共部門信息必須以書面格式和書面語言出現(xiàn);(2)在可能條件下，公共部門信息必須以開放格式、可機(jī)讀格式并連同其元數(shù)據(jù)一同存在;(3)在可能條件下，公共部門信息必須提供可公開信息的電子版本。

信息的格式和載體影響著信息將如何展示在公眾面前。可機(jī)讀信息是一種結(jié)構(gòu)化信息，可以通過特定軟件進(jìn)行識別，并從中提取特定數(shù)據(jù)，開放格式下的可機(jī)讀信息可以確保信息在不同軟件和許可下的互操作性。當(dāng)公共部門信息涉及不宜公開的個人信息或商業(yè)機(jī)密信息時，以統(tǒng)計簡報或以元數(shù)據(jù)方式公開信息可以避免敏感信息泄露。在公共部門信息開放與再利用的環(huán)境下，提供電子版本的、開放格式的、可機(jī)讀的信息格式，將便于信息需求方獲取信息，從而促進(jìn)對信息的進(jìn)一步開發(fā)和利用。

3.1.2 《國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案》

2013年10月，英國內(nèi)閣辦公室發(fā)布了《國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案》，其通過建立和維護(hù)政府現(xiàn)有信息和數(shù)據(jù)集清單，將其中一系列具有最廣泛社會價值、最重大經(jīng)濟(jì)價值的信息列為國家核心參考數(shù)據(jù)，具體呈現(xiàn)形式為核心參考數(shù)據(jù)、主題數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)。首批確認(rèn)為核心參考數(shù)據(jù)的內(nèi)容包括交通信息、健康醫(yī)療與社保信息、食品、環(huán)境與農(nóng)村事物信息等。作為國家信息基礎(chǔ)設(shè)施的公共部門信息應(yīng)當(dāng)具有最高的信息質(zhì)量，必須以標(biāo)準(zhǔn)化格式發(fā)布，并詳細(xì)注明出處、更新頻率和詞匯表，這些信息還須通過開放數(shù)據(jù)研究所的開放數(shù)據(jù)認(rèn)證，并以開放政府許可的方式向公眾提供。

國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是公共部門信息的質(zhì)量保證手段之一，即迅速、實(shí)時發(fā)布公共部門信息以保證其數(shù)量，再通過高質(zhì)量核心參考數(shù)據(jù)建設(shè)來保證各部門優(yōu)先開發(fā)和維護(hù)最具價值的信息資源，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一系列連接政府內(nèi)部和外部機(jī)構(gòu)、互為參考、可進(jìn)行互操作的數(shù)據(jù)集。核心參考數(shù)據(jù)內(nèi)容的定義是從國家層面出發(fā)，從上至下進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，從推進(jìn)政府透明度和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)價值兩個方面考量，而不是由單一機(jī)構(gòu)來決定自己的核心參考數(shù)據(jù)。在發(fā)布數(shù)據(jù)的同時也發(fā)布相對應(yīng)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以便公眾了解該數(shù)據(jù)集的特性與局限，從而明確以何種目的、何種方式合理使用該數(shù)據(jù)集。

3.1.3 公共部門內(nèi)部信息質(zhì)量管理規(guī)范

公共任務(wù)是指公共部門的核心職責(zé)和功能，決定了公共部門信息的范圍和內(nèi)容。每個公共部門都具有其特定的公共任務(wù)，并提供特定形式和內(nèi)容的公共信息，因此不同機(jī)構(gòu)對其信息質(zhì)量的管理也具有行業(yè)特殊性。以英國國民保健署(NHS)為例，其下屬的健康與社保信息中心(HSCIC)是發(fā)布和管理英國國家健康與社保信息的機(jī)構(gòu)，HSCIC制定了包括以下5種在內(nèi)的一系列信息質(zhì)量管理規(guī)范和措施:

(1)信息質(zhì)量年報。自2012年起，HSCIC開始發(fā)布國家健康與社保數(shù)據(jù)的質(zhì)量年報，報告主要面向健康與社保服務(wù)提供機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人、服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)處理人員和數(shù)據(jù)用戶，報告內(nèi)容包括HSCIC采取的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)處理能力提升行動的進(jìn)展，對于關(guān)鍵數(shù)據(jù)資產(chǎn)的質(zhì)量評估方法和評估結(jié)果，以及關(guān)于提升數(shù)據(jù)質(zhì)量對不同受眾的影響案例分析。各健康與社保機(jī)構(gòu)須閱讀和實(shí)施該報告的內(nèi)容，使用其他相關(guān)工具、指南和標(biāo)準(zhǔn)來提高其數(shù)據(jù)質(zhì)量。特別要求健康與社保數(shù)據(jù)提供方和使用方仔細(xì)研讀報告中有關(guān)數(shù)據(jù)評估方法和評估結(jié)果部分并提供反饋，以供HSCIC進(jìn)行后續(xù)的評估方法改進(jìn)，保證他們對數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求得到重視、理解并付諸實(shí)踐。

(2)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量表。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量表即針對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)數(shù)據(jù)的質(zhì)量報表，用來評估醫(yī)療服務(wù)執(zhí)行數(shù)據(jù)集中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

(3)住院資料質(zhì)量管理。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)小組在每年固定時間將其收集的住院資料交付給住院資料統(tǒng)計小組，后者將對住院資料進(jìn)行確認(rèn)和清理，以便后續(xù)這些信息進(jìn)行演化和發(fā)布。

(4)心理健康數(shù)據(jù)集質(zhì)量管理。心理健康小組負(fù)責(zé)評估心理健康基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)質(zhì)量，并發(fā)布其質(zhì)量評估報告。

(5)數(shù)字化人力信息質(zhì)量管理。數(shù)字化人力信息質(zhì)量報告是對數(shù)字化人員記錄數(shù)據(jù)的質(zhì)量月報，這份月報將發(fā)送至每個相關(guān)機(jī)構(gòu)以輔助他們從源頭上確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，該月報同時還對一系列選定領(lǐng)域進(jìn)行全國性數(shù)據(jù)質(zhì)量排名。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)約束

英國公共部門透明化理事會參與制定、內(nèi)閣辦公室發(fā)布的《政府開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)集》，旨在建立政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息的連貫性，并據(jù)此為信息需求方提供更好的服務(wù)。該標(biāo)準(zhǔn)集部分沿用了國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)、結(jié)構(gòu)化信息標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)組織(OASIS)、萬維網(wǎng)聯(lián)盟(W3C)、互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組(IETF)等國際標(biāo)準(zhǔn)組織的的標(biāo)準(zhǔn)，部分由英國政府自行制定。從國家代碼、語言標(biāo)簽、跨平臺文字編碼方案、統(tǒng)一解析標(biāo)識符、政府文檔共享及協(xié)作、政府文檔瀏覽、聯(lián)系信息交換、日歷事件交換等8個方面制定了一以貫之的標(biāo)準(zhǔn)，使得隸屬于政府的公共部門信息能夠在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下被用戶理解和獲取，提高用戶理解信息的效率，降低用戶對信息共享、協(xié)作與再利用的門檻，減少信息在不同系統(tǒng)間傳遞時可能產(chǎn)生的錯誤。

此外，公共部門透明化理事會還為data.gov.uk平臺制定了《公共部門數(shù)據(jù)規(guī)范》，列出了14項(xiàng)公共部門在data.gov.uk平臺發(fā)布數(shù)據(jù)時需要遵守的原則，對信息來源、信息內(nèi)容、信息載體、信息格式、發(fā)布渠道、信息維護(hù)等方面做出了指導(dǎo)。

3.3 監(jiān)管與審計

3.3.1 國家檔案館對公共部門信息的評估和指導(dǎo)

為響應(yīng)2000年《公共檔案法》的修訂，英國國家檔案館于2008年啟動了“信息管理評估項(xiàng)目”，對政府部門的信息管理能力，如政府部門收集、創(chuàng)造和使用的信息完整度、可獲取性和可用性進(jìn)行評估。國家檔案館作為國家信息的紀(jì)錄者，其評估活動不僅能夠協(xié)助各部門有效提高其信息管理水平，更為該部門下一步將信息傳遞歸檔和對外開放打下基礎(chǔ)。評估結(jié)果以公開發(fā)布的評估報告的形式呈現(xiàn)，每份評估報告都包含4部分內(nèi)容，即信息的價值、信息支撐技術(shù)、信息風(fēng)險管理、部門信息審查及傳遞，報告中將指出該部門工作中的亮點(diǎn)和不足，并提出改進(jìn)意見及行動指南。

此外，國家檔案館還肩負(fù)公共部門信息政策解讀和指南的職責(zé)，其不僅提供了公共部門信息相關(guān)政策、報告和資源合集，還發(fā)布了一系列政策解讀和指南報告，包括《公共部門信息再利用條例2015》應(yīng)用指南、《公共部門信息再利用條例2015》范圍指南、公共部門信息獲取與再利用分析、公共任務(wù)指南、公共部門信息再利用核對表、信息資產(chǎn)清單、公共部門信息再利用術(shù)語表、公共部門信息再利用申請樣表、公共部門信息再利用聲明樣板、公共部門信息再利用及投訴報告、信息公平交易方案審核報告等。

3.3.2 信息活動審計

專業(yè)、獨(dú)立、客觀的內(nèi)部與外部審計是公共部門內(nèi)部治理工作的成功因素之一，各部門可依據(jù)內(nèi)部審計結(jié)果對其風(fēng)險管理、控制流程和治理流程進(jìn)行系統(tǒng)化改善。在中央政府機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一系列數(shù)據(jù)丟失危機(jī)后，英國首相在政府部門中推動了對于信息及數(shù)據(jù)管理的審計工作，并采取了一系列加強(qiáng)部門信息管理的手段，如建立信息措施、培養(yǎng)重視信息的辦公環(huán)境、內(nèi)部決策透明化等。英國財政部自2013年4月起在所有中央政府部門及其下屬機(jī)構(gòu)中實(shí)施《公共部門內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)》。

以HSCIC為例，2015年對與其有數(shù)據(jù)共享協(xié)議的幾家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了數(shù)據(jù)共享方面的審計。伯明翰大學(xué)附屬醫(yī)院擁有歐洲數(shù)量最多的加護(hù)病房(ICU)，是英國率先符合護(hù)理內(nèi)容統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)院之一，其IT系統(tǒng)可以支持無紙化入院、出院記錄和處方電子化。HSCIC在對伯明翰大學(xué)附屬醫(yī)院數(shù)據(jù)的共享工作審計中發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)獲取控制和相關(guān)的登錄方式管理得宜，非授權(quán)和不恰當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)訪問風(fēng)險控制得宜;在公共網(wǎng)絡(luò)上傳遞的信息得到了適當(dāng)保護(hù)，避免了偽造、篡改、泄露、指向錯誤和重復(fù);信息錄入到清除的安全措施較強(qiáng);風(fēng)險評估和風(fēng)險控制措施不足。第三方審計機(jī)構(gòu)在審計報告中還對HSCIC的信息傳播和信息共享提出了建議，如加強(qiáng)對信息相關(guān)法律和協(xié)議的重申和重視，加強(qiáng)對信息知識產(chǎn)權(quán)的指引，對數(shù)據(jù)再利用協(xié)議進(jìn)行優(yōu)化，加強(qiáng)醫(yī)療護(hù)理信息標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程等。

3.3.3 開放數(shù)據(jù)認(rèn)證

開放數(shù)據(jù)研究所是一個獨(dú)立的、非營利性的無黨派機(jī)構(gòu)，通過與開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的專家合作、孵化、培育和指導(dǎo)新的想法、促進(jìn)創(chuàng)新，幫助公眾學(xué)習(xí)和參與開放數(shù)據(jù)，向公共部門和私營部門提供開放數(shù)據(jù)相關(guān)的咨詢、培訓(xùn)和研發(fā)服務(wù)，具體包括評估開放數(shù)據(jù)對該組織帶來的影響，協(xié)助實(shí)施開放數(shù)據(jù)策略，協(xié)助利用開放數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新。

開放數(shù)據(jù)研究所提供的開放數(shù)據(jù)認(rèn)證并非強(qiáng)制執(zhí)行，需要認(rèn)證的機(jī)構(gòu)通過在線填寫一份關(guān)于所發(fā)布數(shù)據(jù)的問卷即可進(jìn)行認(rèn)證并生成認(rèn)證證書。開放數(shù)據(jù)認(rèn)證的作用主要是用簡明的方式向信息需求方提示數(shù)據(jù)集的內(nèi)容和獲取方式，信息發(fā)布機(jī)構(gòu)也可以對照各個等級的開放數(shù)據(jù)要求檢查所發(fā)布數(shù)據(jù)的內(nèi)容、形式和質(zhì)量，并找到提升數(shù)據(jù)質(zhì)量的方向。開放數(shù)據(jù)認(rèn)證分為4個等級:原始數(shù)據(jù)、初始數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)、專家級數(shù)據(jù)。原始數(shù)據(jù)是具有最基本開放數(shù)據(jù)特征的數(shù)據(jù);初始數(shù)據(jù)要求發(fā)布者向數(shù)據(jù)用戶提供額外支持并提供反饋;標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)要求數(shù)據(jù)進(jìn)行定期更新，并能提供有力的、可靠的用戶支持;專家級數(shù)據(jù)要求信息內(nèi)容特別出色，并能達(dá)到國家信息基礎(chǔ)設(shè)施的案例要求。每個等級的認(rèn)證都由法律要求、實(shí)踐要求、技術(shù)要求、社會要求組成，其中對于信息質(zhì)量的認(rèn)證主要集中在實(shí)踐要求和技術(shù)要求中 (具體認(rèn)證指標(biāo)見表2)。

3.4 資源整合

3.4.1 國家開放數(shù)據(jù)門戶

data.gov.uk是英國最大的開放數(shù)據(jù)門戶，向公眾免費(fèi)提供由中央政府部門、其他公共部門及地方政府發(fā)布的數(shù)據(jù)集。公眾不僅可以通過該門戶瀏覽、獲取公共部門信息，還可以提交信息獲取申請。截至2015年9月，data.gov.uk發(fā)布了包括健康與社保、經(jīng)濟(jì)、人口統(tǒng)計、人力市場、環(huán)境、教育、交通、住房等領(lǐng)域的1350個公共部門及機(jī)構(gòu)的26412個數(shù)據(jù)集，已成為公共部門信息再利用活動中最大、覆蓋面最廣、接受度最高的數(shù)據(jù)門戶。在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，data.gov. uk采用了Tim Betnets-Lee的開放數(shù)據(jù)五星評價體系對數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行提示和保障(評定指標(biāo)見表3)。

3.4.2 部門信息門戶

持有大量公共部門信息的不同機(jī)構(gòu)或地方機(jī)構(gòu)也會建立自己的信息門戶，并通過該網(wǎng)站發(fā)布信息、獲取反饋和處理信息需求申請 (由各公共部門或地方機(jī)構(gòu)自行建立的信息門戶示例見表4)。通過部門信息門戶發(fā)布信息，有助于提升數(shù)據(jù)更新的一貫性，同時發(fā)布數(shù)據(jù)的內(nèi)容、形式和質(zhì)量將與該機(jī)構(gòu)的信息策略和績效評估指標(biāo)掛鉤，公眾在瀏覽和下載數(shù)據(jù)時如果發(fā)現(xiàn)不準(zhǔn)確的信息時也將有渠道與信息發(fā)布者直接聯(lián)系，這些措施都能有效提升公共部門信息的質(zhì)量。

3.5 信息素養(yǎng)

信息素養(yǎng)在當(dāng)前開放數(shù)據(jù)的背景下又可稱為數(shù)據(jù)素養(yǎng)，由專業(yè)人員的數(shù)據(jù)技能和公眾的數(shù)據(jù)技能組成，要求人們擁有良好的技術(shù)基礎(chǔ)，能夠?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行管理、分析、闡釋和交流。目前數(shù)據(jù)技術(shù)人員短缺是英國正面臨的一個重大障礙，提升各個層面的數(shù)據(jù)技術(shù)能力是未來的努力方向，從基礎(chǔ)教育到高等教育，將核心數(shù)據(jù)分析能力與學(xué)科教育整合，政府也通過政府統(tǒng)計服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府運(yùn)營研究服務(wù)機(jī)構(gòu)來提升自身的數(shù)據(jù)分析能力。

表2 開放數(shù)據(jù)認(rèn)證的質(zhì)量指標(biāo)

英國目前面向公眾的正式與非正式的信息素養(yǎng)提高項(xiàng)目包括:Apps fot Good、Code Clubs等面向在校學(xué)生的編程教學(xué);Nuffield基金會籌辦的Q-Step項(xiàng)目，旨在培養(yǎng)具有定量分析能力的社科專業(yè)學(xué)生; Make Things Do Stuff項(xiàng)目，旨在為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)公司、正式教育機(jī)構(gòu)和課余俱樂部、導(dǎo)師和青年學(xué)生創(chuàng)造提升整體數(shù)據(jù)技能的機(jī)會，具體形式包括提供實(shí)踐工具、興趣小組、在線研發(fā)機(jī)會等。公務(wù)員專業(yè)技能委員會負(fù)責(zé)進(jìn)行公務(wù)員職業(yè)能力的規(guī)劃和提高。在2014年的職業(yè)能力計劃書中，該委員會要求公務(wù)員有能力創(chuàng)建、運(yùn)營數(shù)字化信息服務(wù)，并能持續(xù)改善其質(zhì)量。該委員會提高公務(wù)員信息素養(yǎng)的方法主要有培訓(xùn)、正式或非正式的專家咨詢、知識共享、招聘數(shù)字化人才等。

表3 開放數(shù)據(jù)五星評價體系

表4 英國公共部門自建信息門戶示例

4 總結(jié)與啟示

4.1 細(xì)化和落實(shí)公共部門信息質(zhì)量管理

由于公共部門信息涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會和文化各個領(lǐng)域，涉及眾多政府部門、機(jī)構(gòu)和社會組織，同時公共部門信息本身具有多維特性，為其信息質(zhì)量管理帶來了難度。英國在公共部門信息質(zhì)量管理上采取了宏觀層面的政策約束與微觀層面的管理制度相結(jié)合、機(jī)構(gòu)自我管理與第三方監(jiān)管相結(jié)合的方式應(yīng)對公共部門中存在的信息質(zhì)量問題。即:宏觀上通過《公共部門信息再利用條例》、《國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案》等法律政策建立公共部門信息的公開制度和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，通過國家級開放數(shù)據(jù)門戶建立公共部門信息發(fā)布的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和平臺。微觀上由各公共部門和機(jī)構(gòu)制定自身的信息質(zhì)量管理實(shí)施細(xì)則，如NHS下屬的HSCIC制定的一系列衛(wèi)生信息質(zhì)量管理規(guī)范;由第三方機(jī)構(gòu)對公共部門信息的質(zhì)量進(jìn)行評估和審計，例如英國國家檔案館、開放數(shù)據(jù)研究所對公共部門信息質(zhì)量的評估與指導(dǎo)。我國目前僅在科學(xué)數(shù)據(jù)領(lǐng)域頒布了兩個國家層面的信息質(zhì)量管理規(guī)范，分別是科技部的《科學(xué)數(shù)據(jù)共享工程質(zhì)量管理規(guī)范》和國家科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)基礎(chǔ)科學(xué)數(shù)據(jù)共享網(wǎng)項(xiàng)目組的《數(shù)據(jù)質(zhì)量管理規(guī)范》，且這兩個管理規(guī)范還存在適用范圍狹窄、數(shù)據(jù)質(zhì)量指標(biāo)不完善等問題。公共部門信息的質(zhì)量管理涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，因而我國在落實(shí)信息質(zhì)量管理策略時可以借鑒英國的管理模式，首先建立國家層面、普遍適用的宏觀信息質(zhì)量政策，其次在公共部門內(nèi)部建立起具有行業(yè)特征和機(jī)構(gòu)特征的內(nèi)部信息質(zhì)量管理規(guī)范，同時引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確保信息質(zhì)量管理規(guī)范的落實(shí)和信息質(zhì)量的評價。

4.2 推動國家核心參考數(shù)據(jù)建設(shè)

我國國務(wù)院于2015年8月31日印發(fā)了 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，系統(tǒng)部署了大數(shù)據(jù)發(fā)展工作，其中明確提出建立政府部門和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單，統(tǒng)籌規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將于2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，于2020年底前逐步實(shí)現(xiàn)信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會開放。英國也曾采取相似措施開放公共部門信息和政府?dāng)?shù)據(jù)，在經(jīng)過數(shù)年的“增量先行”建設(shè)后，根據(jù)相關(guān)專家和專業(yè)委員會的建議，在國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上發(fā)展國家核心參考數(shù)據(jù)建設(shè)，即將國家信息基礎(chǔ)設(shè)施中一系列具有最廣泛社會價值、最重大經(jīng)濟(jì)價值的信息列為國家核心參考數(shù)據(jù)，并對該類數(shù)據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)優(yōu)化和維護(hù)。信息發(fā)布的時效性與數(shù)量不應(yīng)同信息的質(zhì)量對立，可借鑒英國對于公共部門信息的發(fā)布“雙軌政策”:首先以《信息自由法案》、《公共部門信息再利用條例》等法規(guī)建立起公共部門信息公開制度，保證公共部門信息發(fā)布的數(shù)量與及時性，避免有些部門以信息尚不完善等理由拖延發(fā)布;然后通過國家核心參考數(shù)據(jù)的建設(shè)來提升核心數(shù)據(jù)的質(zhì)量，從可用性、可獲取性、互操作性等方面對數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量優(yōu)化，并投入人力和物力對信息進(jìn)行定期維護(hù)和更新。

4.3 公共圖書館及檔案館對公共部門信息傳播與利用的指導(dǎo)和監(jiān)管

國際圖書館協(xié)會聯(lián)盟(IFLA)在其《圖書館宣言》中明確提出，圖書館是通向知識、思想和文化的大門，圖書館致力于堅持和發(fā)展思想自由，促進(jìn)和保衛(wèi)基本民主價值和普遍公民權(quán)利。國際檔案理事會(ICA)也致力推廣面向政府的檔案和文件有效管理，通過制定符合文化背景的檔案政策與實(shí)踐方法，最大限度發(fā)揮檔案和文件的價值。公共圖書館及檔案館作為提供公共文化服務(wù)的公益性組織，除履行其自身公共任務(wù)外還應(yīng)承擔(dān)起促進(jìn)公共部門信息傳播與利用的社會責(zé)任。

英國國家檔案館在對公共部門信息的傳播與利用方面做出了巨大的貢獻(xiàn)，從發(fā)布政策解讀、資源導(dǎo)航、提供培訓(xùn)課程到建立英國政府信息授權(quán)許可框架、信息公平交易方案、信息管理評估項(xiàng)目，充分體現(xiàn)了檔案管理機(jī)構(gòu)在信息管理上的專業(yè)素養(yǎng)和社會責(zé)任感。我國圖書及檔案單位在公共部門信息傳播與利用方面做出的努力主要有2011年上線的中國國家圖書館聯(lián)合省市公共圖書館共建的 “中國政府公開信息整合服務(wù)平臺”，但該平臺存在信息更新滯后，信息僅作簡單展示，信息內(nèi)容單一等問題。在下一步工作中，應(yīng)在深入分析公共部門信息特征的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮圖書、檔案機(jī)構(gòu)在信息管理上積累的經(jīng)驗(yàn)，分工協(xié)作，協(xié)助實(shí)現(xiàn)公共部門信息質(zhì)量的提升和價值最大化。

4.4 通過提高全社會信息素養(yǎng)來提高公共部門信息質(zhì)量

公共部門內(nèi)部工作人員的信息素養(yǎng)直接決定了其收集、整理和發(fā)布的信息質(zhì)量。目前有相當(dāng)一部分公共部門特別是政府部門，出于財政壓力和專業(yè)技術(shù)人員短缺的考量選擇將信息服務(wù)外包，但即便如此，公共部門工作人員自身仍需具有良好的信息素養(yǎng)、敏銳的信息意識、扎實(shí)的信息能力以及良好的信息道德，才能做到在收集、整理和發(fā)布本部門信息時始終掌握主動權(quán)、實(shí)現(xiàn)服務(wù)的不斷創(chuàng)新、嚴(yán)格遵守處理信息的法律規(guī)范與道德約束。

另一方面，互聯(lián)網(wǎng)是目前信息社會獲取信息的最快捷途徑，而據(jù)調(diào)查，目前中國網(wǎng)民的時間和精力大量集中在網(wǎng)絡(luò)新聞、音樂、視頻、游戲這些休閑應(yīng)用上。對醫(yī)療、教育、交通等公共服務(wù)和公共部門信息的訪問和獲取度偏低，這固然和目前網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)和公共部門信息的可獲取性偏低有關(guān)，但民眾對于信息的敏感度和信息處理能力也制約了他們對新型互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的使用。在一個全民普遍具有高度信息素養(yǎng)的社會，民眾對于信息的需求將轉(zhuǎn)化為信息提供方的責(zé)任和動力，民眾對公共部門信息的參與度也是對信息質(zhì)量的一種保障，信息需求方與信息提供方的良性互動，也將促成信息數(shù)量和質(zhì)量的不斷提升。

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［26］ About ICA:Infotmation fot Govetnments［EB/OL］.［2015-09-19］.http://www.ica.otg/5026/about-ica/infotmation-fot-govetnments.html.

［27］ 黃萃，夏義堃.政府網(wǎng)站信息服務(wù)外包的利弊分析［J］.電子政務(wù)，2014(9):58-62.

［28］ 中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心.第36次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告［R/OL］.［2015-09-19］.http://www.cnnic.cn/hlwfzyjhlw xzbg/hlwtjbg/201507/P020150723549500667087.pdf.

Study on UK Public Sector lnformation Quality Management Strategy and lts lmplications

By investigating the dimensions and participants of UK's public sector information，a comprehensive content analysis of UK's PSI quality regulation，quality standard，quality supervision and audit，PSI integration and information literacy is presented.Four suggestions are provided that can be adopted in China's PSI quality management，including the establishment of detailed PSI quality regulations，construction of national core reference data，with public library and archive institute in PSI quality assurance system，and improvement of citizen's information literacy.

public sector information;information quality;management strategy;UK

G203

A

10.11968/tsyqb.1003-6938.2015113

王佩,女,武漢大學(xué)信息管理學(xué)院博士研究生;孫建文,男,華中師范大學(xué)國家數(shù)字化學(xué)習(xí)工程技術(shù)研究中心副教授。

*本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年項(xiàng)目“政府信息資源公益性增值利用對策研究”(項(xiàng)目編號:11YJC870025)研究成果之一。

2015-10-09;責(zé)任編輯:魏志鵬