構(gòu)建法定機構(gòu)自主運行與有效監(jiān)管動態(tài)平衡關(guān)系

陳曉方

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

[摘要]法定機構(gòu)作為一類特殊的公共組織，具有運作獨立、機制靈活、公開透明等特點，獨立承擔(dān)法律責(zé)任，日常運作基本不受政府部門的干涉和制約，有利于高效實施公共政策，提高公共管理服務(wù)專業(yè)化水平。法定機構(gòu)在香港已有百余年歷史，已形成保障落實自主權(quán)和有效監(jiān)管之間動態(tài)平衡的“適距控制”運作模式。借鑒香港“適距控制”經(jīng)驗的做法，指導(dǎo)內(nèi)地探索法定機構(gòu)試點，深化事業(yè)單位改革，可有效推進事業(yè)單位管理模式從行政管理向法治管理、從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)主管部門和事業(yè)單位從所屬關(guān)系向合作關(guān)系轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]法定機構(gòu)；適距控制；自主運行；有效監(jiān)管

[中圖分類號]D4[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[收稿日期]2015-07-27

[作者簡介]高其才(1964-)，男，浙江慈溪人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事法社會學(xué)研究。

2015年4月，國務(wù)院印發(fā)《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，提出要“探索設(shè)立法定機構(gòu)，將專業(yè)性、技術(shù)性或社會參與性較強的公共管理和服務(wù)職能交由法定機構(gòu)承擔(dān)”，第一次以國家文件形式明確在內(nèi)地探索法定機構(gòu)。法定機構(gòu)一般是指依法設(shè)立、承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或公共服務(wù)職能、運作自主靈活、業(yè)務(wù)相對獨立、不列入政府機構(gòu)序列的公共機構(gòu)。這類機構(gòu)在不同國家和地區(qū)有不同稱謂，如新加坡和中國香港稱為“法定機構(gòu)”、英國稱為“執(zhí)行機構(gòu)”、美國稱為“獨立機構(gòu)”等。鑒于目前廣東探索的法定機構(gòu)試點主要是學(xué)習(xí)借鑒香港、新加坡經(jīng)驗，本文擬重點分析研究香港做法，故將相關(guān)機構(gòu)籠統(tǒng)稱為法定機構(gòu)。

“適距控制”主要是指政府部門同法定機構(gòu)保持適當(dāng)距離，政府主要通過法律法規(guī)、政策與框架文件實行間接控制[1]。目前香港共有法定機構(gòu)三百余家，這些機構(gòu)普遍遵循“適距控制”原則，通過在法定機構(gòu)建立理事會、制定并實施法律法規(guī)政策等方式，實行靈活的薪酬、財務(wù)、人事制度，有效保障自主權(quán)；通過加強內(nèi)外部監(jiān)督方式構(gòu)筑完備的監(jiān)督約束體系，從而在法定機構(gòu)與政府間建立起良性互動的平衡關(guān)系。內(nèi)地事業(yè)單位與法定機構(gòu)宗旨性質(zhì)類似，但長期沿襲計劃經(jīng)濟體制，在內(nèi)部管理上明顯缺乏獨立性，人、財、物的管理都由主管部門統(tǒng)籌調(diào)動、安排和使用。改革開放以來，雖然歷次事業(yè)單位改革在一定程度上擴大了事業(yè)單位自主權(quán)，但其依附性特征仍然明顯，行政化的運作模式、干部化的用人模式?jīng)]有根本改變。

一、構(gòu)筑多層次自主權(quán)保障機制

香港是全球重要的自由經(jīng)濟港，長期奉行英國古典經(jīng)濟學(xué)派亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟思想，強調(diào)“有限政府”原則和低稅率政策，政府規(guī)模必須維持在一個較小的程度。同時，隨著香港經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，政府在社會福利、交通運輸、城市建設(shè)等方面承擔(dān)的職能越來越多，很容易造成規(guī)模膨脹。香港政府在提高稅率以增加財政收入這一傳統(tǒng)做法受到限制的條件下，通過法律途徑設(shè)立法定機構(gòu)，并通過多種方式保障其獨立自主執(zhí)行部分公共管理和服務(wù)職能。

1.建立法人治理結(jié)構(gòu)。香港法定機構(gòu)理事會最核心之處就在于能夠充分吸納政府、企業(yè)、社會精英等各方代表作為理事，構(gòu)建開放、間接、多元的治理模式，并形成理事會決策監(jiān)督、管理層具體執(zhí)行、專門委員會提供咨詢建議的運作機制，提高了決策的科學(xué)性和有效性。

(1)普遍建有董事會等形式的決策機構(gòu)。董事會(理事會)是法定機構(gòu)的決策層，主要負(fù)責(zé)審議、決定基本制度和重大事項，并監(jiān)督管理層執(zhí)行董事會(理事會)決議。決策層成員的任期，一般每屆任期為2-3年，一般可連任兩屆，不收取報酬。如香港科技園公司最高決策機構(gòu)是由17名成員組成的董事會，董事會主席及其他成員分別由行政長官和財政司司長委任，董事會成員來自法律、貿(mào)易、金融、地產(chǎn)、工業(yè)等不同界別及不同商業(yè)范疇，其中一名成員為政府公職人員(商務(wù)及經(jīng)濟發(fā)展局)。

(2)大多設(shè)有提供咨詢的專業(yè)委員會。香港規(guī)模較大的法定機構(gòu)都設(shè)有專業(yè)委員會，旨在借助相關(guān)委員的專門知識和經(jīng)驗，提高決策的科學(xué)性和規(guī)范性，同時也為有效的內(nèi)部監(jiān)控系統(tǒng)提供必要的制衡機制。理事們可以將自己的活動集中在某個有專業(yè)優(yōu)勢的委員會，以便更好地發(fā)揮專長。如香港職業(yè)訓(xùn)練局設(shè)有會計業(yè)、汽車業(yè)、機電工程業(yè)等21個行業(yè)訓(xùn)練委員會，同時還設(shè)有學(xué)徒訓(xùn)練及技能測驗、信息科技、管理及督導(dǎo)等五個跨行業(yè)訓(xùn)練委員會，為該局各領(lǐng)域教育事業(yè)發(fā)展提供咨詢和指引。

(3)科學(xué)配備執(zhí)行層。法定機構(gòu)的具體執(zhí)行工作由行政負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下的管理層負(fù)責(zé)實施。行政總裁作為法定機構(gòu)的法定代表人是董事會成員，全面負(fù)責(zé)機構(gòu)日常業(yè)務(wù)，定期向董事會匯報管理運行狀況，接受董事會的質(zhì)詢和監(jiān)督。其任職資格期限、選拔程序、管理權(quán)限等均由法律作出明確規(guī)定。行政總裁是法定機構(gòu)的實際掌權(quán)者，為了避免其權(quán)力過大，香港現(xiàn)在通行的做法是將行政總裁和決策層首長的職位分開，以形成相互制約。

2.享有高度的自主權(quán)。傳統(tǒng)行政組織在人員招聘、解雇等方面受到公務(wù)員管理制度的嚴(yán)格限制，其財政資源的使用也受到嚴(yán)格監(jiān)管，而法定機構(gòu)因自主性、靈活性強等特征具有較強的執(zhí)行力和較高的效率。

(1)業(yè)務(wù)高度獨立。由于機構(gòu)的法定化，與政府部門相比，法定機構(gòu)可依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨立承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任，保證其相對穩(wěn)定性和獨立性，受外部因素影響較小。即使是行政長官對其資金使用、業(yè)務(wù)運作、日常管理有疑問，也不能直接下達(dá)命令，只能詢問或質(zhì)詢，此時法定機構(gòu)負(fù)有說明義務(wù)。政府如果對法定機構(gòu)管理層不滿意，只能在任期屆滿后另行委任他人。

(2)實行自主型的人事、薪酬管理制度。多數(shù)香港法定機構(gòu)的人事管理制度與公務(wù)員制度脫鉤，機構(gòu)本身享有充分的人事自主權(quán)，可自主研究確定人員崗位設(shè)置、結(jié)構(gòu)比例、招聘條件、薪酬福利等。如香港職業(yè)訓(xùn)練局除理事會成員、委員會成員需行政長官任命外，該局可自主決定機構(gòu)管理及日常工作人員的架構(gòu)、組織、職數(shù)、職系和職級等；可根據(jù)財務(wù)條文，管理所屬資產(chǎn)，確定員工薪酬福利。同時，參與市場運營的法定機構(gòu)薪酬機制非常強調(diào)市場調(diào)節(jié)，員工特別是高級管理人員薪酬水平的確定不僅以私人企業(yè)為參考依據(jù)，而且更有競爭力和吸引力。如香港貿(mào)易發(fā)展局行政總裁年薪超600萬港元、金融管理局超900萬港元，均高于行政長官。

(3)實行靈活的經(jīng)費籌措制度。與一般行政機構(gòu)相比，法定機構(gòu)在資源的獲得、使用、收費、支配等很多方面享有高度的財務(wù)自主權(quán)，其經(jīng)費一般包括政府財政撥款(如經(jīng)常性撥款、非經(jīng)常性撥款、提供資本、政府貸款等)，營運或提供服務(wù)的收費，獲得的饋贈、贊助、捐贈，其他利息、盈利、股息及投資收入等。經(jīng)費自主程度高，是法定機構(gòu)得以獨立自主運作的重要保障。如香港生產(chǎn)力促進局約30%的經(jīng)費來自政府資助，70%來自商業(yè)化運作，香港貿(mào)易發(fā)展局約14%的經(jīng)費來自政府資助，86%來自商業(yè)化運作。

3.依據(jù)專門法律履行職責(zé)。專門立法是法定機構(gòu)依法獨立運作的最后一道屏障。

(1)遵循“一機構(gòu)一立法”。法定機構(gòu)是根據(jù)專門的法律或法規(guī)成立的機構(gòu)，每個法定機構(gòu)都有一個專門的法規(guī)或管理條例。多數(shù)香港法定機構(gòu)是由政府根據(jù)當(dāng)時的需要設(shè)定，在香港經(jīng)濟從轉(zhuǎn)口貿(mào)易到工業(yè)化、多元化的發(fā)展過程中，許多社會公共問題隨之產(chǎn)生，催生出可解決不同性質(zhì)、類別公共問題的法定機構(gòu)，對這些機構(gòu)管理運作形式，香港通過專門立法的形式進行規(guī)定。如香港中文大學(xué)于1963年成立，原有崇基學(xué)院、新亞書院及聯(lián)合書院分別具有其專屬法例：《崇基學(xué)院法團條例》、《香港聯(lián)合書院托管董事局法團條例》和《新亞書院法團條例》。1976年重新訂立的《香港中文大學(xué)條例》廢除和取代了以上三個法例。

(2)堅持依法履職。相關(guān)立法已對法定機構(gòu)的設(shè)立、變更和撤銷、職責(zé)、經(jīng)費來源、管理架構(gòu)、監(jiān)督機制、與相關(guān)政府部門關(guān)系邊界作出明確規(guī)定，機構(gòu)按法例規(guī)定履行職責(zé)，充分體現(xiàn)其運作特性和管理要求。如香港醫(yī)院管理局依據(jù)《醫(yī)院管理局條例》成立，并于1991年正式接管38間醫(yī)院及有關(guān)機構(gòu)。香港科技園公司是2001年依《香港科技園公司條例》設(shè)立的法定機構(gòu)，主要為以科技為本的公司和活動提供一站協(xié)作式的支援服務(wù)。

二、構(gòu)建完備的監(jiān)督約束體系

任何制度都不可能是完美的，也可能產(chǎn)生問題。法定機構(gòu)作為連接政府與市場、社會組織的紐帶與橋梁，既直接面對公眾，又可及時向政府反饋信息，能夠扮演政府之外比較中立、客觀的角色，可有效緩沖政府與社會公眾之間的某些矛盾與沖突；而且法定機構(gòu)的建立精簡了機構(gòu)、減少了行政層級、提高了行政效率[2]，可以更加靈活運用公共資源，更有彈性吸引各種專業(yè)人才，更好的提升服務(wù)質(zhì)量，可以運用較為靈活的資金籌措方法和運營模式，以實現(xiàn)公共目標(biāo)[3]。但與此同時，香港對法定機構(gòu)的質(zhì)疑和評判也一直沒有停止，其問責(zé)性、財政資金使用效率、內(nèi)部管理等經(jīng)常引起社會爭議。如法定機構(gòu)行政總裁權(quán)力大，有關(guān)人員的薪酬過高；成員的委任過程透明度不足，代表性不夠；法定的職能使公共政策的完整性和協(xié)調(diào)性被分割，政府的施政能力受到削弱等。針對法定機構(gòu)存在的問題，香港政府多次對法定機構(gòu)管理運作模式進行研究完善，建立了較為科學(xué)有效的監(jiān)督約束機制[4]。

1.注重發(fā)揮外部監(jiān)督作用。政府必須對法定機構(gòu)進行有效監(jiān)督，不僅是因為法定機構(gòu)使用公共資金，行政長官等要對政策執(zhí)行的最終結(jié)果向立法會負(fù)責(zé)，更是因為法定機構(gòu)享有高度自主權(quán)，他們或執(zhí)行公共政策，或壟斷性地提供某種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此，必須通過政府監(jiān)管制約其自主權(quán)。一般而言，香港政府對法定機構(gòu)的監(jiān)管有以下幾個重要途徑或機制。

(1)委派政府部門代表參與董事會(理事會)。香港政府通過委任董事會(理事會)成員的方式，對法定機構(gòu)的人事管理、運作目標(biāo)、運作過程和運作績效進行全程監(jiān)督和制約。如香港生產(chǎn)力促進局理事會成員23人，全部由香港特區(qū)行政長官任命，其中商務(wù)及經(jīng)濟發(fā)展局、創(chuàng)新科技署、工業(yè)貿(mào)易署、勞工處等部門的政府官員作為理事參與理事會。

(2)通過行政安排加強日常監(jiān)督。法定機構(gòu)根據(jù)專門條例立法而成立，機構(gòu)的職責(zé)任務(wù)、治理結(jié)構(gòu)、運行監(jiān)督等都有專門立法的明確規(guī)定。法律也正是政府對法定機構(gòu)監(jiān)督、干預(yù)和管理的基本依據(jù)，促使法定機構(gòu)更具透明性。此外，法定機構(gòu)往往與政府簽訂《行政安排備忘錄》，就相關(guān)工作目標(biāo)、行政安排、資金安排等進行明確規(guī)定。如香港平等機會委員會與香港政府簽訂了《行政安排備忘錄》，根據(jù)該備忘錄，香港平等機會委員會需與政府定期舉行會議，每季度向政府提交工作表現(xiàn)的季度回顧報告；每年度提交下一財政年度的開支預(yù)算方案，提交活動計劃和工作表現(xiàn)指標(biāo)；向政府提交相關(guān)資料及統(tǒng)計數(shù)字，以便政府回答立法會的提問。

(3)對法定機構(gòu)實施審計監(jiān)管。審計署通過衡工量值式的審計(相當(dāng)于績效審計)向立法會提供關(guān)于法定機構(gòu)的獨立及專業(yè)審計，從而提高各部門的透明度，確保政府資金得到適當(dāng)運用，而且符合會計守則。如在對香港旅游發(fā)展局的審計中，審計署不僅審計其業(yè)績與服務(wù)表現(xiàn)、長期策略籌劃程序制度化建設(shè)、薪酬及招聘事務(wù)等情況，并核查理事會會議的出席率、公干開支中超職級乘坐商務(wù)客位等微細(xì)事項，對促進法定機構(gòu)合理管治、高效運行有明顯的監(jiān)管作用。此外，廉政公署等可依照《防止賄賂條例》、《申訴專員條例》、《合數(shù)條例》等法律對法定機構(gòu)進行監(jiān)管。

(4)注重法定機構(gòu)信息公開。香港法定機構(gòu)法例規(guī)定每個法定機構(gòu)，開展業(yè)務(wù)的情況應(yīng)當(dāng)向社會公開，并具有透明度，接受社會監(jiān)督。如香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會每年都會發(fā)布年報及自愿性發(fā)布季度報告，概述主要工作及財政狀況；披露董事局成員的酬金，進行公眾咨詢及公布咨詢總結(jié)。此外，如作為法定機構(gòu)的理事會成員，須在指定期限內(nèi)(一般為任命后的7天內(nèi))向立法會提供《個人利益登記冊》，詳細(xì)列出個人物業(yè)與資產(chǎn)、社會受薪工作與職位、海外訪問記錄、直系親屬是否與其擔(dān)任的理事工作有利益關(guān)系等，并供公眾查閱，接受社會監(jiān)督，杜絕理事借職務(wù)之便獲取不正當(dāng)利益。

2.完善內(nèi)控監(jiān)督機制。法定機構(gòu)內(nèi)部設(shè)有制衡機制，以實施對法定機構(gòu)的有效監(jiān)督。

(1)通過董事會進行監(jiān)督。董事會是法定機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)控的基本構(gòu)件，主要通過其設(shè)立的審核委員會和外聘的核數(shù)師，實現(xiàn)對管理層的機制化監(jiān)督。前者一般獨立于行政總裁和其他管理層，成員全部由非執(zhí)行董事組成，主要對財務(wù)信息及監(jiān)管架構(gòu)進行獨立監(jiān)督；后者負(fù)責(zé)對賬目和財務(wù)報告進行獨立審核，出具專門報告，通過審核委員會呈報董事會。如香港旅游發(fā)展局董事會就聘請獨立核數(shù)師畢馬威負(fù)責(zé)法定審核，核數(shù)師根據(jù)《香港財務(wù)報告準(zhǔn)則》、《香港旅游發(fā)展局條例》提出意見，向?qū)徍宋瘑T會報告經(jīng)審核的財務(wù)報告及主要審查所得的結(jié)果；理事會與審核委員會在管理層避席的情況下進行會面并商談具體事項；此外，核數(shù)師實行輪換制度，需要對其獨立性作出聲明，旅游發(fā)展局年報要刊出由獨立核數(shù)師編制的經(jīng)審核年度財務(wù)報告。

(2)引入外部力量進行有效監(jiān)督。主要是通過引入外部力量參與理事會或?qū)I(yè)委員會，以反映各類市場參與者的廣泛利益和關(guān)注事項。如香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會設(shè)有外界人士委員會，就履行職能的政策事宜提出意見，就特定的監(jiān)管政策(如投資產(chǎn)品、公共股東利益及上市事宜)提出建議，就特定的監(jiān)管范疇作初步聆訊或裁決等。

(3)培養(yǎng)員工良好職業(yè)操守。法定機構(gòu)非常重視內(nèi)部制度建設(shè)，通過訂立清晰的員工守則，形成員工良好操守和嚴(yán)明紀(jì)律；通過制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定期開展顧客服務(wù)滿意度調(diào)查等途徑踐行服務(wù)承諾；通過公眾論壇及咨詢會，舉辦政策及公共議題分享會等多種途徑與社會保持溝通、聽取意見。

三、啟示和借鑒

香港法定機構(gòu)遵循“適距控制”，政府保留監(jiān)督權(quán)能并引入社會機制開展常態(tài)化監(jiān)督，同時在內(nèi)部治理上充分吸收借鑒了現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)做法，通過明確各方權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，形成了以法定職能目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵機制完善、外部監(jiān)督健全的管理體制和運行機制。

2011年，廣東在全國率先印發(fā)《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機構(gòu)試點工作指導(dǎo)意見》，探索法定機構(gòu)試點。目前前海管理局、南方科技大學(xué)等單位已以法定機構(gòu)運作，取得了一定成績，但也存在不少困難和問題。如部門與改革單位在職責(zé)劃分和利益分配上有分歧，與相關(guān)部門在人事、財務(wù)等管理機制對接難度大，法人治理結(jié)構(gòu)不完備等[5]。下一步在廣東自貿(mào)區(qū)推廣法定機構(gòu)試點，要注意采取有效措施保證其自主性不被主管部門消融，同時又能夠維持其公共性，并在政府與法定機構(gòu)之間保持一定張力，把握好法定機構(gòu)公共性和自主權(quán)之間的平衡尺度，以確保法定機構(gòu)能夠充分發(fā)揮自主優(yōu)勢并更好地提供公共管理和公共服務(wù)。

1.加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)事業(yè)單位生機活力。香港法定機構(gòu)由政府主導(dǎo)設(shè)置并接受政府資助和監(jiān)管，但和相關(guān)政府部門沒有行政隸屬關(guān)系，保持獨立自主運作，是政府的智囊團和施政伙伴，并以其依法高效的市場化運作模式，在社會公共管理中發(fā)揮了重要的作用。廣東可借鑒香港法定機構(gòu)管理運作理念，推進深化事業(yè)單位改革。

(1)推進政事分開、管辦分離。黨的十八屆三中全會明確提出推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，建議結(jié)合推進政府職能進行轉(zhuǎn)變，進一步科學(xué)界定政府與事業(yè)單位的關(guān)系。對已設(shè)立的事業(yè)單位，可進一步推進與主管部門脫鉤，讓事業(yè)單位更加自主運作，獨立承擔(dān)法律責(zé)任，不受政府部門的干涉和制約，從根本上促進行政效率和公共管理效益提高；對新設(shè)立的事業(yè)單位，可探索變主管部門為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，改微觀管理為宏觀管理，賦予事業(yè)單位充分的管理運作自主權(quán)。

(2)建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)香港法定機構(gòu)的經(jīng)驗，可根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)原則，推進在事業(yè)單位建立以理事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。理事會作為決策機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，行使重大決策權(quán)，政府部門通過理事會對事業(yè)單位實行間接監(jiān)督。

(3)建立科學(xué)的運行機制。主要是建立靈活的用人機制，落實用人自主權(quán)，由理事會自主設(shè)置崗位，確定人員結(jié)構(gòu)，設(shè)定招聘條件；實行多樣化的經(jīng)費籌措機制，通過政府資助、購買服務(wù)或自籌資金等多種形式籌資并自主統(tǒng)籌使用，向社會公開；建立更為靈活的薪酬制度，由理事會根據(jù)工作人員職責(zé)履行情況等因素，研究建立員工薪酬動態(tài)調(diào)整制度，并與單位經(jīng)費來源建立直接關(guān)系，確保薪酬的合理性、透明性等。

2.深化法定機構(gòu)改革試點，突破體制機制制約瓶頸。目前，廣東正在加快推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)，建設(shè)體制機制創(chuàng)新高地。按照十八屆三中、四中全會精神，可銜接政府職能轉(zhuǎn)變和法治廣東建設(shè)，對傳統(tǒng)事業(yè)單位借鑒法定機構(gòu)實行“組織再造”，落實依法治理，完善管理體制和運行機制。

(1)在范圍確定上，可先行在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)新設(shè)立的公共管理和公共服務(wù)機構(gòu)進行探索，實行法定機構(gòu)運作模式，通過特定立法方式，優(yōu)化制度設(shè)計，提高治理現(xiàn)代化水平；對駐自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)有事業(yè)單位進行梳理，對面向社會提供公共管理和服務(wù)的事業(yè)單位，逐步推進向法定機構(gòu)轉(zhuǎn)型，符合條件的實行企業(yè)化運作。同時，可銜接國家和省有關(guān)擴大設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的決定，逐步探索從全省角度出發(fā)、在全省范圍內(nèi)推進建立法定機構(gòu)。

(2)在探索事項上，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，不僅要努力解決好內(nèi)部組織架構(gòu)的問題，還要在用人機制、薪酬體制、經(jīng)費籌措等關(guān)鍵事項上大膽邁開步子，在總結(jié)廣東2011年探索法定機構(gòu)試點經(jīng)驗做法基礎(chǔ)上，進一步完善配套措施，加強法定機構(gòu)與現(xiàn)行行政管理制度的銜接，創(chuàng)造條件推動法定機構(gòu)試點單位建立靈活的用人機制和薪酬分配制度，允許實行多樣的經(jīng)費籌措機制等。

(3)在制度設(shè)計上，政府主要負(fù)責(zé)制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和公共政策，對法定機構(gòu)的實際運作、目標(biāo)績效等進行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督；法定機構(gòu)作為執(zhí)行公共政策、提供公共服務(wù)的專門機構(gòu)，要及時向政府反饋業(yè)務(wù)開展情況、政策執(zhí)行情況，并將自身發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)算、年度報告等重要事項報政府備案。

3.加強機構(gòu)監(jiān)督約束，構(gòu)建動態(tài)平衡運作態(tài)勢。香港法定機構(gòu)有效發(fā)揮作用的一個基本經(jīng)驗表明，按照“適距控制”原則，法定機構(gòu)的管理運作自主權(quán)與政府的監(jiān)管權(quán)之間在運作過程中必然出現(xiàn)張力和沖突[6]，因此必須建立完善監(jiān)管體系，最終形成法定機構(gòu)依法獨立運作、政府依法有效監(jiān)管的運行新模式。

(1)建立和完善外部監(jiān)督體系?？山梃b香港經(jīng)驗，利用董事會(理事會)等特定組成形式，廣泛吸納社會知名人士、專業(yè)人士和社會公眾參與治理，政府主要通過委派成員并出席董事會(理事會)會議來監(jiān)督法定機構(gòu)運營，并通過對重要職位的人事管理、對財務(wù)賬目的定期審計等形式，進行有效監(jiān)管；同時為提高董事會(理事會)決策的科學(xué)性，可下設(shè)若干專門委員會，提供專業(yè)咨詢，促進重大事項決策的科學(xué)化、民主化。針對董(理)事長及董(理)事遴選困難、任職動力不足、工作能力不夠、積極性不高等問題，可探索制定榮譽激勵和行為約束的相關(guān)措施，切實強化理事會功能作用。

(2)建立和完善內(nèi)控監(jiān)督體系。充分發(fā)揮董事會(理事會)對管理層的監(jiān)督作用，可借鑒香港經(jīng)驗，聘請專門的會計師事務(wù)機構(gòu)對財務(wù)進行有效審核；引入外部力量參與董事會(理事會)或?qū)I(yè)委員會，以反映各類市場參與者的廣泛利益和關(guān)注事項；加強員工職業(yè)操守培訓(xùn)，通過制定一套服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以評估員工表現(xiàn)，定期對公共服務(wù)提供情況進行社會調(diào)查。

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〔責(zé)任編輯：劉陽〕

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