○李 寧，史婷婷，徐國棟

(南京財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210042)

一、研究背景

村級組織是指農(nóng)村社會村落一級的黨委會(黨支部)和村委會。作為我國農(nóng)村目前最基層的組織，是國家政權(quán)與鄉(xiāng)村銜接的橋梁與紐帶，在鄉(xiāng)村社會治理過程中具有極為重要的地位與作用。幾千年的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，猶如一盤散沙，其組織化程度始終沒有得到健康發(fā)展。新中國建立之初，針對中國農(nóng)民的基本特點，毛澤東同志把馬克思列寧主義關(guān)于合作制的理論和中國農(nóng)村的實際相結(jié)合，提出了解決農(nóng)民問題的主要思路就是將農(nóng)民組織起來，把分散的個體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和集體化的方向去。針對我國農(nóng)業(yè)的實際，黨和政府制定了農(nóng)民通過合作化走上社會主義道路的方針策略，進(jìn)行了強(qiáng)制性的制度變遷，即合作化運(yùn)動，包括早期的互助組織、初級社，以及部分地區(qū)的高級社的發(fā)展。與此同時，也逐步構(gòu)建起國家——村級組織——農(nóng)民的農(nóng)村治理組織體系。時至今日，我國農(nóng)村已經(jīng)經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)合作社、人民公社三級所有制、鄉(xiāng)政村治等三階段的村級組織形式。正如賀雪峰提出的，由于九億農(nóng)民的存在，盡管不同時期國家任務(wù)的差異，鄉(xiāng)村社會性質(zhì)的差異，農(nóng)村基層組織要發(fā)揮的具體功能會有所差異，但保持農(nóng)村基層組織強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力則是任何時期的要求?！?〕一個具有強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力的農(nóng)村基層組織體系構(gòu)建，對于中國現(xiàn)代化的順利進(jìn)行是極端重要的。

近年來，當(dāng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制所帶來的制度變遷的能量釋放殆盡之后，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的弊端就逐漸暴露出來。農(nóng)民的收入增長緩慢，農(nóng)村基層組織渙散，農(nóng)村出現(xiàn)大面積凋敝，農(nóng)村各項事業(yè)因為缺乏集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)而難以推進(jìn)?！?〕而取消農(nóng)業(yè)稅后，伴隨國家與農(nóng)民之間關(guān)系的變化，鄉(xiāng)村治理中的各利益主體行為及相關(guān)關(guān)系也產(chǎn)生了變化。出現(xiàn)了基層政府的權(quán)力“懸浮”、消極不作為，農(nóng)村基層組織渙散等問題?！?〕部分地區(qū)出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化，黑惡勢力猖獗，非法侵占鄉(xiāng)村公共資源等，對原本脆弱的村民自治體制形成了新的威脅。造成農(nóng)村公共服務(wù)供給缺失、農(nóng)民群眾利益維護(hù)機(jī)制斷裂、村級組織公信力下降、黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)動搖等嚴(yán)重危害?！?〕與此同時，面對當(dāng)前人口流動性大，農(nóng)村矛盾糾紛多，社會治安不穩(wěn)定，特別是在土地承包、征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、宅基地發(fā)放等一些關(guān)系群眾生產(chǎn)生活的現(xiàn)實利益問題，都需要“一個具有強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力的農(nóng)村基層組織體系”來應(yīng)對和解決。實踐說明，村級基層組織在社會治理中的作用必須加強(qiáng)而不是削弱。

本研究選取的劉巷村和陽莊村的黨委會(黨總支)和村委會作為最基層的鄉(xiāng)村組織機(jī)構(gòu)，在本村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收和發(fā)展公益事業(yè)、提高村民生活水平、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面，發(fā)揮了基層組織應(yīng)有的行政效力和創(chuàng)新能力，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的實踐中積累了各具特色的經(jīng)驗，進(jìn)一步證明了中國農(nóng)民在基層組織的有效引領(lǐng)下走組織化的道路，增強(qiáng)村落社區(qū)居民的凝聚力，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村民主建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、村級基層組織建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐探索

(一)劉巷村:“四議”與“三個一”，開辟鄉(xiāng)村發(fā)展新路徑

劉巷村地處連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)朝陽街道，占地面積1.28平方公里。該村共有8個村民小組，659戶，2569人。朝陽街道因上世紀(jì)50年代毛澤東同志親筆題寫“大社優(yōu)越性”而出名，江蘇省委曾經(jīng)發(fā)出“社學(xué)朝陽”的號召，劉巷村正是其中一個組成部分。改革開放以來，劉巷村弘揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，積極倡導(dǎo)“孝德、務(wù)實、創(chuàng)新、爭先”的新時期朝陽精神。村級基層組織逐步建立和完善了“四議”(村民代表大會、黨員代表大會、黨委會、村委會)、“三公開”(財務(wù)公開、政務(wù)公開、黨務(wù)公開)的村務(wù)管理制度，有力推動了劉巷村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。劉巷村黨委和村委會按照“黨建引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、龍頭帶動”的工作思路，引領(lǐng)村民組織形成了“一企一會一社”的“三個一”經(jīng)濟(jì)模式，開辟了劉巷村集約發(fā)展的新路徑?！耙黄蟆奔闯浞终蟿⑾锎遒Y源，采取市場化運(yùn)作方式，在連云港市率先成立劉巷村資產(chǎn)管理總公司，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，集中向大戶出租，村民參與租金分紅收益，并盤活村級資源，實現(xiàn)更大收益;“一會”是以劉巷村“三和磁選”為龍頭，聯(lián)合全市30多家磁選裝備制造企業(yè)，成立連云港磁選裝備制造業(yè)協(xié)會，加快推進(jìn)蘇北乃至全省最大的磁選機(jī)制造基地;“一社”是指劉巷村著力培育特色盆景產(chǎn)業(yè)，組織聯(lián)合本村五十多戶盆景培育戶成立劉巷村盆景合作社，形成本市最具規(guī)模的盆景制作、銷售基地。目前，“一企一會一社”有效帶動村民就業(yè)，顯著增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，2014年村民人均收入達(dá)到20200元。劉巷村堅持“以人為本”理念，以“服務(wù)民生”為辦事宗旨。2012年試行1000余畝土地連片流轉(zhuǎn)的高效農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民搖身變成坐收分紅的股民。2013年投入100余萬元進(jìn)入村莊整治，實施道路、自來水和下水道管網(wǎng)改造和天然氣入戶工程，全村戶戶居民實現(xiàn)了安全、衛(wèi)生用水，有效解決了長期以來村民引用地表水而滋生的地方病等問題以及枯水期無水問題。正如劉巷村黨、村兩委所說，服務(wù)民生是基層組織建設(shè)的根本，基層組織建設(shè)要有活力，必須以群眾最關(guān)心、最渴望解決的事情為抓手。

(二)陽莊村:“基地+合作社+黨員示范戶”模式，走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路

陽莊村位于江陰市徐霞客鎮(zhèn)。村域面積5.77平方公里，有19個自然村，47個村民小組，常住人口4570多人。陽莊村擁有耕地近4000畝，河流湖泊近1000畝，自然資源豐富，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)厚實。江陰市作為“中國資本第一縣”，以制造業(yè)為主，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。陽莊村周圍可謂經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村林立，包括赫赫有名的華西村和長江村等。根據(jù)不同于其他經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)特點，陽莊村被江陰市列為“不開發(fā)地區(qū)”戰(zhàn)略中的重點建設(shè)村。從2008年起，在村黨委會、村委會的組織領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮黨員示范戶的模范帶頭作用，通過土地流轉(zhuǎn)到村的方式將分散種植的土地集中起來，進(jìn)行集中規(guī)劃管理，走出自身獨(dú)具特色的高效農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。目前，已建成了以陽莊菜園為載體的高效蔬菜農(nóng)業(yè)示范區(qū)和以芙蓉有機(jī)水稻為載體的優(yōu)質(zhì)糧油農(nóng)業(yè)示范區(qū)。規(guī)劃總面積3000畝的陽莊菜園，已完成一、二、三期建設(shè)，四期工程正在建設(shè)之中。陽莊菜園已擁有鋼架大棚1100余畝，日光溫室25畝，年供應(yīng)果蔬能力超過5萬噸，已成為江陰市民蔬菜供應(yīng)的主要基地。陽莊村采用“基地+合作社+農(nóng)戶”的模式，由合作社帶動農(nóng)戶參與蔬菜種植，安置了本村50-70歲閑置勞動力200余人，大大增加了本村農(nóng)戶的收入。據(jù)統(tǒng)計，2011年全村農(nóng)民人均收入為2萬余元，高于江陰市農(nóng)民人均純收入17460元約20個百分點。村級集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，2012年村有效收入達(dá)到2400萬元，村級凈資產(chǎn)達(dá)到1279萬元，比2005年翻了17倍。與此同時，陽莊村社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。其一，建設(shè)了“路平、水清、家凈、地綠、整齊有序”環(huán)境優(yōu)美村莊。其二，陽莊村投資300萬建起社區(qū)服務(wù)中心。基本做到了日常購物不出村，購買農(nóng)資、飼料不出村，咨詢農(nóng)技、修理農(nóng)機(jī)不出村，小病治療不出村，文化娛樂不出村，健身鍛煉不出村，培訓(xùn)閱覽不出村等“八個不出村”。

三、村級基層組織建設(shè)經(jīng)驗與啟示

(一)引領(lǐng)村民謀求發(fā)展之路

村級基層組織作為村落治理的核心和絕對主宰力量，在村落社會中始終起到社會穩(wěn)定的重要支撐作用。取消農(nóng)業(yè)稅后，隨著作為絕對主宰的權(quán)力和權(quán)威的削弱，干群關(guān)系得到了緩和。但另一面，大部分村級組織卻變得“懸空”“不作為”。部分鄉(xiāng)村干部反映，以前是村民有事主動找村干部。現(xiàn)在是“有錢有糧不求你，不批不斗不怕你，出了問題要找你，處理不好要罵你?！笔聦嵶C明，取消農(nóng)業(yè)稅使農(nóng)村生產(chǎn)力得到了解放，農(nóng)民收入不斷增加，生活水平逐漸提高，公共財政真正惠及農(nóng)村，推動了基層組織職能的轉(zhuǎn)型和基層政治體制改革。但是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的問題依然嚴(yán)峻，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與財政問題、政府職能弱化、土地矛盾、債務(wù)危機(jī)等。村級組織職能由取消農(nóng)業(yè)稅前的“稅收者”轉(zhuǎn)變?yōu)樗刭|(zhì)型、給予型的“服務(wù)者”。由此，必須對基層組織的功能和性質(zhì)進(jìn)行重新定位。村級組織作為“上面千條線，下面一根針”的這根針，既要承擔(dān)自上而下國家政策和意志的落實，又要保證村莊社會的基本秩序，滿足農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活需求。〔5〕

劉巷村和陽莊村的村級組織認(rèn)清了解決矛盾問題的核心主要在于村級集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高村集體和農(nóng)民的增收水平。劉巷村以抓經(jīng)濟(jì)、辦項目為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的中心和主線，為了使村級資產(chǎn)、資金、資本效益最大化，劉巷村黨委、村委會率先成立了村級資產(chǎn)管理經(jīng)營主體——連云港市劉巷村資產(chǎn)管理總公司。以“專業(yè)管理、創(chuàng)新開發(fā)、摯誠服務(wù)、壯村富民”為核心宗旨，整合村級有效資源，積極采取市場化運(yùn)作方式，推進(jìn)村級資產(chǎn)增值、資金增收、資本增加。據(jù)統(tǒng)計，2013年劉巷村完成集體凈收入180萬元;工業(yè)產(chǎn)值1.8億元。陽莊村的特點則在于，面對周邊經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的輻射，較好地探索了自身的路徑即創(chuàng)建“一村一品”的獨(dú)具特色的農(nóng)業(yè)示范村。在多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐中，陽莊村作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)型行政村，逐漸形成了以現(xiàn)代蔬菜產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，林、牧、漁并行發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。以“陽莊菜園”為龍頭，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的組織化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、設(shè)施化。農(nóng)民增產(chǎn)增收，村級集體經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)步提高。上述二村的實踐探索說明村集體經(jīng)濟(jì)的實力永遠(yuǎn)是鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的強(qiáng)有力的支撐。正如王景新指出，我國村域集體資源、資產(chǎn)和資金是村社農(nóng)民共同創(chuàng)造、代際傳承、辛勤積累和沉淀下來的，凝聚著幾代農(nóng)民的貢獻(xiàn)，只能由村民自治組織和村組集體經(jīng)濟(jì)組織管理和經(jīng)營?！?〕

(二)強(qiáng)化基層組織能力和凝聚力

改革開放以來，隨著人民公社體制的廢除，國家在農(nóng)村實行鄉(xiāng)政村治的治理方式。其主要特點就是實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度。農(nóng)民有了選舉村領(lǐng)導(dǎo)、參與村級公共事務(wù)決策和管理的自主權(quán)，村民委員會成為村民群眾自治性組織。這一制度安排，使得村民委員會由過去人民公社體制中的生產(chǎn)大隊變?yōu)橛蓢液途哂幸欢ㄉa(chǎn)自主權(quán)的農(nóng)民組成的社會的交界點?！?〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家最基層政府組織，其行政事務(wù)工作必須通過村組織的力量來完成，與此同時國家的意志也是通過村級組織得以實現(xiàn)的。然而多年來，因為傳統(tǒng)秩序的瓦解，人民公社解體，城市文化的入侵，尤其是農(nóng)村人財物向城市的轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村社會再次面臨失序的問題。〔8〕取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村社會治理凸顯許多新的問題，包括土地流轉(zhuǎn)與確權(quán)、村莊公共事業(yè)發(fā)展以及村級集體經(jīng)濟(jì)的有效實現(xiàn)形式的探索等。只有對諸如此類問題的有效處置才能應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，確保鄉(xiāng)村社區(qū)的穩(wěn)定與有序發(fā)展。正因如此，建構(gòu)一個具有組織能力、向心力和凝聚力的強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村基層黨政核心組織，發(fā)揮其在農(nóng)民群眾中的號召力，具有極為重要的意義。

后稅費(fèi)時代，國家以各種形式向鄉(xiāng)村分配了大量的資源，但是在一些地區(qū)也出現(xiàn)了許多令人擔(dān)憂的景象，國家資源的很大一部分被基層政權(quán)和灰黑勢力以合謀的形式截取，資源分配沒有引起相應(yīng)的治理效益，反而出現(xiàn)了新一輪的基層治理“內(nèi)卷化”。歸根結(jié)底，有法不依和無法可依，基層組織缺乏有效民主監(jiān)督機(jī)制，成為鄉(xiāng)村自治治理中的最大短板。當(dāng)然，需要指出的是在農(nóng)村大部分地區(qū)并不都如同上述所說狀況。在新中國成立包括土改時期起，黨和政府培養(yǎng)了一代代薪火相傳的有信念、有責(zé)任感的農(nóng)村基層優(yōu)秀干部，這部分人始終是中國農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的中堅力量。值得一提的是，劉巷村曾經(jīng)是毛澤東為其親筆題“大社優(yōu)越性”，人民公社時期又有江蘇省委關(guān)于“社學(xué)朝陽”的號召，據(jù)說當(dāng)年上百面獎狀和錦旗掛滿了村委會(生產(chǎn)隊)辦公室。盡管社會在變遷，時代在發(fā)展，但是劉巷村基層組織一直保持著較為純潔的黨風(fēng)和干群之間的良好關(guān)系。而陽莊村兩委提出加強(qiáng)隊伍建設(shè)，發(fā)揮基層組織模范作用，固本強(qiáng)基。黨委會實行黨員制度化、規(guī)范化管理，加強(qiáng)黨員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，保證黨員黨性純、素質(zhì)高、能力強(qiáng)。以陽莊菜園為依托，采用“支部+合作社+黨員示范戶”的模式，發(fā)揮黨員以點帶面作用，帶領(lǐng)村民創(chuàng)業(yè)致富。陽莊村黨委會曾多次獲得江陰市基層黨組織示范點和先進(jìn)基層黨組織榮譽(yù)。正因為上述二村的兩委繼承傳統(tǒng)并強(qiáng)化組織民主法制建設(shè)，具備良好的能力和素質(zhì)，才能在現(xiàn)階段治理過程中，收獲農(nóng)民群眾的信任信賴，成為村級集體經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)劃得以順利實施的保障。

當(dāng)今農(nóng)村治理千頭萬緒，但有了基層組織堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和帶頭人，一切問題變得迎刃而解。例如土地流轉(zhuǎn)方面，通過農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，往往交易成本比較大，所需時間比較長?！?〕而如果在村級組織的組織和引導(dǎo)下，情況卻大為不同。充分發(fā)揮村級組織的作用，將會大大降低交易成本，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)，從而使土地得到充分的開發(fā)利用，使農(nóng)民的利益和權(quán)益最大化。陽莊村通過土地流轉(zhuǎn)到村的方式將分散種植的土地集中起來，進(jìn)行集中規(guī)劃處理，規(guī)?；娜f頃良田優(yōu)質(zhì)糧油生產(chǎn)基地和陽莊菜園兩塊高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積3200余畝，占到了總耕地面積的80%以上。劉巷村集體組織土地流轉(zhuǎn)，通過民主協(xié)商，統(tǒng)一意見，承包給種糧大戶，節(jié)省了大量的生產(chǎn)成本。

(三)整合傳統(tǒng)文化和良好風(fēng)俗資源推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理

中國鄉(xiāng)土傳統(tǒng)文化和村民的淳風(fēng)良俗，是我們祖先留下來的寶貴遺產(chǎn)，繼承弘揚(yáng)這份遺產(chǎn)，對于這一代人來說責(zé)無旁貸，也是新時期農(nóng)村發(fā)展不可或缺的基石。劉巷村是元代雜劇《竇娥冤》原型故事的發(fā)生地，這里的祖祖輩輩都在講述著流傳千古的“漢東海孝婦”周青感人的孝行故事。千百年來，“孝德文化”已經(jīng)深深扎根于這片土地，形成了特有的文化品牌。劉巷村基層組織立足東海孝德文化，弘揚(yáng)和踐行社會主義價值觀，通過傳統(tǒng)文化的感召力，建構(gòu)劉巷村的精神文明。一方面樹立良好的社會風(fēng)氣，每個月都將孝敬父母公婆的道德模范請到村會議室，交流經(jīng)驗和共同協(xié)商化解各類村民矛盾。另一方面，堅持服務(wù)民生，實施了“三改一引”村莊整治的民生工程。同時持續(xù)加大村級服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，投資30余萬元建成優(yōu)質(zhì)的保健、養(yǎng)生、衛(wèi)生中心等。劉巷村作為當(dāng)年農(nóng)業(yè)合作社時期和人民公社時期的先進(jìn)基層組織，培養(yǎng)了一代代優(yōu)秀的基層黨員和干部，這些老同志成為劉巷村的骨干力量。在許多村莊建設(shè)和治理的重要問題上，村兩委現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)事事都征求老同志的意見，依靠他們發(fā)揚(yáng)革命傳統(tǒng)，起模范帶頭作用，形成了劉巷村良好的社會風(fēng)尚和正能量，增強(qiáng)了凝聚力和向心力。

陽莊村位于中國百強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)江陰市徐霞客鎮(zhèn)。徐霞客鎮(zhèn)作為江蘇省愛國主義教育基地和德育教育基地，本身對于所轄鄉(xiāng)村具有強(qiáng)大的輻射作用。陽莊村基層組織充分利用了傳統(tǒng)道德文化的感召和影響力，激勵村民弘揚(yáng)徐霞客的勇于探索精神，努力打造獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。其一，村莊環(huán)境優(yōu)美。陽莊村在對于村莊環(huán)境整治過程中，制定村規(guī)民約，樹立良好的社會風(fēng)尚改變村民的傳統(tǒng)生活習(xí)慣，清理改善生活環(huán)境創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。2012年，陽莊村九個自然村中的四個自然村創(chuàng)建了江蘇省村莊環(huán)境整治“江陰市樣板村”和江蘇省“二星級康居鄉(xiāng)村”等。其二，服務(wù)村民，讓村民富裕起來。陽莊村在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中，始終把提高村民收入，改善村民生活水平放在首位，從方方面面給農(nóng)民們創(chuàng)造就業(yè)、增收條件。在陽莊菜園三期工程中就突出“政府搭臺、農(nóng)民唱戲”，以農(nóng)民憑土地入股參與蔬菜的種植經(jīng)營，年底實行按股分紅的形式拓寬農(nóng)民收入渠道。

四、村級基層組織建設(shè)存在問題分析

(一)村級基層干部結(jié)構(gòu)問題

一方面村級兩委成員年齡偏大，缺乏年輕的后備人才支撐;另一方面，村級組織成員大多文化程度偏低?，F(xiàn)實中的鄉(xiāng)村社會，一些村級干部即使文化水平不高，但在群眾中威望高，有凝聚力。因此村民在選舉中寧可選擇文化雖不高，但是真正為群眾辦事的所謂“信得過”的老同志。這就導(dǎo)致了村級干部隊伍整體素質(zhì)不高，缺乏科學(xué)管理知識，工作方法和手段滯后。盡管近年來大學(xué)生村官充實進(jìn)村級組織，但并沒有根本改善村級組織年齡老化、知識水平不足等問題。同時由于升學(xué)、參軍、務(wù)工、經(jīng)商，農(nóng)村優(yōu)秀人才的流失，也是重要原因之一。

(二)村基層組織對政府惠農(nóng)投入缺乏有效整合作用

隨著新農(nóng)村建設(shè)和國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的推進(jìn)，村級組織的主要事項應(yīng)集中于公共服務(wù)領(lǐng)域，定位為服務(wù)型組織。當(dāng)前農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)產(chǎn)品供需信息等服務(wù)需求最為強(qiáng)烈。然而，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益空殼化，村級組織也失去了各項提留款，轉(zhuǎn)向依靠上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。目前村級基層組織年可用資金的主要來源，一是上級財政轉(zhuǎn)移支付，二是靠村級經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，這是主要來源。當(dāng)然在上述二村，由于村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，村財政收入不存在困難。但是在很多鄉(xiāng)村，取消農(nóng)業(yè)稅后，出現(xiàn)村級組織無“經(jīng)濟(jì)實力”的問題〔10〕。特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)的村級集體經(jīng)濟(jì)沒有創(chuàng)收渠道，村干部待遇問題都難于解決，因此直接影響了干部隊伍的穩(wěn)定，同時也凸顯出我國區(qū)域性村級基層組織發(fā)展的不平衡問題。另一方面，在公共服務(wù)供給的制度體制上，后稅費(fèi)時代國家加大了財政支農(nóng)資金、惠農(nóng)項目的投入力度，但專項資金的分散性和配套要求沒能從根本上改變農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給體制。有專家指出，取消農(nóng)業(yè)稅后，各級政府發(fā)放了一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，如糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等。這些補(bǔ)貼短期內(nèi)使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民得到了實惠，但這種“普惠式”的資金分配方式，使資金的使用較為分散，對于單一農(nóng)戶似乎呈現(xiàn)了正效應(yīng)，然而縱觀整體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢卻出現(xiàn)了效應(yīng)的遞減。〔11〕事實證明，國家不只是將資源分配給單個的農(nóng)民，而是要將資源集中給農(nóng)村基層組織，發(fā)揮農(nóng)村基層組織的能力，通過合理合法的手段例如民主協(xié)商機(jī)制、保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益等，科學(xué)有效地整合和使用政府公共服務(wù)資源和各項惠農(nóng)性投入。通過村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得本地區(qū)的山川土地資源合理開發(fā)使用，才能真正降低投資成本，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。

(三)鄉(xiāng)村基層組織法制化監(jiān)督機(jī)制不健全

改革開放以來，村民自治組織制度作為一項廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本社會政治制度不斷得到完善與發(fā)展。人們對之寄予很多希望，把它看作中國民主發(fā)展歷程的重要部分。但是在其運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)程中也存在許多問題，而其中尤為使人擔(dān)憂的就是，村民自治的基層組織本身缺乏民主監(jiān)督的有效機(jī)制，這對于村民自治制度的健康發(fā)展留下了隱患。這首先是因為目前的《村民委員會組織法》是圍繞著村民委員會來設(shè)計村級治理結(jié)構(gòu)的。它對村民委員會的選舉、運(yùn)作等都做了較為詳盡的規(guī)定，但對監(jiān)督問題則考慮不足。在推行村民自治的初期，把重點放在村民委員會的選舉上是必要的，因為選舉代理人是民主的第一步。隨著村民自治制度的大力推行，民主選舉村干部在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)都已正常運(yùn)作了，監(jiān)督缺位的問題則凸顯出來。監(jiān)督機(jī)制不完善必然會誘發(fā)腐敗行為，侵蝕已經(jīng)取得的民主成果。〔12〕即使在上述二村，村級兩委努力健全和加強(qiáng)了本村的廉政建設(shè)機(jī)制例如財務(wù)、政務(wù)、黨務(wù)三公開等。但是這種自律性較強(qiáng)的或稱之為自我監(jiān)督型的機(jī)制仍然具有局限性。正如有專家指出的，在當(dāng)前相當(dāng)部分的農(nóng)村，國家力量雖在，卻大多數(shù)時候并沒有發(fā)揮實際作用，而鄉(xiāng)村社會的秩序竟然被灰色力量附著，并受灰色力量支配?！?3〕究其原因，鄉(xiāng)村基層組織的民主監(jiān)督缺乏長效機(jī)制，其根本在于缺乏強(qiáng)有力的法制化治理。鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)必須置于法制化建設(shè)基礎(chǔ)之上，真正的基層自治民主監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)必須通過法制化，才可形成長效機(jī)制和真正的民主。否則僅靠村級組織的自律和自覺地自我管理與監(jiān)督，不能從根本上遏制貪污不法行為和灰黑惡勢力的侵蝕，尤其是在那些本來經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)就很薄弱，矛盾問題較多的落后地區(qū)，必須依法懲治打擊灰黑勢力，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，才能樹立起新風(fēng)尚，維護(hù)社會公平正義，調(diào)動起農(nóng)民群眾的積極性。

五、結(jié) 語

綜上所述，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，村級基層組織具有十分重要的地位和作用。面對當(dāng)前出現(xiàn)的村級基層社會治理內(nèi)卷化，基層干部群眾關(guān)系疏離，以及傳統(tǒng)文化式微等現(xiàn)實問題，江蘇上述二村所取得的基層組織建設(shè)的經(jīng)驗無疑具有十分積極的意義。實踐證明，村級組織是村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效載體，只有通過激發(fā)村級基層組織的能動性和和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮村級組織功能和作用，才能有效整合農(nóng)村的土地以及其它自然資源，進(jìn)行有組織、有計劃、有秩序、有目的、有規(guī)范的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，使之轉(zhuǎn)化為能夠增值、增效的資產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步實現(xiàn)自主創(chuàng)新，真正發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從根本上提高農(nóng)村生產(chǎn)力。村級基層組織建設(shè)的過程也是當(dāng)前我國村級集體經(jīng)濟(jì)新形式的探索過程，同時也是實現(xiàn)農(nóng)民利益、村集體經(jīng)濟(jì)利益的和諧共存、協(xié)同發(fā)展，從根本上維護(hù)和保障農(nóng)民的權(quán)利和利益的過程。正因如此，村級組織不僅不能削弱而且需要進(jìn)一步加強(qiáng)。需要指出的是，在學(xué)習(xí)借鑒上述村級基層組織建設(shè)經(jīng)驗和模式的同時，還必須注意到基層組織民主監(jiān)督機(jī)制的法制化建設(shè)問題。只有實現(xiàn)了村級基層組織法制化建設(shè)，才能使基層組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

注釋:

〔1〕〔8〕賀雪峰:《論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2010年第6期。

〔2〕王勇:《中國農(nóng)民組織化的回顧與反思:1978—2008年》，《南方農(nóng)村報》，2008年12月3日。

〔3〕周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。

〔4〕于建嶸:《農(nóng)村黑惡勢力和基層政權(quán)退化——湘南調(diào)查》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第5期。

〔5〕魏小換等:《形式化治理:村級組織性質(zhì)的再認(rèn)識》，《廣東社會科學(xué)》2013年第4期。

〔6〕王景新等:《長江三角洲村域集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2009年第11期。

〔7〕徐勇:《論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)1997年第1期。

〔9〕武曉紅等:《試論村級組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用——完善甘肅農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度之法社會學(xué)思考》，《法制與社會》2012年第4期(中)。

〔10〕劉遺倫:《農(nóng)村基層組織建設(shè)存在的問題及對策》，《理論與當(dāng)代》2010年第8期。

〔11〕全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室:《國家社會科學(xué)基金〈成果要報〉匯編(2009年)》，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第141頁。

〔12〕白天成等:《村民自治制度中民主監(jiān)督問題淺析》，《遼寧工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社科版)2015年第3期。

〔13〕陳柏峰:《取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村基層法治建設(shè)的影響》，《云南大學(xué)學(xué)報》(法學(xué)版)2007年第4期。