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食品安全保障體系中的檢查細節(jié)與監(jiān)管成效

王萌萌

內(nèi)容提要食品監(jiān)管體制調(diào)整為一元化并未產(chǎn)生預期效果，中外食品安全監(jiān)管的實效差異根源在于食品安全檢查的細節(jié)設置。政府負責制引發(fā)食品監(jiān)管的獨立性危機。社會力量參與較少，經(jīng)費投入不足，基層監(jiān)管力量薄弱，對問題食品主要源頭的黑窩點整治乏力。對食品不法行為懲處力度小、隨意性大，缺乏威懾力。借鑒國際先進的食品安全檢查制度，依靠社會組織，樹立預防為主的理念，整治食品供應端口。吸納美國最佳懲處額計算公式，實現(xiàn)食品不法行為懲處額的精細化、規(guī)范化。

關鍵詞食品安全安全檢查安全風險檢查標準

食品安全“多部門負責，分段監(jiān)管”模式飽受詬病，一度被認為是食品安全問題頻發(fā)的病根。根據(jù)世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國糧農(nóng)組織聯(lián)合發(fā)布的《保障食品的安全和質量：強化國家食品控制體系指南》的總結，目前各國主要的食品安全監(jiān)管模式有單一機構監(jiān)管、多部門監(jiān)管和綜合監(jiān)管。所謂綜合監(jiān)管模式，是由獨立的機構進行綜合管理，并由多個部門分別監(jiān)管執(zhí)法。①我國2013年進行的食品安全監(jiān)管機制改革，以及一元化監(jiān)管模式，確立了食品風險的安全評估機制，但并未帶來預期的效果。媒體曝光的食品安全事件依舊觸目驚心、有增無減；一些享譽世界的知名外國食品公司在中國也頻頻陷入食品丑聞，不得不令人重新審視我國食品安全問題的病灶。

我國食品安全檢查制度的問題

我國食品安全監(jiān)管起步晚，80年代以前力度很弱，國外學者多不承認這段時期我們食品監(jiān)管制度的存在。②90年代以來，尤其是1995年《食品衛(wèi)生法》頒布以后，我國食品安全制度有了長足的發(fā)展。2009年我國頒布了首部《食品安全法》，2014年又啟動了該法的修訂程序。但近年來食品惡性事件不斷，仍暴露出我國食品檢查制度的嚴重問題。

第一，檢查啟動程序及責任追究缺乏法律明確規(guī)定。我國沒有制定專門的行政檢查法和行政程序法，也沒有獨立的食品安全檢查方面的法律或規(guī)范性文件，這些內(nèi)容散見于各相關單行法中，缺乏系統(tǒng)性。實務中食品安全檢查權主要來自于行政組織法的授權，相關單行法中，對其檢查權限、檢查范圍有規(guī)定，但是對程序的啟動、檢查的相關責任鮮有涉及，難以有效約束食品安全檢查中的不作為、亂作為。③《食品安全法》及相關法律對食品安全檢查的啟動程序沒有規(guī)定，導致了重復檢查、消極檢查和濫檢查等事項的發(fā)生。與食品安全檢查相關的單行法對檢查的法律后果和法律責任規(guī)定不明，導致了各種消極檢查、隨意檢查得不到法律的有效約束。依據(jù)行政程序法的一般原理，行政權由于具有權力性和義務性的高度統(tǒng)一，其實施的過程、環(huán)節(jié)、步驟應當符合法律的規(guī)定。④

第二，檢查環(huán)節(jié)存在漏洞，檢查標準更新滯后。依據(jù)我國《食品安全法》，凡上市銷售的食品須經(jīng)三個安檢環(huán)節(jié)：生產(chǎn)許可、型式檢驗、出廠檢驗。企業(yè)要生產(chǎn)食品，首先要通過監(jiān)管部門的檢驗，獲得食品生產(chǎn)許可證，再將產(chǎn)品樣品送質檢機構進行型式檢驗，獲得產(chǎn)品合格證或檢驗報告后，方可正式生產(chǎn)；而型式檢驗是當新產(chǎn)品進入市場時，或者銷售過程中需要質檢機構出具的檢驗報告時，企業(yè)自主選送樣品送檢；出廠檢驗是企業(yè)自檢，一般都不會檢出問題。而且這類查驗，并不能覆蓋產(chǎn)品的每一批次。

國家質檢部門的威懾力主要體現(xiàn)在抽檢上。由于食品安檢的專業(yè)性、復雜性，質檢部門的抽檢一般是委托專業(yè)的質檢機構做的。受托者屬于事業(yè)單位，財政撥款較少或沒有，財務上依賴企業(yè)送檢收費。這種畸形的財務依賴關系，使得抽檢檢出問題的幾率大為降低。

食品安檢中的地方保護主義也不容忽視。2011年10月，國務院《關于調(diào)整省級以下工商質檢行政管理體制加強食品安全問題監(jiān)管有關問題的通知》終止了自1999年實施的“省級以下工商、質檢垂直管理”的制度。將省級以下工商、質檢部門實施屬地化管理，上級部門僅保留“業(yè)務指導”權。這一調(diào)整在一定意義上明確權責，強化地方政府對食品安全的責任，卻為地方政府干預質檢提供了方便。在經(jīng)濟不景氣的大環(huán)境下，地方政府有很強的沖動以消費者利益為代價，培植一方稅源。

我國食品安全標準的修訂主體是多元化的?！妒称钒踩▽嵤l例》第十九條規(guī)定了食品安全標準更新制度，由各監(jiān)管主體對標準的執(zhí)行情況進行跟蹤評價，根據(jù)評價結果適時予以修訂。同時規(guī)定各監(jiān)管主體要收集、匯總標準執(zhí)行中的問題(包括經(jīng)營者、消費者、行業(yè)協(xié)會的信息反饋)，作為標準修訂的依據(jù)。這樣多元化的修訂主體，導致各方推卸責任，使標準修訂陷于滯后。

第三，食品安全風險評估機制不健全。我國《食品安全法》第十三條規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估?！睋?jù)此，衛(wèi)生部于2009年12月13日組建了第一屆國家食品安全風險評估專家委員會。并于次年出臺了針對食品安全風險評估的法律——《食品安全風險評估管理規(guī)定(試行)》。根據(jù)這部法律規(guī)定，食品安全風險評估專家委員會由衛(wèi)生部負責召集，任務由衛(wèi)生部下達，決議由衛(wèi)生部公布，沒有自主開展工作的權利，其對風險的評估和防范職能大打折扣。根據(jù)聯(lián)合國食品法典委員會的《風險分析工作原則》，風險評估與風險管理部門應該相互獨立，相互分離，以免相互干擾。而我國的風險評估機構被風險監(jiān)管部門所掌控，顯然違背了這一原則。我國的食品安全風險評估機構也設置了相關的部門，但力量單薄，工作程序、具體分工尚不明晰，影響了食品安全風險評估工作的實效。⑤

美、日食品安全檢查制度

我國食品安全檢查制度的上述弊端亟待改善。他國(或地區(qū))卓有成效的檢查制度也許能給我們提供有益的思路和啟迪，對中國食品安全檢查制度的改進有所助益。

美國允許大量的企業(yè)自律規(guī)則存在，其食品安檢立法和標準有著較快的更新節(jié)奏。美國各類社會團體和群眾自治組織相當活躍，它們在食品安全檢查中扮演著重要的角色。比如針對零碎、分散的農(nóng)產(chǎn)品市場，農(nóng)產(chǎn)品協(xié)會設立了指導員制度。農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者要加入“直接農(nóng)場市場”，必須向指導員提出申請，經(jīng)后者檢查合格方可。指導員首次視察費50美元，后續(xù)檢查不得收費。指導員對其管理督導的經(jīng)營者的產(chǎn)品質量負責。經(jīng)營者還須取得法律規(guī)定的相關資質、證件和經(jīng)營許可，其不法行為除接受FDA處罰外，還會被錄入誠信系統(tǒng)，受到“直接農(nóng)場市場”的排斥。⑥此外，像超市等零售商對食品供應商嚴格的審查制度也是一種重要的社會檢查力量。這些社會檢查力量的廣泛參與，彌補了政府檢查力量的不足，增強了食品安全檢查的實效性。

美國非常注重食品安全方面的財政投入，每年在這方面投入巨大的人力、物力和財力。2010年美國決算案中，僅“健康研究和食品安全”一項就占到美國財政總預算的1.10%，達383.4億美元；“食品和營養(yǎng)援助”項目占到總預算的2.75%，達952億美元，兩項合并美國當年財政總預算的3.85%，共1335億美元。2012年美國預算中，食品安全方面的投入繼續(xù)增長，在財政總投入中的比例增至3.89%，⑦足以顯現(xiàn)出美國人對食品安全的重視程度和整治食品安全問題的力度。

2011年元月，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《FDA食品安全現(xiàn)代化法》，對舊的食品安全法進行了大幅修訂，并作出了許多創(chuàng)新，使之成為70多年來該法最大的一次修訂。新法強調(diào)“以預防為主理念、突出風險控制，詳細規(guī)定企業(yè)履行主體責任，強化進口食品的境外檢查，并注重政府部門間的協(xié)調(diào)合作和監(jiān)管能力建設。”⑧以立法的方式對食品安全進行全面預防和控制，使美國的食品監(jiān)管體系由過去的單純依靠檢驗為主轉化為以預防為主。為此，專門強化了FDA監(jiān)控預防食品安全事故發(fā)生的職能。授權FDA可以深入到食品供應國生產(chǎn)商中進行食品安全檢查，大大增強了食品安全風險的預防能力。⑨

法律賦予FDA很大的權力，該局在查處食品藥品問題方面擁有絕對的權威。其工作置于民眾和媒體的監(jiān)督之下，也時刻面臨著議會和司法機關的問責。FDA的工作非常精細到位，就罰款如何才能取得對不法行為的最佳威懾力，該局采用一套嚴密科學的計算公式：最佳處罰額=h/pq+s/q+k,其中h指該食品不法行為給消費者及社會造成的損失；p代表不法行為被偵查到的可能性；q指調(diào)查結束后，不法行為被罰的幾率；s指調(diào)查費用；k代表征收罰款的預期費用。⑩該公式不僅考慮到不法行為的致害后果及其社會影響，而且將監(jiān)管過程中各種開支，甚至預期花銷(罰款征收費用)都計算在內(nèi)，并運用數(shù)學知識將兩個概率納入考量，使罰款數(shù)額有理有據(jù)，保持對食品不法行為的遏制態(tài)勢。

日本2003年修訂的新《食品安全法》將食品安全責任主體從國家擴大到地方公共團體、食品相關者及消費者，實現(xiàn)了責任主體的多元化。依據(jù)該法，國家食品檢查機構的主要責任是督促和保障食品安全相關法律規(guī)范的制定和實施；各類社會團體的主要職責是依據(jù)與國家適當分擔的原則承擔與其宗旨、綱領相適應的檢查任務，以促使與其所在地的自然、經(jīng)濟、社會諸條件相適應的、與食品安全有關的地方性法律、法規(guī)的實施。食品相關從業(yè)者的主要責任為：(1)食品安全第一責任人；(2)信息披露責任；(3)配合相關責任主體進行食品安全檢查的義務。該法還規(guī)定，消費者要學習、了解食品安全知識，積極參與到確保食品安全的活動中去。這樣多元化、多層級的檢查主體，有利于加強檢查力量，形成檢查網(wǎng)絡，配合行政檢查機關，有效開展食品安全檢查工作。

日本的食品安全法對食品安全檢查的實體責任和程序責任都作了明確規(guī)定，其食品安全法本身就有配套的食品安全實施令(內(nèi)閣政令)、實施規(guī)則(厚生省令)；還有數(shù)量眾多的食品安全標準。這些標準都有專門的風險評估機構負責前瞻性研究和及時更新，對市場反應靈敏，可操作性強。日本食品安全法規(guī)定的責任嚴于我國食品安全法。違法者最高可判處三年有期徒刑和300萬日元的罰款，企業(yè)法人最高可處以1億日元的罰款。同時，對食品生產(chǎn)者還建立全國聯(lián)網(wǎng)的誠信信息平臺，觸碰職業(yè)道德底線的違法食品經(jīng)營者可能被永遠排除出食品行業(yè)，違反者的違法成本可謂相當慘重。

日本政府對食品安全問題相當重視，在食品安全方面的財政投資力度巨大。其對進口食品實行進口食品企業(yè)注冊和進口食品檢驗檢疫制度，所需經(jīng)費均列入政府財政預算。全國各級各類食品檢驗檢疫經(jīng)費一律根據(jù)當年計劃由相應財政部門足額撥付。因此，日本的食品檢測機構，即使是偏遠農(nóng)村的基層檢測機構，在食品質量安全檢測上都能達到儀器設備精度高、門類全、配備齊，能夠適應現(xiàn)代社會大批量、多項目、高精度、高速度檢驗的需要。

歐盟在2000年提出食品安全全程控制理論，主張食品安檢覆蓋食品生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)。日本依據(jù)這一理念，設計出自我特色的安全閥制度。即運用臨界控制點系統(tǒng)和危害分析控制系統(tǒng)，在食品各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)設置一些控制點，通過對這些控制點的操作實現(xiàn)安全控制的量化管理和檢查。該系統(tǒng)被稱為HACCP。系統(tǒng)通過監(jiān)控食品生產(chǎn)的每一個環(huán)節(jié)，識別出其中可能發(fā)生危害的臨界點，并采取控制措施避免危害發(fā)生。在日本，就連食品的外包裝及容器也被列為該系統(tǒng)的規(guī)制對象。安全閥制度成為日本食品安全領域頗具特色又十分高效的一項制度。

我國的食品安全檢查改進的思路

基于我國食品安全檢查現(xiàn)狀、存在問題及其根源，結合美、日、香港在這方面頗有成效的做法，筆者認為要切實完善我國的食品安全檢查制度，必須在以下幾個關鍵點上下功夫。

加大食品安全檢查的財政投入。食品安全事關每個人的健康乃至生命，是政府的重要使命。食品監(jiān)管部門的稽查、檢驗等各項支出都應由財政專項支出。必須消除檢驗機構與企業(yè)之間畸形的“客戶關系”，給其以充分的財政支持。政府的財政投入是保障食品安全檢查有效、及時開展的重要保障，會直接影響政府食品安全問題監(jiān)管的效果。2010年中國用于食品安全的財政投入僅占全國財政總支出的0.34%，同年美國政府財政預算中“健康研究和食品安全”和“食品和營養(yǎng)援助”項目約占財政總預算的3.85%。美國食品安全的財政投入比重是中國11.3倍。相對而言，我國對于食品安全的財政投入十分薄弱。應該加強對我國食品安全的財政投入尤其要加強對農(nóng)村基層食品檢查機構的財政支持力度，從源頭上減少問題食品。其次檢查機構的業(yè)務費用應納入財政支付，堅決杜絕檢查機構和檢查對象之間的尋租現(xiàn)象。

樹立以預防為主的理念，完善食品安全風險評估機制，完善檢測標準更新制度。歐盟2002年發(fā)布《歐盟預警條例》，將預警原則規(guī)定為食品安全領域的重要原則和風險管理措施。歐盟“在立法伊始就將人的健康擺在第一位，只要認為對人健康有潛在危害的因素，就可以采取以預警原則為基礎的保障措施”。要使食品安全根本好轉，務必樹立預防為主的理念，注重風險控制?？梢越梃b美國和歐盟的預防為主的理念，遴選食品專家，組建常設性食品安全風險評估委員會，獨立自主的開展工作，通過各種渠道收集和研究信息，并及時向食品安全檢查機構，向社會發(fā)布食品風險信息。

改進治理“三黑”的策略和方法。目前有毒有害食品的源頭多是黑工廠、黑窩點和黑作坊，加強對“三黑”的整治是食品安全工作的重點。多部門聯(lián)合執(zhí)法效果欠佳，若由食品藥品管理局全權負責，依法賦予其必要權力，加大懲處力度，則整治定會有所收效。重大食品安全事件的查處也由食品藥品管理局組織專家組進行。目前各類食品加工點紛繁蕪雜，基層監(jiān)管力量又比較薄弱，有必要借鑒美國的“直接農(nóng)場市場”制度和日本的“身份證編碼”制度，借助市場督導員、農(nóng)業(yè)協(xié)會等民間力量參與管理，實行嚴格的市場準入制度和完善的信息登記制度，構建信息庫和誠信檔案，將問題廠家納入“黑名單”，對未經(jīng)登記的“三黑”嚴加懲處并依法取締。

推進懲處手段精細化、科學化，保持最佳威懾力。我國食品安全違法成本低廉，處罰力度不夠，各方因素干擾嚴重，處罰因人因事而異，隨意性大。有必要借鑒美國最佳處罰額制度，利用數(shù)學公式準確計算處罰額，使處罰制度精細化、制度化，既能有效避免其他因素的干擾，又能遵循重典懲處的精神，保持對食品不法行為的高壓態(tài)勢。雖然不一定照搬美國的處罰額=h/pq+s/q+k的公式，但其所考慮的各種費用及比率給我們懲處額的計算提供了很有益的啟發(fā)和引導。

完善食品安全檢查的程序及法律責任方面的內(nèi)容。針對我國食品安全相關法律中食品安全檢查啟動程序及檢查責任等規(guī)定欠缺的情況，可以采取兩種方式彌補：一是修訂各相關法律，增添這部分內(nèi)容；二是制定專門的《食品安全行政檢查規(guī)則》。在食品安全檢查法律責任方面，首先應明確規(guī)定程序責任，違反程序的檢查行為無效或可撤銷。以嚴格透明的檢查程序約束檢查主體的自由裁量權，化解檢查對象的抵觸情緒。其次，針對食品安全實體責任過輕的問題，法律應當加重處罰力度，規(guī)定民事、行政、刑事三方面的實體責任：(1)民事方面，針對不同的違法類型和情節(jié)，設置高倍懲罰性賠償金，消費者對食品安全損害可提起精神賠償?shù)恼埱螅?2)行政責任體現(xiàn)在兩方面：一是加重罰款力度，二是設置一次違法終身退出制度。即對于嚴重的惡意違法行為，給予永久行業(yè)禁入的處罰；(3)刑事處罰方面，應從修訂刑法角度入手,來加大食品犯罪的處罰力度。

①張露：《我國食品安全監(jiān)管體制研究》，鄭州大學2013屆碩士學位論文，第16頁。

②⑥Nina W. Tarr,“Food Entrepreneurs and Food Safety Regulation”, Journal of Food Law &Policy. Vol. 7, 2011,p.55,p.44.

③康貞花：《論食品安全行政檢查的程序規(guī)制》，《北華大學學報》(社會科學版)2012年第5期。

④姜明安：《行政法與行政訴訟法》．北京大學出版社，2005年，第32頁。

⑤李思：《國內(nèi)外食品安全風險評估機構的比較》，《食品工業(yè)》2011年第10期。

⑦彭亞拉、鄭風田、齊思媛：《關于我國食品安全財政投入的思考及對策——基于對比分析美國的食品安全財政預算》，《中國軟科學》2012年第10期。

⑧于楊曜：《比較與借鑒：〈美國食品安全監(jiān)管模式特點以及新發(fā)展〉》，《華東理工大學學報》(社會科學版)2012年第1期。

⑨康麗瑩：《美國食品安全監(jiān)管法律制度的創(chuàng)新及借鑒》，《企業(yè)經(jīng)濟》2013年第3期。

⑩Diana Crumley, “Achieving Optimal Deterrence in Food Safety Regulation”,TheReviewofLitigation， 2012 spring. Vol. 31:2, p. 382.

〔責任編輯：畢素華〕

作者簡介：王萌萌，南京大學法學院博士研究生，北京市旅游發(fā)展委員會行業(yè)監(jiān)督管理處干部，Email:njwjl@126.com。南京，210016