韋娌

菲律賓海外勞務(wù)法律制度評析與借鑒

韋娌

菲律賓的海外勞務(wù)法律制度經(jīng)過一個世紀(jì)的積累、演化和發(fā)展，已形成一套系統(tǒng)、健全、富有特色的法律體系。在立法技術(shù)上，融合了多元法律文化之長，注重國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則的銜接；在內(nèi)容上，調(diào)整范圍廣泛，涉及從人員培養(yǎng)、勞工招募、管理、輸出、政策支持、維權(quán)、保障等整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條的各個環(huán)節(jié)，豐富而詳細；立法宗旨突出以保障海外勞工權(quán)益為核心。其法律在戰(zhàn)略計劃法制化，明晰政府與市場邊界、權(quán)益和服務(wù)保障等方面都具有獨到之處，對完善我國海外勞務(wù)法律制度具有重要的借鑒意義。

菲律賓；海外勞務(wù)；法律；評鑒

菲律賓作為亞洲最大的勞務(wù)輸出國，全國近10%的人在海外工作，外勞年賺取外匯超過GDP的10%①2011年，據(jù)菲律賓官方統(tǒng)計外勞匯款達201億美元。參見http://www.bsp.gov.ph/statistics/keystat/ofw.htm。，有力支撐和推動了國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，并對菲律賓的政治和經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。菲律賓的海外勞務(wù)經(jīng)濟有許多成功的經(jīng)驗值得我們借鑒，如健全的管理制度、系統(tǒng)的培訓(xùn)體系和周到的政策支持等等，其中，完善的法律制度保障可以說是最重要的支撐。20世紀(jì)90年代以來，我國陸續(xù)有對菲律賓海外就業(yè)的研究，但總體而言，多是時事性較強的新聞報道，學(xué)者的研究視角多涉及勞動力流動、經(jīng)營模式、勞務(wù)輸出措施等方面，有關(guān)菲律賓對外勞務(wù)法律制度的專門研究較少，本文試圖從法制領(lǐng)域擴而充之。

一、菲律賓海外勞務(wù)法律制度的特點

菲律賓將海外勞務(wù)經(jīng)濟視作國家經(jīng)濟的重要支柱，因此予以極大的政策和法律支持，由此建立了一套較為系統(tǒng)、健全的海外勞務(wù)法律制度。

（一）多元法律文化融合，兼具大陸法系的嚴(yán)謹與英美法系的實用、有效

菲律賓曾先后遭受西班牙、美國的長期侵占，其法律也因此不同程度地受到西班牙和美國法律傳統(tǒng)的影響，這是一個緩慢演進的過程。雖然對菲律賓在被西班牙殖民之前是否有自己的法律制度尚沒有定論，但根據(jù)菲律賓的西班牙傳教士遺留的著述，原初的菲律賓人至少有自己的民族習(xí)俗，民族首領(lǐng)兼具行政管理和司法審判的雙重功能。有證據(jù)證明，班乃島的蘇馬貴爾大督于1200至1212年的某個時間頒布了《馬拉塔斯法典》，而菲律賓在被西班牙殖民時，摩洛族曾成功制定了有阿拉伯淵源的法典，《盧瓦蘭》是其中最根本和最晚近的一部，它與可蘭經(jīng)享有同樣的權(quán)威[1]。菲律賓的法律體系既受到如上許多東方法的影響，又深受西班牙的大陸法系與美國的普通法系的交互影響，融合了亞洲、西班牙和美國三種法律因素，形成了獨特的法律文化，在很多具體制度的設(shè)計上實現(xiàn)了大陸法系與英美法系的巧妙融合。在菲律賓的法律淵源中，除了成文法外，習(xí)慣法、判例、法令集都是重要的法律淵源。菲律賓海外勞務(wù)法律既有法典體例的《憲法》和《勞動法》，又有采英美法體例的《海外勞工與海外菲人法》《海外勞工管理局海員招募與就業(yè)規(guī)則》等單行法。前者采用法典形式，系統(tǒng)地規(guī)定了菲律賓海外勞工就業(yè)的基本制度、基本權(quán)利和法律地位，確定了政府在海外勞工就業(yè)權(quán)益保障中的角色定位和職責(zé)，明確了外派機構(gòu)的資質(zhì)取得和管理，為海外勞動就業(yè)制度的確立、管理機構(gòu)的設(shè)立、管理體制的建構(gòu)、管理職能的運行、社會力量的參與及規(guī)范，以及海外勞工權(quán)益的保障提供了系統(tǒng)化的法律依據(jù)。后者采用單行法形式，對海外勞工就業(yè)招募、外派、發(fā)證、監(jiān)管、社會保障、教育、費用分擔(dān)、救濟等各個環(huán)節(jié)的規(guī)范詳細而具體，極具操作性。如《海外勞工管理局海員招募與就業(yè)規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）共有八個部分30節(jié)490條，其中，對《規(guī)則》中涉及的影響判斷的術(shù)語，如委派、管理機構(gòu)、管理人員、代理人等的界定就達44條。界定兼采形式概念與實質(zhì)概念統(tǒng)一的方法，并結(jié)合相關(guān)案件的表述方式進行規(guī)范?！兑?guī)則》對違法的分類及處罰規(guī)定更是詳細，第五部分第五條將違法分類部分根據(jù)其行政違法的輕重程度分為嚴(yán)重違法、一般違法及輕微違法，對每一項違法所表現(xiàn)的特征、輕重等次的劃分及相應(yīng)的處罰都作了詳細的規(guī)定。如《規(guī)則》規(guī)定“在招募與部署海員過程中進行虛假陳述，如提供或發(fā)布任何有關(guān)海員招聘或就業(yè)的虛假信息的通知或文件”為一般違法行為，視其情節(jié)可分為一、二、三等罪名，一等罪名給予暫時取消許可證兩個月至六個月處罰，二等罪名給以暫時取消許可證六個月至一年處罰，三等罪名給予吊銷許可證處罰。這種規(guī)范形式具有非常鮮明的英美法系風(fēng)格。嚴(yán)謹?shù)姆ǖ渑c詳細、極具操作性的單行法巧妙結(jié)合，相得益彰，構(gòu)成了菲律賓海外勞務(wù)法律制度的獨特法律文化。

（二）經(jīng)歷較長的發(fā)展歷程，法律體系成熟、完善

菲律賓人海外就業(yè)最早在1565-1815年西班牙殖民者強征菲律賓人到西班牙當(dāng)勞工時就已開始，但這一時期人數(shù)較少，尚未形成規(guī)模。20世紀(jì)初，隨著世界其他地區(qū)對勞動力需求的擴大，受國內(nèi)經(jīng)濟不景氣影響，菲律賓大批勞工赴海外就業(yè)。從20世紀(jì)初至今，菲律賓出現(xiàn)了三次海外就業(yè)謀生浪潮。第一次浪潮期間，1915年菲律賓為適應(yīng)大規(guī)模海外就業(yè)的出現(xiàn)，適時地出臺了《共和國2468號法令》，對勞工的招收和出國謀生進行管理。此后，在長達一個世紀(jì)的發(fā)展中，菲律賓不斷順應(yīng)國際和國內(nèi)經(jīng)濟形勢的變化出臺、修訂和完善相關(guān)法律，至今已形成以《憲法》為核心，以調(diào)整勞工關(guān)系的部門法《勞動法》為基礎(chǔ)，以及以各個調(diào)整專門海外勞務(wù)法律關(guān)系的單行法所組成的海外勞務(wù)法律體系，主要法律有《憲法》《勞動法》《海外勞工與海外菲人法》《No.9422共和國法》《出國務(wù)工人員紀(jì)律守則》《海外就業(yè)規(guī)則與條例》《海外就業(yè)管理局海員招聘與就業(yè)規(guī)則》《POEA海員招募雇用規(guī)則2003》等一系列法律、法令。這套海外勞務(wù)法律體系無論是在立法技術(shù)、立法體系和法律實踐上已相當(dāng)成熟和完善，使菲律賓海外就業(yè)的發(fā)展規(guī)模由小變大，由零散變規(guī)?；?，經(jīng)歷了由早期的殖民輸出到成為國家重要的經(jīng)濟支柱，由被殖民和民間自發(fā)行為到國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的蛻變，有效確保了菲律賓海外勞務(wù)經(jīng)濟的持久、穩(wěn)步、有序和健康發(fā)展。

（三）注重國內(nèi)法與國際規(guī)則接軌，延伸海外勞務(wù)法律的實施效力

海外勞工就業(yè)權(quán)益保障不僅與本國的勞務(wù)輸出政策法律密切相關(guān)，且與海外勞工接收國的就業(yè)條件、勞動保護、社會保障、最低工資水平等政策法律制度有著千絲萬縷的關(guān)系，能夠?qū)Ｍ鈩诠さ臋?quán)益產(chǎn)生直接的影響。近代隨著世界范圍內(nèi)勞動力流動規(guī)模的擴大，形成了一系列旨在保護勞工利益的國際慣例及公約，如《世界人權(quán)宣言》《保護勞工的8項基本公約》《基本勞工權(quán)利原則宣言》等。這些國際法律對于促進國際勞工利益的保護、調(diào)整各國因勞動力流動產(chǎn)生的國際關(guān)系發(fā)揮了十分重要的作用，已成為各簽約國勞動法立法的重要參考。菲律賓海外勞務(wù)法律的國際性就體現(xiàn)在：非常重視在國際性的會議中為創(chuàng)制保護勞工的國際性公約而積極努力，為菲律賓爭取有利地位；重視國際及區(qū)域合作下的海外勞工保護和執(zhí)法機制的創(chuàng)建；重視借助國際組織和接受國非政府組織搭建的平臺，增進與接受國之間的對話、合作和交流；重視通過與接受國在就業(yè)條件、勞動保護、社會保障等關(guān)系到海外勞工重大利益的事項上簽署雙邊或多邊協(xié)議，維護菲律賓勞工利益，尤其是將部署勞務(wù)輸出國家和地區(qū)的條件設(shè)定為已與菲律賓簽署了宣言、公約及雙邊、多邊協(xié)議或正在采取積極而具體的措施來保護海外勞工權(quán)利的國家，此舉有效地消除了他國對菲律賓勞務(wù)輸出的限制及顯性和隱性的壁壘，極大地增加了勞務(wù)輸出的海外市場份額，提升了對海外勞工權(quán)益保障的能力。因此，有關(guān)海外勞工權(quán)益保護的國際公約、雙邊或多邊協(xié)議也是菲律賓海外勞務(wù)法律體系的重要法律淵源。此外，菲律賓國內(nèi)有關(guān)海外勞務(wù)法律的制定也注重與國際規(guī)則的接軌，如菲律賓的勞動立法就是參照國際勞工組織通過的國際勞工標(biāo)準(zhǔn)而制定的[2]。因此，菲律賓海外勞務(wù)法律無論是法律淵源，或是形式和內(nèi)容，還是法律實踐，都呈現(xiàn)出顯著的國際性特征。

二、菲律賓海外勞務(wù)法律制度的優(yōu)長之處

菲律賓海外勞務(wù)法律體系規(guī)范數(shù)量多，調(diào)整范圍廣泛。但概括起來，主要包括戰(zhàn)略計劃、管理與服務(wù)、私人機構(gòu)運營、勞工權(quán)益保障和服務(wù)保障等，其優(yōu)長之處在于：

（一）將海外就業(yè)納入國家戰(zhàn)略，并以法制推動和保障其戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)

這是菲律賓海外就業(yè)自20世紀(jì)70年代以來迅速發(fā)展壯大，成為菲律賓重要經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)及勞務(wù)輸出大國的重要舉措和成功經(jīng)驗。其做法，一是以法律的方式將海外就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略確立下來，明確海外就業(yè)在國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的地位，以保障戰(zhàn)略實施的持續(xù)性和穩(wěn)定性。從1974年起，菲律賓政府就開始把海外就業(yè)列為其發(fā)展戰(zhàn)略的一部份，并在其制定的《勞動法》中專設(shè)海外就業(yè)的內(nèi)容。1987年保障海外勞工人權(quán)入憲提升了海外勞務(wù)經(jīng)濟的戰(zhàn)略地位。1995年菲律賓《海外勞工與海外菲人法》對海外就業(yè)的目的、宗旨、戰(zhàn)略方針等又作了更為明確和詳細的規(guī)定，具有很強的可操作性，從而使菲律賓海外就業(yè)戰(zhàn)略進一步得以固化、得以切實實施。二是依法建立了專門組織，負責(zé)海外就業(yè)具體戰(zhàn)略的制定和實施。根據(jù)菲律賓《勞動法》的規(guī)定，國家依法設(shè)立了境外就業(yè)發(fā)展局和國家海員委員會，1982年機構(gòu)改革后，兩機構(gòu)的職能并入海外就業(yè)署，其職能之一就是關(guān)注國際勞務(wù)市場的發(fā)展趨勢，分析各勞務(wù)輸入國吸納外國勞動力的潛力，并在此基礎(chǔ)上提出本國境外就業(yè)新的戰(zhàn)略和舉措。這項舉措確保了菲律賓海外勞務(wù)經(jīng)濟得以持續(xù)、健康的發(fā)展。

（二）以法規(guī)范政府與市場在海外勞務(wù)經(jīng)濟中的作用

菲律賓海外勞務(wù)法律制度對政府與市場的邊界作了清晰劃分和調(diào)整，有效地推動了其海外就業(yè)產(chǎn)業(yè)的適時轉(zhuǎn)型，發(fā)揮了政府的管理效能和市場的經(jīng)濟效率。菲律賓的海外就業(yè)法律制度在由殖民轉(zhuǎn)向國家專營再向市場化轉(zhuǎn)型的過程中，在解決和調(diào)整政府與市場的關(guān)系方面發(fā)揮了極其重要的促進和保障作用。在菲律賓被西班牙和美國殖民時期，菲律賓的海外勞務(wù)輸出事務(wù)主要是由外國有關(guān)機構(gòu)和國內(nèi)私人有關(guān)機構(gòu)強制安排，具有鮮明的被殖民特征。二戰(zhàn)國家獨立后，從1974年起，菲律賓政府開始把勞務(wù)輸出列為國家發(fā)展戰(zhàn)略，海外就業(yè)轉(zhuǎn)為國家專營為主，其《勞動法》規(guī)定：通過政府間安排招募和介紹菲律賓人赴海外就業(yè)，為其提供最優(yōu)的就業(yè)條件；成立“海外招聘發(fā)展委員會”及“國家海員委員會”，管理組織召募前往國外從事各種勞務(wù)的人員和在外輪上工作的海員的具體事務(wù)；私人就業(yè)部門在法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下可以參與提供海外就業(yè)的招募活動，禁止海外雇主直接招聘菲律賓人出國就業(yè)，以改變殖民狀態(tài)下形成的由外國機構(gòu)和國內(nèi)私人機構(gòu)安排勞務(wù)輸出的境況，發(fā)揮國家的主導(dǎo)性作用，保證國家戰(zhàn)略的實施。20世紀(jì)70年代末，國際勞務(wù)市場出現(xiàn)對勞務(wù)人員的大量需求，菲律賓海外勞務(wù)經(jīng)濟得以迅速發(fā)展。由于勞務(wù)輸出涉及勞務(wù)市場、招聘、保護勞工利益等諸多復(fù)雜而具體的事務(wù)，政府既承擔(dān)勞務(wù)輸出的組織經(jīng)營，又承擔(dān)勞務(wù)輸出管理職能，倍感難以勝任，且易導(dǎo)致尋租等問題的出現(xiàn)，進而開始對勞務(wù)輸出中政府與市場的關(guān)系進行調(diào)整。1977年，菲律賓勞工與就業(yè)部的白皮書建議，政府應(yīng)重點放在保護和促進海外菲律賓人的福利和權(quán)利，而不是只專注于招聘和調(diào)動[3]。自1978年開始，菲律賓相繼出臺相關(guān)法律、法令，允許符合條件的私人企業(yè)和個人參與海外就業(yè)經(jīng)營和服務(wù)，而禁止和限制政府參與，把政府的職責(zé)定位為保護海外勞工。為了防范公共權(quán)力被濫用，法律還規(guī)定，禁止勞工和就業(yè)部、海外就業(yè)管理局、海外工人福利管理局、外交部、司法部、衛(wèi)生部、移民局、保險委員會、國家勞動關(guān)系委員會等涉及到參與海外勞工保護的政府部門的官員、職員和他們四代以內(nèi)的近親屬直接或者間接從事對外勞務(wù)合作，否則將受到行政處罰，觸犯刑法的，還將追究其刑事責(zé)任。將政府組織的勞務(wù)輸出限制為“政府與政府之間的項目及其他可以管理的行業(yè)”[4]，明確了政府的權(quán)力邊界和責(zé)任義務(wù)，將政府職能框定為制定政策，執(zhí)行管理與服務(wù)海外就業(yè)，擔(dān)任著海外勞工開路引導(dǎo)者、后勤保障者及執(zhí)法監(jiān)督者三重角色。因此，雖然菲律賓高度重視勞務(wù)輸出的發(fā)展，但政府并不會直接干預(yù)勞務(wù)市場及其經(jīng)濟主體本身，而將海外就業(yè)的市場開拓、招募、市場服務(wù)等交給市場。據(jù)統(tǒng)計，菲律賓的私營機構(gòu)在1975-1985年間向國外派出了185萬合同工人，而同期政府機構(gòu)派出的勞務(wù)人員只有10.79萬人，私營機構(gòu)輸出的勞務(wù)人員占出國勞務(wù)人員總數(shù)的95%左右[5]，在勞務(wù)輸出系統(tǒng)中起著主要的作用，從而在保證市場有序發(fā)展的同時注重激發(fā)市場活力，推動了政府職能轉(zhuǎn)型和海外勞務(wù)經(jīng)濟市場的發(fā)展，極大地發(fā)揮了市場在配置資源方面的主導(dǎo)性作用和政府的管理效能，有力地推動了菲律賓海外勞務(wù)經(jīng)濟的快速發(fā)展。

（三）以法制全方位地保護海外勞工的利益

菲律賓海外勞務(wù)法律最核心的宗旨是維護和保障海外勞工的合法權(quán)益，國家通過多層次、多領(lǐng)域的立法實現(xiàn)對海外勞工權(quán)益的保障，內(nèi)容詳細而具體。

首先，通過法律明確國家保護海外勞工權(quán)益的責(zé)任。菲律賓《憲法》規(guī)定“國家應(yīng)為本地的、海外的、有組織的、無組織的勞工提供充分的保護，促進充分就業(yè)和平等的就業(yè)機會”；《勞動法》規(guī)定“政府應(yīng)為在國外工作的菲律賓工人提供足夠的保護”；《海外勞工與海外菲人法》更是在立法宗旨中詳細地闡明：雖然菲律賓海外工人通過外匯匯款對國民經(jīng)濟所作出的巨大貢獻是不可否認的，但是國家不會以推動海外就業(yè)作為一種手段去維持經(jīng)濟的增長和實現(xiàn)國家的發(fā)展，海外就業(yè)方案的存在是為了保證菲律賓公民的尊嚴(yán)、基本人權(quán)和自由在任何時候都不被破壞和侵犯[3]。

其次，依法為海外就業(yè)設(shè)立專門機構(gòu)，為海外勞工提供全方位的保障。菲律賓海外就業(yè)管理機構(gòu)主要包括外交部和勞工部兩個系統(tǒng)。菲律賓外交部（DFA）及其海外派駐機構(gòu)負有保護海外勞工和其他海外菲律賓人權(quán)利的職責(zé)，及時協(xié)助受困海外勞工回國是其重要任務(wù)。外交部根據(jù)《海外勞工及海外菲人法》下設(shè)海外勞工法律協(xié)助辦公室和海外勞務(wù)主管部門，前者的職責(zé)是為菲律賓受困海外的勞工提供所有法律援助服務(wù)；后者的職責(zé)是為海外就業(yè)提供全過程的管理與服務(wù)，以維護海外勞工的權(quán)益。菲律賓勞工與就業(yè)部（DOLE）則負責(zé)關(guān)注外國勞動和社會福利法律發(fā)展動態(tài)，及時制訂相關(guān)對策，保證在任何時候海外勞工都受到公平對待，包括獲得法律和醫(yī)療協(xié)助。DOLE下設(shè)海外就業(yè)管理局(POEA)和海外勞工福利管理局（OWWA）。POEA是促進和監(jiān)督海外就業(yè)事業(yè)發(fā)展的政府機構(gòu)，它設(shè)立的目的是管理海外菲律賓勞工的招聘事宜。POEA的職能最初僅有13項，但在《海外勞工及海外菲人法》頒布以后，POEA的職能得到進一步強化，包括：對海外勞工權(quán)利的保障；嚴(yán)格控制違法招募勞工，并對違法招募進行相應(yīng)的處罰；為想回國的海外勞工提供幫助；對回國的海外菲工執(zhí)行安置計劃；對海外就業(yè)相關(guān)案件的處理予以調(diào)整；等等①http://finance.sina.com.cn/roll/20050721/1200219552.shtml，2013年8月11日。。菲律賓還在所有駐外使、領(lǐng)館設(shè)立海外就業(yè)管理局，其作用是通過定期發(fā)布有關(guān)勞務(wù)輸入國的勞動就業(yè)條件和移民情況，對指定國家就人權(quán)的遵守和勞工權(quán)利國際標(biāo)準(zhǔn)等的情況也予以公布②http://www.caexpo.com/special/economy/Services_exporting/zg.html，2013年11月19日。，加強對海外勞工的就地管理。OWWA是菲律賓極富創(chuàng)新和特色的部門，是負責(zé)提高海外勞工福利的主要部門。它實際上是一個強制性匯集外國雇主，陸基和?；毠M、基金以及其他收入來源的投資及利息收入的單一資金信托，作為一個準(zhǔn)政府實體部門，沒有來自國家政府的預(yù)算分配，完全是自籌資金[6]。它負責(zé)不斷擴大福利基金的規(guī)模，通過合理、明智的投資和基金管理政策，開發(fā)、支持、資助具體海外勞工福利項目，保證福利基金有效地收集、保管和持久使用，為海外勞工提供社會、經(jīng)濟和文化福利服務(wù)。通過OWWA的福利基金，囊中羞澀的政府可以實現(xiàn)滿足移民在勞務(wù)輸入國固有、昂貴的需求，也能滿足政府提供緊急現(xiàn)場服務(wù)的需求，尤其是在緊急情況下的遣返，且如果福利基金管理有效，還可能為務(wù)工人員發(fā)展資源的融資活動提供財政上的資助。作為OWWA的成員可以獲取廣泛的利益，包括生命和殘疾的保險、貸款、教育補貼、培訓(xùn)和其他形式的社會服務(wù)和家庭福利援助。同時，為加強各部門間的合作，菲律賓建立了一個由外交部及駐外使領(lǐng)館、海外就業(yè)管理局、海外工人福利管理局、海外菲律賓人委員會、勞工和就業(yè)部、旅游部、司法部、移民局、國家調(diào)查局和國家統(tǒng)計局等共同組成的跨部門機構(gòu)，來完善政府有關(guān)移民的信息。委員會之間共享相關(guān)數(shù)據(jù)庫和文件信息，并聯(lián)網(wǎng)將更新后的數(shù)據(jù)自由流動和交換。此外還規(guī)定，駐外的政府機構(gòu)不管其母機構(gòu)是哪個，都在大使的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下對海外勞工進行保護，大使有權(quán)要求駐外機構(gòu)的母機構(gòu)召回失責(zé)的職員?？梢?，專門的機構(gòu)設(shè)置，明確的責(zé)任，有效的合作，是菲律賓實現(xiàn)全方位保障海外權(quán)益的重要法律制度。

再次，通過規(guī)范外派企業(yè)和派遣機構(gòu)的市場行為，保障海外勞工的合法權(quán)益。菲律賓建立了遍及全國各地的從事招募和安置勞務(wù)輸出人員的民間機構(gòu)或公司，它們具有輸出方式靈活、接受信息快、辦事效率高的特點，更重要的是，在輸入國就市場準(zhǔn)入方面的限制很少，這對推動其海外就業(yè)的發(fā)展起到了重要的作用。但也存在容易受到市場規(guī)律的影響，具有不確定性和隨意性，且受利益驅(qū)動還會出現(xiàn)隨意降低標(biāo)準(zhǔn)、收費雜亂無章、弄虛作假等一系列破壞市場秩序，損害海外勞工利益的問題。為了使私營機構(gòu)充分發(fā)揮其積極作用，并通過約束進一步消除其帶來的負面影響，有效保障海外勞工的權(quán)益，菲律賓通過一系列法律制度，從申請資格、合同簽署到具體實施各環(huán)節(jié)，對外派企業(yè)和派遣機構(gòu)進行嚴(yán)格規(guī)范。在市場準(zhǔn)入方面，依法擁有一定資產(chǎn)并按規(guī)定繳納擔(dān)保金的本國公民或本國公民控制的公司，才有資格申請民營招募機構(gòu)或公司的營業(yè)許可證。這些機構(gòu)在招募人員之前必須將雇主的招聘計劃、就業(yè)條件、身份及資產(chǎn)等有關(guān)情況匯報給POEA或指定的有關(guān)部門，待核實批準(zhǔn)并頒發(fā)招募許可證后才能進行正式招募；營業(yè)許可證的有效期限制為兩年，許可證不得轉(zhuǎn)讓，有效期過期后一律作廢，如需繼續(xù)經(jīng)營則要按規(guī)定重新登記和獲批。不僅如此，菲律賓政府還設(shè)置了專門機構(gòu)和人員可以隨時檢查這些機構(gòu)或公司依法營業(yè)的情況，并對其評估分類，對優(yōu)秀者進行公布、予以獎勵，對不合格企業(yè)責(zé)令期限停業(yè)整頓，對違法者則視情節(jié)輕重分別予以警告、罰款、沒收擔(dān)保金、暫?；虻蹁N營業(yè)許可證和判刑入獄[3]。從這些規(guī)定可以看出，菲律賓通過制度設(shè)計很好地防止招募機構(gòu)對海外勞工的剝削和欺騙，保證了勞工去海外務(wù)工時可通過正當(dāng)渠道進入正規(guī)合法的企業(yè)，解決了菲律賓勞工的人身安全和合法利益等重要問題，確保私營勞務(wù)輸出機構(gòu)能在有效管理和監(jiān)督下?lián)P長避短，充分發(fā)揮其優(yōu)勢并為海外就業(yè)作出貢獻。

最后，通過建立和完善與海外就業(yè)相適應(yīng)的救濟制度保障海外勞工的權(quán)益。法諺云：“無救濟就無權(quán)利。”一個國家的法律救濟制度是否健全，是衡量這個國家法制實施的有效性和成熟度的重要尺度之一。海外就業(yè)引發(fā)的勞務(wù)爭議相較于國內(nèi)勞動爭議而言，具有爭議主體國際化，法律關(guān)系、爭議內(nèi)容復(fù)雜化，爭議形式多樣化的特殊性。爭議的解決不僅涉及爭議主體自身，處理不當(dāng)往往涉及國與國之間的關(guān)系①1995年新加坡菲律賓女傭被判死刑事件，嚴(yán)重影響了菲律賓和新加坡兩國的外交關(guān)系。。筆者認為，菲律賓海外勞務(wù)法律制度較成熟和完善的重要因素之一，是建立了一套較健全并行之有效的勞動爭議救濟制度，有力保障了海外勞工的合法權(quán)益和海外就業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。該制度體系包括設(shè)置解決糾紛專門機構(gòu)、建立法律援助基金及救濟法律制度。從海外勞務(wù)爭議涉及的主體看，至少涉及外派企業(yè)、外派勞工、境外雇主三方當(dāng)事人；從爭議引發(fā)的法律關(guān)系看，有涉外勞務(wù)爭議和國內(nèi)勞務(wù)爭議，涉外的有外派企業(yè)與境外企業(yè)的爭議、外派勞工與境外企業(yè)的爭議，外派企業(yè)與外派勞工的爭議屬國內(nèi)勞動爭議。在涉外勞務(wù)爭議中，依據(jù)國際私法的沖突規(guī)則和輸出國與輸入國的雙邊協(xié)議，通常采用最密切聯(lián)系的原則，確定處理爭議的準(zhǔn)據(jù)法。據(jù)此，勞務(wù)輸入國調(diào)整勞動關(guān)系的法律通常為解決涉外勞務(wù)爭議的準(zhǔn)據(jù)法，因此，解決海外勞工和外派企業(yè)的爭議面臨的最大困難是對接受國的法律缺乏了解。同時，由于人生地不熟，海外勞工還往往存在著經(jīng)濟上的窘困，很難在接受國獲得法律援助，權(quán)益難以得到保障。菲律賓在外交部專門設(shè)置的海外勞工法律協(xié)助辦公室，一是通過向海外勞工提供法律信息、咨詢和指導(dǎo)，從源頭上減少糾紛的發(fā)生；二是積極開展外交斡旋；三是與海外就業(yè)管理局、海外工人福利管理局、其他相關(guān)的政府部門以及海外的非政府組織建立緊密的合作關(guān)系，以確保在為海外勞工提供法律服務(wù)時更有效地協(xié)調(diào)與合作；四是引入聲譽好的律師事務(wù)所及國內(nèi)外律師協(xié)會的幫助，來協(xié)助政府為海外勞工提供法律援助；五是管理、使用法律協(xié)助基金，該基金用于海外勞工和海外菲律賓人的法律援助，包括支付受雇的外國律師費用、保釋金、法院費用和收費及其他訴訟支出等。對外派企業(yè)與外派勞工間的爭議解決包括行政性、刑事案件和勞資爭議。根據(jù)《海外就業(yè)規(guī)則與條例》《菲律賓海外就業(yè)管理局海員招聘與就業(yè)規(guī)則》規(guī)定，對于因外派企業(yè)違反招聘法律、法令產(chǎn)生的，違反招募許可證發(fā)放的條件的，以及收取了不應(yīng)收的受害人的費用而導(dǎo)致海外勞工權(quán)益受損的行政性的案件，受害人有權(quán)向POEA區(qū)域辦事處、派出機構(gòu)或行使屬地管轄權(quán)的菲律賓勞動和就業(yè)部區(qū)域辦事處投訴舉報，POEA依法進行審理和裁決。同時，還對非法招聘以及與非法招聘相關(guān)案件的受害者提供免費法律援助，該援助包括但不限于提供法律咨詢，還幫助準(zhǔn)備投訴的相關(guān)事宜，在初步調(diào)查和聽證會時提供輔導(dǎo)幫助，發(fā)起刑事訴訟等。對于勞資爭議的解決有一般規(guī)則和特殊特殊規(guī)則，外派企業(yè)與外派勞工間勞資爭議的仲裁請求，適用特殊規(guī)則?！逗Ｍ鈩诠づc海外菲人法》規(guī)定：國家勞動關(guān)系委員會①菲律賓國家勞動關(guān)系委員會是由政府、工會和雇主聯(lián)盟三方代表組成的具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的強制仲裁機構(gòu)。享有獨占管轄權(quán)，仲裁員具有優(yōu)先和排他的管轄權(quán)來審理和裁決。仲裁請求包括賠償實際損害、精神損害、懲罰性賠償以及其他形式的損害賠償?shù)?。在有關(guān)海外勞動強制險的爭議中，勞動關(guān)系委員會有權(quán)強制中介機構(gòu)執(zhí)行其所作出的終審的、未得到執(zhí)行的裁決或者爭議雙方達成的和解協(xié)議。

（四）依法建立健全與海外就業(yè)相適應(yīng)的服務(wù)保障制度體系

海外就業(yè)行業(yè)易受到國際政治經(jīng)濟形勢變化的影響，是一個風(fēng)險比較高的行業(yè)，菲律賓針對其特點建立了一系列配套的服務(wù)保障制度，主要包括完善的教育培訓(xùn)制度、富有特色的專項基金制度、海外勞工強制險制度、信息服務(wù)制度、外派標(biāo)準(zhǔn)勞務(wù)合同制度、回國再融入社會服務(wù)制度、福利援助計劃、醫(yī)療保障制度、人力資源服務(wù)制度、特殊人群的特殊保障制度等，為境外就業(yè)人員的正常流動提供了必要的法律制度支持和社會后備保障，從而有效地降低了行業(yè)的風(fēng)險，極大地增強了其海外就業(yè)的國際競爭力。

三、菲律賓經(jīng)驗對完善我國海外勞務(wù)法律制度的啟示

我國的海外就業(yè)是建立在20世紀(jì)五六十年代向亞非等發(fā)展中國家提供經(jīng)濟援助的基礎(chǔ)之上的，改革開放以后，則是在對外經(jīng)濟合作框架之下，主要通過對外承包工程和對外勞務(wù)合作兩個渠道進行的②在我國，將對外承包工程和對外勞務(wù)合作統(tǒng)稱為廣義上的對外勞務(wù)合作，或稱海外勞務(wù)、海外就業(yè)；狹義的對外勞務(wù)合作是指有關(guān)機構(gòu)與國外雇主簽訂勞務(wù)合同，并直接派出勞務(wù)人員。。經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國海外就業(yè)無論是發(fā)展速度，或是發(fā)展規(guī)模③有關(guān)數(shù)據(jù)顯示截至2012年底，中國累計派出勞務(wù)人員639萬人，遍及160多個國家和地區(qū)。摘自王康寧：《中國涉外勞務(wù)違法現(xiàn)象的成因與對策》，《國際經(jīng)濟合作》，2013年第6期。，或是法制建設(shè)都有了長足的進步，成為我國對外經(jīng)濟合作和實施“走出去”戰(zhàn)略的重要組成部分。但是，作為一個有著13億人口、7億勞動力資源的大國，無論是在海外就業(yè)總量或是海外勞務(wù)法制發(fā)展水平上，我國與菲律賓相比仍有相當(dāng)差距，特別是法制建設(shè)的滯后導(dǎo)致亂象叢生，海外勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展受到一定的制約。當(dāng)前，在“一帶一路”的對外區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，我國海外勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展正面臨著市場和管理的轉(zhuǎn)型以及健全法制的重要任務(wù)。因此，可以借他山之石，加快健全和完善我國海外勞務(wù)法制，以推動我國海外勞務(wù)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級和健康發(fā)展。

（一）通過基本法或部門法將海外勞務(wù)經(jīng)濟戰(zhàn)略法治化

“走出去、引進來”是我國改革開放以來長期堅持的一個重要發(fā)展戰(zhàn)略，對外勞務(wù)合作是我國最早實踐的“走出去”戰(zhàn)略、開展對外經(jīng)濟合作的形式，是我國對外經(jīng)濟合作的重要組成部分。自我國第五個五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃開始，國家始終將開展和擴大對外勞務(wù)合作作為對外經(jīng)濟合作的重要內(nèi)容予以重視，如《第八個五年計劃綱要》提出要進一步發(fā)展勞務(wù)輸出、對外承包工程；《第十個五年計劃綱要》提出要實施“走出去”戰(zhàn)略，發(fā)展國際工程承包，擴大勞務(wù)出口；《第十一個五年規(guī)劃綱要》提出擴大工程承包等；《第十二個五年計劃綱要》提出在穩(wěn)定和拓展旅游、運輸、勞務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)出口的同時，努力擴大其他領(lǐng)域的發(fā)展。雖然國家歷次將對外勞務(wù)合作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并且規(guī)劃經(jīng)過全國人大會議審議通過具有法律效力，但效力僅有5年，持續(xù)性和穩(wěn)定性不及全國人大制定的法律。此外，歷次規(guī)劃都是將對外勞務(wù)合作作為對外經(jīng)濟合作的一項內(nèi)容。從戰(zhàn)略的角度考慮，我國人口多，勞動力富裕，就業(yè)壓力大，對外勞務(wù)合作不僅是對外經(jīng)濟合作的一個重要形式，也是有序轉(zhuǎn)移富余勞動力，提高勞動力參與國際交流和競爭能力，創(chuàng)造經(jīng)濟效益和社會效益的一種有效形式。因此，不僅應(yīng)從發(fā)展對外經(jīng)濟的角度，還應(yīng)從國家人口和就業(yè)資源宏觀調(diào)控的戰(zhàn)略高度來認識、借鑒菲律賓經(jīng)驗，通過基本法或部門法將海外勞務(wù)經(jīng)濟戰(zhàn)略確定下來，確保戰(zhàn)略實施的穩(wěn)定性和持續(xù)性。2010年第十一屆全國人大三次會議上全國人大代表尹廣軍提出《關(guān)于對外勞務(wù)立法的議案》，呼吁加強外派勞務(wù)工作的立法，反映了社會對立法的訴求[7]。

（二）加快健全海外勞務(wù)法律體系

雖然我國自1997年以來陸續(xù)制定并頒布了一系列與對外勞務(wù)合作有關(guān)的法律、法規(guī)和部門規(guī)章，其中包括《勞動法》《勞動合同法》《對外貿(mào)易法》《公民出入境管理法》《對外承包工程管理條例》《對外勞務(wù)合作管理條例》《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》《對外勞務(wù)合作經(jīng)營資格管理辦法》《對外勞務(wù)合作備用金暫行辦法》《外派勞務(wù)培訓(xùn)管理辦法》《防范和處置境外勞務(wù)事件的規(guī)定》等，但是，由于缺乏基本法和專門部門法的統(tǒng)領(lǐng)，一些重要法律缺位，法律、法規(guī)、規(guī)章之間不夠協(xié)調(diào)，尚未形成法律體系，主要表現(xiàn)為：（1）我國《憲法》尚沒有關(guān)于海外就業(yè)與國內(nèi)就業(yè)的平等保護的相關(guān)規(guī)定。（2）還沒有一部專門的法律對海外勞務(wù)合作進行規(guī)制?！秳趧臃ā贰秳趧雍贤ā范紝⑵湫ЯΨ秶薅ㄔ谖覈硟?nèi)，但缺少對海外就業(yè)、權(quán)益保護的相關(guān)規(guī)定，不具有專門部門法的基礎(chǔ)作用，因而導(dǎo)致了國內(nèi)對勞務(wù)輸出引發(fā)糾紛的定性認識不一致，即是按勞動關(guān)系還是按民事關(guān)系給予救濟，從而使糾紛的救濟路徑不清，救濟管道不暢；另一重要的部門法《對外貿(mào)易法》，僅有一條有關(guān)國際服務(wù)貿(mào)易及對外勞務(wù)合作的規(guī)定，而且該條對服務(wù)貿(mào)易的規(guī)定非常原則，根本無法指導(dǎo)服務(wù)貿(mào)易中的勞務(wù)合作的開展，更談不上對海外勞工權(quán)益的保護；2012年出臺的《對外勞務(wù)合作管理條例》總結(jié)了我國多年來對外服務(wù)貿(mào)易和勞務(wù)合作的實踐經(jīng)驗，同時借鑒國際上的經(jīng)驗，作出了不少突破性的規(guī)定，與之前由各部門制定的規(guī)章相比不僅在效力層次上有所提高，而且在內(nèi)容上也更加完整，無疑是一個巨大的進步，但《條例》屬于行政法規(guī)，其級別低于法律[4]，效力上尚不能達到專門部門法的層次。（3）有關(guān)海外勞務(wù)爭議的救濟渠道、專項基金、保險、法律援助、醫(yī)療、社會保障、返鄉(xiāng)扶持等方面的法律尚缺位，存在制度盲區(qū)。因此，應(yīng)盡快促進將平等保障海外勞工權(quán)益入憲，將制定專門部門法納入立法規(guī)劃，梳理、清理、修改、調(diào)整相互沖突的法規(guī)、規(guī)章，加快重點領(lǐng)域的立法，健全海外勞務(wù)法律體系。

（三）盡快統(tǒng)籌《對外勞務(wù)合作管理條例》《對外承包工程管理條例》，并上升為規(guī)范海外勞務(wù)的專項法律

對外勞務(wù)合作和對外承包工程是我國勞務(wù)輸出最普遍的形式。由于我國的勞務(wù)輸出是在對亞非援助的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型發(fā)展起來的，因此，對外承包工程所占比重更大，對外勞務(wù)合作發(fā)育相對緩慢，在一定程度上反映了我國對外勞務(wù)輸出市場的發(fā)育不足，這與我國尚沒有統(tǒng)一的《對外勞務(wù)合作法》密切相關(guān)。我國在經(jīng)濟和政策領(lǐng)域一直將對外勞務(wù)合作和對外承包工程視為廣義的對外勞務(wù)合作，但在立法上，對外勞務(wù)合作和對外承包工程卻采取分立的做法，由于對外勞務(wù)合作方面尚沒有統(tǒng)一的、專門的法律，法律適用上容易造成混淆。因此，隨著我國對外勞務(wù)市場化的推進，轉(zhuǎn)型的任務(wù)十分繁重，應(yīng)當(dāng)盡快在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌《對外勞務(wù)合作管理條例》和《對外承包工程管理條例》，制定統(tǒng)一的《對外勞務(wù)合作法》。

（四）盡快彌補重點領(lǐng)域法律缺位的不足

我國在境外就業(yè)商業(yè)保險、回國服務(wù)、法律援助、專項保護基金等重點領(lǐng)域法律還嚴(yán)重缺位，法律建構(gòu)上還存在著重管理、服務(wù)體系不完善的問題，這一定程度上導(dǎo)致了在實踐中，部分地方政府和政府部門重貨物貿(mào)易輕服務(wù)貿(mào)易、重輸出數(shù)量輕善后服務(wù)，在對外勞務(wù)輸出方面缺少總體的戰(zhàn)略規(guī)劃和部署，服務(wù)不到位，政府的服務(wù)和促進作用沒能充分發(fā)揮出來，也未能充分調(diào)動市場參與的積極性。因此，需依法加強境外商業(yè)保險服務(wù)、海外勞工回國后的服務(wù)、海外勞工保護專項基金、法律援助等法律制度的建設(shè)，健全對外勞務(wù)合作服務(wù)體系。

[1]蔣軍洲.《菲律賓民法典》的保守與創(chuàng)新[J].河北法學(xué)，2007，（9）.

[2]張偉.外國勞動法和勞動行政管理[Z].北京：中國勞動出版社，1990.P14.

[3]歐陽浩.菲律賓境外務(wù)工人員權(quán)利保護制度研究[D].湖南師范大學(xué)，2014.

[4]戴三軍.菲律賓海外勞工權(quán)益保護制度及對我國的啟示[D].湖南大學(xué)，2014.

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[責(zé)任編輯：戴慶瑄]

韋娌，廣西區(qū)委黨校、廣西行政學(xué)院副教授，廣西南寧530022

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1004-4434(2015)05-0105-07

廣西社科規(guī)劃研究項目“東盟四國外籍勞工法律制度與廣西境外就業(yè)地方立法研究”（06FX006）