趙 秀 玲

(中國社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

·政治發(fā)展研究·

當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理考評體系存在的問題與思考

趙 秀 玲

(中國社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

中國鄉(xiāng)村治理考評一向不為人所重視，研究成果也相對較少，而探討其中存在問題的成果更不多見。目前，中國鄉(xiāng)村治理考評體系主要有三大問題值得注意：其一是具有強(qiáng)烈的趨同傾向，缺乏創(chuàng)新意識；其二是過于強(qiáng)調(diào)物質(zhì)激勵(lì)，忽略責(zé)任意識和公益精神；其三是重視硬性指標(biāo)，忽略軟性指標(biāo)。當(dāng)然，“一票否決”淘汰制與形式主義做法也是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理考評體系中存在的誤區(qū)。未來中國的鄉(xiāng)村考評體系建設(shè)應(yīng)著眼于法制化、制度化、文化意識、中國特色等方面，使創(chuàng)新性、公民性、自治性得以更好發(fā)揮。

鄉(xiāng)村治理；考評體系；地方政府

在中國鄉(xiāng)村治理中，關(guān)于考評體系的問題遠(yuǎn)未引起人們的高度重視；而在關(guān)于中國鄉(xiāng)村治理考評體系的研究中，對于其成就的肯定又遠(yuǎn)大于對其問題的分析，也更談不上以科學(xué)態(tài)度確立長遠(yuǎn)的建構(gòu)意識。這就必然導(dǎo)致當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理及其考評體系難以具有長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光和超越性意向。因此，學(xué)界有必要就當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理考評體系存在的問題展開研討，以便走出誤區(qū)并克服存在的關(guān)鍵性問題。

一、趨同傾向與創(chuàng)新意識

鄉(xiāng)村治理考評體系至今仍面臨這樣的悖論：一方面，在各地較為豐富多彩的現(xiàn)象下面，隱含著各自為政和缺乏統(tǒng)一規(guī)范的不足，無論在內(nèi)容上還是在形式上都是如此。例如，雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考評較多，但從國家層面尤其是省市層級對于鄉(xiāng)村的考評規(guī)定往往較少，這與《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民組織法》滯后于各地的規(guī)章制度建設(shè)具有相似性。沒有來自鄉(xiāng)村以上各層級的評估體系建設(shè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評估就很容易成為一盤散沙，難以發(fā)揮整合、統(tǒng)一、科學(xué)、高效的作用。另一方面，有些來自全國的考核方式統(tǒng)一性有之，但復(fù)制性過強(qiáng)，尤其缺乏鄉(xiāng)村治理考核的創(chuàng)新性。以“德、能、勤、績、廉”五項(xiàng)重要考核內(nèi)容為例，這本來屬于國家政府各層級的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，因其在不同層級具有共通性，因而作為一項(xiàng)原則使用亦無可厚非。但是，如將之進(jìn)行簡單地套用，放之四海而皆準(zhǔn)，尤其是將它簡單地應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理考評中，那將是一個(gè)誤區(qū)。其實(shí)，鄉(xiāng)村治理考核正是由此走向趨同化的，它簡單甚至模式化地將“德、能、勤、績、廉”作為考核指標(biāo)，從而忽略了廣大鄉(xiāng)村的特殊性，忽視了它與其他政府層級的區(qū)別。更為關(guān)鍵的問題是，對于這五項(xiàng)內(nèi)容的規(guī)定和闡釋往往如出一轍，有著驚人的相似性，這就更顯現(xiàn)出機(jī)械刻板的思維方式在左右著鄉(xiāng)村治理。又如，目前鄉(xiāng)村治理考核對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部和村委會往往采取“一刀切”的考核方法，這本身就不科學(xué)，因?yàn)閮烧哂兄煌男再|(zhì)、內(nèi)涵和功能，這就要求在“德、能、勤、績、廉”的整體要求下，不僅要對其內(nèi)涵有新的理解，又要制定出與黨和政府不同的考核標(biāo)準(zhǔn)與方法。這也充分表明，有時(shí)統(tǒng)一性要求不是沒有，而是過于趨同且創(chuàng)新意識不足。許多表面看來多種多樣的評估體系，其實(shí)多有重疊或重復(fù)部分，而無創(chuàng)意和個(gè)性的任何陳列都會成為效果不佳的擺設(shè)，難以發(fā)揮更大作用。因此，在整體上符合國家要求和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，建構(gòu)具有獨(dú)創(chuàng)性、符合鄉(xiāng)村各地實(shí)際的考評體系就顯得非常急迫和重要了。

1.黨和國家應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理考評體系的法制化建設(shè)，保證鄉(xiāng)村治理有法可依

雖然在《中華人民共和國村民委員會組織法》中有相應(yīng)的考評規(guī)定，但它們往往都附著于其他條款，即使獨(dú)立出來也比較簡略、主體性不強(qiáng)，尤其與民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理相比對于考評的功能突顯則更是不夠的。因此，有必要根據(jù)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的需要，有針對性地對考評條款進(jìn)行補(bǔ)充、豐富和發(fā)展。另外，國家有關(guān)部門尤其是民政部應(yīng)出臺鄉(xiāng)村治理考評的專門性法規(guī)，使之更加細(xì)化、具體化，便更有針對性、普遍性和科學(xué)性。只有從國家層面加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理考評體系的法制化建設(shè)，各地的評估體系才能有法可依、有章可循，才能避免盲目性和隨意性。

2.各級政府要有針對性地出臺相關(guān)制度，以確保鄉(xiāng)村治理考評體系的完備和配套

從中央層面為鄉(xiāng)村治理考評立法定規(guī)固然重要，但那是整體性、綱領(lǐng)性和戰(zhàn)略性的，不可能做到包羅萬象，更難切合各地的實(shí)際狀況，這就要求各省、市、地尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要制定出更科學(xué)的評估體系，以便直接為鄉(xiāng)村治理服務(wù)。這一工作在以往是比較薄弱的，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是省市出臺的相關(guān)文件較少，而縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較重視；二是縣級往往不大考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體性，出臺的考評制度比較隨意，有時(shí)帶有明顯的行政色彩；三是由于缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定作為依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評估機(jī)制除了有行政命令的特點(diǎn)外，往往還有科學(xué)性和前瞻性不足的傾向，從而使之陷入孤立和失效的狀態(tài)。因此，如何確立各級政府在鄉(xiāng)村治理考評體系中的角色與邊界，使不同政府層級形成合力，在各種關(guān)系的互動(dòng)中突顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)特作用，就成為需要認(rèn)真考慮和研究的問題。如站在宏觀角度觀察，黨和國家應(yīng)是高層考評體系的建構(gòu)者；各級政府則具有上傳下達(dá)的中轉(zhuǎn)和橋梁作用，它是考評體系向鄉(xiāng)村貫通的主渠道；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又是地方政府中的關(guān)鍵和樞紐，其作用更是不可小覷。從這個(gè)意義上說，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心的各級政府就要走出鄉(xiāng)村治理考評的困局——脫節(jié)、隨意、“疊床架屋”，尤其是要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非主體性、非科學(xué)、非樞紐地位的錯(cuò)位，從而彰顯其協(xié)調(diào)共治下的制度創(chuàng)新能力。

3.建立以村民自治為主體的考評體系，以改變當(dāng)前自上而下的治理方式

應(yīng)該看到，當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理評估體系盡管加進(jìn)了民主評議的項(xiàng)目和權(quán)重從而克服了以往由主要領(lǐng)導(dǎo)說了算的評價(jià)方式，但不容諱言的是，包括民主評議在內(nèi)的評估體系仍然主要是由包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣在內(nèi)的上級做出的制度安排，真正由村干部尤其是村民自己制定的考評體系并不多見。所謂的鄉(xiāng)村治理考評，主要是考評村干部且主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，于是，鄉(xiāng)村干部尤其是村干部就成為被動(dòng)的他者。其實(shí)，在鄉(xiāng)村治理考評體系中，廣大鄉(xiāng)村干部既要成為被考評者，也要成為考評主體，成為考評體系的創(chuàng)新者和建立者。關(guān)于這一點(diǎn)，廣大村民更是責(zé)無旁貸，要成為鄉(xiāng)村治理考評體系的真正主體，從而改變長期以來主要由上級制定考評標(biāo)準(zhǔn)的局面?；诖?，以下三個(gè)方面應(yīng)給予高度重視：一是除了縣級以上政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的考評制度外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要為村級制定相應(yīng)的考評制度；二是村級應(yīng)建立包括村干部在內(nèi)的、以廣大村民為主體的村級評估體制，充分發(fā)揮廣大干部群眾的智慧與創(chuàng)造性；三是以鄉(xiāng)村治理為標(biāo)準(zhǔn)，由廣大干部群眾參與制定考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級以上政府的考評體系，從而形成一種倒逼式的評估機(jī)制，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府對于鄉(xiāng)村治理也有不可推卸的責(zé)任。總之，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村尤其是村級干部群眾的主體性既可以制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的村級評估制度，從而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級以上干部產(chǎn)生一定的制約，而且可以在觀念上改變所謂的“考核就是上對下”的傳統(tǒng)做法。

要改變當(dāng)前鄉(xiāng)村治理考核體系的支離、失衡、模糊、混亂狀況，有必要在考慮形成上下協(xié)同一體化的制度機(jī)制的前提下，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是村級廣大干部群眾更大的主體性和民主性，從而創(chuàng)造出各具特色的鄉(xiāng)村治理考評體系。不言而喻，這是一項(xiàng)浩大、繁復(fù)而又極具挑戰(zhàn)性的系統(tǒng)工程。

二、激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任承擔(dān)

目前，中國鄉(xiāng)村治理的考評體系加大了獎(jiǎng)懲力度，體現(xiàn)了激勵(lì)機(jī)制的作用。在這方面，雖然各地情況不一，甚至有的差別很大，但獎(jiǎng)優(yōu)罰劣是其主要方式。這對于改變廣大鄉(xiāng)村干部“干好干壞一個(gè)樣”“干多干少一個(gè)樣”，無疑是有幫助的。有人對此進(jìn)行了全面的總結(jié)：“為了從根本上解決基層干部守?cái)傋?、混日子、缺乏壓力感等問題，充分調(diào)動(dòng)每一名干部的工作積極性，達(dá)到政府廉潔、高效的目標(biāo)……管理上實(shí)行了量化考核與民主評議相結(jié)合，工作質(zhì)量與享受待遇掛鉤的辦法，在考評上實(shí)行千分量化分管工作和配合中心工作，月月考核、季季結(jié)賬、年終總評，民主評議實(shí)行季百分制測評，區(qū)分檔次，獎(jiǎng)勤罰懶，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。雙向考評結(jié)果與政治待遇、經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，從而摒棄了干部工作上的形式主義，改掉了‘虛報(bào)’‘浮夸’的毛病，評出了壓力，考出了動(dòng)力，獎(jiǎng)出了干勁，戰(zhàn)斗在管理區(qū)一線的全體干部，每年正規(guī)休息不到10個(gè)周末，不論春夏秋冬總是為地方的發(fā)展奔波、操勞，鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部除完成本職外，每月下鄉(xiāng)不下20天，協(xié)助管理區(qū)、村組工作。全體干部精神煥發(fā)，共同為雁門口的發(fā)展與繁榮嘔心瀝血，勤奮工作。”*參見湖北省京山縣雁門口鎮(zhèn)人民政府文件《規(guī)范化管理，法制化行政》；民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)交流會議資料匯編》，1997年5月，49-50頁。但是，也要看到這種獎(jiǎng)懲機(jī)制的負(fù)面效果，即在功利思想的推動(dòng)下，人們對于利益過于依賴，從而忽略了公益心、奉獻(xiàn)精神，甚至缺乏一個(gè)普通公民應(yīng)有的基本素質(zhì)和追求。這就難免使鄉(xiāng)村治理長期處于功利化的形而下的層次，不能進(jìn)入具有現(xiàn)代意識與公益精神的形而上的境界。要改變這種狀況，應(yīng)做好以下三個(gè)方面的工作。

1.強(qiáng)化鄉(xiāng)村干部的職責(zé)意識，改變干部為獎(jiǎng)勵(lì)而工作的功利思維和行為

鄉(xiāng)村治理本是鄉(xiāng)村干部的職責(zé)所在，通過獎(jiǎng)懲固然可區(qū)分優(yōu)劣，但不能將獎(jiǎng)懲看得過重，否則就會令鄉(xiāng)村干部陷入為了獎(jiǎng)勵(lì)而工作的怪圈。例如，廣東梅州大埔縣為調(diào)動(dòng)基層干部工作的積極性，2007年以來，縣委縣政府在財(cái)力緊張的情況下?lián)艹?00萬元試行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的工作新機(jī)制，每月對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行績效考核。對績效考核達(dá)標(biāo)的鎮(zhèn)(場)黨委書記、鎮(zhèn)(場)長除了給予通報(bào)表揚(yáng)外，當(dāng)月每人獎(jiǎng)勵(lì)1 000元[1]。站在激勵(lì)的角度看，這無疑有助于充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，但站在工作職責(zé)的立場思之，這樣的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額和力度無形中也將干部工作功利化了。因?yàn)閷τ卩l(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，干好工作是其本分和職責(zé)，而“達(dá)標(biāo)”又是最基本的要求；然而，如果依靠高于工資一倍的方式提高積極性，那對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，就具有諷刺意味了。所以，在考評體系中，對工作出色的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)固然重要，但重點(diǎn)應(yīng)放在對不作為干部的懲處上，否則很容易使考評形式化和功利化。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)對于獎(jiǎng)懲的制度化、程序化、規(guī)范化和科學(xué)化建設(shè)，避免主觀臆斷和隨意而為，如將“達(dá)標(biāo)”門檻作為獎(jiǎng)勵(lì)的最低標(biāo)準(zhǔn)，或不經(jīng)充分協(xié)商而實(shí)行高獎(jiǎng)刺激等，這都是不科學(xué)的。尤其應(yīng)該注意的是，當(dāng)整個(gè)鄉(xiāng)村治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)干部必須依靠重獎(jiǎng)才能推動(dòng)其完成基本的“達(dá)標(biāo)”任務(wù)時(shí)，就會在思想觀念上為其套上功利主義的枷鎖，使其忽略、無視甚至蔑視自己的本職工作和責(zé)任意識。

2.改變當(dāng)前鄉(xiāng)村治理考評體系過度重視物質(zhì)刺激的傾向

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理考評體系中的獎(jiǎng)勵(lì)具有外在化、物質(zhì)性和刺激化的特點(diǎn)，它在短期或初期是有效的，但從長遠(yuǎn)角度和根本意義上說，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和刺激是不可持續(xù)的，因?yàn)樗y以真正改變被刺激主體的內(nèi)在品質(zhì)和精神高度。相反，有時(shí)還會產(chǎn)生較大的負(fù)面作用，即領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的公民意識和先鋒模范帶頭作用被放大的重獎(jiǎng)所遮蔽和忽略了。作為一個(gè)具有現(xiàn)代意識的公民，他無須任何物質(zhì)刺激就應(yīng)遵守基本的道德規(guī)范和職業(yè)操守；作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，他的基本前提就是與眾不同，不是一定要用物質(zhì)來刺激出其“領(lǐng)導(dǎo)”身份；而作為一個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，更應(yīng)保證其先進(jìn)性和自覺性，而只有用重獎(jiǎng)才能完成自己的工作顯然會降低其先進(jìn)性和自覺性。問題的關(guān)鍵是，有的鄉(xiāng)村治理評估體系卻設(shè)定了用重獎(jiǎng)刺激干部和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，這既是對其優(yōu)秀地位和品質(zhì)的降低，又會影響其在廣大人民群眾中的威信和形象，還會進(jìn)一步強(qiáng)化廣大農(nóng)村干群中的“官本位”意識，與我們建設(shè)社會主義法治國家的要求背道而馳。以廣東省梅州市大埔縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考評為例，該縣制定的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)是：“對績效考核達(dá)標(biāo)的鎮(zhèn)(場)黨委書記、鎮(zhèn)(場)長除給予通報(bào)表揚(yáng)外，當(dāng)月每人還獎(jiǎng)勵(lì)1 000元；班子成員每月共獎(jiǎng)勵(lì)2 000～3 000元。村(居)委干部和村民小組長則由所在鎮(zhèn)(場)進(jìn)行考核，重點(diǎn)考核生產(chǎn)發(fā)展、社會穩(wěn)定、計(jì)劃生育、林業(yè)工作、廉政為民、上級交辦任務(wù)等六個(gè)方面，由縣財(cái)政撥出?？睿o予考核達(dá)標(biāo)的村書記、村主任每月50元和村民小組長每月20元的獎(jiǎng)勵(lì)?！盵1]

從以上獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)字來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)是每月每人1 000元，而村兩委主任和村民小組長則分別為50和20元，前者是后者的20和50倍。這種天壤之別的獎(jiǎng)勵(lì)方法，只會毀掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的形象，將“官本位”思想更加沉重地籠罩于村干部和廣大人民群眾頭上。另如，在許多地方的鄉(xiāng)村治理考評中，有將優(yōu)秀村干部提升為國家正式職工或領(lǐng)導(dǎo)的例子，從干部升遷平等角度來說，這是一項(xiàng)有益的嘗試；但從領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的品質(zhì)來說，這種破格“重獎(jiǎng)”也在無形中強(qiáng)化了“官本位”思想，因?yàn)椤吧佟备匾膽?yīng)該是讓領(lǐng)導(dǎo)們感到任務(wù)更重、責(zé)任更大、奉獻(xiàn)更多，而不能將之視為應(yīng)拿“重獎(jiǎng)”。因此，在鄉(xiāng)村治理考評體系中，應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)干部尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的公仆性、先進(jìn)性和奉獻(xiàn)精神，加強(qiáng)其榮譽(yù)感和精神獎(jiǎng)勵(lì)，而不是一味強(qiáng)化物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和官位升遷。倘若如此，那么評價(jià)體系就會變味，基層領(lǐng)導(dǎo)雖然會在物質(zhì)和官位的刺激下獲取“小得”，但換來的則是精神與先進(jìn)性上的“大失”。

3.應(yīng)將廣大干部的公益心和奉獻(xiàn)精神作為鄉(xiāng)村治理考評體系的核心標(biāo)準(zhǔn)

我們并不反對激勵(lì)機(jī)制在鄉(xiāng)村治理考評體系中的運(yùn)用，甚至認(rèn)為一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)也是必要和必需的，但我們卻不贊同將物質(zhì)、金錢、升官之類的刺激作為鄉(xiāng)村考評體系的重要維度，因?yàn)檫@樣會慢慢滋長和導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的趨利傾向，從而違背民主自治精神的宗旨。就目前情況看，鄉(xiāng)村治理成效較為顯著的地方，往往都是注重志愿者隊(duì)伍建設(shè)，看重公益事業(yè)發(fā)展，從而以自治、奉獻(xiàn)、服務(wù)的理念與方式推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)。像中國臺灣一些城市的志愿者往往是自愿、不帶任何外在功利目的(如物質(zhì)報(bào)酬等)地投身于鄉(xiāng)村自治；山東青島的一些老人協(xié)會，除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)外，還建立了各式各樣的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，為鄉(xiāng)村社會提供無償服務(wù)；山西一些村莊的社會組織，每年為村莊投入一定的義務(wù)工，希望多做些有益于社會的事情。這都是中國鄉(xiāng)村治理寶貴的經(jīng)驗(yàn)資源和很好的范本，可將之作為考評體系建構(gòu)與優(yōu)化的參照。只有這樣，鄉(xiāng)村治理才能立志高遠(yuǎn)、充滿底氣和正氣，才能有更為健康合理、令人信服的發(fā)展前景，也才能突破當(dāng)下鄉(xiāng)村治理考評體系中的功利至上主義傾向。試想，許多普通社會成員、有的還是沒多少文化知識的村民，他們都能以公益之心與博大的情懷投身于鄉(xiāng)村建設(shè)，而作為我們黨和國家的鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部卻要以“重獎(jiǎng)”和官位作為刺激與激勵(lì)籌碼來促使其積極工作，這種考評體系的理念與方向顯然是有問題的，這就需要在未來的治理中對之加以調(diào)整和修正。

三、硬性指標(biāo)與軟性指標(biāo)

通觀現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理考評體系，可以發(fā)現(xiàn)其有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人均收入等重于政治、社會、法制指標(biāo)；二是基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育重于文化、道德建設(shè)；三是文化與道德中的外在性重于內(nèi)在性；四是有許多更重要但很難訴諸量化考核的內(nèi)容如幸福指數(shù)等較少受到重視。因此，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理考評體系存在偏重物質(zhì)性、硬性、外在化的不足，這就需要從精神性、軟性、內(nèi)在性等角度進(jìn)行突破與優(yōu)化，使其更為健全、合理與科學(xué)。

1.加大鄉(xiāng)村治理中生態(tài)環(huán)保的考評力度

長期以來，在鄉(xiāng)村治理考評指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉足輕重，而生態(tài)環(huán)境幾乎不占多少位置。近些年這一狀態(tài)有所改觀，生態(tài)環(huán)保開始受到重視，也成為鄉(xiāng)村治理的組成部分。但應(yīng)該承認(rèn)，在考評指標(biāo)中，環(huán)境保護(hù)仍處于弱勢地位，遠(yuǎn)不能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至社會穩(wěn)定和計(jì)劃生育相提并論。例如，山東鄒平的村級考核獎(jiǎng)懲制度規(guī)定：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為220分、平安建設(shè)工作為200分、環(huán)境衛(wèi)生綜合治理100分、計(jì)劃生育工作為220分、精神文明建設(shè)為100分、黨建為100分、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)考核小組和鎮(zhèn)部門評議為60分。在總分為1 000分的考評中，環(huán)保僅有100分，只占了總分的10%。而且，即使在這100分中，所含的環(huán)境衛(wèi)生綜合治理也只是“包括村莊‘三堆’清理，日常衛(wèi)生保潔、垃圾池建設(shè)、填埋場使用以及保潔人員作用發(fā)揮”[2]。顯然，這是更注重從外在化的硬件來理解“環(huán)境保護(hù)”的做法，遠(yuǎn)未觸及生態(tài)問題的實(shí)質(zhì)，從而使其考評指標(biāo)大打折扣，甚至是膚淺化。其實(shí)，中國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境遭到破壞的程度在有的地方已令人震驚。據(jù)報(bào)道，河南許多村莊水資源污染十分嚴(yán)重，地下數(shù)十米甚至數(shù)百米已無干凈水，而每打一口深井需能夠使用數(shù)年時(shí)間，但很快又被污染掉了。由于農(nóng)藥、化肥、工業(yè)污染的影響，農(nóng)村土地沙化、毒化的情況非常突出，各種癌癥及癌癥村不斷出現(xiàn)。另據(jù)我們多次赴山東半島進(jìn)行的實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，由于黃金開發(fā)的私人化泛濫，村莊周圍充斥著滿目瘡痍的一個(gè)個(gè)大坑，河水被黃金清洗用的硫化汞等污染得臭氣熏天，地下被掏空的村莊亦不得不搬遷。面對這樣的鄉(xiāng)村環(huán)境，有錢人紛紛逃離，一些鄉(xiāng)村干部以及地方政府不來過問，他們都忙于自己撈錢或所謂的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，廣大人民群眾怨聲載道、罵聲一片。然而，這種環(huán)境破壞并未進(jìn)入鄉(xiāng)村治理的考評體系，也沒有具體措施解決這一困擾和危及鄉(xiāng)村治理的重大問題。與此形成鮮明對照的是山東省萊州市對于環(huán)境保護(hù)的高度重視，其不僅有著風(fēng)光旖旎、山清水秀的環(huán)境，而且也是黃金產(chǎn)地，是年產(chǎn)量超過招遠(yuǎn)的黃金大縣。然而，萊州人并未因開發(fā)而破壞環(huán)境，除了杜絕個(gè)人開采、堅(jiān)持以國企方式開采外，他們還專門將礦渣集中起來種樹、養(yǎng)花、育草，建成了生態(tài)旅游名山。當(dāng)我們在萊州調(diào)研時(shí)，被帶到這座再造的生態(tài)山頂，向北還清晰可見海濱上采金的大型設(shè)備。兩者相比較，既可看出鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化的根本原因，又能看到兩者不同的治理理念與方式。這就需要在鄉(xiāng)村治理考評體系中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的考評分量，以及加強(qiáng)此方面的制度引導(dǎo)。

2.高度重視對鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)保護(hù)的考評

在鄉(xiāng)村治理考評體系中，還有被嚴(yán)重忽略的軟件，那就是對地方文化遺產(chǎn)的保護(hù)。由于對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的過度強(qiáng)調(diào)，也因?yàn)閷τ谖幕腻e(cuò)誤理解，致使改革開放以來鄉(xiāng)土文化慘遭嚴(yán)重破壞，有的地方幾乎是毀滅性的。尤其是推進(jìn)城鎮(zhèn)化以來，許多人產(chǎn)生了一種極其錯(cuò)誤的觀念，那就是“去農(nóng)村化”傾向，這導(dǎo)致廣大的中國村莊以風(fēng)卷殘?jiān)频乃俣认А?jù)統(tǒng)計(jì)，2005—2009年全國村委會數(shù)目逐年減少，分別為62.9萬、62.4萬、61.3萬、60.4萬、60萬，平均每年減少7 000個(gè)。也就是說，全國平均每天有20個(gè)行政村從版圖上消失。與此同時(shí)，這些村莊文化也在消失[3]。另據(jù)中國民間文藝家協(xié)會的普查顯示，中國共有230萬個(gè)村莊，目前依舊保存與自然相融合的村落規(guī)劃、代表性民居、經(jīng)典建筑、民俗和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的古村落已由2005年的5 000個(gè)銳減到今天的2 000～3 000個(gè)。廣東作為中國改革開放的前沿陣地，在工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，古村落的保護(hù)現(xiàn)狀更令人擔(dān)憂。據(jù)相關(guān)資料記載，廣東南崗古排是全國規(guī)模最大、最古老的瑤寨，古寨始建于宋朝，鼎盛時(shí)期有民居700多棟、1 000多戶、7 000多人，至今保留著368幢明清時(shí)期建起的古宅及寨門、寨墻、石板道。2009年，南崗古排被授予“中國歷史文化名村”稱號。但如今，這里大量的建筑已出現(xiàn)不同程度的損毀甚至倒塌。伴隨著人口流失而來的不只是物質(zhì)遺產(chǎn)的逐漸消失，當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗、民間工藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)也面臨著斷層的危險(xiǎn)[4]。而在這場變革中，城中村首先受到?jīng)_擊，消失得更快。然而，在我們的鄉(xiāng)村治理考評體系中，對此并無科學(xué)的觀念和理性的認(rèn)識，而是被錯(cuò)誤甚至荒唐所左右。這除了以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)絕對壓倒文化遺產(chǎn)的保護(hù)外，有的地方還以拆除村莊廟宇的速度作為城鎮(zhèn)化成就的一個(gè)標(biāo)志。于是，在所謂的城鎮(zhèn)化思路下，鄉(xiāng)村文化被連根拔起，許多富有地方特色的建筑、戲曲、工藝、技術(shù)等或被毀滅或已失傳，從而給鄉(xiāng)村治理帶來根本性的困局。因?yàn)橄鄬τ诮?jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村文化是鄉(xiāng)村治理中的根本與靈魂，皮之不存而毛將焉附？好在有的地方比較重視鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)的保護(hù)，如臺灣金門民俗文化村讓我們的調(diào)研眼前一亮，浙江省于2007年推出的《浙江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》讓我們看到了希望，2011年浙江省成立的“企業(yè)民間文化遺產(chǎn)保護(hù)促進(jìn)會”也令人振奮。所有這些都是好兆頭，它們極有利于鄉(xiāng)村治理過程中地方文化遺產(chǎn)的保護(hù)，這也為我們鄉(xiāng)村治理考評體系的建構(gòu)與優(yōu)化提供了前提和信心?？梢栽O(shè)想，在未來中國鄉(xiāng)村治理考評體系中，如果將農(nóng)村文化遺產(chǎn)保護(hù)作為重要指標(biāo)，并進(jìn)行細(xì)化和量化，這雖然是一項(xiàng)浩大的工程，但它會從根本上改變鄉(xiāng)村治理的困境與盲目狀態(tài)。

3.將保護(hù)和培育鄉(xiāng)村人才作為鄉(xiāng)村治理考評體系的百年大計(jì)

就科學(xué)合理的鄉(xiāng)村治理考評體系來說，最重要的不是經(jīng)濟(jì)而是人才，是能夠推進(jìn)鄉(xiāng)村治理朝著科學(xué)、美好、幸福的目標(biāo)邁進(jìn)的有用人才。然而，在目前的考評體系中，人才的指標(biāo)基本上處于闕如狀態(tài)，即使提及也是籠而統(tǒng)之甚至是大而無當(dāng)?shù)摹暗?、能、勤、績、廉”，而這個(gè)“能”又主要是指“經(jīng)濟(jì)能人”。只注重領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績(特別是發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的業(yè)績)而忽略文化人才，尤其忽略鄉(xiāng)村文化人才的培育，這種考評體系顯然存在較大的偏差。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村人才的培育主要包括以下三個(gè)方面：一是培育鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部等優(yōu)秀人才。這既包括經(jīng)濟(jì)、政治和行政能力，還包括人品與聲譽(yù)，考評絕不能只取其前而忽略其后，更不能只有“經(jīng)濟(jì)能人”這一個(gè)指標(biāo)。二是培育鄉(xiāng)村文化精英。在中國古代，鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理中起著至關(guān)重要的作用，它可以彌補(bǔ)包括鄉(xiāng)村干部在內(nèi)的鄉(xiāng)村政治之不足，成為鄉(xiāng)村治理的橋梁、底蘊(yùn)和潤滑劑，而在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理及考評指標(biāo)中，往往少有對于鄉(xiāng)村文化精英的重視和強(qiáng)調(diào)。三是培育鄉(xiāng)村教育人才。目前的鄉(xiāng)村治理考評體系雖有毛入學(xué)率這一指標(biāo)，但其所占的比值和受重視程度顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而中國廣大農(nóng)村學(xué)生的輟學(xué)率、入學(xué)率、升學(xué)率到底如何，考評體系很少給予全面關(guān)注，因而難以成為考評鄉(xiāng)村干部的關(guān)鍵性指標(biāo)。沒有教育的發(fā)展也就談不上人才培養(yǎng)，沒有考核的引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部就不會在這方面積極投入人力、物力和財(cái)力，鄉(xiāng)村治理就不可能有廣闊的前景。因此，未來的中國鄉(xiāng)村治理考評體系建設(shè)，必須將鄉(xiāng)村人才的保護(hù)與培育當(dāng)成頭等大事來抓，真正體現(xiàn)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，而不是簡單地以經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿和外在的經(jīng)濟(jì)能人多寡來考量鄉(xiāng)村治理的程度和水平。

4.從深層次理解鄉(xiāng)村治理考評體系的文化道德問題

文化道德在鄉(xiāng)村治理考評體系中一直存在并占有一定的分值。不過，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織建設(shè)、維護(hù)穩(wěn)定、計(jì)劃生育等硬性指標(biāo)相比，它又無可爭議地成為一個(gè)軟指標(biāo)，在這個(gè)軟指標(biāo)中，它又被簡化成幾個(gè)可量化的硬件。例如，天津市在新農(nóng)村建設(shè)考評指標(biāo)體系建設(shè)中確立了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，最終確定的五個(gè)方面28個(gè)評價(jià)指標(biāo)為：一是生產(chǎn)發(fā)展28分(人均經(jīng)濟(jì)總收入7分、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率5分、企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率5分、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例6分、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織帶動(dòng)農(nóng)戶比重5分)；二是生活富裕27分(農(nóng)民人均純收入7分、恩格爾系數(shù)4分、住房質(zhì)量指數(shù)4分、安全飲用水普及率2分、新型合作醫(yī)療參保人數(shù)所占比重4分、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率4分、最低生活保障率2分)；三是鄉(xiāng)風(fēng)文明15分(高中階段教育毛入學(xué)率3分、計(jì)算機(jī)普及率2分、計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)率2分、成人刑事案件發(fā)案率2分、文化體育活動(dòng)場所健全指數(shù)3分、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)狀況指數(shù)3分)；四是村容整潔18分(室外道路硬化程度3分、主干街道亮化程度2分、衛(wèi)生戶廁達(dá)標(biāo)率3分、村莊綠化覆蓋率3分、清潔生活能源普及率3分、生活垃圾無害化綜合處理率2分、生活污染物達(dá)標(biāo)率2分)；五是管理民主12分(基層組織建設(shè)指數(shù)4分、村級民主政治建設(shè)指數(shù)4分、村民滿意度4分)[5]?？梢姡?00分的總體考評中，作為軟指標(biāo)的鄉(xiāng)風(fēng)文明只有15分，而其他多是可量化的硬指標(biāo)。即使在“鄉(xiāng)風(fēng)文明”中，教育入學(xué)率、計(jì)算機(jī)普及率、刑事案發(fā)率和文化體育場所指數(shù)，也都是軟指標(biāo)中的“硬件”，其中最為重要和內(nèi)在的鄉(xiāng)土文化、道德風(fēng)尚、村民素質(zhì)以及幸福指數(shù)等都不在其內(nèi)。事實(shí)上，一個(gè)村莊的鄉(xiāng)風(fēng)文明程度除了硬性的指標(biāo)外，現(xiàn)代公民的文化內(nèi)在品質(zhì)和精神也十分重要，沒有這方面的指標(biāo)，至少說明考評體系是短視和盲目的，還處于建構(gòu)的初級階段。以山東省萊州市的新農(nóng)村建設(shè)為例，為了提升鄉(xiāng)村文化道德水平，金城鎮(zhèn)“鄉(xiāng)村文明行動(dòng)”打造了一批富有特色的道德文化景觀，如滕北村的百米道德文化墻、草坡村的道德街巷、紅布村的幸福長廊、曲家村的“好戲連臺”戲曲文化展示墻。如今，在街道兩旁的建筑設(shè)施、主要街道的墻壁宣傳欄中，隨處可見國學(xué)經(jīng)典、家庭美德文化、職業(yè)道德文化和社會公德文化的內(nèi)容。不僅如此，以該鎮(zhèn)為代表的整個(gè)萊州市成為以“孝道”和“長壽”為核心的美麗幸福農(nóng)村典型[6]。雖然還不能說萊州的鄉(xiāng)村治理在多大程度上具有現(xiàn)代的道德文化意識，但其對于鄉(xiāng)村文化道德的全面和深入理解已成為考評體系建構(gòu)的重要元素，具有示范和啟示作用?？傊?，在未來鄉(xiāng)村治理考評體系中，一定要超越簡單、表面和硬性地理解鄉(xiāng)村文化道德的局限，應(yīng)以深度的思考、現(xiàn)代的理念和人性的高度進(jìn)行判斷、選擇和建構(gòu)。

除了以上方面，中國鄉(xiāng)村治理考評體系還有許多內(nèi)容值得關(guān)注。例如，在考評指標(biāo)中，“一票否決”成為許多地方的絕對考核標(biāo)準(zhǔn)，這一票有時(shí)是“計(jì)劃生育”，有時(shí)是維護(hù)社會穩(wěn)定，其突出特征是：無論你在其他方面的工作業(yè)績?nèi)绾?，只要這一票不達(dá)標(biāo)就會被“淘汰”出局。因此，“一票否決”也就成為一次所謂的淘汰賽。很多學(xué)者提出了類似的觀點(diǎn)。李國強(qiáng)的研究發(fā)現(xiàn)，對維穩(wěn)工作的考核形成了一種“淘汰賽”模式，即通過考核來督促落后者，并給予相應(yīng)的懲罰。遺憾的是，該研究沒有將這個(gè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)一步理論化，并且推論其社會政治影響。根據(jù)筆者的觀察，這種“淘汰賽”模式產(chǎn)生的最大消極后果，就是地方官員行為的簡單化和粗暴化，以及對某些事件隱瞞信息[7]。在此，“一票否決”式的評估“淘汰賽”是否科學(xué)姑且不論，它至少極容易使鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)村治理避實(shí)就虛甚至弄虛作假。這是“一票否決”式鄉(xiāng)村考評體系的誤區(qū)和盲點(diǎn)所在。另一個(gè)值得關(guān)注的問題是考評體系中的形式主義風(fēng)氣所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理的偏向。將考評規(guī)范化、量化、細(xì)化是好事，但如果不講實(shí)際和效率，不考慮具體的鄉(xiāng)村語境，而是一味地模仿和設(shè)標(biāo)，那就會走向科學(xué)的反面。這在許多鄉(xiāng)村的考評中并不鮮見。例如，2007年7月《半月談》刊載了一位鄉(xiāng)長的自述，稱其“被變了味的指標(biāo)考核逼成了騙子”。他自曝在“農(nóng)民人均純收入”“招商引資”“沼氣池建設(shè)”等項(xiàng)目考核中不得不造假的真相，還揭露了考核中的浪費(fèi)現(xiàn)象。他說：“上級前來考核，每項(xiàng)工作的匯報(bào)都要裝訂成一大本‘書’，其實(shí)領(lǐng)導(dǎo)并不仔細(xì)看。我們經(jīng)常把舊的資料復(fù)印，改一下數(shù)字，就成了新總結(jié)，實(shí)際上一文不值?！薄吧霞壐鱾€(gè)部門要求我們掛各種‘領(lǐng)導(dǎo)小組’之類的牌子，自己用木材做不行，還需要用鋁合金的料，以示重視。為了這些形式主義的牌子和總結(jié)材料，2005年我們鄉(xiāng)至少花了6萬元?！薄罢兛己嗽诤芏喾矫姹畴x實(shí)際，逼著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部造假。一些干部甚至認(rèn)為，干工作就是一級騙一級。造假好的干部反而得到提拔，這就形成了錯(cuò)誤導(dǎo)向。農(nóng)民是最講實(shí)事求是的，打心眼里看不慣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這種做法?！盵8]也許這位鄉(xiāng)長說得有些夸張，也不一定具有典型性，但他所反映的考評中的形式主義問題確實(shí)存在。這就為未來中國鄉(xiāng)村治理中的考評體系建設(shè)敲響了警鐘，也提出了更高的目標(biāo)和要求。從某種程度上說，中國鄉(xiāng)村治理考評體系建設(shè)雖已取得了不少成就，但還處于初級階段，還有很多具體的工作要做，還要解決橫亙于我們面前的一些觀念和實(shí)際問題。

[1] 構(gòu)建和諧社會，大埔績效考核調(diào)動(dòng)基層干部積極性[N].梅州日報(bào)，2007-04-26.

[2] 張莊鎮(zhèn)關(guān)于村級工作考核獎(jiǎng)懲的意見[EB/OL].中共鄒城市委黨務(wù)公開網(wǎng)，2011-09-30.

[3] 李旭鴻.中國農(nóng)村人口減少，每天消失20個(gè)行政村[EB/OL].(2011-10-28)[2014-01-25].http://news.163.com/11/1028/03/7HE2TLEQ0001124J.html.

[4] 畢中林.城市化進(jìn)程中，古村落保護(hù)路在何方——廣東古村落保護(hù)的現(xiàn)狀與啟示[N].中國文化報(bào)，2011-08-01.

[5] 李樹德，李瑾.天津市社會主義新農(nóng)村建設(shè)考核評價(jià)研究[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì),2006,(6).

[6] 姜乾.美麗鄉(xiāng)村，幸福金城——萊州市金城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村文明建設(shè)喜結(jié)碩果[N].煙臺日報(bào),2013-08-05.

[7] 海貝勒 托,舒耕德,楊雪冬. “主動(dòng)的”地方政治——作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部[M].劉承禮，譯.北京：中央編譯出版社，2013：19.

[8] 李克軍.鄉(xiāng)村視野：“三農(nóng)”問題的調(diào)查與思考[M].北京：新華出版社，2010：274.

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2015-02-10

中國社會科學(xué)院重大課題“科學(xué)發(fā)展觀視野下的鄉(xiāng)村治理研究”(YZD2011-16)

趙秀玲(1964—)，女，研究員，從事基層民主與鄉(xiāng)村治理研究。

D422.6

A

1002-462X(2015)05-0041-07