桂 萍

（宿遷學(xué)院 社會(huì)服務(wù)系，江蘇 宿遷 223800）

論民辦高校的行政法規(guī)制

桂 萍

（宿遷學(xué)院 社會(huì)服務(wù)系，江蘇 宿遷 223800）

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，民辦高等教育已經(jīng)成為社會(huì)公共行政的重要領(lǐng)域之一。教育行政領(lǐng)域的這種新發(fā)展給傳統(tǒng)的行政法帶來(lái)了許多新的挑戰(zhàn)，民辦高校也成為行政法研究的重要內(nèi)容。對(duì)民辦高校的行政法規(guī)制的前提是要對(duì)其法律地位包括法人屬性和行政主體地位進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定。此外，還要不斷完善相關(guān)的行政立法規(guī)范體系，再配置有效的政府監(jiān)管措施以及通暢的行政救濟(jì)制度。唯此，這種行政法的規(guī)制才能成為公私合力發(fā)展我國(guó)高等教育事業(yè)的保障。

民辦高校；行政主體；行政立法；行政監(jiān)管；行政救濟(jì)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，公立高校一統(tǒng)天下的局面不復(fù)存在，民辦高等教育成為政府維護(hù)公共教育領(lǐng)域公平正義的社會(huì)公共行政的重要領(lǐng)域之一。為了回應(yīng)這種不斷變遷的公共行政的挑戰(zhàn)，行政法也必須經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性的變革，將民辦高校中公共治理權(quán)的行使納入行政法的理論關(guān)懷之中。

一、民辦高校法律地位的認(rèn)定

民辦高校管理實(shí)踐中錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系屢屢讓民辦高校的生存與發(fā)展陷入合法性危機(jī)之中，因此民辦高校法律地位的認(rèn)定是研究民辦高校行政法規(guī)制的理論前提。而要走出這種理論困境的關(guān)鍵是界定民辦高校的法人屬性及其行政主體的地位。

（一）民辦高校法人屬性

要厘清民辦高校錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系，首先要確定民辦高校的法人屬性。民辦高校法人地位的準(zhǔn)確定性對(duì)完善民辦高校的法人治理機(jī)構(gòu)、切實(shí)落實(shí)民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)至關(guān)重要。而恰恰在這個(gè)重要問(wèn)題上，學(xué)界一直有很大爭(zhēng)議。其原因主要在于“法人”制度本身的復(fù)雜性使我們很難從相關(guān)教育法律法規(guī)籠統(tǒng)而寬泛的條文中概括出民辦高校具體的法人屬性。

高?！胺ㄈ恕备拍畹奶岢鲎钤绯霈F(xiàn)在我國(guó)1995年頒布實(shí)施的《教育法》中，該法的第三十一條規(guī)定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者注冊(cè)登記之日起取得法人資格”。在1998年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定中，民辦高校被定位為民辦非企業(yè)法人，然而“民辦非企業(yè)法人”只是一個(gè)寬泛的法律概念。我國(guó)《民法通則》將法人分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人，民辦高校是非企業(yè)法人并沒(méi)有問(wèn)題，但非企業(yè)法人下屬的機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人這三種法人類別卻又都難以容納民辦高校這種特殊類型。某種程度上，也許事業(yè)單位法人的定性最接近高校的屬性，實(shí)踐中也有不少民辦高校為了引進(jìn)人才，保障教師的待遇，為其教師爭(zhēng)取了事業(yè)編制，但這首先并不是民辦高校的普遍做法，民辦高校在我國(guó)的發(fā)展還處于起步狀態(tài)，在立法和政策維度中都還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)，并且我國(guó)事業(yè)單位的屬性也極其復(fù)雜，有關(guān)事業(yè)單位的改革也正在分類推進(jìn)中，因此僅用“非企業(yè)法人”來(lái)定性民辦高校，其定位依然是模糊的。

而按學(xué)理上對(duì)法人的分類方法，通常說(shuō)認(rèn)為法人分為公法人和私法人。公法人是指由國(guó)家依公法設(shè)立的法人，如國(guó)家機(jī)關(guān)。私法人是指依私法設(shè)立的法人，如公司。私法人又根據(jù)其成立的基礎(chǔ)分為財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人。財(cái)團(tuán)法人是為一定目的財(cái)產(chǎn)的集合體，社團(tuán)法人是社員權(quán)為基礎(chǔ)人的集合體。社團(tuán)法人根據(jù)設(shè)立目的不同又分為營(yíng)利法人與公益法人。從這個(gè)分類來(lái)看，將民辦高校法人定性為公益法人應(yīng)該是最合適的。因?yàn)椋湟?，公益法人指以公益為其設(shè)立目的的法人，我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》第三條明確了“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。其二，對(duì)于民辦高校是否能要求“合理回報(bào)”及是否能營(yíng)利問(wèn)題一直有爭(zhēng)議。我國(guó)現(xiàn)行《高等教育法》第二十四條規(guī)定設(shè)立高?！安坏靡誀I(yíng)利為目的”，但教育部在2013年9月報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議《教育法律一攬子修訂建議草案（送審稿）》中已建議將此條刪去。不過(guò)，即使最終立法修改不禁止民辦高校營(yíng)利，也不宜將民辦高校歸入營(yíng)利法人，因?yàn)闋I(yíng)利法人僅指以取得營(yíng)利并將營(yíng)利分配給其成員為設(shè)立目的的法人，而公益法人“并非不能從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)，而是不能以將營(yíng)利分配給成員為設(shè)立法人的目的”［1］（P44）。學(xué)校、醫(yī)院就是公益法人典型的代表。

（二）民辦高校的行政主體地位

相比高校的法人屬性問(wèn)題，高校的行政主體地位的認(rèn)定并不存在多少行政法理論上的障礙。我國(guó)近年來(lái)一些高校與學(xué)生對(duì)簿公堂的案件也支持了高校的行政主體地位的認(rèn)定。比較著名的有齊玉苓案，田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)案，青島三考生訴教育部案，劉燕文訴北京大學(xué)拒絕頒發(fā)博士畢業(yè)證書(shū)案及劉燕文訴北京大學(xué)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)案，何春環(huán)訴四川師范大學(xué)案以及大學(xué)生懷孕被退學(xué)案等等。這些案子有些被拒絕受理，如青島三考生訴教育部案；而有的則成功地在司法實(shí)踐中完成了高校行政法律地位的確立，如被號(hào)稱為“教育行政訴訟第一案”的田永案?？梢哉f(shuō)，司法實(shí)踐已經(jīng)通過(guò)大膽的司法理念的突破和創(chuàng)新，把公立高校招生、高校對(duì)學(xué)生的紀(jì)律處分以及頒發(fā)畢業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)等方面的爭(zhēng)議納入到行政訴訟的范圍中，且理論界對(duì)公立高校的行政法律主體地位的確立也已經(jīng)達(dá)成了基本的共識(shí)，然而對(duì)于同樣承擔(dān)公益性的高等教育職能的，且依法成立的招收全日制大學(xué)生的民辦高校的法律地位該如何認(rèn)定呢？民辦高校是否同公立高校一樣有行政主體地位呢？筆者認(rèn)為首先我國(guó)的《民辦教育促進(jìn)法》第五條是明確規(guī)定了“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”的，其次，絕大部分公立高校與民辦高校在教育行政權(quán)能的行使方面并無(wú)實(shí)質(zhì)差異，民辦高校在招生、學(xué)籍管理、紀(jì)律處分等領(lǐng)域中行使的權(quán)力也同樣具有明顯的單方性、優(yōu)益性和強(qiáng)制性等行政權(quán)力的特征。因此，我們可以認(rèn)為民辦高校在特定領(lǐng)域中享有一定的行政管理權(quán)，擁有相應(yīng)的行政主體地位，這個(gè)結(jié)論不僅有法律上的依據(jù)，在行政法理論框架中也是站得住腳的。

那么如果肯定了民辦高校也有行政主體的法律地位，民辦高校到底是屬于行政主體中的法律法規(guī)授權(quán)組織還是受委托組織呢？這在學(xué)界也有一定的爭(zhēng)議，如有學(xué)者認(rèn)為：“民辦高校作為私法主體行使高等教育公權(quán)力是基于行政委托，具備行使國(guó)家行政委托教育權(quán)的公法主體的法律地位?！保?］而筆者認(rèn)為依照行政法的基本理論，民辦高校應(yīng)該屬于法律、法規(guī)授權(quán)組織，受委托組織的法律定位是不成立的。首先，根據(jù)《教育法》第二十八條的規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可以行使下列招生、對(duì)受教育者學(xué)籍管理以及頒發(fā)學(xué)業(yè)證書(shū)等權(quán)利，此處的法律授權(quán)并沒(méi)有區(qū)分公立學(xué)校與民辦學(xué)校。再比如，我國(guó)的《學(xué)位條例》第八條規(guī)定：“學(xué)士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高等院校授予；碩士學(xué)位、博士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)授予。”此處高校頒發(fā)學(xué)位證書(shū)的授權(quán)也沒(méi)有區(qū)分民辦與公辦學(xué)校。誠(chéng)然現(xiàn)在國(guó)務(wù)院對(duì)研究生學(xué)位的授予權(quán)基本只限于公立高校，但那是因?yàn)槲覈?guó)民辦高校發(fā)展的歷史較短，師資科研力量的薄弱狀況造成的，并不代表著民辦教育發(fā)展的方向。根據(jù)2012年教育部印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，其中已經(jīng)明確了“民辦高校申請(qǐng)學(xué)士、碩士和博士學(xué)位授予權(quán)的，按與公辦高校相同的程序和要求進(jìn)行審批”，這就充分說(shuō)明了國(guó)家教育行政部門(mén)是在國(guó)家教育政策綱領(lǐng)中肯定了民辦高校與公辦高校在學(xué)位授予上是擁有同樣法律地位的被授權(quán)組織。其次，法律、法規(guī)授權(quán)組織是具有法人地位的社會(huì)團(tuán)體或企事業(yè)組織，在授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義做出行為且對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，而受委托組織不是行政主體，它是以委托機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，并由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的組織。顯然，將民辦高校定義為受委托組織是與國(guó)家擴(kuò)大高校自主辦學(xué)權(quán)的改革宗旨背道而馳，更是與民辦高校的更強(qiáng)的市場(chǎng)化屬性不相符合。

此外，這里需要補(bǔ)充一點(diǎn)的是，民辦高校的行政主體地位僅指學(xué)校在對(duì)學(xué)生行使一些特定的行政權(quán)能的領(lǐng)域里處于相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)的行政主體地位，而在政府與民辦高校的行政法律關(guān)系中，高校則處于行政相對(duì)人的地位。在兩種法律關(guān)系中民辦高校具有不同的法律地位，與民辦高校行政主體地位的認(rèn)定并不矛盾。

二、民辦高校的立法規(guī)制

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的立法在依法行政中發(fā)揮著引領(lǐng)和推動(dòng)的作用。在這個(gè)意義上，我們可以說(shuō)科學(xué)、民主的立法是行政法治的肇始。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦高校的行政法治，首先要求有完備、民主、科學(xué)的立法。在我國(guó)依法治國(guó)的圖景中，高等教育法治化的探索早已經(jīng)啟動(dòng)，然而有關(guān)民辦高校的各種類型的立法是相對(duì)滯后的。

（一）民辦高校的立法變遷

我國(guó)八二憲法第十九條第四款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！痹摋l款盡管沒(méi)有明確提出“民辦教育”的概念，但鼓勵(lì)“社會(huì)力量辦學(xué)”的宣示性條款還是為民辦高等教育的生存與發(fā)展提供了憲法上的依據(jù)。這之后，我國(guó)從20世紀(jì)90年代起頒布了一系列的教育法律。從1995年的《教育法》到1999年的《高等教育法》再到2002年的《民辦教育促進(jìn)法》，都對(duì)民辦高校的設(shè)立有原則性的規(guī)定。

國(guó)務(wù)院以及各級(jí)教育行政部門(mén)為了行使憲法和組織法賦予的教育行政職權(quán)以及為了執(zhí)行相關(guān)的教育法律，還頒布了一系列的行政立法和規(guī)范性文件，具體包括1993年的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》、1998年的《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》、2004年的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》及2007年的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》等行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。此外，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)還制定、出臺(tái)了一些雖不是嚴(yán)格意義上的立法，但對(duì)行政立法有重要指導(dǎo)作用的教育政策及綱領(lǐng)性文件，包括2004年的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)＜教育部2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃＞的通知》、2006年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》、2010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020），以及2012年的《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等。再加上我國(guó)大部分省市目前都已出臺(tái)了關(guān)于本行政區(qū)域的《民辦教育條例》《民辦教育機(jī)構(gòu)管理辦法》或《關(guān)于加快推進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等地方性法規(guī)、規(guī)章和文件，可以說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)建成了較為完備的教育行政的立法規(guī)范體系，為我國(guó)的教育行政執(zhí)法提供了基本的立法依據(jù)。

（二）民辦高校的立法建議

首先，要盡快從立法上明確民辦高校的法人制度。如前文所述，我國(guó)立法對(duì)高校法人定位的缺陷日益凸顯，尤其是民辦高校的法律地位更為模糊，因此“民辦高等教育立法修改的重點(diǎn)應(yīng)該放在民辦高校法人財(cái)產(chǎn)制度和治理結(jié)構(gòu)上”［3］。事實(shí)證明，民辦高校三十余年的發(fā)展并沒(méi)有取得預(yù)期的理想效果，最根本的原因是民辦高校的法人問(wèn)題未得到妥善解決，而相關(guān)法律規(guī)范的缺失是直接制約民辦高校能否持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。

其次，要限制教育行政立法的過(guò)度膨脹。行政立法是效力僅次于權(quán)力機(jī)關(guān)立法的準(zhǔn)立法行為，是現(xiàn)代社會(huì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理職能的一種重要的活動(dòng)形式。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，行政立法權(quán)不斷膨脹，這體現(xiàn)在職權(quán)性立法權(quán)主體和授權(quán)性立法權(quán)主體的范圍都在不斷擴(kuò)大，再加上行政機(jī)關(guān)還享有壟斷性的對(duì)行政性法律、法規(guī)和規(guī)章的解釋權(quán)，這雖然在一定程度上促進(jìn)了行政管理的規(guī)范化和程序化的法治進(jìn)程，但也使國(guó)家對(duì)行政權(quán)的控制變得更加困難。尤其是在民辦高校這樣一個(gè)需要充分尊重學(xué)術(shù)自由和教育規(guī)律的領(lǐng)域，行政立法權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張就會(huì)造成行政過(guò)度干預(yù)民辦高校的市場(chǎng)化運(yùn)行。

當(dāng)然，行政立法對(duì)教育行政的規(guī)制是有其正當(dāng)性和必然性的。由于現(xiàn)代教育行政日益復(fù)雜化、專業(yè)化和技術(shù)化，而法律的審議需要較長(zhǎng)的時(shí)間，難以靈活地面對(duì)復(fù)雜多變的教育行政現(xiàn)象，更難以用法律的一般規(guī)定應(yīng)對(duì)中國(guó)地區(qū)差異極大的各地方的特殊情況，這就使得行政立法成為政府依法管理教育活動(dòng)的重要工具。然而作為現(xiàn)代行政基本原理的法治主義或依法行政原理，應(yīng)當(dāng)“根據(jù)以國(guó)民代表組成的議會(huì)制定的法律進(jìn)行行政權(quán)的發(fā)動(dòng)，使行政順應(yīng)民意”［4］（P103）。依此原理，在我國(guó)，如果想徹底實(shí)現(xiàn)這種依法行政的宗旨，應(yīng)該最好由行使國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大或人大常委會(huì)以法律的形式盡可能對(duì)民辦高校的相關(guān)問(wèn)題加以規(guī)范。畢竟立法權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是一般原則，由行政機(jī)關(guān)來(lái)行使只應(yīng)是一種例外和補(bǔ)充，行政立法權(quán)的行使也必須要有明確、具體的法律依據(jù)和授權(quán)依據(jù)。鑒于行政立法的這種補(bǔ)充性和從屬性，行政立法權(quán)的過(guò)度膨脹理應(yīng)受到限制。

控制行政立法權(quán)的過(guò)度膨脹，我們需要盡量提高民辦高校的立法層次，盡快完成相關(guān)教育法律法規(guī)的修訂。《教育法》和《高等教育法》都還是20世紀(jì)90年代的產(chǎn)物，早就不能適應(yīng)日新月異的國(guó)家教育改革形勢(shì)，要加快修訂的步伐。事實(shí)上，教育部已于2013年9月報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議《教育法律一攬子修訂建議草案（送審稿）》，建議一攬子對(duì)《教育法》《高等教育法》《教師法》和《民辦教育促進(jìn)法》四部法律相關(guān)條款進(jìn)行修訂。該修訂草案提出了一些有建設(shè)性的意見(jiàn)，但修正的力度還是不夠大，沒(méi)有改變這些教育法律條文宣示性規(guī)范過(guò)多，缺乏可操作性的缺陷。建議在完成教育法律的一攬子修訂后，國(guó)務(wù)院也要在相關(guān)實(shí)施細(xì)則的修訂中出臺(tái)一些在全國(guó)具有可行性的具體規(guī)定。各地方既要兼顧地域特點(diǎn)，又要按照體系化的立法宗旨，在上位法的框架內(nèi)盡快統(tǒng)一相關(guān)規(guī)定，完善對(duì)相關(guān)規(guī)章文件的備案審查及評(píng)估梳理工作。此外，建議盡快制定針對(duì)民辦高校的專門(mén)法規(guī)。國(guó)家層面不僅要有《民辦教育促進(jìn)法》《高等教育法》這樣“全口徑”立法，也應(yīng)當(dāng)有專門(mén)的民辦高校立法。

三、對(duì)民辦高校的行政監(jiān)管

高等教育公益的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)政府健全、完善的監(jiān)管機(jī)制，行政部門(mén)對(duì)民辦高校的有效監(jiān)管是民辦高校順利運(yùn)行、健康發(fā)展的重要保障。如果政府的行政監(jiān)管職能出現(xiàn)缺位，則易造成民辦高校運(yùn)行過(guò)程中各種違規(guī)違法的亂象叢生、教育質(zhì)量低下；而政府管制范圍如果過(guò)寬，行政干預(yù)過(guò)多，則會(huì)使民辦高校的投資者望而卻步，這又無(wú)疑會(huì)阻礙民辦高校的發(fā)展。相對(duì)于政府既是舉辦者又是行政管理者的公辦高校而言，政府對(duì)民辦高校的管制則是純粹的監(jiān)管者，這使得民辦高校在政府的管制過(guò)程中難免會(huì)受到一些輕視或不公正對(duì)待，也使得我國(guó)目前對(duì)于民辦高校的政府監(jiān)管體制處于一方面是“監(jiān)管過(guò)度”，而另一方面是“監(jiān)管失落”的兩難境地。監(jiān)管過(guò)度會(huì)造成行政權(quán)對(duì)高校自主辦學(xué)權(quán)的過(guò)分侵害，抑制民辦教育事業(yè)的發(fā)展。行政部門(mén)監(jiān)管的失落則主要體現(xiàn)在近年來(lái)一些民辦高校在招生、管理、教學(xué)等方面存在不少混亂現(xiàn)象和嚴(yán)重問(wèn)題，一些地方的民辦高校相繼發(fā)生了因?qū)W籍管理、學(xué)位頒發(fā)以及亂收學(xué)費(fèi)等問(wèn)題而導(dǎo)致的學(xué)生群體性事件。這些群體性事件的發(fā)生是民辦高校發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的深層次矛盾長(zhǎng)期積累的結(jié)果，集中反映了一些民辦高校管理體制不規(guī)范，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不落實(shí)的詬病，也反映了地方教育行政監(jiān)管的不到位與不作為。

為了走出這個(gè)行政監(jiān)管的兩難境地，就要對(duì)民辦高校建立一個(gè)健全、完善的監(jiān)管機(jī)制，以便于協(xié)調(diào)好政府與民辦高校之間的關(guān)系并規(guī)范其行為。政府對(duì)民辦高校規(guī)范辦學(xué)的有效監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該首先在立法上確立執(zhí)行依據(jù)，完善相關(guān)制度，加強(qiáng)立法對(duì)一些民辦高校違法辦學(xué)行為的監(jiān)管力度。比如教育部2013年的《教育法律一攬子修訂建議草案（送審稿）》征求意見(jiàn)稿中就建議通過(guò)賦予縣級(jí)以上相關(guān)政府部門(mén)的直接取締權(quán)與行政處罰權(quán)，加強(qiáng)政府對(duì)擅自辦學(xué)和違法辦學(xué)的監(jiān)管和懲罰力度，從而防止非法辦學(xué)機(jī)構(gòu)和黑中介的非法牟利，凈化民辦教育事業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。此外，按照行政許可法定、行政處罰法定的基本行政法原理，立法規(guī)范也要對(duì)民辦高校的行政監(jiān)管范圍和職權(quán)做出明確規(guī)定。目前對(duì)民辦高校的行政監(jiān)管范圍主要應(yīng)包括頒發(fā)民辦高校的許可證；校長(zhǎng)、董事會(huì)成員名單的審批；對(duì)民辦高校收費(fèi)與財(cái)務(wù)制度的監(jiān)管；對(duì)民辦高校教師人事檔案的管理等等。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)定期向社會(huì)公布對(duì)民辦高校的監(jiān)管和評(píng)估結(jié)果，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題則應(yīng)及時(shí)提出改正意見(jiàn)，情節(jié)嚴(yán)重的要求限期整頓，拒不改正的要責(zé)令停止招生，甚至吊銷辦學(xué)許可證。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦高校的有效監(jiān)管，還要盡快建立民辦高校分類管理體系，促進(jìn)民辦高校辦出區(qū)別于公立高校的特色。政府在此過(guò)程中主要發(fā)揮的是政策指導(dǎo)和資源配置的作用，引導(dǎo)民辦高校自我合理定位。即便對(duì)于公立高校，我國(guó)教育改革的趨勢(shì)也是逐步取消行政級(jí)別和行政化管理模式，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，從而落實(shí)和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)于民辦高校的改革更應(yīng)該遵循“去行政化”和“教授治學(xué)”的思路，改變對(duì)民辦高校監(jiān)管過(guò)度的現(xiàn)狀。同時(shí)政府的義務(wù)還在于及時(shí)清理并糾正對(duì)民辦學(xué)校的各種歧視性政策，大力支持與積極鼓勵(lì)社會(huì)資金以多種方式進(jìn)入教育領(lǐng)域，在健全公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持政策的同時(shí)，又要對(duì)民辦高校的依法辦學(xué)加強(qiáng)法治化管理。

此外，在當(dāng)前服務(wù)型政府改革的大環(huán)境下，對(duì)民辦高校的行政監(jiān)管不妨拓展一些新思路。比如在高校的民營(yíng)化運(yùn)作中引入行政合同法律制度，地方政府為吸引民營(yíng)資本投資教育或可為民辦高校引進(jìn)高水平師資力量提供優(yōu)越行政條件，與企業(yè)、事業(yè)單位或個(gè)人投資者訂立關(guān)于民辦高校公產(chǎn)的管理、稅收優(yōu)惠或簡(jiǎn)化行政程序等內(nèi)容的行政合同。將行政合同作為民辦高校運(yùn)營(yíng)的一種重要的政策和法律工具是一個(gè)不錯(cuò)的進(jìn)步。完全的民事合同的法律責(zé)任機(jī)制在許多情形下不能為行政機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家公共利益提供充分的保障，也不能解決行政機(jī)關(guān)職能的特殊問(wèn)題，而行政合同則既能關(guān)照到教育的社會(huì)公益，又能避免國(guó)家行政權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。在此類行政合同中，首先民辦高校和相關(guān)行政部門(mén)的合同自由范圍要受到法律的限制，違反法律的限制規(guī)定將對(duì)國(guó)家承擔(dān)法律責(zé)任。比如，行政機(jī)關(guān)在訂立民辦高校的行政合同時(shí)不能超越權(quán)限，對(duì)其中的主要條款，除遵循民事合同法的規(guī)定外，國(guó)家教育行政部門(mén)應(yīng)該依法做出規(guī)定。行政機(jī)關(guān)提出的合同格式條款，應(yīng)當(dāng)符合行政合同格式條款的規(guī)則，并經(jīng)國(guó)家教育行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。其次，行政合同雙方當(dāng)事人協(xié)商一致后，可以享有維護(hù)行政公益權(quán)，并且以向?qū)Ψ匠袚?dān)經(jīng)濟(jì)賠償或補(bǔ)償義務(wù)作為平衡手段。如果行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督活動(dòng)違反法律規(guī)定和行政合同約定，造成民辦高校經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如因國(guó)家政策法規(guī)的變更或廢止而終止行政合同的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向民辦高校提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并動(dòng)員行政力量妥善安置相關(guān)教師與學(xué)生事宜。

四、民辦高校有關(guān)糾紛的行政救濟(jì)

行政救濟(jì)是指行政法上對(duì)當(dāng)事人的法律救濟(jì)制度，是矯正不圓滿的行政行為的必要手段。對(duì)于高校管理中行使公共權(quán)力引發(fā)的糾紛能否納入行政救濟(jì)的范圍，我們國(guó)家在理論與實(shí)踐上都走過(guò)了一條頗為曲折的道路。而當(dāng)前將民辦高校管理中行使公共權(quán)力的活動(dòng)納入行政法的調(diào)整范圍，將因此產(chǎn)生的爭(zhēng)議納入行政救濟(jì)范疇，已成為很多學(xué)者的共識(shí)。當(dāng)然，民辦高校從事的純粹的民事活動(dòng)，無(wú)疑應(yīng)受私法的調(diào)整，只有當(dāng)擁有較高自治程度的民辦高校的公共管理行為涉及行政法因素，受公法原則的約束時(shí)，產(chǎn)生的相關(guān)爭(zhēng)議才應(yīng)納入行政救濟(jì)的范圍。至于行政救濟(jì)的具體方式，包括申訴控告、行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償。

（一）申訴與控告

公民的申訴、控告權(quán)來(lái)源于我國(guó)憲法第四十一條賦予公民的監(jiān)督權(quán)。行政法意義上的申訴控告是公民維護(hù)自身合法權(quán)益的表達(dá)權(quán)，除非法律做出限制性規(guī)定，公民的這種意愿表達(dá)權(quán)可以針對(duì)任何行使國(guó)家行政權(quán)的機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織。申訴控告不限于書(shū)面的方式，也不像復(fù)議、訴訟有期限的限制，或許是成本最低、行使最便利的一種行政救濟(jì)途徑。具體來(lái)說(shuō)，民辦高校的行政糾紛可以向有關(guān)教育行政主管部門(mén)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)直接申訴或控告。比如說(shuō)1993年的《教師法》第三十九條規(guī)定，教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)其他教育機(jī)構(gòu)做出的處理不服的，可以向教育行政部門(mén)申訴，教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到申訴的30日內(nèi)做出處理。這一規(guī)定在長(zhǎng)期的實(shí)踐中將相關(guān)的糾紛處理按照內(nèi)部行政行為的處理模式，一般不進(jìn)入司法救濟(jì)的程序。此外，公民也可以直接向縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)申訴。依據(jù)《地方組織法》第四十四條，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督本級(jí)政府工作，受理人民群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的申訴和意見(jiàn)。但是在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，地方縣級(jí)以上人大常委會(huì)對(duì)于公民申訴的處理，除了按照信訪程序處理以外，是否可以直接介入具體行政侵權(quán)的個(gè)案處理，從而提供直接的法律救濟(jì)，還缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)的制度安排。［5］（P364）

（二）行政復(fù)議與行政訴訟

相比申訴、控告的救濟(jì)程序以及組織內(nèi)部的調(diào)解和仲裁制度，行政復(fù)議和行政訴訟作為正式的行政救濟(jì)制度，具有更嚴(yán)格的程序規(guī)定和更強(qiáng)大的權(quán)利保障功能。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理行政糾紛的制度，教育行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以通過(guò)審查相關(guān)具體行政行為的合法性和合理性，為受到行政侵權(quán)的民辦高?；蚱鋵W(xué)生、教師提供的一種準(zhǔn)司法的法律救濟(jì)。但行政復(fù)議并不是對(duì)公民權(quán)利的最終救濟(jì)途徑，司法救濟(jì)才是終結(jié)性的救濟(jì)渠道。法律規(guī)定對(duì)行政復(fù)議不服的，還可以再提起行政訴訟，或者公民也可以直接提起行政訴訟。通過(guò)司法審查相關(guān)行政行為，法院可以及時(shí)介入政府與民辦高校的糾紛中去，既限制了行政管制的權(quán)力、防止行政權(quán)力的濫用，又減輕了行政管制的負(fù)荷和壓力。目前，《行政訴訟法》修正案草案的二次審議稿征求意見(jiàn)已經(jīng)結(jié)束，修正案中的亮點(diǎn)包括擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍、對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查以及行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制等改革將會(huì)為當(dāng)事人的訴訟權(quán)利提供更有效的救濟(jì)。當(dāng)然，對(duì)民辦高校的司法救濟(jì)要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)司法審查介入學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治領(lǐng)域的合理界限。一方面，法院是公民權(quán)利的救濟(jì)者和公權(quán)力的監(jiān)督者，是公民最后“說(shuō)理的地方”，當(dāng)公民或法人、組織的相關(guān)權(quán)利受到公權(quán)力損害時(shí)，是理應(yīng)為其設(shè)置司法救濟(jì)的渠道的，而另一方面，由于高校的相關(guān)行政糾紛有著高度的專業(yè)性，司法審查應(yīng)當(dāng)節(jié)制于形式審查和程序?qū)彶?，并不能代替專家做學(xué)術(shù)性的判斷，比如法官是無(wú)法判斷學(xué)位論文的專業(yè)水平的。

此外，盡管2012年民事訴訟修改已經(jīng)明確提出公益訴訟的概念，但我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法包括其最新的修正案草案依然沒(méi)有設(shè)置行政公益訴訟。由于受教育權(quán)是憲法保護(hù)的基本權(quán)利，對(duì)公民接受高等教育權(quán)利的剝奪關(guān)系到社會(huì)公共利益，筆者認(rèn)為應(yīng)該盡快引入教育公益訴訟這種新的訴訟模式?！敖逃嬖V訟是指有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或公民個(gè)人對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、侵犯公民受教育權(quán)等行為，即使與自己無(wú)法律上的利害關(guān)系，也可依法提起訴訟，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)教育公共利益之目的的制度。它是一般意義上的公益訴訟制度在教育訴訟案件中的適用?！保?］建議在對(duì)教育法律法規(guī)的修訂中，效仿最新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》中有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，比如說(shuō)可以“規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門(mén)登記，專門(mén)從事教育公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的組織可以提起公益訴訟”，或者直接規(guī)定學(xué)校的工會(huì)組織或一定規(guī)模的學(xué)生團(tuán)體可以提起相關(guān)的教育公益訴訟。

（三）行政賠償

從行政法原理來(lái)說(shuō)，“在國(guó)家和公民之間存在相當(dāng)具體的公法特別法律關(guān)系，如教育關(guān)系時(shí)，債法賠償責(zé)任的構(gòu)成要件是能成就的”［7］（P376～378）。也就是說(shuō)，只有國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織違法行使行政職權(quán)并造成侵權(quán)損害的行為才能引起行政賠償。民辦高校行政糾紛引起的國(guó)家賠償包含兩個(gè)方面，一方面指民辦高校作為行政管理的行政相對(duì)人，其合法權(quán)益受到有關(guān)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的侵害時(shí)，民辦高校可以作為賠償請(qǐng)求人尋求行政賠償?shù)木葷?jì)途徑。另一方面是當(dāng)民辦高校作為被授權(quán)組織行使相應(yīng)的行政權(quán)能對(duì)民辦高校的學(xué)生、教師的權(quán)利造成侵害時(shí)，學(xué)生或教師可以作為行政相對(duì)人要求民辦高校承擔(dān)與其行政主體身份相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。這一點(diǎn)在我國(guó)的《國(guó)家賠償法》中已有明確規(guī)定，該法第七條第三款的規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。”至于賠償?shù)姆秶c程序也可參照《國(guó)家賠償法》，以及其他相關(guān)法律的規(guī)定。因?yàn)橄嚓P(guān)教育行政糾紛很少會(huì)侵害到行政相對(duì)人的人身權(quán)，所以此處行政賠償?shù)姆秶饕轻槍?duì)違法罰款、吊銷許可證、違法征收、征用等侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為。賠償請(qǐng)求人在提起行政賠償訴訟前，應(yīng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟時(shí)一并提出。

［1］鐘秀勇.民法［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013.

［2］劉昆嶺.論民辦高校的公法主體地位［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007，（6）.

［3］鞏麗霞.論民辦高等教育立法的不足［J］.現(xiàn)代教育管理，2009，（2）.

［4］［韓］金東熙.行政法I［M］.趙峰，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.

［5］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011.

［6］桂萍.論教育行政訴訟制度的完善［J］.遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（2）.

［7］漢斯·J.沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法（第二卷）［M］.高家偉，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2002.

On the Adm inistrative Regulations of Private Colleges

GUIPing1，2
（1.Suqian College，Suqian，223800，Jiangsu，China；2.Law School，Suzhou University，Suzhou，215006，Jiangsu，China）

With the advancement of China'smarketeconomy，private higher education has become one of the importantareas of public administration.The new development in the field of educational administration has broughtmany new challenges to the traditional administrative law，and private colleges have become an important partof administrative law research.The premise to the administrative regulations of private colleges is accurate identification of their legal status including their legal personality and administrative body.In addition，the relevant administrative legislation norms should be constantly improved with effective government regulatorymeasures and smooth administrative relief system.Only by doing this，the administrative regulation would become the protection of the development of higher education with public and private efforts.

private colleges；administrative body；administrative legislation；administrative regulation；administrative remedy

G648.6

：A

：1006-723X（2015）01-0135-06

〔責(zé)任編輯：李 官〕

江蘇省宿遷學(xué)院2012年高教研究重點(diǎn)課題（2012GJ01）

桂 萍，女，宿遷學(xué)院社會(huì)服務(wù)系副教授，蘇州大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)博士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。