葉 紅，李 誠

（1.中共云南省委黨校 研究生部；2.中共云南省委黨校 科社教研部 云南 昆明 650111）

提升云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理能力

葉 紅1，李 誠2

（1.中共云南省委黨校 研究生部；2.中共云南省委黨校 科社教研部 云南 昆明 650111）

社會治理能力是現(xiàn)代民族國家中政府能力的核心要素。云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理能力建設(shè)具有特殊性，具體表現(xiàn)在治理環(huán)境復(fù)雜性、治理主體民族性、治理任務(wù)艱巨性。與此同時，面臨著社會治理物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱、制度供給和執(zhí)行力不足、治理理念轉(zhuǎn)換遲緩、治理手段單一、基礎(chǔ)社會治理乏力等問題。因此，必須從維護(hù)邊疆發(fā)展穩(wěn)定、建設(shè)富裕民主和諧文明的云南的現(xiàn)實出發(fā)，認(rèn)識云南邊疆社會治理的特殊性和復(fù)雜性，探尋制約云南邊疆政府社會治理能力提升中的瓶頸和障礙，從而有針對性地提出實現(xiàn)民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化和政府社會治理能力提升的可行性路徑，促進(jìn)云南邊疆發(fā)展與和諧穩(wěn)定。

社會治理；政府能力；邊疆民族地區(qū)；云南

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的加速和全面深化改革的逐步推進(jìn)，現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)面臨深刻變革，社會利益關(guān)系和利益格局重新組合，社會分化和流動性不斷增強(qiáng)，不同區(qū)域和利益群體之間的社會矛盾糾紛也會明顯增多。社會領(lǐng)域的上述表現(xiàn)和特征對政府社會治理能力提出更高要求，也必將面臨更多的考驗和挑戰(zhàn)。對于民族地區(qū)，尤其是邊疆貧困民族地區(qū)來說，政府社會治理一方面本身尚處于探索階段，另一方面在當(dāng)前黨中央提出實現(xiàn)國家治理和社會治理能力現(xiàn)代化的時代課題下，如何突破傳統(tǒng)的行政管理思維，實現(xiàn)新常態(tài)下的政府權(quán)力與政府職能在社會管理的目標(biāo)、任務(wù)、方式等方面重新定位和職能轉(zhuǎn)換，成為邊疆民族地區(qū)各級政府必須認(rèn)真思考和面對的戰(zhàn)略問題。

一、云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理的特殊性

從國家—社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)來看，民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化面臨的最大問題是社會空間小、社會力量弱和社會自我發(fā)展的能力嚴(yán)重滯后，同時因為地緣環(huán)境、民族關(guān)系、宗教信仰、文化習(xí)俗等方面原因，使得社會治理機(jī)制的建立更具有不確定性。云南作為我國多民族、多宗教、多文化的匯聚之地，其社會治理不僅不同于國內(nèi)一般地區(qū)，也與西部其他民族地區(qū)存在一定的差異。具體而言，表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）社會治理環(huán)境的復(fù)雜性

1.自然環(huán)境的脆弱性

云南屬于典型的山地高原省份，山地面積占全省38.34萬平方公里土地面積的94%，地理環(huán)境、地形地貌復(fù)雜多樣，自然資源的時空分布不均，差異極大，加之毀林開荒、過度放牧、對不可再生資源的掠奪性開采以及長久以來的資源消耗型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使得資源對可持續(xù)發(fā)展的支撐能力減弱，以干旱、洪澇、滑坡、泥石流、崩塌為主的自然災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，全省共有滑坡、崩塌、泥石流2萬多處，成為全國泥石流災(zāi)害的高發(fā)區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害呈日益加劇趨勢。從20世紀(jì)50年代初期到90年代，全省因災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約450億元，死亡8萬余人，防御和抗擊自然災(zāi)害的能力在減弱。［1］與此同時，貧困地區(qū)和民族地區(qū)多分布于此，形成生態(tài)脆弱型貧困。云南省的烏蒙山區(qū)、石漠化地區(qū)、滇西邊境山區(qū)和迪慶藏區(qū)4個集中連片特困地區(qū)集中了91個國家重點扶持縣，數(shù)量居全國之首。其中，僅石漠化地區(qū)（共68個縣，面積為34772.76平方公里，占全省土地面積8.8%）就有國家扶持重點縣51個。這些地區(qū)貧困人口占全省80%以上，深度貧困人口占90%以上，尚有2.68萬個自然村不通路，8679個自然村不通電，165萬戶住房困難?！笆濉逼陂g，該地區(qū)需要投入資金1.09萬億元，其中各級財政性投入約4160億元。［2］生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻繁并與貧困現(xiàn)象疊加，對云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理能力提出嚴(yán)峻考驗。

2.政治環(huán)境的特殊性

由于特殊的地緣環(huán)境和地理區(qū)位，維護(hù)邊疆政治穩(wěn)定、防止境外“三股勢力”的滲透和破壞成為云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理一項特殊而又重要的任務(wù)。

云南西部、南部一線與緬甸、老撾和越南接壤，國境線長4061公里，邊境沿線地區(qū)覆蓋了8個州市及其轄下的25個邊境縣市，少數(shù)民族人口占當(dāng)?shù)厝丝诘?0%，而且其中90%以上為跨境民族。因此，這一地區(qū)也成為境外敵對勢力進(jìn)行宗教滲透和挑動民族關(guān)系、制造民族宗教分裂活動的敏感區(qū)域。如盤踞在我國境外毗鄰云南邊境的極端民族主義勢力“文蚌同盟”（又稱泛克欽組織）曾打著投資辦學(xué)、扶貧救災(zāi)和文化交流等旗號深入云南邊境民族地區(qū)進(jìn)行民族分裂主義煽動，暗中鼓動我國景頗族、傈僳族、拉祜族等少數(shù)民族邊民外流。［3］與此同時，境外一些具有西方背景的宗教組織在云南邊境地區(qū)進(jìn)行宗教滲透活動也較為頻繁，對我國邊境地區(qū)社會穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重影響。以怒江州為例，全州信教人口達(dá)12.3萬，約占總?cè)丝诘?2.8%，基督教、天主教、藏傳佛教和本主教四種宗教并存。自20世紀(jì)80年代以來，有多個境外非政府組織在怒江州境內(nèi)活動，境外組織通過自設(shè)的電臺使用傈僳、獨龍、怒、藏等多種少數(shù)民族語言對境內(nèi)進(jìn)行廣播，引發(fā)了教派沖突，極大地擾亂了當(dāng)?shù)厣鐣刃蚝兔褡遄诮毯椭C。

因此，在云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理中，必須具有高度的政治意識和國家安全意識，邊境沿線的各級政府必須將維護(hù)國家安全和邊疆穩(wěn)定作為一項長期治理任務(wù)。

3.社會環(huán)境的差異性

從某種程度上說，政府治理能力強(qiáng)弱與社會環(huán)境關(guān)系密切，尤其是社會支持度。云南作為一個集“邊疆、民族、山區(qū)、貧困”為一體的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會治理環(huán)境中存在著積極因素，如民族關(guān)系和諧、多元文化交融、社會總體穩(wěn)定、民生狀況逐步改善、國家政治認(rèn)同度較高等。但從總體上來看，社會治理的民間力量明顯不足，各種公益性的社會組織和基層自治組織（城市社區(qū)和農(nóng)村“村兩委”）行政化傾向嚴(yán)重，對政府的依賴性強(qiáng)，社會自治能力和民眾自我發(fā)展能力普遍較弱。

具體來看，主要表現(xiàn)在：一是從總體上來看，社會系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)分化不充分，受地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族宗教和文化歷史等因素影響，一些遠(yuǎn)離發(fā)展中心的邊疆少數(shù)民族地區(qū)呈現(xiàn)出板塊狀結(jié)構(gòu)，社會發(fā)育度低，對本民族文化適應(yīng)性強(qiáng)，出現(xiàn)社會發(fā)展階段的梯度效應(yīng)和“差序格局”；二是雖然云南目前總體上尚處于從工業(yè)化初期向中期過渡階段，但是在全省范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、民族之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異明顯，現(xiàn)代化水平參差不齊，存在區(qū)域內(nèi)新的“二元結(jié)構(gòu)”；三是因民族宗教、利益糾紛、政府行為、環(huán)境問題等原因引發(fā)的邊疆群體性事件增多，并與毒品問題、艾滋病問題、跨國婚姻、跨境賭博等其他突出邊疆社會問題交織，使云南邊疆社會治理環(huán)境更為復(fù)雜，治理風(fēng)險逐步增加。

（二）社會治理主體的民族性

多民族和多元文化并存是云南邊疆社會治理的又一明顯特征。政府社會治理的有效推進(jìn)在很大程度上取決于民族關(guān)系的和諧、各民族對于國家權(quán)威的合法性認(rèn)同的建立、國家意識與民族文化間的有效互動。

云南是我國少數(shù)民族最多、特有民族最多、跨境民族最多、人口較少民族最多、民族自治地方最多的邊疆省份。全省共有51個少數(shù)民族，其中有26個為世居民族，還有哈尼、傣、傈僳、佤、拉祜、景頗、布朗、普米、怒、德昂、獨龍、基諾等15個特有民族。截至2011年末，民族自治地方人口占全?。?631.03萬）的49.1%，自治地方面積占全省（39.42萬平方公里）的70.2%。［4］（P508）此外，還有彝、哈尼、壯、傣、苗、傈僳、佤等16個民族跨境而居，占全國跨境民族總數(shù)的1／2。

對于云南邊疆社會治理而言，必須認(rèn)真處理好治理中的民族問題，這不僅關(guān)系到邊疆穩(wěn)定，而且直接影響到政府社會治理的效率和成本。從總體上來看，主要集中在兩個方面：一是跨境民族對于治理的認(rèn)同度。因為跨境民族基于文化、語言、宗教、習(xí)俗和生活方式等多方面的同質(zhì)性，雖然在居住空間上分屬不同國家但同一民族分布區(qū)域基本連成一片，而且長期以來，跨境民族相互之間通過探親訪友、通婚互市、拜佛朝廟、過耕放牧、節(jié)日集會等形式一直保持密切交往。因此，跨境民族的身份認(rèn)同和文化認(rèn)同與對國家的政治認(rèn)同之間存在著一定張力。二是民族利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。當(dāng)前很多涉及民族類群體性事件都是源于利益糾紛，而因民族自身利益受損引發(fā)的邊民外流現(xiàn)象在歷史上出現(xiàn)不止一次。同時，各民族間發(fā)展程度和社會化程度也存在差異，尤其是對于“直過區(qū)”民族和人口較少民族，由于生活環(huán)境相對封閉，社會同質(zhì)性強(qiáng)，貧困程度深，對于自身文化認(rèn)同度高，在政府社會治理中如何建立起二者間的良性互動關(guān)系，也面臨著很多不確定因素。

（三）社會治理任務(wù)的艱巨性

云南作為多民族、多宗教的邊疆山區(qū)欠發(fā)達(dá)省份，社會現(xiàn)代化程度低，區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差距大，尤其是邊境民族地區(qū)與靠內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會差距正在不斷拉大，加之邊境安全問題、民族宗教問題，發(fā)展難度更大。據(jù)統(tǒng)計，云南25個邊境縣人均GDP為全省60%左右，財政收入僅占全省的5%，農(nóng)民人均純收入僅為全省75%左右，為全國50%左右，還有17個縣為國家和省級貧困縣，農(nóng)民人均純收入后四位的貢山、福貢、西盟、瀾滄4縣都在邊境地區(qū)。［5］

從總體上來看，當(dāng)前存在的問題主要表現(xiàn)在：社會事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，社會保障體系不健全，城鄉(xiāng)教育資源、公共衛(wèi)生資源配置不合理，農(nóng)村交通、用電、供水、郵電、廣播、電視等公共服務(wù)設(shè)施落后，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和基層治理內(nèi)源動力不足，社會組織管理體制和機(jī)制有待完善，公共安全治理形勢不容樂觀。社會治理任務(wù)艱巨，難度可想而知。

二、云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理及能力提升面臨的主要問題

近年來，隨著云南省委省政府倡導(dǎo)的“社會和諧行動計劃”的推進(jìn)，云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理創(chuàng)新方面也有可圈可點之處，尤其在推進(jìn)民生福祉和落實社會保障、應(yīng)急救災(zāi)、社會安全綜合治理方面成績斐然。同時，也積累了一些典型經(jīng)驗和成功做法。例如：云南迪慶藏區(qū)促和諧保穩(wěn)定舉措、楚雄市法治示范村創(chuàng)建和以彝族文化為依托加強(qiáng)社會治理創(chuàng)新、開遠(yuǎn)市戒毒工作中的“雨露社區(qū)”管理模式、德宏州加強(qiáng)流動人口管理的“融入工程”等。［6］但是，誠如上文所述，由于地理環(huán)境、民族宗教和文化歷史等方面的原因，社會治理具有特殊性，決定了云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理的難度大、任務(wù)重，而且面對的問題也復(fù)雜多樣。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期滯后，社會治理的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱

社會管理中的組織結(jié)構(gòu)是管理功能發(fā)揮的載體，決定著整個管理系統(tǒng)的優(yōu)劣成敗。組織結(jié)構(gòu)中人財物等硬件的好壞和關(guān)系狀況直接關(guān)系到管理質(zhì)量和效率。因此，作為社會治理主體的政府的財政汲取能力直接影響到政府社會職能的發(fā)揮。云南邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后、貧困人口較多，尤其是邊境少數(shù)民族“直過”地區(qū)，政府財政入不敷出現(xiàn)象更為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，2000年—2005年云南財政支出對中央依賴度平均達(dá)58.4%，位居全國前列。怒江州的福貢縣財政依賴度更是高達(dá)95.36%。［7］由于財力緊張使得云南邊疆民族地區(qū)，尤其是基層政府社會治理面臨危機(jī)，政府在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的投入上明顯力不從心，政府主要精力和工作重點不得不放在抓經(jīng)濟(jì)、抓項目，以經(jīng)濟(jì)手段來處理社會問題。

（二）社會治理中的制度供給不足，制度執(zhí)行效率低下

加強(qiáng)制度建設(shè)，提高制度執(zhí)行力，是政府加強(qiáng)社會治理的基礎(chǔ)和前提。在社會治理創(chuàng)新實踐中，作為責(zé)任主體的政府的主要職責(zé)就是制定社會政策和各種法規(guī)，并不斷完善社會治理機(jī)制。近年來，在民族地區(qū)社會治理中，國家和地方均制定了一系列相關(guān)的政策和法規(guī)，但是從實際的效能來看，存在著制度可操作性不強(qiáng)、制度依賴和制度認(rèn)同弱化等問題。

政府的制度設(shè)計與民族地區(qū)的發(fā)展和民眾的利益訴求之間存在脫節(jié)，直接導(dǎo)致國家正式制度失靈和非正式制度的替代效應(yīng)的產(chǎn)生。據(jù)統(tǒng)計，新中國成立以來，中央和云南省政府制定的幫助少數(shù)民族發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策達(dá)144項，然而到1995年，能繼續(xù)執(zhí)行的只有50%左右，另外50%的優(yōu)惠政策已停止或難以執(zhí)行，而仍在繼續(xù)執(zhí)行的政策的功能也大大減弱了。［8］與此同時，在邊境農(nóng)村地區(qū)，人倫血親觀念和宗族意識較強(qiáng)烈，法治意識淡薄，鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德成為影響人們行為的主要規(guī)則。［9］（P32）例如，在一些邊境民族農(nóng)村地區(qū)，對于婚俗和遺產(chǎn)繼承方面，存在習(xí)俗僭越法律的現(xiàn)象，如早婚和不進(jìn)行結(jié)婚登記、女兒沒有繼承權(quán)等，國家的政策和法規(guī)成為一紙空文。此外，在基層社會治理中，地方政府在礦產(chǎn)開采、土地拆遷、計生執(zhí)法方面往往沒有處置權(quán)，在涉及利益糾紛中，往往只能做思想安撫工作，陷入“欲為無職，不為失職”的尷尬境地。尤其在邊境沿線地區(qū)，當(dāng)利益受損的邊民的利益得不到制度內(nèi)的合理解決時，部分邊民就可能外流出境，影響到邊境安全和社會穩(wěn)定。

（三）治理理念轉(zhuǎn)換遲緩，以行政思維管理社會

黨的十八屆三中全會提出從社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，不是“讓政府走開”，治理中也包含著管理要素，“治理和管理不能截然分開”，［10］社會管理是政府重要的職能之一。但是，問題的另一面是，現(xiàn)代社會發(fā)展環(huán)境要求政府和社會分離，政府要樹立善治意識，回歸公共職能本位，推進(jìn)公共治理社會化。

對于云南邊疆社會治理來說，由于治理環(huán)境的復(fù)雜性和特殊性，政府的責(zé)任意識更強(qiáng)，在社會治理中的主體地位更加突出，行政管理方式的存在具有一定的客觀必然性。但是，政府的這種治理偏好往往偏離了社會善治的方向，出現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)職能、政治職能發(fā)揮代替社會公共服務(wù)職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府對社會的淹沒，對公共產(chǎn)品供給的缺位和腐敗現(xiàn)象的滋生。同時，這種行政思維直接導(dǎo)致民眾對政府的依賴，形成等靠要的思想，一旦某些群體和個體利益訴求得不到滿足，就直接形成對政府的集體抗?fàn)帲缟显L。

（四）治理手段單一，維穩(wěn)式和管控式治理形成常態(tài)化

社會治理手段的科學(xué)性和有效性是檢驗政府治理能力的“試金石”。在學(xué)界研究和政府具體實踐中，通常包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段。［11］（P29）但是，由于邊疆民族地區(qū)社會治理環(huán)境的復(fù)雜性以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性，往往行政手段用得多，法律手段和經(jīng)濟(jì)手段用得少，形成以權(quán)代法，甚至以罰代管的現(xiàn)象。這一問題產(chǎn)生的原因是多方面的，如制度化滯后、法律意識不強(qiáng)、干部考核中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維穩(wěn)的壓力等。循此發(fā)展，會形成政府社會管理中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在管理機(jī)構(gòu)精細(xì)化、組織功能維穩(wěn)化、管理人員壓力化。［12］因而，在面對復(fù)雜問題和矛盾時，往往出現(xiàn)所謂“通不通，十分鐘，再不通，龍卷風(fēng)”、“以硬對硬，以蠻對蠻”的簡單粗暴的執(zhí)法行為。一些地方也存在著“行政手段不好用，法律手段不會用，教育手段不頂用，粗暴手段不敢用”的管理中的困惑。

（五）基層政府社會治理能力較弱，問題積累多

社會治理的重心和難點在基層，所謂“基層不穩(wěn)、地動山搖”就是這個道理?；鶎诱鐣卫砟芰Φ膹?qiáng)弱直接關(guān)系到國家社會治理能力現(xiàn)代化的程度。毋庸置疑，云南邊疆民族地區(qū)政府在民生改善、扶貧救助、維護(hù)社會安全和邊疆穩(wěn)定方面成績不菲，并積累了一些成功經(jīng)驗。但是，從我們調(diào)研的實際情況來看，基層政府在社會治理中的確存在很多問題，盡管政府也希望能把社會事業(yè)和公共服務(wù)做得很好，但是往往顯得力不從心。這既有客觀方面的原因，如區(qū)位環(huán)境限制、經(jīng)濟(jì)條件較差、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、人員編制不足、制度設(shè)計不合理和財政緊張等；更有主觀方面的原因，如社會管理理念陳舊、管理手段單一，人員素質(zhì)不高，對社會治理的內(nèi)容和范圍認(rèn)識不清等，使得基層社會矛盾和問題逐步積累，在基層群眾訴求無法得到合理及時的回應(yīng)并給予滿足的情況下，出現(xiàn)越級上訪、纏訪、集體上訪等群體性事件。例如，2014年10月，發(fā)生在昆明近郊晉寧縣因土地征用問題而引發(fā)的“10.14”暴力沖突事件和2008年7月的孟連“7.19”事件之所以出現(xiàn)民企、官民、警民間的激烈對抗，進(jìn)而引發(fā)流血沖突，造成惡劣的社會影響，其原因在于基層政府忽略了社會治理中的民間力量和民眾利益，行政法規(guī)和政策及措施的制定存在一廂情愿地“為民做主”的現(xiàn)象，再加之行政執(zhí)法中的急功近利、權(quán)力管控思維和執(zhí)法手段簡單粗暴，直接導(dǎo)致社會矛盾沖突不斷升級。

三、云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理能力提升的現(xiàn)實路徑

在國家社會治理現(xiàn)代化的背景下，云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理可以結(jié)合云南面向西南開放的橋頭堡戰(zhàn)略和國家“一路一帶”戰(zhàn)略，以建立民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步邊疆穩(wěn)定示范區(qū)為依托，切實轉(zhuǎn)變觀念，發(fā)展民生，創(chuàng)新社會治理體制機(jī)制，走出有云南自身特點的治理之路。

（一）確立治理理念和善治思想，堅持政社分離，構(gòu)建服務(wù)型政府

重建社會治理模式，從單一主體轉(zhuǎn)向多元合作主體，從控制干預(yù)轉(zhuǎn)向合作協(xié)商，從統(tǒng)治和管理轉(zhuǎn)向治理和善治。

1.明確社會治理主體多元化定位，認(rèn)識民族地區(qū)社會治理內(nèi)容的延展性和特殊性

民族地區(qū)政府社會治理一直以來就是以政府行政力量推動，國家強(qiáng)制性權(quán)力保證政府能力不斷擴(kuò)張，職能范圍覆蓋到社會經(jīng)濟(jì)各方面，甚至深入到民眾日常生活空間。但是，從善治的視角來看，這種行政控制下的自上而下的治理邏輯不僅其合法性、有效性令人質(zhì)疑，而且也給政府自身增加了治理成本和政治風(fēng)險。根據(jù)我們調(diào)研的結(jié)果，目前云南邊疆社會治理中，各地對于社會治理的內(nèi)容和范圍界定不一，但又多集中在流動人口管理、特殊人群幫教、社會治安重點地區(qū)綜合治理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會管理、社會組織管理等方面，社會力量參與社會治理明顯不足。

因此，必須根據(jù)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理總體部署，盡快實現(xiàn)政社分離，厘定政府邊界，明確民族地區(qū)政府社會治理的職能權(quán)限和內(nèi)容規(guī)定性，加快扭轉(zhuǎn)政府社會管理職能不清、內(nèi)容模糊和管理混亂的現(xiàn)象，真正建立起政府調(diào)控機(jī)制同社會協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的社會治理網(wǎng)絡(luò)體系。

2.確立以人為本的價值原則，堅持民族平等、共同發(fā)展的方向

社會建設(shè)和社會治理的目標(biāo)是實現(xiàn)社會和諧有序。社會治理的核心是人的要素，治理的目的是為了滿足不同階層、不同群體的社會成員的多層次的不同利益需求。對于邊疆民族地區(qū)來說，實現(xiàn)和保障各民族平等、和諧、共同發(fā)展意義更為重大，這不僅體現(xiàn)了對于人的全面發(fā)展的權(quán)利的尊重，更是執(zhí)政黨和人民政府對于“不讓一個民族兄弟掉隊”的責(zé)任承諾。因此，邊疆民族地區(qū)政府社會治理必須堅持科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本，及時把握社會領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，突出重點，突破難點，著力解決和協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，用發(fā)展的思維來解決問題，用治理的理念來化解矛盾。

3.淡化民族意識，培育公民意識，強(qiáng)化國家認(rèn)同

正如上文所述，云南邊疆民族地區(qū)民族種類多、跨境民族多、貧困民族多。社會治理的民族性與治理環(huán)境的復(fù)雜性、敏感性交融，政府社會治理必須面對民族利益協(xié)調(diào)和合法性認(rèn)同的建立，因為“我國各少數(shù)民族正是自覺不自覺地從民族利益的角度來考慮和接受國家政權(quán)的?！保?3］（P165）與此同時，由于各民族“大雜居、小聚居”的分布格局，加之民族內(nèi)群體的文化認(rèn)同、民族身份認(rèn)同和宗教認(rèn)同普遍較高，在自身利益受損和政府干預(yù)失當(dāng)?shù)那闆r下，民族意識會進(jìn)一步強(qiáng)化，這在跨境民族群體中表現(xiàn)更為明顯。因此，必須通過國家采取尊重并認(rèn)同其民族身份、扶持推動自我發(fā)展能力和增強(qiáng)發(fā)展意識、建立多元一體格局下的國家政治認(rèn)同等措施來實現(xiàn)有效治理。進(jìn)而言之，通過維護(hù)各少數(shù)民族利益，建立對于中華民族的國民文化認(rèn)同，消融文化區(qū)隔，實現(xiàn)從民族身份向公民身份轉(zhuǎn)變。隨之，可以通過培育公民意識，并不斷以主流價值觀加以引導(dǎo)，使之具有公共精神，真正實現(xiàn)云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（二）大力推進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展，夯實社會治理物質(zhì)基礎(chǔ)

云南邊疆民族地區(qū)社會治理必須夯實自身經(jīng)濟(jì)實力，唯此才能保證各項社會事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)有充足的財力保證。當(dāng)前，必須結(jié)合云南資源、人力、科技和政策等方面的實際，分類、分地區(qū)制定相關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略，整合優(yōu)勢資源，循序漸進(jìn)，拓展發(fā)展空間，在政府財政支出中擴(kuò)大民生建設(shè)和公共服務(wù)的份額，讓發(fā)展成果惠及民族地區(qū)全體民眾。

一是充分利用國家新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略、面向西南開放橋頭堡戰(zhàn)略和“一路一帶”戰(zhàn)略，發(fā)揮自身在中國－東盟自貿(mào)區(qū)中的獨特優(yōu)勢，用足用好國家一系列利于云南發(fā)展的優(yōu)惠政策，吸引國內(nèi)外資本、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗向云南聚集，不斷積累后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

二是以“兩強(qiáng)”（綠色經(jīng)濟(jì)、民族文化）戰(zhàn)略為核心，建立市場化導(dǎo)向，培育民族地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，積累財政，提高社會福利，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對社會的拉動和吸附效應(yīng)。同時，要加大在民族地區(qū)教育、就業(yè)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會養(yǎng)老等方面的資金投入，制定具有較強(qiáng)指導(dǎo)性、可操作性、符合民族地區(qū)實際的社會政策，促進(jìn)社會公平，減縮社會發(fā)展差距。

三是著力解決集中連片貧困區(qū)、直過區(qū)人口較少民族和跨境民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重滯后現(xiàn)象。因地施策，加大扶持力度，強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，重點提升該地區(qū)少數(shù)民族社區(qū)和居民的發(fā)展意識和發(fā)展能力。在操作層面上，可以結(jié)合“興邊富民”工程、邊疆“解五難”工程、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步邊疆繁榮穩(wěn)定示范區(qū)建設(shè)項目等推動整體脫貧，建立面向貧困戶的瞄準(zhǔn)機(jī)制，實現(xiàn)重點突破，點面結(jié)合，加快實現(xiàn)邊疆貧困民族地區(qū)社會現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（三）推動邊疆社會治理制度化、法治化

約翰·羅爾斯在《正義論》中直言：“正義是社會制度的首要價值”。合理公正的制度設(shè)計猶如一道道結(jié)構(gòu)堅固的藩籬維護(hù)著社會秩序的穩(wěn)定和諧。政府社會治理的重要職能就在于以國家執(zhí)行權(quán)力強(qiáng)化社會制度化，實現(xiàn)和維護(hù)社會公平正義。塞繆爾·P．亨廷頓曾指出“制度化程度低下的政府不僅僅是個弱政府，而且還是一個壞政府”。［14（P26）］制度供給能力成為衡量政府力量的重要標(biāo)準(zhǔn)。社會治理制度化是從源頭化解社會問題和社會矛盾的“頂層”支撐。當(dāng)前，云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理中存在制度缺失、制度失靈、制度創(chuàng)新不足和執(zhí)行力低下等問題，解決這些問題的關(guān)鍵在于提升政府制度設(shè)計的能力和水平。

首先，要轉(zhuǎn)變制度設(shè)計的理性絕對化傾向，認(rèn)識到制度理性的有限性。要堅持制度制定主體的多元化，尤其是關(guān)注基層生活中的大量非正式制度的作用。云南邊疆民族地區(qū)文化多樣性明顯，不同民族的文化習(xí)俗、生活方式、宗教信仰等構(gòu)成了制度存在的感性空間。不同民族的“文化價值觀和態(tài)度可以阻礙進(jìn)步，也可以促進(jìn)進(jìn)步，可是它們的作用一直大體上受到政府和發(fā)展機(jī)構(gòu)的忽視”。［15］（P34）

其次，結(jié)合云南邊疆民族地方特色，探索國家社會治理體制機(jī)制與民族地方社會治理特色的有效轉(zhuǎn)接，加快制定《云南省關(guān)于貫徹落實〈中共中央全面深化改革若干重大問題的決定〉的實施意見》，各州（市縣）也要制定本地區(qū)的實施辦法，促進(jìn)民族地區(qū)社會治理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，減少社會沖突。

最后，加快云南邊疆社會治理法治化進(jìn)程，加大社會民生領(lǐng)域立法力度，細(xì)化民族區(qū)域自治法的實施細(xì)則，結(jié)合毒品艾滋病問題、跨國婚姻、“三非”問題（非法入境、非法居住、非法就業(yè)）、宗教滲透、非政府組織活動等云南邊疆突出的社會問題，各民族自治地方積極探索制定適合本地區(qū)實際的可操作性強(qiáng)的社會治理法治法規(guī)，推進(jìn)邊疆社會治理法治化，“以法治思維和法治方式提升邊疆治理能力。”［16］

（四）加強(qiáng)黨政、政民、政社互動，發(fā)揮社會組織協(xié)同治理的積極作用

從社會治理角度來說，政府能力表現(xiàn)為政府治理社會的潛在能力和效力，包括政府實現(xiàn)自主目標(biāo)的潛能和向社會提供服務(wù)的供給狀況兩方面，而其能力水平則由社會組織和基層民眾的認(rèn)同度和滿意度來加以評判，這是社會治理社會性和互動性的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)政府善治的內(nèi)在要求。

目前，云南社會組織總數(shù)已經(jīng)達(dá)到15600個，年均增長10%以上，其中，境外非政府組織就有100多個。除此之外，因受登記管理條件限制，還有大量尚未注冊登記的草根民間組織活躍于環(huán)保、教育、救災(zāi)、減困、衛(wèi)生醫(yī)療和特殊群體的干預(yù)等領(lǐng)域。因此，云南邊疆民族地區(qū)政府社會治理要充分利用自身本土社會資源，在管理理念、政策措施、監(jiān)督管理和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等方面培育社會組織發(fā)展的土壤。具體地說，首先要消除對社會組織的防范和歧視心理，承認(rèn)其合法性地位；其次要在政策上降低準(zhǔn)入門檻，扶持行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)服務(wù)類、民辦非營利性組織的發(fā)展，通過購買服務(wù)、減免稅收和參與制定社會政策等方式，提高其服務(wù)社會和參與治理的能力；再次要加強(qiáng)社會組織監(jiān)督管理的機(jī)制創(chuàng)新，通過完善法規(guī)、引入第三方評估機(jī)構(gòu)和社會輿論監(jiān)督提高其自律化水平；最后要建立政府、社會組織和民眾之間穩(wěn)定和常態(tài)化的互動互聯(lián)機(jī)制，通過新聞發(fā)布會、聽證會、政策咨詢會等方式，及時了解社會組織和基層民眾對政府社會治理中的政策和措施方面的意見和建議，真正形成社會治理的合作共治和良性互動。

（五）加強(qiáng)基層社會治理能力建設(shè)，維護(hù)基層社會穩(wěn)定和民族和諧

民族地區(qū)基層社會治理不僅關(guān)乎社會穩(wěn)定和邊疆和諧，而且對政府社會治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)具有決定性影響。正如前文所述，云南邊疆民族地區(qū)基層社會治理取得了一些積極成果，呈現(xiàn)出邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和社會進(jìn)步的喜人景象。但是，從基層政府社會治理能力角度來看，還存在著能力不強(qiáng)、素質(zhì)不高、創(chuàng)新乏力等突出問題。尤其在邊境沿線，地方政府面臨著維穩(wěn)處突、防滲反滲、扶貧攻堅、環(huán)境保護(hù)、財政緊張等多方面的壓力，加之該地區(qū)集中了大部分跨境民族和直過民族，社會治理的敏感性和風(fēng)險性較強(qiáng)。

從創(chuàng)新基層社會治理和維護(hù)邊疆和諧穩(wěn)定的視角來看，云南邊疆基層社會治理要結(jié)合云南“邊、少、山、窮”的實際，在轉(zhuǎn)變理念、加快發(fā)展、加強(qiáng)制度規(guī)范、調(diào)動社會組織參與治理的基礎(chǔ)上，著力提升城市社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村兩委的社會治理能力。具體地說，一是要減少對城市社區(qū)的行政事務(wù)的“下沉”，將社會公共事務(wù)管理重心下移，財權(quán)和事權(quán)同步下放，針對社區(qū)類非營利性企業(yè)給予稅收減免的優(yōu)惠政策，所得收益用于社區(qū)公共事業(yè)和服務(wù)投入；二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊伍建設(shè)，通過激勵機(jī)制引進(jìn)人才，加快培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加強(qiáng)干部素質(zhì)和履職能力培訓(xùn)，建立獎懲分明、權(quán)責(zé)對應(yīng)的干部監(jiān)督考核機(jī)制，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層社會的整合力和動員能力，形成互信互動的良性循環(huán)；三是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的干預(yù)，賦予村民自治組織在法律上的法人資格和社會治理中的主體地位。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要加強(qiáng)對村民自治組織的引導(dǎo)和扶持，提高邊境村寨村級干部的工資待遇和社會保障水平，通過轉(zhuǎn)移支付、項目支持和地方資源性收益適度提成等方式，提高農(nóng)村基層自治組織的財政汲取能力。除此之外，還要協(xié)調(diào)村兩委之間、農(nóng)民與村委會之間的對立關(guān)系，提高農(nóng)民對村民自治組織的認(rèn)同度和信任度，增強(qiáng)公民意識和權(quán)利意識，從而主動參與公共事務(wù)管理，重建基層社會治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，真正實現(xiàn)農(nóng)村基層政府社會治理的自主性和民間性。

［1］云南省生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃［EB／OL］．2000－4，百度文庫．

［2］云南瞄準(zhǔn)四個集中連片特困地區(qū)打響扶貧攻堅戰(zhàn)［EB／OL］．新華網(wǎng)，2012－2－20，http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2012－02／20／c＿111546599.htm．

［3］李誠．國家構(gòu)建與邊疆穩(wěn)定［M］．昆明：云南人民出版社，2013．

［4］2012云南統(tǒng)計年鑒［M］．北京：中國統(tǒng)計出版社，2012．

［5］陳利君．云南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要特征與建議［J］．云南社科動態(tài)，2012，（2）．

［6］楊福泉．關(guān)于民族地區(qū)社會管理創(chuàng)新的思考［J］．云南社會科學(xué)，2012，（6）．

［7］李保春．云南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策思考［J］．云南財貿(mào)學(xué)院學(xué)報，2005，（4）．

［8］郭家驥．中國的民族政策：成就與挑戰(zhàn)［J］．云南社會科學(xué)，2002，（5）．

［9］王彥斌．社會管理的共構(gòu)［M］．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011．

［10］鄭杭生．“理想類型”與本土特質(zhì)——對社會治理的一種社會學(xué)分析［J］．社會學(xué)評論，2014，（3）．

［11］王彥斌等主編．社會管理的共構(gòu)［M］．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011．

［12］蔡輝明．警惕社會管理中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象［N］．學(xué)習(xí)時報，2011－08－22．

［13］周平．中國少數(shù)民族政治分析［M］．昆明：云南大學(xué)出版社，2000．

［14］塞繆爾·亨廷頓．變化世界中的政治秩序［M］．北京：三聯(lián)書店，1989．

［15］塞繆爾·亨廷頓，勞倫斯·哈里森．文化的重要作用［M］．程克雄譯．北京：新華出版社，2010．

［16］李紀(jì)恒．堅持法治思維善用法治方式［N］．云南日報，2014－12－04．

The Promotion of Social Governance Capabilities of the Governments in Yunnan Frontier M inority Areas

YE Hong1，LICheng2
（1．Postgraduate Department；2．Social Sciences Teaching and Research Department，Party School of the CPC Yunnan Provincial Committee，Kunming，650111，Yunnan，China）

Social governance capability is a core factor of government capabilities formodern nation－states．There is particu larity in the government social governance capacity construction in Yunnan frontierminority areas，which aremanifested in com plexity of the governance environments，nationality of the governance body and difficulty ofmanagement task．At the same time，the social governance here is confronted with many problems．Namely，weak material basis，insufficient system supply and exe cution，slow transformation ofmanagement concepts，single governancemeans and lack ofbasic socialgovernance ability．There fore，tomaintain the development and stability at the border and to build a rich，democratic，harmonious and civilized Yunnan，we should realize the particularity and complexity in the social governance of the border areas and try to explore the bottlenecks and obstacles in the ascension of its social governance capacity．Finally，the paper puts forward several feasible countermeasures on the realization ofmodernization of the social governance and on the improvement of the social governance capacity of themi nority governments．

social governance；government capability；frontierminority areas；Yunnan

D67

：1006－723X（2015）04－0029－07

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

云南省馬克思主義理論研究和建設(shè)工程2011年度課題“社會轉(zhuǎn)型期邊疆民族地區(qū)提升政府社會建設(shè)能力研究”；2012年度國家社科基金西部項目（12XMZ001）

葉 紅，女，中共云南省委黨校研究生部副教授，主要從事民族政治、社會發(fā)展、中國特色社會主義理論研究；李 誠，男，中共云南省委黨校科社教研部副教授，博士，主要從事邊疆社會問題與社會發(fā)展、社會治理、社區(qū)建設(shè)和城市化研究。