□陳蘇鳴

關(guān)于反洗錢預(yù)防性監(jiān)管機(jī)制研究

□陳蘇鳴

2009年，我國(guó)發(fā)布了首份《中國(guó)反洗錢戰(zhàn)略》，明確提出反洗錢工作的總體目標(biāo)之一是要?jiǎng)?chuàng)建具有中國(guó)特色的“以防為主、打防結(jié)合、密切合作、高效務(wù)實(shí)”反洗錢機(jī)制。但從目前監(jiān)管運(yùn)行方式看，反洗錢預(yù)防性監(jiān)管機(jī)制還未全面建立，影響了反洗錢監(jiān)管的實(shí)施成效。

一、當(dāng)前反洗錢預(yù)防性監(jiān)管存在的問題

（一）反洗錢義務(wù)主體未全面涵蓋特定非金融行業(yè)。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和其它非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是洗錢活動(dòng)的多發(fā)、高發(fā)的領(lǐng)域。然而金融機(jī)構(gòu)并不是洗錢的唯一通道，隨著銀行業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定的不斷修訂和完善，洗錢逐步有向防控薄弱領(lǐng)域的房地產(chǎn)交易行業(yè)、拍賣行業(yè)等非金融機(jī)構(gòu)滲透的趨勢(shì)，同時(shí)，這些行業(yè)領(lǐng)域具有現(xiàn)金流動(dòng)性較頻、交易數(shù)額較大的特征，形成多層次、多環(huán)節(jié)的現(xiàn)金交集，容易被洗錢分子蒙混和利用。而目前我國(guó)尚未要求特定非金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)。

（二）反洗錢預(yù)防部門協(xié)作機(jī)制尚不完善。由于洗錢活動(dòng)具有隱蔽性和不確定性，勢(shì)必給預(yù)防工作帶來挑戰(zhàn)，預(yù)防工作成為一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。目前反洗錢工作的部際聯(lián)席會(huì)議交流合作機(jī)制是確保國(guó)家反洗錢有效運(yùn)作的重要制度安排和組織安排，為遏制和預(yù)防洗錢犯罪發(fā)揮了一定的職能作用。但從當(dāng)前機(jī)制運(yùn)作情況來看，一方面，基層部門反洗錢交流合作須層層溝通協(xié)調(diào)，沒有明確的反洗錢職責(zé)，參與反洗錢交流合作機(jī)制的熱情不高；另一方面，相關(guān)部門間資信傳導(dǎo)渠道不暢，造成反洗錢相關(guān)信息資源共享率低，各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

（三）反洗錢預(yù)防主體工作水平較低。由于我國(guó)反洗錢工作起步較晚，實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢監(jiān)管的基礎(chǔ)條件還不完善。我國(guó)目前尚未建立國(guó)家統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息評(píng)估缺乏實(shí)效性，只是人民銀行各個(gè)分行、中心支行依據(jù)自身的反洗錢職責(zé)范圍內(nèi)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管分析指標(biāo)以及對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息進(jìn)行分析評(píng)估來進(jìn)行。另外，近年來銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，而相應(yīng)的反洗錢措施未及時(shí)跟進(jìn)，創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后；信托公司、財(cái)務(wù)公司等非銀行類金融機(jī)構(gòu)、證券期貨業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)由于反洗錢工作開展起步較晚，內(nèi)控內(nèi)管的預(yù)防性和有效性相對(duì)較弱，風(fēng)險(xiǎn)防范起到的作用非常有限。

（四）反洗錢監(jiān)管交互平臺(tái)系統(tǒng)功能有限。目前反洗錢監(jiān)管交互平臺(tái)只有報(bào)表上報(bào)功能，人民銀行與各金融機(jī)構(gòu)的工作交流還停留在傳統(tǒng)的電話聯(lián)系與面對(duì)面方式上，日常工作中，譬如人民銀行有會(huì)議、宣傳培訓(xùn)通知或文件需傳達(dá)時(shí)，都需逐一電話通知或者通過信件形式郵寄至金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)前銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)報(bào)送，而證券期貨保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)只能通過刻光盤的形式按季度向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行報(bào)送非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表。

（五）監(jiān)管成效易受制于其他部門。當(dāng)前，基層人民銀行大都以友好互助的《備忘錄》方式與公安機(jī)關(guān)建立合作機(jī)制，法律效力并不是很強(qiáng)。人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)上報(bào)的重點(diǎn)可疑交易信息經(jīng)初步篩選分析后，認(rèn)為有洗錢犯罪嫌疑的移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步排查后，最終由公安機(jī)關(guān)確定該資金是否與洗錢犯罪有關(guān)。在案件的偵查中，是否定罪以及定什么罪，大多受制于公安機(jī)關(guān)。而且人民銀行移送的可疑交易線索有時(shí)不是公安機(jī)關(guān)當(dāng)年的工作重點(diǎn)或當(dāng)前關(guān)注點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)可能會(huì)把更多的警力投向其認(rèn)為有價(jià)值的線索或案件中，導(dǎo)致人民銀行部分工作成效受制于公安機(jī)關(guān)。

二、當(dāng)前反洗錢預(yù)防性監(jiān)管機(jī)制不健全的原因

（一）反洗錢金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成。中國(guó)自2003年形成的“一行三會(huì)”監(jiān)管格局，只是人民銀行與銀監(jiān)局、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)以“部際聯(lián)席監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制”監(jiān)管政策協(xié)調(diào)。然而，近年來伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益頻繁、資金交易越來越活躍、洗錢犯罪形式更趨隱蔽、洗錢形式更加多樣化，洗錢活動(dòng)的表現(xiàn)也越來越多樣化，防范打擊洗錢犯罪的難度在加大，單一的監(jiān)管模式已不能滿足現(xiàn)有金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的形式。監(jiān)管只有關(guān)注系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，才能維護(hù)整個(gè)金融體系的運(yùn)行和穩(wěn)定，但至今沒有以法律法規(guī)的形式形成監(jiān)管協(xié)調(diào)的常規(guī)機(jī)制。

（二）反洗錢法律制度尚不完善。一是特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢法律制度安排缺失，《反洗錢法》雖在“附則”中規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍、其履行反洗錢義務(wù)和對(duì)其監(jiān)督管理的具體辦法，由國(guó)務(wù)院反洗錢行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定?！钡疵魑?guī)范特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)，對(duì)其監(jiān)督管理的具體規(guī)定尚未一一明確制定。二是執(zhí)法行為的規(guī)范配套法律制度較為薄弱，雖然目前《反洗錢法》以及人民銀行的三個(gè)規(guī)章是地市中心支行執(zhí)法檢查的依據(jù)，但在檢查過程中涉及到其他行政權(quán)限管轄的范圍、各種行政權(quán)力的協(xié)調(diào)配合等問題，也需要以條法的形式加以明確規(guī)定。

（三）反洗錢工作配合機(jī)制尚不健全。人民銀行、商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間未建立有效信息共享機(jī)制。人民幣境外直接投資的審批信息和境外直接投資人民幣實(shí)際收付等多類信息無法定期交換，不能有效防范熱錢等國(guó)際資本流入以及虛假驗(yàn)資，以防范、化解洗錢風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家金融安全。同時(shí)，人民銀行各級(jí)分行和中心支行未定期與工商部門、稅務(wù)部門及質(zhì)量監(jiān)督部門建立傳導(dǎo)和通報(bào)機(jī)制，形成人民銀行一家在反洗錢，其它單位配合不到位的形象出現(xiàn)。

三、健全完善反洗錢監(jiān)管機(jī)制對(duì)策

（一）健全完善相關(guān)法律法規(guī)，建設(shè)行之有效的非現(xiàn)場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度。一是抓緊出臺(tái)《反洗錢法》的具體操作細(xì)則，明確界定特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍，以及應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)和履行反洗錢義務(wù)對(duì)其監(jiān)督管理的具體規(guī)定。二是“一行三會(huì)”反洗錢金融監(jiān)管協(xié)調(diào)常規(guī)機(jī)制應(yīng)以法律的形式明確人民銀行為監(jiān)管牽頭部門，并制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，有效推動(dòng)反洗錢工作的順利開展。

（二）建立國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，全面推行以反洗錢風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方式。建立國(guó)家統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，提高非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息評(píng)估的實(shí)效性。對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)類型所面臨的洗錢風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上決定監(jiān)管資源的投入方向和比例，更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)防和打擊洗錢活動(dòng)的目的。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)部門的合作，彰顯工作成效。一是人民銀行與公安部應(yīng)聯(lián)合制定可疑交易線索核查工作合作規(guī)定，出臺(tái)對(duì)反洗錢案件偵破取得突破性進(jìn)展應(yīng)予以激勵(lì)等規(guī)定，并細(xì)化公安機(jī)關(guān)和人民銀行的反洗錢職責(zé)分工及合作機(jī)制，使部門間可疑交易線索的領(lǐng)域合作進(jìn)一步法制化、制度化和規(guī)范化。二是建立人民銀行、商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享機(jī)制。定期交換人民幣境外直接投資的審批信息和境外直接投資人民幣實(shí)際收付等多類信息。三是加強(qiáng)地方政府考核。把招商引資反洗錢監(jiān)管體系納入政府考核目標(biāo)，采取有效措施來防范洗錢活動(dòng)的發(fā)生。

（四）完善監(jiān)測(cè)系統(tǒng)平臺(tái)，建立行之有效的反洗錢非現(xiàn)場(chǎng)交流平臺(tái)。人民銀行與銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)及特定非金融機(jī)構(gòu)之間應(yīng)建立暢通的信息交流平臺(tái)，滿足反洗錢工作日常交流需要。建議基層人民銀行先小范圍試點(diǎn)，搭建城市金融網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)證券期貨保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以及特定非金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)，形成統(tǒng)一的反洗錢監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)測(cè)預(yù)防系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)反洗錢非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表的電子化聯(lián)網(wǎng)報(bào)送，傳達(dá)總分行最新監(jiān)管動(dòng)態(tài)等功能，確保信息傳遞的安全性，有效解決央行監(jiān)管部門資源不足與監(jiān)管對(duì)象眾多的矛盾。

（五）加大反洗錢宣傳教育力度，形成社會(huì)合力遏制洗錢發(fā)生。洗錢是社會(huì)的毒瘤，一方面，要通過典型案例進(jìn)行說服教育，尤其是紀(jì)檢、檢察和公安部門要對(duì)有重大影響的反洗錢工作定期進(jìn)行通報(bào)，加大執(zhí)紀(jì)執(zhí)法層面的打擊力度的宣傳；另一方面，人民銀行各基層行反洗錢部門在配合支付結(jié)算、征信、外匯等部門執(zhí)法檢查的同時(shí)，要對(duì)個(gè)人和法人企業(yè)及時(shí)跟進(jìn)宣傳，指出洗錢的危害性和違法性，從源頭上遏制洗錢的發(fā)生。

（作者單位：人民銀行連云港市中心支行）