桂 萍

（宿遷學院 社會服務系，江蘇 宿遷 223800）

論民辦高校的行政法規(guī)制

桂 萍

（宿遷學院 社會服務系，江蘇 宿遷 223800）

隨著我國市場經(jīng)濟體制的完善，民辦高等教育已經(jīng)成為社會公共行政的重要領域之一。教育行政領域的這種新發(fā)展給傳統(tǒng)的行政法帶來了許多新的挑戰(zhàn)，民辦高校也成為行政法研究的重要內(nèi)容。對民辦高校的行政法規(guī)制的前提是要對其法律地位包括法人屬性和行政主體地位進行準確認定。此外，還要不斷完善相關的行政立法規(guī)范體系，再配置有效的政府監(jiān)管措施以及通暢的行政救濟制度。唯此，這種行政法的規(guī)制才能成為公私合力發(fā)展我國高等教育事業(yè)的保障。

民辦高校；行政主體；行政立法；行政監(jiān)管；行政救濟

隨著我國市場經(jīng)濟體制的進一步完善，公立高校一統(tǒng)天下的局面不復存在，民辦高等教育成為政府維護公共教育領域公平正義的社會公共行政的重要領域之一。為了回應這種不斷變遷的公共行政的挑戰(zhàn)，行政法也必須經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性的變革，將民辦高校中公共治理權的行使納入行政法的理論關懷之中。

一、民辦高校法律地位的認定

民辦高校管理實踐中錯綜復雜的法律關系屢屢讓民辦高校的生存與發(fā)展陷入合法性危機之中，因此民辦高校法律地位的認定是研究民辦高校行政法規(guī)制的理論前提。而要走出這種理論困境的關鍵是界定民辦高校的法人屬性及其行政主體的地位。

（一）民辦高校法人屬性

要厘清民辦高校錯綜復雜的法律關系，首先要確定民辦高校的法人屬性。民辦高校法人地位的準確定性對完善民辦高校的法人治理機構(gòu)、切實落實民辦高校的法人財產(chǎn)權至關重要。而恰恰在這個重要問題上，學界一直有很大爭議。其原因主要在于“法人”制度本身的復雜性使我們很難從相關教育法律法規(guī)籠統(tǒng)而寬泛的條文中概括出民辦高校具體的法人屬性。

高?！胺ㄈ恕备拍畹奶岢鲎钤绯霈F(xiàn)在我國1995年頒布實施的《教育法》中，該法的第三十一條規(guī)定“學校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準設立或者注冊登記之日起取得法人資格”。在1998年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定中，民辦高校被定位為民辦非企業(yè)法人，然而“民辦非企業(yè)法人”只是一個寬泛的法律概念。我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人，民辦高校是非企業(yè)法人并沒有問題，但非企業(yè)法人下屬的機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人這三種法人類別卻又都難以容納民辦高校這種特殊類型。某種程度上，也許事業(yè)單位法人的定性最接近高校的屬性，實踐中也有不少民辦高校為了引進人才，保障教師的待遇，為其教師爭取了事業(yè)編制，但這首先并不是民辦高校的普遍做法，民辦高校在我國的發(fā)展還處于起步狀態(tài)，在立法和政策維度中都還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的分類標準，并且我國事業(yè)單位的屬性也極其復雜，有關事業(yè)單位的改革也正在分類推進中，因此僅用“非企業(yè)法人”來定性民辦高校，其定位依然是模糊的。

而按學理上對法人的分類方法，通常說認為法人分為公法人和私法人。公法人是指由國家依公法設立的法人，如國家機關。私法人是指依私法設立的法人，如公司。私法人又根據(jù)其成立的基礎分為財團法人和社團法人。財團法人是為一定目的財產(chǎn)的集合體，社團法人是社員權為基礎人的集合體。社團法人根據(jù)設立目的不同又分為營利法人與公益法人。從這個分類來看，將民辦高校法人定性為公益法人應該是最合適的。因為，其一，公益法人指以公益為其設立目的的法人，我國《民辦教育促進法》第三條明確了“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。其二，對于民辦高校是否能要求“合理回報”及是否能營利問題一直有爭議。我國現(xiàn)行《高等教育法》第二十四條規(guī)定設立高?！安坏靡誀I利為目的”，但教育部在2013年9月報請國務院審議《教育法律一攬子修訂建議草案（送審稿）》中已建議將此條刪去。不過，即使最終立法修改不禁止民辦高校營利，也不宜將民辦高校歸入營利法人，因為營利法人僅指以取得營利并將營利分配給其成員為設立目的的法人，而公益法人“并非不能從事營利活動，而是不能以將營利分配給成員為設立法人的目的”［1］（P44）。學校、醫(yī)院就是公益法人典型的代表。

（二）民辦高校的行政主體地位

相比高校的法人屬性問題，高校的行政主體地位的認定并不存在多少行政法理論上的障礙。我國近年來一些高校與學生對簿公堂的案件也支持了高校的行政主體地位的認定。比較著名的有齊玉苓案，田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書、學位證書案，青島三考生訴教育部案，劉燕文訴北京大學拒絕頒發(fā)博士畢業(yè)證書案及劉燕文訴北京大學學位評定委員會案，何春環(huán)訴四川師范大學案以及大學生懷孕被退學案等等。這些案子有些被拒絕受理，如青島三考生訴教育部案；而有的則成功地在司法實踐中完成了高校行政法律地位的確立，如被號稱為“教育行政訴訟第一案”的田永案?？梢哉f，司法實踐已經(jīng)通過大膽的司法理念的突破和創(chuàng)新，把公立高校招生、高校對學生的紀律處分以及頒發(fā)畢業(yè)證書、學位證書等方面的爭議納入到行政訴訟的范圍中，且理論界對公立高校的行政法律主體地位的確立也已經(jīng)達成了基本的共識，然而對于同樣承擔公益性的高等教育職能的，且依法成立的招收全日制大學生的民辦高校的法律地位該如何認定呢？民辦高校是否同公立高校一樣有行政主體地位呢？筆者認為首先我國的《民辦教育促進法》第五條是明確規(guī)定了“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”的，其次，絕大部分公立高校與民辦高校在教育行政權能的行使方面并無實質(zhì)差異，民辦高校在招生、學籍管理、紀律處分等領域中行使的權力也同樣具有明顯的單方性、優(yōu)益性和強制性等行政權力的特征。因此，我們可以認為民辦高校在特定領域中享有一定的行政管理權，擁有相應的行政主體地位，這個結(jié)論不僅有法律上的依據(jù)，在行政法理論框架中也是站得住腳的。

那么如果肯定了民辦高校也有行政主體的法律地位，民辦高校到底是屬于行政主體中的法律法規(guī)授權組織還是受委托組織呢？這在學界也有一定的爭議，如有學者認為：“民辦高校作為私法主體行使高等教育公權力是基于行政委托，具備行使國家行政委托教育權的公法主體的法律地位?！保?］而筆者認為依照行政法的基本理論，民辦高校應該屬于法律、法規(guī)授權組織，受委托組織的法律定位是不成立的。首先，根據(jù)《教育法》第二十八條的規(guī)定，學校及其他教育機構(gòu)可以行使下列招生、對受教育者學籍管理以及頒發(fā)學業(yè)證書等權利，此處的法律授權并沒有區(qū)分公立學校與民辦學校。再比如，我國的《學位條例》第八條規(guī)定：“學士學位，由國務院授權的高等院校授予；碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構(gòu)授予?！贝颂幐咝ｎC發(fā)學位證書的授權也沒有區(qū)分民辦與公辦學校。誠然現(xiàn)在國務院對研究生學位的授予權基本只限于公立高校，但那是因為我國民辦高校發(fā)展的歷史較短，師資科研力量的薄弱狀況造成的，并不代表著民辦教育發(fā)展的方向。根據(jù)2012年教育部印發(fā)《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，其中已經(jīng)明確了“民辦高校申請學士、碩士和博士學位授予權的，按與公辦高校相同的程序和要求進行審批”，這就充分說明了國家教育行政部門是在國家教育政策綱領中肯定了民辦高校與公辦高校在學位授予上是擁有同樣法律地位的被授權組織。其次，法律、法規(guī)授權組織是具有法人地位的社會團體或企事業(yè)組織，在授權范圍內(nèi)以自己的名義做出行為且對外承擔法律責任的行政主體，而受委托組織不是行政主體，它是以委托機關的名義行使職權，并由委托行政機關承擔責任的組織。顯然，將民辦高校定義為受委托組織是與國家擴大高校自主辦學權的改革宗旨背道而馳，更是與民辦高校的更強的市場化屬性不相符合。

此外，這里需要補充一點的是，民辦高校的行政主體地位僅指學校在對學生行使一些特定的行政權能的領域里處于相當于行政機關的行政主體地位，而在政府與民辦高校的行政法律關系中，高校則處于行政相對人的地位。在兩種法律關系中民辦高校具有不同的法律地位，與民辦高校行政主體地位的認定并不矛盾。

二、民辦高校的立法規(guī)制

適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求的立法在依法行政中發(fā)揮著引領和推動的作用。在這個意義上，我們可以說科學、民主的立法是行政法治的肇始。因此，要實現(xiàn)對民辦高校的行政法治，首先要求有完備、民主、科學的立法。在我國依法治國的圖景中，高等教育法治化的探索早已經(jīng)啟動，然而有關民辦高校的各種類型的立法是相對滯后的。

（一）民辦高校的立法變遷

我國八二憲法第十九條第四款規(guī)定：“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！痹摋l款盡管沒有明確提出“民辦教育”的概念，但鼓勵“社會力量辦學”的宣示性條款還是為民辦高等教育的生存與發(fā)展提供了憲法上的依據(jù)。這之后，我國從20世紀90年代起頒布了一系列的教育法律。從1995年的《教育法》到1999年的《高等教育法》再到2002年的《民辦教育促進法》，都對民辦高校的設立有原則性的規(guī)定。

國務院以及各級教育行政部門為了行使憲法和組織法賦予的教育行政職權以及為了執(zhí)行相關的教育法律，還頒布了一系列的行政立法和規(guī)范性文件，具體包括1993年的《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》、1998年的《教育行政處罰暫行實施辦法》、2004年的《民辦教育促進法實施條例》及2007年的《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》等行政法規(guī)和部門規(guī)章。此外，國務院及相關部門還制定、出臺了一些雖不是嚴格意義上的立法，但對行政立法有重要指導作用的教育政策及綱領性文件，包括2004年的《國務院批轉(zhuǎn)＜教育部2003—2007年教育振興行動計劃＞的通知》、2006年的《國務院辦公廳關于加強民辦高校規(guī)范管理引導民辦高等教育健康發(fā)展的通知》、2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020），以及2012年的《教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》等。再加上我國大部分省市目前都已出臺了關于本行政區(qū)域的《民辦教育條例》《民辦教育機構(gòu)管理辦法》或《關于加快推進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》等地方性法規(guī)、規(guī)章和文件，可以說，我國已經(jīng)建成了較為完備的教育行政的立法規(guī)范體系，為我國的教育行政執(zhí)法提供了基本的立法依據(jù)。

（二）民辦高校的立法建議

首先，要盡快從立法上明確民辦高校的法人制度。如前文所述，我國立法對高校法人定位的缺陷日益凸顯，尤其是民辦高校的法律地位更為模糊，因此“民辦高等教育立法修改的重點應該放在民辦高校法人財產(chǎn)制度和治理結(jié)構(gòu)上”［3］。事實證明，民辦高校三十余年的發(fā)展并沒有取得預期的理想效果，最根本的原因是民辦高校的法人問題未得到妥善解決，而相關法律規(guī)范的缺失是直接制約民辦高校能否持續(xù)健康發(fā)展的關鍵因素。

其次，要限制教育行政立法的過度膨脹。行政立法是效力僅次于權力機關立法的準立法行為，是現(xiàn)代社會行政機關實施行政管理職能的一種重要的活動形式。我國改革開放以來，行政立法權不斷膨脹，這體現(xiàn)在職權性立法權主體和授權性立法權主體的范圍都在不斷擴大，再加上行政機關還享有壟斷性的對行政性法律、法規(guī)和規(guī)章的解釋權，這雖然在一定程度上促進了行政管理的規(guī)范化和程序化的法治進程，但也使國家對行政權的控制變得更加困難。尤其是在民辦高校這樣一個需要充分尊重學術自由和教育規(guī)律的領域，行政立法權的過度擴張就會造成行政過度干預民辦高校的市場化運行。

當然，行政立法對教育行政的規(guī)制是有其正當性和必然性的。由于現(xiàn)代教育行政日益復雜化、專業(yè)化和技術化，而法律的審議需要較長的時間，難以靈活地面對復雜多變的教育行政現(xiàn)象，更難以用法律的一般規(guī)定應對中國地區(qū)差異極大的各地方的特殊情況，這就使得行政立法成為政府依法管理教育活動的重要工具。然而作為現(xiàn)代行政基本原理的法治主義或依法行政原理，應當“根據(jù)以國民代表組成的議會制定的法律進行行政權的發(fā)動，使行政順應民意”［4］（P103）。依此原理，在我國，如果想徹底實現(xiàn)這種依法行政的宗旨，應該最好由行使國家立法權的全國人大或人大常委會以法律的形式盡可能對民辦高校的相關問題加以規(guī)范。畢竟立法權屬于國家權力機關是一般原則，由行政機關來行使只應是一種例外和補充，行政立法權的行使也必須要有明確、具體的法律依據(jù)和授權依據(jù)。鑒于行政立法的這種補充性和從屬性，行政立法權的過度膨脹理應受到限制。

控制行政立法權的過度膨脹，我們需要盡量提高民辦高校的立法層次，盡快完成相關教育法律法規(guī)的修訂。《教育法》和《高等教育法》都還是20世紀90年代的產(chǎn)物，早就不能適應日新月異的國家教育改革形勢，要加快修訂的步伐。事實上，教育部已于2013年9月報請國務院審議《教育法律一攬子修訂建議草案（送審稿）》，建議一攬子對《教育法》《高等教育法》《教師法》和《民辦教育促進法》四部法律相關條款進行修訂。該修訂草案提出了一些有建設性的意見，但修正的力度還是不夠大，沒有改變這些教育法律條文宣示性規(guī)范過多，缺乏可操作性的缺陷。建議在完成教育法律的一攬子修訂后，國務院也要在相關實施細則的修訂中出臺一些在全國具有可行性的具體規(guī)定。各地方既要兼顧地域特點，又要按照體系化的立法宗旨，在上位法的框架內(nèi)盡快統(tǒng)一相關規(guī)定，完善對相關規(guī)章文件的備案審查及評估梳理工作。此外，建議盡快制定針對民辦高校的專門法規(guī)。國家層面不僅要有《民辦教育促進法》《高等教育法》這樣“全口徑”立法，也應當有專門的民辦高校立法。

三、對民辦高校的行政監(jiān)管

高等教育公益的實現(xiàn)離不開政府健全、完善的監(jiān)管機制，行政部門對民辦高校的有效監(jiān)管是民辦高校順利運行、健康發(fā)展的重要保障。如果政府的行政監(jiān)管職能出現(xiàn)缺位，則易造成民辦高校運行過程中各種違規(guī)違法的亂象叢生、教育質(zhì)量低下；而政府管制范圍如果過寬，行政干預過多，則會使民辦高校的投資者望而卻步，這又無疑會阻礙民辦高校的發(fā)展。相對于政府既是舉辦者又是行政管理者的公辦高校而言，政府對民辦高校的管制則是純粹的監(jiān)管者，這使得民辦高校在政府的管制過程中難免會受到一些輕視或不公正對待，也使得我國目前對于民辦高校的政府監(jiān)管體制處于一方面是“監(jiān)管過度”，而另一方面是“監(jiān)管失落”的兩難境地。監(jiān)管過度會造成行政權對高校自主辦學權的過分侵害，抑制民辦教育事業(yè)的發(fā)展。行政部門監(jiān)管的失落則主要體現(xiàn)在近年來一些民辦高校在招生、管理、教學等方面存在不少混亂現(xiàn)象和嚴重問題，一些地方的民辦高校相繼發(fā)生了因?qū)W籍管理、學位頒發(fā)以及亂收學費等問題而導致的學生群體性事件。這些群體性事件的發(fā)生是民辦高校發(fā)展進程中出現(xiàn)的深層次矛盾長期積累的結(jié)果，集中反映了一些民辦高校管理體制不規(guī)范，法人財產(chǎn)權不落實的詬病，也反映了地方教育行政監(jiān)管的不到位與不作為。

為了走出這個行政監(jiān)管的兩難境地，就要對民辦高校建立一個健全、完善的監(jiān)管機制，以便于協(xié)調(diào)好政府與民辦高校之間的關系并規(guī)范其行為。政府對民辦高校規(guī)范辦學的有效監(jiān)管機制應該首先在立法上確立執(zhí)行依據(jù)，完善相關制度，加強立法對一些民辦高校違法辦學行為的監(jiān)管力度。比如教育部2013年的《教育法律一攬子修訂建議草案（送審稿）》征求意見稿中就建議通過賦予縣級以上相關政府部門的直接取締權與行政處罰權，加強政府對擅自辦學和違法辦學的監(jiān)管和懲罰力度，從而防止非法辦學機構(gòu)和黑中介的非法牟利，凈化民辦教育事業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境。此外，按照行政許可法定、行政處罰法定的基本行政法原理，立法規(guī)范也要對民辦高校的行政監(jiān)管范圍和職權做出明確規(guī)定。目前對民辦高校的行政監(jiān)管范圍主要應包括頒發(fā)民辦高校的許可證；校長、董事會成員名單的審批；對民辦高校收費與財務制度的監(jiān)管；對民辦高校教師人事檔案的管理等等。有關機關應定期向社會公布對民辦高校的監(jiān)管和評估結(jié)果，對出現(xiàn)的問題則應及時提出改正意見，情節(jié)嚴重的要求限期整頓，拒不改正的要責令停止招生，甚至吊銷辦學許可證。

為了實現(xiàn)對民辦高校的有效監(jiān)管，還要盡快建立民辦高校分類管理體系，促進民辦高校辦出區(qū)別于公立高校的特色。政府在此過程中主要發(fā)揮的是政策指導和資源配置的作用，引導民辦高校自我合理定位。即便對于公立高校，我國教育改革的趨勢也是逐步取消行政級別和行政化管理模式，減少和規(guī)范對學校的行政審批事項，從而落實和擴大高校的辦學自主權，對于民辦高校的改革更應該遵循“去行政化”和“教授治學”的思路，改變對民辦高校監(jiān)管過度的現(xiàn)狀。同時政府的義務還在于及時清理并糾正對民辦學校的各種歧視性政策，大力支持與積極鼓勵社會資金以多種方式進入教育領域，在健全公共財政對民辦教育的扶持政策的同時，又要對民辦高校的依法辦學加強法治化管理。

此外，在當前服務型政府改革的大環(huán)境下，對民辦高校的行政監(jiān)管不妨拓展一些新思路。比如在高校的民營化運作中引入行政合同法律制度，地方政府為吸引民營資本投資教育或可為民辦高校引進高水平師資力量提供優(yōu)越行政條件，與企業(yè)、事業(yè)單位或個人投資者訂立關于民辦高校公產(chǎn)的管理、稅收優(yōu)惠或簡化行政程序等內(nèi)容的行政合同。將行政合同作為民辦高校運營的一種重要的政策和法律工具是一個不錯的進步。完全的民事合同的法律責任機制在許多情形下不能為行政機關所代表的國家公共利益提供充分的保障，也不能解決行政機關職能的特殊問題，而行政合同則既能關照到教育的社會公益，又能避免國家行政權的不適當干預。在此類行政合同中，首先民辦高校和相關行政部門的合同自由范圍要受到法律的限制，違反法律的限制規(guī)定將對國家承擔法律責任。比如，行政機關在訂立民辦高校的行政合同時不能超越權限，對其中的主要條款，除遵循民事合同法的規(guī)定外，國家教育行政部門應該依法做出規(guī)定。行政機關提出的合同格式條款，應當符合行政合同格式條款的規(guī)則，并經(jīng)國家教育行政主管部門批準。其次，行政合同雙方當事人協(xié)商一致后，可以享有維護行政公益權，并且以向?qū)Ψ匠袚?jīng)濟賠償或補償義務作為平衡手段。如果行政機關的指導和監(jiān)督活動違反法律規(guī)定和行政合同約定，造成民辦高校經(jīng)濟損失的，應當承擔賠償責任。如因國家政策法規(guī)的變更或廢止而終止行政合同的，行政機關應向民辦高校提供經(jīng)濟補償，并動員行政力量妥善安置相關教師與學生事宜。

四、民辦高校有關糾紛的行政救濟

行政救濟是指行政法上對當事人的法律救濟制度，是矯正不圓滿的行政行為的必要手段。對于高校管理中行使公共權力引發(fā)的糾紛能否納入行政救濟的范圍，我們國家在理論與實踐上都走過了一條頗為曲折的道路。而當前將民辦高校管理中行使公共權力的活動納入行政法的調(diào)整范圍，將因此產(chǎn)生的爭議納入行政救濟范疇，已成為很多學者的共識。當然，民辦高校從事的純粹的民事活動，無疑應受私法的調(diào)整，只有當擁有較高自治程度的民辦高校的公共管理行為涉及行政法因素，受公法原則的約束時，產(chǎn)生的相關爭議才應納入行政救濟的范圍。至于行政救濟的具體方式，包括申訴控告、行政復議、行政訴訟和國家賠償。

（一）申訴與控告

公民的申訴、控告權來源于我國憲法第四十一條賦予公民的監(jiān)督權。行政法意義上的申訴控告是公民維護自身合法權益的表達權，除非法律做出限制性規(guī)定，公民的這種意愿表達權可以針對任何行使國家行政權的機關或被授權組織。申訴控告不限于書面的方式，也不像復議、訴訟有期限的限制，或許是成本最低、行使最便利的一種行政救濟途徑。具體來說，民辦高校的行政糾紛可以向有關教育行政主管部門或行政監(jiān)察機關直接申訴或控告。比如說1993年的《教師法》第三十九條規(guī)定，教師對學校或者其他教育機構(gòu)侵犯其合法權益的，或者對其他教育機構(gòu)做出的處理不服的，可以向教育行政部門申訴，教育行政部門應當在接到申訴的30日內(nèi)做出處理。這一規(guī)定在長期的實踐中將相關的糾紛處理按照內(nèi)部行政行為的處理模式，一般不進入司法救濟的程序。此外，公民也可以直接向縣級以上地方各級人大常委會申訴。依據(jù)《地方組織法》第四十四條，縣級以上地方各級人大常委會有權監(jiān)督本級政府工作，受理人民群眾對國家機關和工作人員的申訴和意見。但是在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，地方縣級以上人大常委會對于公民申訴的處理，除了按照信訪程序處理以外，是否可以直接介入具體行政侵權的個案處理，從而提供直接的法律救濟，還缺乏成熟經(jīng)驗和系統(tǒng)的制度安排。［5］（P364）

（二）行政復議與行政訴訟

相比申訴、控告的救濟程序以及組織內(nèi)部的調(diào)解和仲裁制度，行政復議和行政訴訟作為正式的行政救濟制度，具有更嚴格的程序規(guī)定和更強大的權利保障功能。行政復議是行政機關內(nèi)部處理行政糾紛的制度，教育行政復議機關可以通過審查相關具體行政行為的合法性和合理性，為受到行政侵權的民辦高?；蚱鋵W生、教師提供的一種準司法的法律救濟。但行政復議并不是對公民權利的最終救濟途徑，司法救濟才是終結(jié)性的救濟渠道。法律規(guī)定對行政復議不服的，還可以再提起行政訴訟，或者公民也可以直接提起行政訴訟。通過司法審查相關行政行為，法院可以及時介入政府與民辦高校的糾紛中去，既限制了行政管制的權力、防止行政權力的濫用，又減輕了行政管制的負荷和壓力。目前，《行政訴訟法》修正案草案的二次審議稿征求意見已經(jīng)結(jié)束，修正案中的亮點包括擴大行政訴訟的受案范圍、對規(guī)范性文件的附帶審查以及行政機關首長出庭應訴制等改革將會為當事人的訴訟權利提供更有效的救濟。當然，對民辦高校的司法救濟要劃定一個司法審查介入學術自由、大學自治領域的合理界限。一方面，法院是公民權利的救濟者和公權力的監(jiān)督者，是公民最后“說理的地方”，當公民或法人、組織的相關權利受到公權力損害時，是理應為其設置司法救濟的渠道的，而另一方面，由于高校的相關行政糾紛有著高度的專業(yè)性，司法審查應當節(jié)制于形式審查和程序?qū)彶?，并不能代替專家做學術性的判斷，比如法官是無法判斷學位論文的專業(yè)水平的。

此外，盡管2012年民事訴訟修改已經(jīng)明確提出公益訴訟的概念，但我國現(xiàn)行的行政訴訟法包括其最新的修正案草案依然沒有設置行政公益訴訟。由于受教育權是憲法保護的基本權利，對公民接受高等教育權利的剝奪關系到社會公共利益，筆者認為應該盡快引入教育公益訴訟這種新的訴訟模式?！敖逃嬖V訟是指有關機關、組織或公民個人對教育領域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、侵犯公民受教育權等行為，即使與自己無法律上的利害關系，也可依法提起訴訟，進而達到維護教育公共利益之目的的制度。它是一般意義上的公益訴訟制度在教育訴訟案件中的適用?！保?］建議在對教育法律法規(guī)的修訂中，效仿最新修訂的《消費者權益保護法》和《環(huán)境保護法》中有關公益訴訟的規(guī)定，比如說可以“規(guī)定依法在設區(qū)的市級以上政府民政部門登記，專門從事教育公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的組織可以提起公益訴訟”，或者直接規(guī)定學校的工會組織或一定規(guī)模的學生團體可以提起相關的教育公益訴訟。

（三）行政賠償

從行政法原理來說，“在國家和公民之間存在相當具體的公法特別法律關系，如教育關系時，債法賠償責任的構(gòu)成要件是能成就的”［7］（P376～378）。也就是說，只有國家行政機關、法律法規(guī)授權組織違法行使行政職權并造成侵權損害的行為才能引起行政賠償。民辦高校行政糾紛引起的國家賠償包含兩個方面，一方面指民辦高校作為行政管理的行政相對人，其合法權益受到有關行政機關行政權的侵害時，民辦高?？梢宰鳛橘r償請求人尋求行政賠償?shù)木葷緩?。另一方面是當民辦高校作為被授權組織行使相應的行政權能對民辦高校的學生、教師的權利造成侵害時，學生或教師可以作為行政相對人要求民辦高校承擔與其行政主體身份相應的行政賠償責任。這一點在我國的《國家賠償法》中已有明確規(guī)定，該法第七條第三款的規(guī)定：“法律、法規(guī)授權的組織在行使授予的行政權力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，被授權的組織為賠償義務機關?！敝劣谫r償?shù)姆秶c程序也可參照《國家賠償法》，以及其他相關法律的規(guī)定。因為相關教育行政糾紛很少會侵害到行政相對人的人身權，所以此處行政賠償?shù)姆秶饕轻槍`法罰款、吊銷許可證、違法征收、征用等侵犯財產(chǎn)權的行政行為。賠償請求人在提起行政賠償訴訟前，應先向賠償義務機關提出賠償請求，也可以在申請行政復議或提起行政訴訟時一并提出。

［1］鐘秀勇.民法［M］.北京：中國政法大學出版社，2013.

［2］劉昆嶺.論民辦高校的公法主體地位［J］.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2007，（6）.

［3］鞏麗霞.論民辦高等教育立法的不足［J］.現(xiàn)代教育管理，2009，（2）.

［4］［韓］金東熙.行政法I［M］.趙峰，譯.北京：中國人民大學出版社，2008.

［5］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學出版社，2011.

［6］桂萍.論教育行政訴訟制度的完善［J］.遼寧教育行政學院學報，2013，（2）.

［7］漢斯·J.沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法（第二卷）［M］.高家偉，譯.北京：商務印書館，2002.

On the Adm inistrative Regulations of Private Colleges

GUIPing1，2
（1.Suqian College，Suqian，223800，Jiangsu，China；2.Law School，Suzhou University，Suzhou，215006，Jiangsu，China）

With the advancement of China'smarketeconomy，private higher education has become one of the importantareas of public administration.The new development in the field of educational administration has broughtmany new challenges to the traditional administrative law，and private colleges have become an important partof administrative law research.The premise to the administrative regulations of private colleges is accurate identification of their legal status including their legal personality and administrative body.In addition，the relevant administrative legislation norms should be constantly improved with effective government regulatorymeasures and smooth administrative relief system.Only by doing this，the administrative regulation would become the protection of the development of higher education with public and private efforts.

private colleges；administrative body；administrative legislation；administrative regulation；administrative remedy

G648.6

：A

：1006-723X（2015）01-0135-06

〔責任編輯：李 官〕

江蘇省宿遷學院2012年高教研究重點課題（2012GJ01）

桂 萍，女，宿遷學院社會服務系副教授，蘇州大學法學院2012級博士研究生，主要從事行政法學研究。