黃建榮，韋彩玲

保障農民權益：農村土地政策演進特征與啟示

黃建榮，韋彩玲

文章通過還原土地改革時期以來不同階段典型的法律、政策與法規(guī)，詳細梳理我國農村土地政策的演進歷程，揭示政策變遷過程中深層次的規(guī)律。研究結果表明，政策演進過程中實質是農民土地權益交叉實現和不斷增強的過程。在更大程度上賦予農民更清晰、更確定的土地權能是我國未來農村土地制度改革的方向，因此，當前在堅持土地承包責任制度的基礎上，可嘗試構建以“農民家庭”為主體的土地產權制度，以期最大限度保障農民土地權益。

土地；政策；演進；權益

一、引言

“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”。[1]（P102）不論是探討政治制度還是經濟發(fā)展都不能把歷史割裂開，歷史會在不同程度上影響當前的路徑選擇。因此，梳理土地政策的演變進程，站在歷史的高度清晰地認識我國農村土地政策發(fā)展的淵源，探求政策演進過程中的邏輯起點和內在規(guī)律尤為重要。為了相對準確的理解農村土地政策變遷的歷史過程，本文盡可能地還原不同階段典型的法律、法規(guī)和中央文件等，詳細的分析我國農村土地政策的演進歷程，力圖揭示土地政策變遷過程中內在的深層次規(guī)律，為我國未來農村土地制度創(chuàng)新提供鏡鑒，為當前土地制度改革方向提供指引。

二、1947年后農村土地政策演進歷程

（一）土地改革時期：農民均分化所有土地

1947年《中國土地法大綱》提出，“廢除封建剝削土地制度，實行耕者有其田”確立了土地農民所有制；“村中所有土地按人口統(tǒng)一平均分配”使全鄉(xiāng)村人民獲得了均等的土地，從而形成了土地的均分化模式；“允許農民可以自由買賣、出租土地”，意味著土地要素流動順暢，使得農民自由轉讓土地成為合法化。通過土地改革，農民占有了土地的所有權，從而使得農民擁有了更加穩(wěn)固的土地權益。在土地改革這一時期，《中國土地法大綱》和《中華人民共和國土地改革法》是本階段的標志性法規(guī)，這兩部法規(guī)使得廣大無地農民擁有了土地，真正成為了土地的“主人”。作為綱領性文件的《中國土地法大綱》成功地指導了農村土地改革并取得了顯著的成效，對當時生產力的發(fā)展起到了巨大的促進作用。

土地政策屬于公共政策，它實質上是對社會價值做出權威分配[2]（P56）?！吨袊恋胤ù缶V》作為當時較早的一項土地政策，是國家根據當時的歷史任務和社會主要矛盾而制定。所以，《中國土地法大綱》的出臺不僅順應了民意，而且奠定了我國日后土地制度變遷的基調，尤其是“均分化土地”的政策理念一直延續(xù)至今。政策的外部環(huán)境要求有不同的土地關系以適應于社會經濟的發(fā)展，隨著我國生產力的發(fā)展和政策環(huán)境的變化，我國需要調整或出臺相應的土地政策。

（二）土地集體化時期：土地集體所有、共同經營

從1955年開始，我國的農村土地政策發(fā)生了根本逆轉。隨著土地改革的完成和國民經濟的恢復，為了適應國家的經濟發(fā)展和工業(yè)化戰(zhàn)略，中央調整了土地政策。1956年《高級農業(yè)生產合作社示范章程》明確提出，要完成土地的集體所有制轉變。隨后，我國通過農業(yè)生產合作社運動，土地實行集體共有，在此基礎上統(tǒng)一經營、共同勞動、統(tǒng)一分配。農業(yè)生產合作社的章程推動了土地向集體化方向改革，這一政策方向是我國現行的農村土地集體所有制的淵源。

1958年建立人民公社制度，農村土地從集體所有制向全民所有制轉變，推行“政社合一”的管理體制。人民公社制度推行農村生產資料完全公有化、農村經濟活動高度集中統(tǒng)一化、農民收入分配的極大平均化，在這一經濟關系形態(tài)下，農民群眾的生產積極性嚴重受挫。1962年國家規(guī)定“根據各地具體情況，人民公社可實行兩級即公社和生產隊或實行三級即公社、大隊和生產隊”，這就奠定了生產隊作為集體土地“所有人”的政策基礎，以政策法規(guī)形式進一步確定了人民公社體制，它在很大程度上確定了我國農村土地所有制的基調，成為追溯當前農村土地權屬的歷史淵源。

不管是從當時還是現今來看，土地集體化時期所推行的農村土地全民所有制是我國歷史上嚴重失誤的一次改革。人民公社制度越“公”越先進的意識，否認了商品經濟，否認市場對土地資源的彈性調節(jié)和優(yōu)化配置作用，嚴重束縛了當時土地制度體系的完善；政社合一的組織形態(tài)導致土地管理的責權利脫節(jié)，致使集體經營的激勵機制缺損。雖然土地是集體所有，但土地經營權由國家絕對掌握，集體喪失經營自主權，農民則更無所有權和經營權。這些制度和政策在很大程度上嚴重影響了農村經濟的發(fā)展，阻礙了當時生產力水平的提高。

當然，這一時期的政策取向也有可取之處，比如“包產到戶”的做法對我國農村土地制度的完善是一種可行且有益的嘗試，這種責任制形式對當時我國農業(yè)經濟的發(fā)展起到較大的推動，更為重要的是，對改革開放以后的土地家庭聯產承包責任制的推動提供了借鑒和啟示。

（三）家庭聯產承包責任制初期

1.土地集體所有、家庭經營

1978年，在充分肯定了包工到組、聯產計酬的管理方式的基礎之上，國家明確規(guī)定“繼續(xù)實行三級所有、隊為基礎制度”。這一政策實際上雖然仍堅持土地公社集體所有制，但對公社土地集體統(tǒng)一經營制度是一大突破。1979年《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出“決不允許任意改變‘三級所有、隊為基礎’的制度，它適合我國目前農業(yè)生產力的發(fā)展水平”，并“允許某些副業(yè)、山區(qū)單門獨戶搞‘包產到戶’”，這為農村土地實行承包責任制的確立奠定了良好的基礎。

“專業(yè)承包聯產計酬責任制”和“包產到戶”都在不同程度上產生了積極效應。于是，國家把“專業(yè)承包聯產計酬責任制”和“包產到戶”概括為“家庭聯產承包責任制”。1982年，相關政策突破了“三級所有，隊為基礎”的體制牢籠，并提出“目前實行的各種形式的責任制，只要群眾不要求改變，就不要變動”。1983年《當前農村經濟政策的若干問題》的頒布，最終使得家庭聯產承包責任制正式確立。隨后，一系列政策的出臺穩(wěn)固了家庭聯產承包責任制作為我國農村經濟的基本制度。1993年《憲法》修正案將“家庭承包經營”寫入《憲法》。這些政策內容以法律的形式使得農村土地承包經營制度在憲法層面得到了確認。

縱觀這一階段的政策，可知這一時期國家采取的是漸進式的改革方式，逐步確立家庭聯產承包責任制，這就使得各項政策在實施中盡可能地避免了以往土地改革中因急功近利導致的各種矛盾和震蕩，逐步完善和協調土地關系，繼而使得土地政策在實施過程中得到不斷的調整和優(yōu)化，充分發(fā)揮政策績效。

2.土地要素流動受限逐漸解開

家庭聯產承包責任制確立后，國家有意識地逐漸放開土地流轉。如1984年中央一號文件提出“要鼓勵耕地向種田能手（即種田大戶）集中?！睆倪@一政策規(guī)定可窺探出中央有開始解禁土地流轉的傾向。1986年《土地管理法》明確規(guī)定“任何單位和個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地，國家建設需征用土地，被征地單位應服從”。這一法律規(guī)定將農地轉讓權限定于農業(yè)用途，從側面映射了土地轉讓的合法性，為農民獲得農地流轉權奠定了法律基礎。1988年第七屆全國人大常委會對1982年《憲法》修正案做出調整，即“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，這一憲法修正為土地流轉從理論走進實踐奠定了法律依據。

1993年相關政策規(guī)定“在堅持土地集體所有制的前提下，允許土地使用權依法有償轉讓?！边@在很大程度上為土地與其他資源要素進行優(yōu)化配置奠定了良好的條件，為土地進入一級交易市場埋下了伏筆。這些政策無疑為提高農業(yè)生產率，促進農地流轉，推動農村城鎮(zhèn)化打下了良好基礎。1995年《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》規(guī)定“允許承包方以轉包、互換、入股等形式依法轉讓土地，其合法權益受法律保護。在第二、第三產業(yè)比較發(fā)達的地方，在充分尊重農民意愿的基礎上，可以采取多種形式，適時加以引導，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營?！边@表明了我國土地政策的制定和執(zhí)行體現出差別化和靈活性，鼓勵各地因地制宜對家庭承包制進行不同形式的制度創(chuàng)新，既達到土地資源的優(yōu)化配置，又有利于保障農民土地權益。

（四）家庭聯產承包責任制發(fā)展時期

1.家庭承包經營權物權化

2002年《農村土地承包法》開宗明義地在總則第一條就闡明“賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，維護土地承包方的合法權益，促進農村經濟發(fā)展，根據憲法，制定本法?！彼[含兩層意思，第一，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，維護農民合法權益是憲法的規(guī)定；第二，要促進農村經濟的發(fā)展就必須賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，維護農民的合法權益。該法進一步強化了土地承包經營權的長期穩(wěn)定，開啟了以土地利用為中心的用益物權制度。2007年，《中華人民共和國物權法》正式確立了家庭承包經營權的物權化。2008年十七屆三中全會規(guī)定，農民承包經營土地“長久不變”。在此基礎上，2013年十八屆三中全會強化了農民承包經營農村土地“永久不變”。“永久不變”的土地承包關系使得農民在土地流轉中獲得更多的合法的土地財產性收益，土地流轉把土地承包權法定化、穩(wěn)定化、市場化和物權化，原來單一的經營權分成了占有權、使用權、收益權和處分權，土地可以更好地與其他資源要素進行配置，農民以此獲得更多的土地收益。從這個意義出發(fā)，這些政策都在不同程度上賦予了農民充分而有保障的土地權能。

2.農民土地權益凸顯

2002年《中華人民共和國農業(yè)法》第九章將“農民權益保護”單獨成章進行相關規(guī)定，這在某種程度上說明“農民權益”備受國家重視。該法第七十一條“國家依法征用土地，應保護農民的合法權益”、第七十二條“不得侵犯農民土地承包經營權的規(guī)定”、第七十八條“侵犯農民權益的處理方式可依法申請行政復議或者向人民法院提起訴訟”。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》在征地補償方面提出了確保被征地農民生活水平不降低的精神；在就業(yè)安置上提出要體現保障被征地農民長遠生計的思想；在征地過程中強調農民的知情權、參與權，這些舉措在很大程度上保護了處于弱勢群體的農民在土地征用中的合法利益。2005年《農村土地承包經營權流轉管理辦法》再次強調“土地流轉不得改變土地的原有用途，不得損害土地關系人的合法權益”。2007年《物權法》在第一百五十二條、第一百五十四條等專門規(guī)定了農村宅基地使用權，農民宅基地使用權的流轉可以在集體經濟組織內部流轉。2008年十七屆三中全會發(fā)布規(guī)定“保障農民權益”是農村改革的基本出發(fā)點，并指出“完善農村宅基地制度，依法保障農戶宅基地用益物權；允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益。2010年和2012年中央一號文件和十八大報告在不同程度上均對土地承包、土地流轉以及土地征用政策作進一步的完善。在此基礎上，2013年十八屆三中全會賦予“農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，這在很大程度上豐富了農民承包地的權能，最大限度地保障了農民的土地權益。

三、政策啟示

縱觀20世紀50年代以來的農村土地政策，主要是圍繞“土地產權與土地要素流動”而發(fā)生變遷。土地產權結構是否明晰完整、土地要素流動是否順暢在很大程度上與農民的土地權益密切相關。制度變遷的誘致性因素是制度活動主體期望獲得最大潛在利潤，土地產權、土地要素流動及依附其之上的權益均是農民土地權益的集中體現。

（一）土地政策演進的實質：強化農民土地權益的趨勢

我國農村土地政策變遷的歷史過程實質上也是這兩個重要權益的交叉實現過程。1947年的土地改革確立土地農民所有制，使得農民獲得了完整的土地產權，最大程度地調動了農民的創(chuàng)造性，有利于當時生產力水平的發(fā)展。但這一時期的土地權益更多的僅是呈現出農民對土地的使用權和經營權，以及依附于土地使用權和經營權之上的收益權。土地集體化時期，農民對土地的所有權是通過集體來實現的，農民個人作為集體中的一員，與土地不再存在法律上的產權關系，同時國家通過建立人民公社進行全面管制，嚴禁農村土地要素與其他資源要素的流動與配置，國家成為了農村土地要素的惟一決定者，集體和農民個體基本上沒有任何決策權。1978年家庭聯產承包責任制得以確立，在這一制度安排下，家庭和農民個體變成自身勞動生產的決定者，“農民個體充分享有剩余索取權，調動了農民最佳使用資源的積極性，因此，資源得以流向對其評價最高的個體，從而實現了資源的優(yōu)化配置”。伴隨家庭聯產承包責任制的發(fā)展和完善，家庭承包經營權逐漸物權化，城鄉(xiāng)之間土地要素流動趨勢逐漸增強，農民在某種程度上可以通過其土地要素分享到城市的工業(yè)化發(fā)展成果，這一時期的土地權益更多的是從根本上解決農民的長遠發(fā)展問題。如果說土地集體化時期，國家對農村土地的管制是全面的、苛刻的，那么家庭聯產承包責任制的確立則是使國家管制得以放松。雖然土地產權歸屬沒有改變，還是實行集體所有，但是國家放松了對農村土地產權的管制，家庭聯產承包責任制喚醒了更多處于“睡眠狀態(tài)”的土地權能，與以往任何一個階段相比，這一時期的土地權益內容更充分，表現形式更豐富。

由此而知，我國農村土地政策演進過程中呈現出不斷強化農民土地權益的趨勢，政策層面上逐漸凸顯農民權益保障。農業(yè)是我國的基礎產業(yè)，農民群體是我國農業(yè)發(fā)展的主力軍，通過土地政策賦予農民更充分、更完整的權益，最大地激發(fā)農民的積極性和創(chuàng)造性，能極大促進農業(yè)經濟發(fā)展，從而有利于提高生產力發(fā)展水平。當前，我國正處于土地制度深化改革時期，改革應該沿著不斷強化農民土地權益的方向進行完善，在政策指向上要更多的傾向于農民群體、“讓利于民”。十八屆三中全會確定了農村土地制度改革的基本方向，即“明晰產權，用途管制，節(jié)約集約，嚴格管理”，明晰土地產權能夠在更大程度上賦予農民更清晰、更確定的土地權能。

（二）政策優(yōu)化：明晰“農民家庭”為主體的土地產權

在我國現有的土地政策框架下，農村土地產權模糊這個問題已經基本達成共識。農村土地實行集體所有，然而“誰”是土地所有權的真正主體，實際上是非常模糊的。農村土地產權主體模糊化，為各級政府通過集體組織侵犯農民土地權益留下了較大的制度空間。根據產權理論分析，具有獨立化產權主體的組織在一定程度上可以使經濟活動中的外部性得到內化[3]（P98-100），因此要真正有效保障農民土地權益，需要在相關產權制度下確立具有獨立化的產權主體，為此，明確農村土地產權主體是關鍵。那么“誰”最適合作為農村家庭承包制土地的產權主體？如果國家或村委會作為土地的產權主體，那么他們就具有雙重角色，既是管理者也是產權主體，這樣就很難避免在行使相關職能時發(fā)生角色錯位問題。對于集體經濟組織作為土地產權主體，集體經濟組織這一概念本身在法律層面的界定上就非常模糊，所以在現實中很難擔當農村土地產權主體這一角色。而對于農民作為土地產權主體，整體意義上的農民本身就是一個抽象的集合概念，在現實中也難以作為明確的土地產權主體。如果單個農民作為產權主體的話，要對各個個體農民進行界定，這在操作上是不可行的。因此，從目前的局勢來看，“農民家庭”作為農村土地產權主體是較為妥當的。“農村土地制度體系的指導思想之一就是將農民作為一個歷史的獨立的人格化的‘經濟人’來對待。”[4]“家庭是當前中國農村土地微觀產權主體的最佳組織形式?！盵5]如果農民家庭成為農村土地產權主體，可以從根本上解決農村土地產權主體模糊化的局面。因此，本文認為，可嘗試構建以“農民家庭”為主體的土地產權制度。

需要強調的是，構建以“農民家庭”為主體的土地產權制度必須是在家庭土地承包責任制的基礎上，把承包地的產權完全賦予農民家庭，農民家庭是農村土地的產權主體。換言之，農民家庭擁有完整的土地產權，農民家庭、村委會以及國家的角色是比較清晰的，比如當國家進行征地時，農民群體就能從自身利益最大化考慮向村委會或地方政府做出反饋，在土地交易中能夠與其他利益集團進行相對平等的談判以確定較為合理的利益分配。從這個意義出發(fā)，以“農民家庭”為主體的土地產權制度能夠在更大程度上賦予農民更清晰、更確定的土地權能。

[1]（美）羅納德·H.科斯.制度、契約與組織：從新制度經濟學角度的透視[M].（法）克勞德·梅納爾編.劉剛，譯.北京：經濟科學出版社，2003.

[2]寧騷.公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2010.

[3]周其仁.產權與制度變遷——中國改革的經驗研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2003.

[4]張琦，王昊.中國土地制度改革面臨的困惑[J].中國流通經濟，2012，（4）.

[5]錢忠好.中國土地市場化改革[J].農業(yè)經濟問題，2013，（5）.

[責任編輯：南南]

黃建榮，廣西大學公共管理學院副教授；韋彩玲，通訊作者，廣西大學公共管理學院講師，博士，廣西南寧530004

F301

A

1004-4434(2015)05-0123-04

本文受國家社會科學基金項目（13CMZ050）資助、教育部哲學社會科學研究基金青年項目（11YJC810032）資助、廣西高校高水平創(chuàng)新團隊“非政府組織與社會管理創(chuàng)新”資助、廣西高校人文社會科學重點研究基地“區(qū)域社會管理創(chuàng)新”資助、廣西大學科研基金項目（XGS1404）資助