○殷 明

(1.安徽行政學(xué)院 基礎(chǔ)教育部，安徽 合肥 230059;2.中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 102249)

一、引 言

價(jià)格市場(chǎng)化指政府確立主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制，放開(kāi)絕大多數(shù)商品和服務(wù)的政府定價(jià)。我國(guó)實(shí)施價(jià)格改革的主要原因在于當(dāng)前政府價(jià)格管理體系出現(xiàn)了規(guī)制失靈，既沒(méi)有限制自然壟斷企業(yè)的壟斷利潤(rùn)，而且應(yīng)當(dāng)將嚴(yán)格限制在自然壟斷環(huán)節(jié)的價(jià)格規(guī)制擴(kuò)大到應(yīng)當(dāng)開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)，〔1〕通過(guò)行政壟斷進(jìn)一步釋放了自然壟斷的各種弊端。2001年中央政府就確立了價(jià)格市場(chǎng)化改革總目標(biāo)，打破資源性壟斷，減少行政性壟斷，分離自然壟斷行業(yè)的非壟斷環(huán)節(jié)，促進(jìn)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，為逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)形成價(jià)格創(chuàng)造條件?！?〕既然已經(jīng)確立深化價(jià)格市場(chǎng)化改革的總目標(biāo)，而2001年至今價(jià)格改革陷入困境的原因以及我們?nèi)绾巫叱隼Ь?，理?yīng)成為學(xué)術(shù)界關(guān)注和反思的重要議題。毫無(wú)疑問(wèn)，實(shí)現(xiàn)價(jià)格市場(chǎng)化改革需要滿足一系列內(nèi)外部條件，經(jīng)歷一個(gè)充滿未知的政策過(guò)程，既涉及調(diào)整相關(guān)各方的利益關(guān)系，還涉及應(yīng)對(duì)外部變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境因素，因而存在這樣那樣的變數(shù)。但是不能因此就裹足不前，我們認(rèn)為走出價(jià)格市場(chǎng)化改革困境的第一步必須引入中立、專業(yè)和權(quán)威的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)價(jià)格市場(chǎng)化改革的具體政策方案開(kāi)展政策評(píng)估，為決策者能夠作出科學(xué)和民主的決策，逐漸完善改革方案提供幫助。

二、第三方評(píng)估——一個(gè)概念性框架

當(dāng)某項(xiàng)公共政策制定和執(zhí)行之后，我們不可避免地想獲知這項(xiàng)公共政策的效果是否以及什么程度上符合所擬定的政策目標(biāo)。如果答案是否定的，自然而然還會(huì)繼續(xù)追問(wèn)，問(wèn)題出在什么地方?是政策本身的問(wèn)題還是政策執(zhí)行的問(wèn)題，或者兩者兼而有之?只有回答了這一系列問(wèn)題，我們才能合理決定延續(xù)、調(diào)整還是完善此項(xiàng)公共政策。為了回答上述問(wèn)題，上個(gè)世紀(jì)70年代起，公共政策實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界逐漸發(fā)展出一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，將視角聚焦在公共政策評(píng)估問(wèn)題，提出和發(fā)展了政策評(píng)估的定義、方法、模式和框架。在正式探討通過(guò)第三方政策評(píng)估走出價(jià)格市場(chǎng)化改革困境的必要性和可行性之前，我們首先梳理一下公共政策學(xué)術(shù)界有關(guān)政策評(píng)估的兩種范式，以此界定第三方評(píng)估的概念性框架。

雖然公共政策評(píng)估成為相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)研究領(lǐng)域的時(shí)間并不長(zhǎng)，但是學(xué)術(shù)界有關(guān)政策評(píng)估的定義、主體、方法和模式等問(wèn)題已經(jīng)形成了一系列互有差異的觀點(diǎn)，而在這些觀點(diǎn)之中，存在著兩種相互競(jìng)爭(zhēng)的政策評(píng)估范式。

第一種政策評(píng)估范式是公共政策學(xué)術(shù)界的主流范式。納赫米阿斯將政策評(píng)估定義為“根據(jù)政策和計(jì)劃所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，對(duì)于正在推行的政策和公共計(jì)劃對(duì)其目標(biāo)的效果做一個(gè)客觀的、系統(tǒng)的和經(jīng)驗(yàn)性的研究”，〔3〕其中政策評(píng)估的對(duì)象是政策效果和政策目標(biāo)之間的關(guān)系，而采取的調(diào)查方法需要具備客觀性、系統(tǒng)性和經(jīng)驗(yàn)性。鄧恩與之類似，強(qiáng)調(diào)了政策評(píng)估的事實(shí)層面，即采用各種方法監(jiān)測(cè)公共政策和項(xiàng)目的結(jié)果，但是擴(kuò)展了價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的范圍，不僅僅以擬定政策目標(biāo)來(lái)衡量政策效果，還應(yīng)用某套價(jià)值確定這些結(jié)果對(duì)特定個(gè)人、團(tuán)體或整個(gè)社會(huì)的價(jià)值?！?〕羅西等人在強(qiáng)調(diào)運(yùn)用社會(huì)研究方法的同時(shí)，將政策評(píng)估對(duì)象而不是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的范圍擴(kuò)大和系統(tǒng)化，將方案需求、方案設(shè)計(jì)和理論、方案執(zhí)行、方案效果或影響和方案成本和效益等納入政策評(píng)估范圍。〔5〕國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)可以歸入上述政策評(píng)估范式，代表性學(xué)者寧騷認(rèn)為“公共政策評(píng)估，就是評(píng)估主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)相關(guān)的評(píng)估程序，考察公共政策過(guò)程的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)，以判斷政策結(jié)果滿足目標(biāo)群體的需要、價(jià)值和機(jī)會(huì)的程度的活動(dòng)”?！?〕

如果說(shuō)政策評(píng)估主流范式的核心觀念包括采用社會(huì)科學(xué)方法，客觀的、系統(tǒng)的和經(jīng)驗(yàn)性的調(diào)查政策效果，并以政策目標(biāo)以及目標(biāo)群體的需要和價(jià)值為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的話，那么第二種范式則批判了主流范式內(nèi)含的專家治國(guó)論者世界觀、實(shí)證主義方法論和事實(shí)—價(jià)值兩分法，強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估活動(dòng)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一實(shí)證評(píng)估和規(guī)范評(píng)估，構(gòu)建政策評(píng)估的實(shí)證辯論邏輯框架、響應(yīng)式建構(gòu)主義范式和審議民主模式?！?〕例如費(fèi)希爾將政策評(píng)估邏輯區(qū)分為兩個(gè)序列，第一序列評(píng)估包括項(xiàng)目驗(yàn)證和情景確認(rèn)，第二序列評(píng)估包括社會(huì)論證和社會(huì)選擇，這些評(píng)估的“目的在于在辯論的四個(gè)推論性階段啟動(dòng)并尋求有理性的對(duì)話和共識(shí)”?！?〕古貝和林肯則認(rèn)為在政策評(píng)估過(guò)程中，所有利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)提出對(duì)于某項(xiàng)政策的主張、焦慮和爭(zhēng)議，在評(píng)估者的引導(dǎo)下，“利用收集到的評(píng)估信息進(jìn)行協(xié)商，力求在每個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)”。〔9〕豪斯和豪伊強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估“是一個(gè)強(qiáng)調(diào)包容和對(duì)話的審議評(píng)估”。〔10〕總之，第二種政策評(píng)估范式的提倡者都著重強(qiáng)調(diào)在一個(gè)多元價(jià)值觀的現(xiàn)代社會(huì)之中，政策評(píng)估最終都會(huì)涉及不同利益相關(guān)者之間不可調(diào)和的利益、價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)沖突，只有包容和協(xié)商才可能形成合乎交往合理性的政策評(píng)估。

三、價(jià)格市場(chǎng)化改革的困境和第三方評(píng)估的必要性

正如上述，我們提出了第三方政策評(píng)估的一個(gè)概念性框架，現(xiàn)在則通過(guò)價(jià)格市場(chǎng)化改革這個(gè)具體的公共政策實(shí)例來(lái)闡述在此項(xiàng)改革陷入困境時(shí)開(kāi)展第三方評(píng)估的必要性。目前實(shí)施政府定價(jià)的商品和服務(wù)有十三種類之多，其中十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格”。我們選擇具有代表性的電力和石油行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革的歷程作為研究的切入點(diǎn)，固然基于這兩個(gè)行業(yè)的價(jià)格市場(chǎng)化改革與公眾切身利益息息相關(guān)，吸引了各方的持續(xù)關(guān)注，更重要的原因是電力和石油行業(yè)陷入價(jià)格市場(chǎng)化改革困境的不同歷程能夠?yàn)槲覀冴U述實(shí)施政策評(píng)估的必要性提供兩個(gè)典型樣本。當(dāng)然，電力和石油行業(yè)陷入價(jià)格市場(chǎng)化改革困境的原因也是多種多樣，不一而足的。但是在每個(gè)具體的公共政策領(lǐng)域，如果將考察的范圍和期限縮小，依然能夠清晰地辨別出政策過(guò)程中價(jià)格市場(chǎng)化改革陷入困境的特定原因。

(一)在政策執(zhí)行階段陷入困境——以電力行業(yè)為例

不久之前，電監(jiān)會(huì)和發(fā)改委等政府職能部門曾經(jīng)于2003年和2008年，分別批準(zhǔn)在東北三省和內(nèi)蒙古開(kāi)展區(qū)域性電價(jià)改革試點(diǎn)工作，但是東北區(qū)域電力市場(chǎng)交易甚至沒(méi)有進(jìn)入正式運(yùn)行階段即告夭折，而內(nèi)蒙古多邊交易市場(chǎng)在正式運(yùn)行后則兩次叫停。

第一次叫停。2010年5月6日，內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)正式運(yùn)行，包括神華、華電、大唐等18家電廠和14家用電企業(yè)被批準(zhǔn)進(jìn)入多邊市場(chǎng)。但是，5月5日國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)節(jié)能減排工作電視電話會(huì)議，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)肅查處違規(guī)亂上項(xiàng)目、對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行電價(jià)優(yōu)惠、嚴(yán)重浪費(fèi)能源資源和嚴(yán)重污染環(huán)境等問(wèn)題”。7月初，由國(guó)家發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)、監(jiān)察部、工信部等六部委組成的全國(guó)節(jié)能減排督察組赴內(nèi)蒙古督察，提出了兩點(diǎn)意見(jiàn):“一是其他省的優(yōu)惠電價(jià)都停了，內(nèi)蒙古要是不停，其他省就會(huì)仿效，節(jié)能減排就沒(méi)法搞。二是參與多邊交易的用電企業(yè)多數(shù)都是高耗能企業(yè)，不能搞優(yōu)惠用電。”〔11〕可見(jiàn)，內(nèi)蒙古實(shí)施的電力多邊交易試點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)高耗能企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠電價(jià)政策的工具，與當(dāng)時(shí)國(guó)家層面的節(jié)能減排政策目標(biāo)相沖突而被叫停。

第二次叫停。2011年3月1日，內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)再次啟動(dòng)。但是2011年上半年燃煤價(jià)格持續(xù)上漲，火力發(fā)電廠“越發(fā)電越虧損，生產(chǎn)積極性受打擊”;另外全國(guó)持續(xù)干旱，水力發(fā)電廠發(fā)電能力受到很大影響。這兩方面影響疊加，電荒來(lái)臨，全國(guó)一片拉閘限電。4月21日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《有序用電管理辦法》明確規(guī)定地方政府原則上要重點(diǎn)限制高能耗、高排放企業(yè)用電，以保障電力供應(yīng)穩(wěn)定和安全。6月20日，又印發(fā)了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于整頓規(guī)范電價(jià)秩序的通知》明確規(guī)定“未經(jīng)我委、國(guó)家電監(jiān)會(huì)、國(guó)家能源局批準(zhǔn)，擅自開(kāi)展大用戶直供電試點(diǎn)，或者以其他名義變相降低企業(yè)用電價(jià)格的，要立即停止執(zhí)行。對(duì)有令不行、有禁不止，繼續(xù)出臺(tái)優(yōu)惠電價(jià)措施，阻撓國(guó)家宏觀調(diào)控政策和節(jié)能減排措施落實(shí)的地方和部門，將發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，絕不姑息”。此時(shí)內(nèi)蒙古多邊電力交易市場(chǎng)的政策效果又與國(guó)家的宏觀調(diào)控政策和節(jié)能減排措施相互沖突，而不得不第二次被叫停?！?2〕

可見(jiàn)，內(nèi)蒙古電價(jià)市場(chǎng)化改革試點(diǎn)陷入困境的直接原因是其政策效果與國(guó)家層面的政策目標(biāo)相互沖突，為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)先次序更高的政策目標(biāo)，不得不叫停試點(diǎn)工作。這只是電價(jià)改革執(zhí)行過(guò)程中陷入困境的一種形式。其實(shí)，我國(guó)電力價(jià)格承擔(dān)了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿的功能，經(jīng)常作為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、化解產(chǎn)能過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策目標(biāo)的政策工具，如果繼續(xù)執(zhí)行電力價(jià)格市場(chǎng)化改革，可能會(huì)導(dǎo)致上述一系列問(wèn)題進(jìn)一步惡化。在此情況下，政府職能部門往往迫于壓力，暫時(shí)停止電力價(jià)格市場(chǎng)化改革試點(diǎn)。

(二)在政策制定階段陷入困境——以石油行業(yè)為例

與電力價(jià)格改革已經(jīng)出臺(tái)了改革方案，并在多地開(kāi)展試點(diǎn)工作不同，石油價(jià)格改革方案始終難以出臺(tái)，在政策制定階段即陷入困境之中。2004年11月，溫家寶總理在東三省油企聯(lián)名上書的《關(guān)于兩大石油集團(tuán)壟斷控制油源導(dǎo)致民企無(wú)法生存的報(bào)告》上作了重要批示:抓緊時(shí)間進(jìn)行石油體制改革。隨后，國(guó)家能源局牽頭啟動(dòng)了前期論證工作，但很快被“高層”叫停。2005年7月國(guó)家發(fā)改委副秘書長(zhǎng)曹玉書透露了石油流通體制改革將分三步走，但三步走的具體內(nèi)容卻最終并未公布?！?3〕與此同時(shí)，石油行業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)眾所周知的國(guó)進(jìn)民退的潮流。雖然我們無(wú)法獲悉上述石油體制改革前期工作被叫停的具體原因，但是依據(jù)參與政策制定過(guò)程的各相關(guān)職能部門的行政職權(quán)和政策目標(biāo)，還是可以推測(cè)石油體制改革夭折的主要原因。

國(guó)資委將會(huì)對(duì)石油體制改革方案提出異議，因?yàn)檫@將削弱其行政職權(quán)，以致難以實(shí)現(xiàn)部門政策目標(biāo)，包括促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力。具體來(lái)說(shuō)，實(shí)施石油行業(yè)體制改革必將引發(fā)三個(gè)方面的政策效果。一是“兩桶油”在原油的勘探、開(kāi)采和進(jìn)口以及成品油的進(jìn)口方面的行政性壟斷將被打破，地方煉油企業(yè)的開(kāi)工率以及對(duì)成品油市場(chǎng)的供應(yīng)量將隨之上升?！皟赏坝汀钡纳a(chǎn)成本增加，銷售收入減少，最終影響國(guó)有資產(chǎn)的保值升值。二是“兩桶油”的輸油管網(wǎng)設(shè)施將被分拆，原油和成品油輸配價(jià)格按照補(bǔ)償合理成本和獲取合理受益的原則制定，這事實(shí)上剝奪了“兩桶油”依據(jù)自然壟斷地位獲取的壟斷利潤(rùn)。三是調(diào)整成品油流通領(lǐng)域行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，民資成品油批零企業(yè)與“兩桶油”批零企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，成品油市場(chǎng)批零價(jià)格將會(huì)降低，“兩桶油”的銷售收入亦隨之減少。在成本上升、收益下降的情況之下，國(guó)有資本保值升值和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、影響力和控制力都會(huì)受到影響。

國(guó)家能源局也可能擔(dān)憂石油體制改革將削弱其保障能源安全、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)科技進(jìn)步等政策目標(biāo)的能力。雖然長(zhǎng)期來(lái)看石油行業(yè)打破行政性壟斷，引入多主體公平競(jìng)爭(zhēng)之后，成品油價(jià)格降低、產(chǎn)量提高，會(huì)穩(wěn)定成品油市場(chǎng)供應(yīng)，保障石油能源安全，另外公平競(jìng)爭(zhēng)格局也會(huì)迫使石油企業(yè)增加科技投入，以提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效率和效益。但是，短期來(lái)看，僅僅放開(kāi)非國(guó)營(yíng)企業(yè)原油進(jìn)口許可，就可能激勵(lì)地方煉油企業(yè)盲目擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資，惡化石油產(chǎn)業(yè)已有的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，而這將增加國(guó)家能源局調(diào)整石油行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的難度，并且在石油企業(yè)盈利水平下降之后，也很難繼續(xù)加大科技研發(fā)方面的資金投入。當(dāng)國(guó)家能源局參與制定石油體制改革方案時(shí)，必然會(huì)提出這些可能出現(xiàn)的政策效果。

(三)開(kāi)展第三方評(píng)估的必要性

基于上述對(duì)電力和石油行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革陷入困境的現(xiàn)狀和原因的粗略分析，我們可以得出兩個(gè)基本結(jié)論。一是在政策執(zhí)行階段，原定政策目標(biāo)受內(nèi)外部因素影響，最終的政策效果可能偏離原定政策目標(biāo)或者與其他優(yōu)先政策目標(biāo)相沖突，這是電力價(jià)格改革試點(diǎn)被叫停的主要原因。二是在政策制定階段，“牽頭”職能部門和相關(guān)職能部門從各自職權(quán)和政策目標(biāo)出發(fā)對(duì)政策方案提出不同意見(jiàn)，無(wú)法形成共識(shí)，這是石油體制具體改革方案難以出臺(tái)的主要原因?！?4〕那么如何才能走出困境呢?當(dāng)前政府的決策機(jī)制能夠完成這樣的任務(wù)嗎?

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)政府決策模型開(kāi)展了一系列描述性研究，提出包括中國(guó)式共識(shí)型決策模式、制度和精英的雙層結(jié)構(gòu)模式和“復(fù)合決策圈”模式在內(nèi)的一系列決策模型?！?5〕某種程度上，這些決策模式都抓住了當(dāng)前中國(guó)公共政策制定的一個(gè)重要趨勢(shì)，即各利益相關(guān)方的利益訴求和價(jià)值觀念不斷多元化，在相關(guān)各方之間達(dá)成共識(shí)越來(lái)越困難。目前的共識(shí)導(dǎo)向的決策機(jī)制，或者如王紹光和樊鵬所總結(jié)的決策主體之間就事實(shí)判斷或認(rèn)知的不同，可能通過(guò)協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)議解決，但是“如果出現(xiàn)利害沖突或者價(jià)值沖突，這往往會(huì)導(dǎo)致決策難產(chǎn)”;〔16〕或者如陳玲、趙靜和薛瀾所揭示的，為了最大范圍達(dá)成共識(shí)，一定程度上犧牲了公共政策的清晰和理性，“達(dá)成政策共識(shí)的方式主要是折衷而非擇優(yōu)”?！?7〕可見(jiàn)，相關(guān)職能部門和多元利益群體在目前的共識(shí)型決策機(jī)制之中，就深化價(jià)格市場(chǎng)化改革難以形成政策共識(shí)，改革進(jìn)程才陷入困境之中。

政策評(píng)估作為政策分析的方法之一具有重要的作用或功能，正如梁鶴年所簡(jiǎn)要總結(jié)的，可以“幫助政策制定的相關(guān)人等去更明確的界定目標(biāo)，更有效地達(dá)到目標(biāo)，更清楚地理解不同參與者的差異，更全面地知曉取舍的意義，更深入地領(lǐng)會(huì)決定和行動(dòng)的后果”?！?8〕在價(jià)格市場(chǎng)化改革的困境面前，除了選擇對(duì)其進(jìn)行第三方政策評(píng)估，似乎別無(wú)他途。

四、第三方評(píng)估——一個(gè)初步的設(shè)計(jì)方案

(一)引進(jìn)第三方評(píng)估

顯然，只有開(kāi)展價(jià)格市場(chǎng)化改革方案的政策目標(biāo)和政策效果評(píng)估，并以此為基礎(chǔ)調(diào)整、修改和完善相關(guān)改革方案，才能走出價(jià)格市場(chǎng)化改革陷入的困境。但是我國(guó)公共政策評(píng)估工作剛剛起步，不僅參與評(píng)估的主體范圍有限，局限于政府部門內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和學(xué)會(huì)以及少數(shù)受邀專家學(xué)者，而且各自具有相對(duì)壟斷的客戶，遠(yuǎn)未形成成熟和有序競(jìng)爭(zhēng)的政策分析市場(chǎng)，〔19〕也必然難以就政策評(píng)估結(jié)論達(dá)成一致和共識(shí)。而產(chǎn)生分歧的原因可能有如下三個(gè)方面:首先，各政府職能部門應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)不同，關(guān)注的問(wèn)題、收集的信息和分析信息的專業(yè)智識(shí)也都不同，這將不可避免地導(dǎo)致政策評(píng)估對(duì)象、方法和結(jié)論的不同。其次，各政府職能部門都有一定的人員編制、財(cái)政預(yù)算和行政職權(quán)，存在著相應(yīng)的行政權(quán)力和尋租空間。一旦制定某項(xiàng)公共政策可能調(diào)整政府部門的既得利益，政策評(píng)估則往往被有意扭曲，成為維護(hù)既得利益的工具。最后，一旦執(zhí)行某項(xiàng)公共政策的效果沒(méi)有達(dá)到原定政策目標(biāo)，各政府職能部門為了推卸自身行政責(zé)任，在各自政策評(píng)估中往往將責(zé)任歸咎于其他職能部門的不配合或者經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的不確定因素等等。

相比于政府職能部門各自“自拉自唱，自己唱贊美詩(shī)”，只有擴(kuò)大政策評(píng)估主體的范圍，引入中立、專業(yè)和權(quán)威的第三方政策評(píng)估，才可能真正打破職能部門之間信息、智識(shí)和利益的藩籬?；陔娏π袠I(yè)和石油行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革所陷入的困境不同，我們將集中于內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)價(jià)格改革試點(diǎn)的政策效果評(píng)估和石油行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革的政策目標(biāo)評(píng)估，并在此過(guò)程之中選擇相應(yīng)的政策評(píng)估方法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以展示政策評(píng)估對(duì)于走出價(jià)格市場(chǎng)化改革困境的有效性及其局限性。

(二)成本—收益/效益評(píng)估

正如上述，內(nèi)蒙古開(kāi)展了區(qū)域電力多邊市場(chǎng)交易的試點(diǎn)工作，在試運(yùn)行和正式運(yùn)行期間，發(fā)電企業(yè)的火電機(jī)組利用小時(shí)數(shù)明顯提高，企業(yè)用戶的用電價(jià)格有所降低，但是在國(guó)務(wù)院節(jié)能減排和抑制產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的政策目標(biāo)之下電力多邊市場(chǎng)交易試點(diǎn)被緊急叫停。那么叫停內(nèi)蒙古電力多邊市場(chǎng)交易試點(diǎn)是否合理呢?當(dāng)內(nèi)蒙古電力價(jià)格市場(chǎng)化改革試點(diǎn)的政策效果與上級(jí)政府的其他政策目標(biāo)相沖突，或者帶來(lái)一些意料不到的政策影響時(shí)，就應(yīng)當(dāng)叫停試點(diǎn)工作嗎?第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展成本收益/效益評(píng)估，在此基礎(chǔ)之上完善電力價(jià)格市場(chǎng)化改革方案。

作為一套成熟的政策評(píng)估方法，從概念上講成本收益評(píng)估非常簡(jiǎn)單，即把某項(xiàng)政策措施的所有成本加起來(lái)，然后再將此項(xiàng)政策措施的所有收益加起來(lái)，用總收益減去總成本。如果總收益大于總成本那么這項(xiàng)政策措施就提高了社會(huì)總收益，具有合理性。但是大多數(shù)情況下，就實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)政策目標(biāo)來(lái)說(shuō)可能存在幾種備選政策措施，并且每種都能帶來(lái)凈收益，此時(shí)就需要開(kāi)展成本效益評(píng)估，比較和選擇帶來(lái)的凈收益最大的那個(gè)政策措施。就應(yīng)用成本收益/效益評(píng)估模式評(píng)估第一次“叫停試點(diǎn)”這個(gè)政策措施的政策效果來(lái)說(shuō)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)起碼應(yīng)當(dāng)開(kāi)展四個(gè)步驟的工作。

第一步:測(cè)算叫停試點(diǎn)之前，用電和發(fā)電企業(yè)通過(guò)協(xié)商確定交易電量和電價(jià)所獲得的凈收益，其中包括電力用戶獲得更低的電價(jià)，減少用電成本而獲得的收益，以及發(fā)電企業(yè)提高發(fā)電小時(shí)數(shù)，“薄利多銷”而獲得的收益。

第二步:測(cè)算叫停試點(diǎn)之后，政策措施的凈收益，即核算發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)增加的總成本與節(jié)約用電和減少大氣污染物排放而獲得的總收益。

第三步:比較叫停試點(diǎn)前后的凈收益，即比較叫停試點(diǎn)后的節(jié)能減排的凈收益和叫停試點(diǎn)前發(fā)電和用電企業(yè)的凈收益。

第四步:比較實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排政策目標(biāo)的其他一系列備選政策措施的成本效益。眾所周知，就治理大氣污染物排放來(lái)說(shuō)，可以采用實(shí)施更加嚴(yán)格的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定區(qū)域大氣污染物排放限額以及構(gòu)建大氣污染物排放權(quán)交易市場(chǎng)等多種政策措施。

自不待言，第三方成本—收益/效益評(píng)估存在諸多困難。首先，評(píng)估機(jī)構(gòu)很難全面和準(zhǔn)確的收集政策效果的相關(guān)信息，畢竟所收集的信息越多，需要投入的人力、物力和財(cái)力等資源就越多，另外參與試點(diǎn)工作的發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)數(shù)量很多并且處于變動(dòng)之中，這也為信息的全面收集帶來(lái)一定的困難。其次，量化成本收益的數(shù)值可能非常困難，例如減少一個(gè)單位大氣污染物排放后，社會(huì)收益的數(shù)值是多少的問(wèn)題就很難回答。最后，確定政策措施和政策效果之間的因果關(guān)系模型也很困難，產(chǎn)生一定政策效果的原因即包括政府實(shí)施了一定政策措施，還可能包括其他多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，例如用電企業(yè)減少用電的原因可能不是用電成本上升，而是產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格較低，無(wú)利可圖，而減少產(chǎn)品生產(chǎn)。

(三)回應(yīng)式建構(gòu)主義評(píng)估

石油行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革與電力行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革不同，不是在政策執(zhí)行階段陷入反復(fù)之中，而是在政策制定階段就陷入了停滯。正如我們所總結(jié)的，相關(guān)政府職能部門擔(dān)心實(shí)施石油行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革之后，對(duì)國(guó)家能源安全、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力有負(fù)面影響，與一系列的政策目標(biāo)相互沖突。問(wèn)題隨之而來(lái)，怎樣排列這些不同政策目標(biāo)的優(yōu)先次序呢?我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)評(píng)估政策目標(biāo)自身的內(nèi)在合理性以及相互之間的優(yōu)先次序。雖然不同的政策目標(biāo)及其背后的多元利益、價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)很難達(dá)成一致和共識(shí)，幸運(yùn)的是大多數(shù)政策評(píng)估總是限定在某個(gè)具體政策領(lǐng)域，并能夠達(dá)成某種程度的有限共識(shí)。因此第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)石油行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革應(yīng)當(dāng)采取如下步驟開(kāi)展政策目標(biāo)評(píng)估。〔20〕

第一個(gè)步驟:確定具體有哪些政府職能部門的政策目標(biāo)可能受石油行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革影響。

第二個(gè)步驟:組建一個(gè)相關(guān)政府職能部門以及利益相關(guān)各方進(jìn)行協(xié)商的論壇，并對(duì)之加以協(xié)調(diào)。同時(shí)引導(dǎo)每個(gè)政府職能部門正式提出和論證對(duì)石油行業(yè)價(jià)格市場(chǎng)化改革的主張、焦慮和爭(zhēng)議，例如國(guó)資委需要提出其對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值升值的焦慮，論證國(guó)有資產(chǎn)保值升值的重要性和石油價(jià)格市場(chǎng)化改革與國(guó)有資產(chǎn)保值升值之間的因果關(guān)系模型。

第三個(gè)步驟:組織各政府職能部門就其各自論證的合理性進(jìn)行辯論，盡可能在相關(guān)政府職能的辯論過(guò)程之中逐步形成政策共識(shí)。剔除已經(jīng)形成共識(shí)的政策事項(xiàng)，對(duì)沒(méi)有形成共識(shí)的具體政策事項(xiàng)進(jìn)行進(jìn)一步協(xié)商和辯論。

確定政策目標(biāo)的優(yōu)先次序相比于評(píng)估政策效果是否符合政策目標(biāo)，面臨的困難可能更加嚴(yán)峻。一方面，石油價(jià)格市場(chǎng)化改革影響多少以及如何影響相關(guān)政府職能部門的政策目標(biāo)的范圍很難確定。另一方面，更大的困難在于競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)背后難以協(xié)調(diào)的多元的利益、價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)。

走出價(jià)格市場(chǎng)化改革的困境必須打破相關(guān)職能部門各說(shuō)各話的“磨合困局”，也需要認(rèn)真對(duì)待相關(guān)利益群體的多元利益和價(jià)值訴求，而具有專業(yè)性、中立性和權(quán)威性的第三方政策評(píng)估機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用多種評(píng)估模式，選擇評(píng)估方法，設(shè)計(jì)評(píng)估方案，評(píng)估政策方案的制定和執(zhí)行是否滿足公共利益的最大化，并為相互競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值觀念提供達(dá)成共識(shí)的辯論舞臺(tái)。雖然上述政策評(píng)估存在諸多局限，并且政策評(píng)估也是我國(guó)公共政策實(shí)務(wù)者和理論研究者的薄弱環(huán)節(jié)，但是畢竟第三方政策評(píng)估為決策者的科學(xué)和民主決策，走出價(jià)格市場(chǎng)化改革的困境邁出了第一步。

注釋:

〔1〕雖然就規(guī)制自然壟斷企業(yè)商品和服務(wù)價(jià)格的理?yè)?jù)，學(xué)術(shù)界存在不同看法，但就應(yīng)當(dāng)實(shí)施價(jià)格規(guī)制則基本達(dá)成共識(shí)，有關(guān)自然壟斷行業(yè)價(jià)格規(guī)制的不同理?yè)?jù)和定價(jià)模式的綜述可以參見(jiàn)史蒂芬·布雷耶:《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社，2008年5月，第20-31、55-107頁(yè);安東尼·奧格斯:《規(guī)制:法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年11月，第300-322頁(yè)。

〔2〕參見(jiàn)《國(guó)家計(jì)委關(guān)于進(jìn)一步做好價(jià)格工作的意見(jiàn)的通知》(計(jì)價(jià)格〔2001〕2號(hào))、《國(guó)家計(jì)委辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)進(jìn)一步做好價(jià)格工作的意見(jiàn)有關(guān)問(wèn)題的通知》(計(jì)辦價(jià)格〔2001〕141號(hào))、《國(guó)家計(jì)委關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步改進(jìn)價(jià)格工作的若干意見(jiàn)的通知》(計(jì)價(jià)格〔2001〕1225號(hào))。

〔3〕David Nachmais，Public Policy Evaluation，New York:St.Martin’s Press，1979，p.4，賓厄姆和菲爾賓格也認(rèn)為“對(duì)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目或立法政策的評(píng)估，就是根據(jù)決策目的，運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)項(xiàng)目或政策的有效執(zhí)行和最終結(jié)果進(jìn)行評(píng)估”。理查德·D·賓厄姆、克萊爾·L·菲爾賓格:《項(xiàng)目與政策評(píng)估》，朱春奎等譯，復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年4月，第3頁(yè)。

〔4〕威廉·N·鄧恩:《公共政策分析導(dǎo)論(第四版)》，謝明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年11月，第250頁(yè)。

〔5〕Rossi，P，H.，Lipsey，W.M.，＆ Freeman，H.E.(2004).Evaluation:A Systematic Approach(7th ed.).Thousand Oaks，CA:SAGE.

〔6〕寧騷主編:《公共政策學(xué)》，高等教育出版社，2003年8月，第407-408頁(yè)。

〔7〕弗蘭克·費(fèi)希爾:《公共政策評(píng)估》，吳愛(ài)明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年8月;埃貢·G·古貝、伊馮娜·S·林肯:《第四代評(píng)估》，秦霖等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年12月;Ernest R.House and Kenneth R.Howe:《審議的民主評(píng)估實(shí)務(wù)》，王保進(jìn)譯，Daniel L.Stufflebeam，George F.Madaus and Thomas Kellaghan:《評(píng)估模型》，蘇錦麗等譯，北京大學(xué)出版社，2007年1月，第479-493頁(yè)。

〔8〕弗蘭克·費(fèi)希爾:《公共政策評(píng)估》，吳愛(ài)明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年8月，第19頁(yè)。

〔9〕埃貢·G·古貝、伊馮娜·S·林肯:《第四代評(píng)估》，秦霖等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年12月，第17頁(yè)。

〔10〕Ernest R.House and Kenneth R.Howe:《審議的民主評(píng)估實(shí)務(wù)》，王保進(jìn)譯，Daniel L.Stufflebeam，George F.Madaus and Thomas Kellaghan:《評(píng)估模型》，蘇錦麗等譯，北京大學(xué)出版社，2007年1月，第479頁(yè)。

〔11〕李紅兵:《多邊電力交易曲折》，《財(cái)經(jīng)》2011年第17期。

〔12〕王秀強(qiáng):《內(nèi)蒙古電力多邊交易悄然叫?！?，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2011年7月5日第005版。

〔13〕周勇剛:《民營(yíng)油企期待市場(chǎng)“話語(yǔ)權(quán)”——總理批示直指壟斷》，《中華工商時(shí)報(bào)》2004年12月15日;潘青山:《2月11日成立的“民間”石油業(yè)商會(huì)，是不是意味著——我國(guó)石油體制將告別壟斷?》，《中國(guó)汽車報(bào)》2004年12月20日第27版;王羚:《發(fā)改委首度公開(kāi)石油流通體制改革三步走戰(zhàn)略——從改革成品油價(jià)格形成機(jī)制到放開(kāi)批發(fā)環(huán)節(jié)，再到放松油源控制》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2005年07月11日A03版。

〔14〕毋庸諱言，上述結(jié)論所勾勒的因果鏈條是簡(jiǎn)化的和不全面的，例如價(jià)格市場(chǎng)化改革陷入困境的原因可能還包括政府部門主觀上為了維護(hù)自身的權(quán)力和利益，或者客觀上缺乏相關(guān)行業(yè)信息和專業(yè)知識(shí)，而延緩了政策制定進(jìn)程，另外經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的多種變化因素也可能干擾政策執(zhí)行進(jìn)程。

〔15〕王紹光、樊鵬:《中國(guó)式共識(shí)型決策》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年6月;陳玲:《制定、精英與共識(shí):尋求中國(guó)政策過(guò)程的解釋框架》，清華大學(xué)出版社，2011年11月;陳水生:《中國(guó)公共政策過(guò)程中利益集團(tuán)的行動(dòng)邏輯》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年7月。

〔16〕王紹光、樊鵬:《中國(guó)式共識(shí)型決策》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年6月，第291頁(yè)。

〔17〕王玲、趙靜、薛瀾:《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國(guó)政策過(guò)程的一個(gè)解釋框架和共識(shí)決策模型》，《管理世界》2010年第8期。

〔18〕梁鶴年:《政策規(guī)劃和評(píng)估方法》，丁進(jìn)鋒譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年12月，第4頁(yè)。

〔19〕薛瀾、朱旭峰:《中國(guó)思想庫(kù)的社會(huì)職能——以政策過(guò)程為中心的改革之路》，《管理世界》2009年第4期;薛瀾:《智庫(kù)熱的冷思考——破解中國(guó)智庫(kù)發(fā)展之道》，《中國(guó)行政管理》2014年第5期。

〔20〕下述步驟縮略了古貝和林肯依據(jù)回應(yīng)式建構(gòu)主義范式方法論所描述的第四代評(píng)估的實(shí)施方案，詳細(xì)情況可以參見(jiàn)《第四代評(píng)估》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第42-43頁(yè)。