徐 婕

（中國人民公安大學 研究生院，北京100038）

一、當前農村基層組織人員職務犯罪的現(xiàn)狀及特點

（一）從總體看，農村基層組織人員職務犯罪案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢

改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會主義新農村建設步伐和進程的加快以及國家支農惠農強農政策的出臺實施，大量的資金、項目開始涌向農村，農村基層組織人員職務犯罪數(shù)量也呈現(xiàn)出迅速的增長趨勢。2009年最高檢發(fā)布數(shù)據：2008年全國有4968名農村基層干部被立案偵查，其中村支書為1739人，村委會主任為1111人。①中國法律年鑒編輯部.中國法律年鑒［M］.北京：中國法律年鑒出版社，2009：191.2014年，最高檢有數(shù)據統(tǒng)計顯示，2014年1月至9月，全國檢察機關立案偵查發(fā)生在涉農領域的貪污賄賂犯罪案件人員共有13169人，占同期立案偵查貪污賄賂犯罪案件總人數(shù)的37%。②央視網.鏟除村莊里的腐?。和诔龃迩f腐敗的“根”［EB/OL］.（2014-11-06）［2015-04-05］.http://jingji.cntv.cn/2014/11/06/VIDE1415204097805544.shtml.具體以甘肅省天水市為例，2008至2012年，天水市兩級檢察院共查辦涉農惠民領域職務犯罪案件201件378人。其中，2008年立案21件31人，2009年立案19件43人，2010年立案32件63人，2011年立案40件81人，2012年立案39件72人，2013年立案50件88人。③張喜，王驊，張亮.甘肅天水檢察：涉農惠民領域職務犯罪不可小視［N］.檢察日報，2015-04-12（03）.涉農職務犯罪的案件數(shù)量和涉案人數(shù)在全國和地方均表現(xiàn)出某種一致性，呈階梯狀逐年遞增。

（二）從案發(fā)環(huán)節(jié)看，案件涉及領域多元化，重點領域突出

案例資料顯示，農村基層職務犯罪案件涉及領域相當廣泛，幾乎涵蓋了農村經濟社會發(fā)展的各個方面，包括土地征用補償、涉農專項資金管理、農村基礎設施建設、農村公共服務、生態(tài)環(huán)境保護、扶貧開發(fā)領域等諸多環(huán)節(jié)。這其中，土地征用補償和涉農專項資金管理已成為農村基層職務犯罪的重點高發(fā)領域。據最高檢統(tǒng)計，2014年1月至9月全國檢察機關反貪部門查辦土地和征地拆遷領域案件4386人，占查辦涉農領域案件的33.3%；資金管理使用領域案件4172人，占查辦涉農領域案件的31.7%；農村基礎設施建設領域案件946人，扶貧開發(fā)領域案件536人；環(huán)境保護領域案件454人。①央視網.鏟除村莊里的腐?。和诔龃迩f腐敗的“根”［EB/OL］.（2014-11-06）［2015-04-05］.http://jingji.cntv.cn/2014/11/06/VI?DE1415204097805544.shtml.僅土地征用補償和涉農專項資金管理兩項比例之和竟占到總數(shù)的三分之二，出現(xiàn)此種情況在某種程度上與城鎮(zhèn)化進程下土地需求猛增以及國家對“三農”工作的高度重視和大力扶持密切相關，農村基層組織人員在此背景下，利用協(xié)助政府從事公務的職務便利或利用農村基層組織的職務便利，侵吞、截留和騙取征地補償款及惠農補貼款。如中山市火炬開發(fā)區(qū)宮花村原黨支部書記郭某等人貪污、職務侵占、挪用資金案中，全村被侵吞的土地補償款高達1.27億元。②詹奕嘉.“涉農碩鼠”為何屢捕不絕［J］.瞭望，2015，（04）:16.

（三）從涉案罪名看，案件類型相對集中，以貪污、賄賂案件為主

從已查辦的涉農領域的職務犯罪案件性質分析，農村基層組織人員職務犯罪多數(shù)情況屬主觀故意犯罪，且多為典型的貪欲型犯罪。正是由于村干部循私情循私利、故意違規(guī)違法操作，才導致了國家和集體財產遭受損失。當前，涉農職務犯罪的具體罪名構成主要集中在貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、挪用特定款物罪、濫用職權罪、玩忽職守罪等，特別是以貪污賄賂為主的常規(guī)性案件，應當作為檢察機關打擊的重點方向。根據呼和浩特市人民檢察院《2013年度懲治和預防職務犯罪報告》的分析，涉農案件涉及的罪名主要集中在貪污、受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權罪等。且涉案罪名日益多元化，由過去單一的貪污罪向受賄罪、挪用公款罪發(fā)展。③湯計，劉懿德.呼和浩特去年查處職務犯罪案件113件“村官”職務犯罪呈多元化趨勢［EB/OL］.（2014-05-20）［2015-06-18］.http://www.nmg.xinhuanet.com..還有統(tǒng)計顯示，2011年，北京市查處的涉農職務犯罪中，貪污犯罪占當年此類案件總數(shù)的41.2%，受賄犯罪占案件總數(shù)的30.4%。④張維.北京法治發(fā)展報告（2011）披露征地拆遷成為涉農職務犯罪高發(fā)區(qū)［N］.法制日報，2012-11-07（06）.

（四）從犯罪形態(tài)看，集體作案犯罪突出，且作案手段多樣化

過去涉農職務犯罪中個體作案較多，近年來隨著國家對“三農”資金安全關注和防范的提升，涉農項目的實施受到了更為嚴密的制度約束，為了降低犯罪成本，共同犯罪的比例大大提升，群體腐敗現(xiàn)象突出，涉農職務犯罪逐漸系統(tǒng)化、區(qū)域化、集團化。在案件辦理中，查處一案、挖出一窩、帶出一串的現(xiàn)象十分常見。根據內蒙古、福建省檢察機關統(tǒng)計，近年來查處的涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件中，窩案、串案的比例分別達70%和68.8%。再如，2007年—2011年甘肅省共查處涉農窩案串案388件1026人，分別占涉農案件總件數(shù)和總人數(shù)的42.9%和66.5%。⑤王志堅.涉農職務犯罪實證分析及預防對策研究［J］.人大研究，2013，（10）：43.具體講，共同犯罪的形式分為兩種，一是縱向角度的上下勾結，即村基層組織成員同上級職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的公職人員上下串通、弄虛作假，共同實施犯罪。如銀川市賀蘭縣金貴鎮(zhèn)鎮(zhèn)村干部涉嫌收受他人賄賂，通過虛報房屋拆遷面積等方式為行賄人牟取不正當利益。目前，專案組已對12人立案，其中鎮(zhèn)政府干部8人、村干部4人，涉案金額10萬元以上4人、10萬元以下8人，涉及行賄人員已達80余人。⑥申東.銀川檢察機關3年查辦征地拆遷領域職務犯罪47件，村官抱團侵吞拆遷補償款案日趨增多［N］.法制日報，2014-07-02（08）.二是橫向角度的內外勾結，即村基層組織人員同其他村干部，以及公司企業(yè)負責人互相串通，共同謀取不當利益。如在浙江省溫州市永嘉縣10名村官瓜分價值18億元的316套安置房，這也是新中國成立以來村級官員集體貪污的第一大案。⑦央視網.《焦點訪談》農民被貸款事件再調查/歷史潮流不可逆［EB/OL］.（2014-04-15）［2015-06-18］.http://tv.cntv.cn/video/C10326/1c2f3f9a26f542c8ba223276aaeb281a.

此外，隨著社會經濟文化的發(fā)展和犯罪主體反偵查能力的增強，農村基層組織人員作案手段不斷翻新，日益呈現(xiàn)復雜化、隱蔽化和智能化的特點。諸如有的村干部以私設“小金庫”的方式和“跑項目”的名義侵占、揮霍涉農資金；有的村干部間互相勾結、以公務需要為由亂發(fā)獎金福利，共同分贓；還有的村干部通過收取所謂的“交易”差價、“投資”收益等方式進行權錢交易。

二、農村基層組織人員職務犯罪原因分析

（一）權力不斷擴張且過于集中

改革開放初期，農村基層組織人員掌握的權力十分有限，但隨著農村經濟的快速發(fā)展以及中央對“三農”工作的大力扶持，農村基層組織人員的權限空間也開始迅速擴大，其不但對全村村組集體所有的資源、資產、資金即“三資”負有監(jiān)督、經營和管理的職責，同時，國家惠農政策的落實和項目的實施也離不開他們的協(xié)助、分配和執(zhí)行。此外，基于概括性授權等產生的“派生性”權力更是不勝枚舉。在此情形下，農村基層干部權力高度集中，農村基層工作極易產生管理漏洞，為職務犯罪的滋生埋下禍根。特別是在某些鄉(xiāng)土文化和宗族觀念深厚的農村地區(qū)，各種“裙帶”關系、宗族勢力交織在一起，當選村干部意味著真正成了當?shù)氐摹巴粱实邸薄按蠹议L”。久而久之，這些村干部在村中逐漸養(yǎng)成了唯我獨尊、“一手遮天”的惡習。最終民主集中原則也就名存實亡，異化為“一把手”說了算的制度。如貴陽市烏當區(qū)新莊村的村黨支部書記胡某，其總攬村中大權，經常在村里表白：“在新莊這塊地盤上，我就是老大，哪樣事情都是我說了算?！币恍┐迕裾f，胡某我行我素擔任村支書達十年之久。如果不是案發(fā)，剛滿50歲的他不知還要連任幾屆。①人民網.村官“抱團”涉案千萬 村級腐敗成為監(jiān)控盲區(qū)［EB/OL］.（2004-12-13）［2015-06-18］.http：//www.people.com.cn/GB/shi?zheng/1026/3051050.html.

（二）村務信息不公開，村務管理不透明

信息公開不充分以及由此導致的實際監(jiān)督權不對稱是中國政府公共監(jiān)督制度失效的重要原因之一。對公共權力的有效監(jiān)督應以信息公開為前提條件。②張國慶，楊建成.信息公開與權力平衡：新時期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實路徑［J］.天津社會科學，2009，（3）：52.同理，在發(fā)展農村經濟、推進新農村建設過程中，村務公開既是實現(xiàn)民主監(jiān)督的有效途徑，也是判斷農村治理水平的重要標志。因此，農村基層組織人員有義務通過村務公開制度將國家的惠農支農政策及時傳達給廣大村民，并接受監(jiān)督。目前，雖然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級的村務公開制度在我國已經得到了普遍推行，但實際操作中，距有效監(jiān)督公共權力的要求甚遠。根據已獲得的案例資料，村務公開存在的問題可以概括為以下幾點：一是村干部借口村民知道多了“不利于工作”，拒絕村務公開；二是選擇性公開，公開的內容是經過篩選處理的無關緊要的問題。三是公開時間、地點、方式存在缺陷，不利于監(jiān)督。

（三）監(jiān)督機制不健全導致監(jiān)管失效

沒有監(jiān)督的權力必然產生腐敗，沒有健全的監(jiān)督機制，監(jiān)督必然失效。從農村基層組織人員掌握權力的類型分析，首先，對村干部自治權的監(jiān)督難以實現(xiàn)，原因有三：一是根據《村民委員會自治法》，村委會的權力源自村民，并受村民的監(jiān)督。但是，受村民組織松散性和空心化現(xiàn)狀的影響，加之其自治意識弱、文化素質偏低，導致村民的民主監(jiān)督往往流于形式；而習慣自己說了算的村委會也樂見其成，民主監(jiān)督終成過場。二是《村民委員會自治法》規(guī)定了村委會內部成員的明確分工，但實際上，目前大多村委會只有名義上的分工，尚未形成實質性的分權制約，村委會的分工制約形同虛設。三是村“兩委”關系模糊不清，村長與村支書角色長期錯位也是造成監(jiān)督不力的重要原因。其次，對農村基層組織人員政府協(xié)助權的監(jiān)督也存在問題，一是政府賦予村委會協(xié)助管理的權力，但卻沒有相應的監(jiān)督措施，這種特殊的代理關系給違法犯罪提供了可乘之機。二是作為政府的代言人，村干部深諳“形式合法即合法”的內中之道，政府為了“維穩(wěn)”也就睜一只眼閉一只眼。三是分散的管理體制下，“上面多條線，下面一根針”，各政府職能部門在委托村委會履行職責時極易出現(xiàn)權力運行混亂的局面，村委會趁機作亂的狀況屢見不鮮。最后，也是村干部權力中最難治理的部分，即村干部自賦的正在無限擴張的派生性權力，這部分權力的行使不但與村民自治密不可分，卻也無相關法律依據，故為監(jiān)督難點。

（四）財務管理混亂，財務審計制度不健全

村級財務部門掌管著整個農村政治、經濟、文化的命脈。近年來，農村集體經濟逐漸向多元化經濟發(fā)展，村級財務部門控制的資金數(shù)目也隨之增大。特別是大量政策性惠農資金，由于種類、渠道環(huán)節(jié)眾多，對它們的管理不僅工作量大、任務重，難度也大。在此之下，農村基層組織對正規(guī)化的財務管理制度渴求與混亂的財務管理現(xiàn)狀之間形成了強烈反差。更為嚴重的是，這種混亂局面也給集體財產流失埋下隱患。農村基層組織財務混亂具體表現(xiàn)在，一是村財務人員選任不規(guī)范、且職業(yè)操守低，易成為村干部共同犯罪的幫手；二是賬目記載混亂，收入款項不入賬，利用“白條”自批自支現(xiàn)象突出，且銀行賬戶內資金管理混亂，專項資金與普通資金不分、公款私存問題嚴重；三是財務審計不嚴，缺乏對內容真實性的審核，僅對票據進行形式上的審查，致使虛假票據入賬情況屢見不解。

三、農村基層組織人員職務犯罪的防控對策

（一）農村基層組織人員職務犯罪防控的總體目標和策略

總體而言，打擊農村基層組織人員職務犯罪并不是最終目的，為社會主義新農村建設服務，為農村的基層民主與法制建設保駕護航才是根本。防控農村基層組織人員職務犯罪是一項社會系統(tǒng)工程，我們應當始終遵循“標本兼治、綜合治理、懲防結合、注重實效”的政策方針，依靠全社會各方面的力量，統(tǒng)一協(xié)調、相互配合，共同開展預防工作，堅持走社會化的綜合治理模式，以實現(xiàn)維護廣大農民切身利益、促進農村和諧穩(wěn)定的根本目標。

（二）農村基層組織人員職務犯罪防控的具體對策

1.加強農村基層組織人員廉潔教育

廉潔教育是一項長期的“心靈”工程，要想使村干部從思想深處將腐敗的根源除去，主動樹立正確的權力觀、利益觀和政績觀，就必須將廉潔教育日?；⒅贫然?。一是法制政策宣傳日常化。農村基層組織人員的文化水平相對偏低，學習能力偏弱，法制觀念淡薄。但越是這樣，我們越應該多渠道、多形式開展文化素質教育、法律知識教育和職業(yè)道德培訓，提升村干部自身素質，增強其公仆意識、服務意識和法律意識。二是警示教育制度化。廉政警示教育是預防基層職務犯罪的重要手段。村干部的選任調動比較頻繁，要實現(xiàn)警示教育的良好效果，可在每次村民委員會換屆選舉時開展一輪涉農職務犯罪典型案例教育，通過身邊的反面教材警醒當選的干部。三是及時了解村干部的實際情況，有針對性地開展教育工作。諸如有的干部在工作中存在吃虧補償心理，針對于此，上級領導要對癥下藥，進行個別談話，勸其懸崖勒馬，取財有道。

2.深入推進村務公開

首先，公開的內容要真實可靠。村務公開應當信息準確，數(shù)據詳實，能夠全面反映村級各項政務運營狀況。村務公開的內容，應報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關部門備案。為保證村務公開內容來源真實，還應由村務監(jiān)督委員會對公開的內容進行審核，并提出審查意見。其次，公開的方式要多樣化、合理化。除了傳統(tǒng)的設置固定公告欄對村務情況進行公示外，還可以結合現(xiàn)代化的信息網絡公開方式，如短信平臺、村務公開網站、電子大屏幕等，及時更新村級財務使用情況。第三，公開的過程中要及時答疑解惑。村務公開后，應及時安排專門的時間和人員，解答村民提出的質疑和問題，聽取村民的意見和建議。難以答復解決的，要做出解釋。

3.完善基層監(jiān)督制約機制

完善健全基層日常監(jiān)督管理機制是預防農村基層組織人員職務犯罪的關鍵環(huán)節(jié)，因此，為了在新農村建設的權力運行中實現(xiàn)有效監(jiān)督，必須拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督方式，構建多層次、多方位的村官權力監(jiān)督體系，具體而言：第一，要平衡村黨支部與村民委員會的權力，通過二者相互之間的權力制約監(jiān)督，保證村民自治的實現(xiàn)和基層黨組織對農村工作的領導地位；第二，堅持對農村基層組織人員的民主監(jiān)督，必須充分發(fā)揮村民委員會的監(jiān)督主體地位，提高村民參與村級事務管理的積極主動性，才能把各項村級工作納入“公開、民主、規(guī)范”的軌道，確保重大事項的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。第三，保證村官權力的上級監(jiān)督，一方面為了防止村干部在協(xié)助政府執(zhí)行公務中弄虛作假、以權謀私，上級職能部門有必要對重要信息進行認真復核并公示，另一方面上級職能部門還應理清協(xié)助與委托的區(qū)別，加強對村干部協(xié)助工作的指導監(jiān)督。

4.規(guī)范財務管理制度

財務管理和財務審計對防止農村基層組織人員職務犯罪至關重要。鑒于目前農村基層組織財務監(jiān)管存在的問題，建議一要嚴格落實村賬鎮(zhèn)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門要切實負起責來，對村級財會賬目和經濟往來嚴格把關，對于村級財務支出，村、鎮(zhèn)村級財務服務中心兩級領導要嚴格審批；二要建立健全專業(yè)審計工作制度，聘請專業(yè)的審計人員定期對村級財務各項資金運用情況進行檢查和核對，及時發(fā)現(xiàn)和糾正資金撥付、管理、使用中存在的問題和漏洞，降低職務犯罪風險；三要加強對財務人員的業(yè)務知識培訓，強化法制教育，提升職業(yè)素養(yǎng)，鼓勵他們敢于堅持原則。四要實行會計電算化，通過運用現(xiàn)代化的管理手段，提高財務管理的水平和效率，并減少人為因素對財務管理工作的影響。

［1］中國法律年鑒編輯部.中國法律年鑒［M］.北京:中國法律年鑒出版社，2009:19.

［2］張喜，王驊，張亮.甘肅天水檢察院：涉農惠民領域職務犯罪不可小視［N］.檢察日報，2015-04-12（03）.

［2］詹奕嘉.“涉農碩鼠”為何屢捕不絕［J］.瞭望，2015，（4）：16.

［3］湯計，劉懿德.呼和浩特去年查處職務犯罪案件113件“村官”職務犯罪呈多元化趨勢［EB/OL］.

（2014-05-20）［2015-04-20］.http：//www.xinhuanet.com/newscenter/index.htm.

［4］張維.北京法治發(fā)展報告（2011）披露征地拆遷成為涉農職務犯罪高發(fā)區(qū)［N］.法制日報，2012-11-07（06）.

［5］王志堅.涉農職務犯罪實證分析及預防對策研究［J］.人大研究，2013，（10）：43.

［6］申東.銀川檢察機關3年查辦征地拆遷領域職務犯罪47件，村官抱團侵吞拆遷補償款案日趨增多［N］.法制日報，2014-07-02（08）.

［7］何云江.村官“抱團”涉案千萬村級腐敗成為監(jiān)控 盲 區(qū)［EB/OL］.（2004-12-13）［2015-04-20］.http：//www.xinhuanet.com/newscenter/index.htm.

［8］張國慶，楊建成.信息公開與權力平衡:新時期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實路徑［J］.天津社會科學，2009，（3）:52.