黃 鴻 山

(蘇州大學(xué) 社會(huì)學(xué)院歷史系，江蘇 蘇州 215123)

·制度史研究·

財(cái)政資助與清代江浙育嬰堂的官辦化問題探析

黃 鴻 山

(蘇州大學(xué) 社會(huì)學(xué)院歷史系，江蘇 蘇州 215123)

清代江浙育嬰堂經(jīng)費(fèi)原本來自社會(huì)捐助，管理事務(wù)亦由地方紳富負(fù)責(zé)，性質(zhì)屬于民辦組織。但隨著官府財(cái)政資助的涌入，育嬰堂官辦色彩日漸濃厚，甚至成為徹底的官辦機(jī)構(gòu)。財(cái)政資助及隨之而來的官辦化進(jìn)程，一方面對育嬰堂運(yùn)營狀態(tài)的穩(wěn)定、救助措施的改進(jìn)和救助規(guī)模的擴(kuò)大起到積極作用，另一方面又造成育嬰堂機(jī)構(gòu)臃腫和管理廢弛的弊端，并滋生貪污舞弊和勒索紳富的現(xiàn)象。鑒于此，清代后期部分育嬰堂改用“官督紳辦”模式，收到一定效果。這對中國當(dāng)前的慈善事業(yè)改革有一定啟發(fā)意義。

清代；慈善組織；育嬰堂；官紳合辦；官督紳辦；行政化

清代慈善組織種類繁多，發(fā)揮著重要的社會(huì)保障功能。以往慈善組織往往被視作民間機(jī)構(gòu)。夫馬進(jìn)稱：“善會(huì)是個(gè)人自愿參加的、以實(shí)行善舉為目的的自由結(jié)社，而善會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的所在及具體實(shí)施善舉的設(shè)施則是善堂?！盵1]1梁其姿亦認(rèn)為，善會(huì)善堂是“地方紳衿商人等集資、管理的長期慈善機(jī)構(gòu)”[2]。但這類看法并不嚴(yán)格符合實(shí)際，學(xué)界已普遍注意到清代慈善組織接受財(cái)政資助后沾染官辦色彩的現(xiàn)象。但學(xué)界對慈善組織官辦化程度的認(rèn)識(shí)仍有偏差，對財(cái)政資助及官辦化帶來的影響及由此引發(fā)的慈善組織管理模式變革，亦缺乏系統(tǒng)考察。鑒于此，本文擬以江浙兩省的育嬰堂為例，對財(cái)政資助與清代慈善組織的官辦化問題進(jìn)行集中探討，以冀深化對傳統(tǒng)慈善事業(yè)的認(rèn)識(shí)，并為當(dāng)前的慈善組織“去行政化”改革提供有益啟示。

一、財(cái)政資助與江浙育嬰堂的官辦化進(jìn)程

清代育嬰堂由明末清初的育嬰社、育嬰會(huì)等善會(huì)演變而來，設(shè)立之初的經(jīng)費(fèi)來源有會(huì)員集資、募捐及官員捐俸等，均屬社會(huì)捐助的范疇，與此相應(yīng)，其管理事務(wù)亦由民間自行負(fù)責(zé)，屬于民辦慈善組織。但因社會(huì)捐助不夠充裕穩(wěn)定，民辦育嬰堂常常受到經(jīng)費(fèi)短缺問題的困擾。如順治年間的揚(yáng)州育嬰堂經(jīng)費(fèi)“皆紳商所捐，后苦不給”[3]606?？滴醭跄暝O(shè)立的江寧育嬰堂“向憂不贍”?？滴踔衅诘奶K州育嬰堂“物力艱難，資糧匱乏”。①許定升：《蘇郡育嬰堂記》，程肇清：《蘇郡育嬰堂志》，光緒九年刻本，第6頁。

鑒于此，部分官員開始動(dòng)用財(cái)政力量對育嬰堂加以支持?？滴醵荒甓瑑山偠接诔升堉两瓕幱龐胩靡暡旌螅百n以繒布”和“捐本衙門租米”外，還撥助“無礙田”929畝，次年江寧育嬰堂重建房屋所需基地亦由官府無償撥給。②鄧旭：《育嬰堂記》，乾隆《江南通志》卷22《輿地志》，乾隆元年刻本，第4頁。雍正十一年兩江總督趙弘恩抵任后，合并建造江寧普濟(jì)、育嬰二堂，改稱普育堂，并撥助“官洲”田9 533畝。③《普育堂田產(chǎn)碑》，孫云錦：《江寧府重修普育堂志》卷六《碑記》，光緒十二年刻本，第6頁?？滴跛氖晔鹄韮苫贷}運(yùn)使劉涵從“兩淮鹽規(guī)”項(xiàng)下每月?lián)苤龐胩勉y50兩[3]606?？滴跷迨犒}運(yùn)使李陳常又將資助額度提高一倍。此款雖稱“商捐”，但系鹽務(wù)衙門征收的“兩淮鹽規(guī)”，具有“非正式財(cái)政”資金的性質(zhì)。此舉得到清廷事后認(rèn)可，雍正元年清廷曾清理兩淮鹽規(guī)，但補(bǔ)助育嬰堂的款項(xiàng)仍獲準(zhǔn)保留。應(yīng)與清初財(cái)政狀況不佳及清廷政策不明朗有關(guān)，這類舉動(dòng)在康熙雍正年間并不多見。

育嬰堂的設(shè)置有利于遏制溺嬰陋習(xí)和維持社會(huì)穩(wěn)定，得到清廷支持。康熙雍正兩朝均有推廣育嬰堂之令?？滴跛氖迥昵逋⑼罡魇〗ㄔO(shè)育嬰堂，“堂房擇空閑祠宇建設(shè)，堂費(fèi)地方官酌捐，紳衿士庶有情愿樂輸者，亦聽其輸助”[4]300。雍正二年清廷令各地仿北京成例， “勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處”設(shè)置育嬰堂[1]434，452。從諭旨內(nèi)容看，清廷雖支持育嬰堂建設(shè)，但仍認(rèn)為經(jīng)費(fèi)應(yīng)由地方自行捐集，未提及財(cái)政資助。

沿至乾隆元年，清廷政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)折。該年前巡撫楊名時(shí)代通判田爾易上奏，建議“撥給入官田產(chǎn)及社倉積谷”支持普濟(jì)堂建設(shè)，育嬰堂“誠慈幼恤孤之盛舉，但其間有貲糧缺乏，難以持久者”，建議“敕諭地方大吏，逐一查明，酌撥公款，永行接濟(jì)”。此議得到清廷同意。此后動(dòng)用“入官田產(chǎn)”和“公款”即財(cái)政力量資助善堂已有定章可循，各地官府紛紛對育嬰堂加以資助。

從江浙兩省的實(shí)際情況看，設(shè)立于江寧、揚(yáng)州、杭州、蘇州等“通都大邑”的育嬰堂，因當(dāng)?shù)伛v有高級官員，財(cái)政資源較多，所以得到財(cái)政資助的力度格外強(qiáng)大。如前所述，雍正年間兩江總督趙弘恩一次便撥助江寧普育堂近萬畝田產(chǎn)。揚(yáng)州的兩淮鹽務(wù)官員、杭州的浙江巡撫、蘇州的江蘇巡撫等官員也予以當(dāng)?shù)赜龐胩么罅Y助。

乾隆年間駐揚(yáng)州的兩淮鹽政、鹽運(yùn)使等鹽務(wù)官員先后數(shù)次為揚(yáng)州育嬰堂增建房屋和調(diào)撥官地。育嬰堂的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)亦多由鹽務(wù)衙門撥支，乾隆六十年后的揚(yáng)州育嬰堂“規(guī)模閎壯，經(jīng)費(fèi)充?！?，“每年田廬所入之息尚不敷，縻庫帑動(dòng)至數(shù)萬”，即鹽務(wù)衙門每年撥助育嬰堂銀數(shù)萬兩。道光十年鹽運(yùn)使俞德淵 “力求整頓，杜絕冒濫”，但每年仍需撥支銀二萬數(shù)千兩[3]606-607。咸豐年間揚(yáng)州育嬰堂毀于兵燹，同治年間重建后仍然得到鹽務(wù)衙門的大力資助，按鹽引攤捐成為主要的籌資辦法。如同治八年正月兩江總督馬新貽接受兩淮鹽運(yùn)使建議，要求淮南鹽商每引捐錢100文資助揚(yáng)州善堂，育嬰堂分得45文[5]。同治十三年起鹽業(yè)運(yùn)商按引捐錢26文，“解交運(yùn)庫，發(fā)堂濟(jì)用”；此外“淮北各商亦歲有津貼”。至光緒九年，時(shí)任湖南巡撫的揚(yáng)州籍官員卞寶第奏準(zhǔn)清廷，將上述經(jīng)費(fèi)“立為專案，不準(zhǔn)挪移侵蝕，以垂久遠(yuǎn)”。據(jù)光緒十七年淮南總局呈報(bào)，揚(yáng)州育嬰堂月支錢2 200千文，年終加支3 000千文。

乾隆朝后的杭州育嬰堂也多次得到財(cái)政資助。乾隆五年浙江巡撫兼兩浙鹽政盧焯從鹽商報(bào)效銀中撥出1 200兩發(fā)商營運(yùn)，其利息用于補(bǔ)助杭州育嬰堂。乾隆九年浙江奏定，每年將“錢塘江渡船續(xù)添水手工食銀”345兩余撥給杭州育嬰堂。乾隆十四年浙江巡撫方觀承撥銀16 000兩發(fā)商營運(yùn)，以其利息之半資助杭州、寧波、溫州和衢州等處育嬰堂。嘉慶五年起，兩浙鹽運(yùn)司每年撥助杭州育嬰堂銀4 000兩。*民國《杭州府志》卷七三《恤政四》，1922年鉛印本，第31—32頁。太平天國戰(zhàn)后重建的杭州育嬰堂仍得到財(cái)政支持。同治六年官員戴槃曾對杭州善舉經(jīng)費(fèi)進(jìn)行集中整理。其時(shí)杭州有普濟(jì)堂、同善堂、育嬰堂和崇文義塾“四大善舉”，每年約需開支錢二萬數(shù)千串。戴槃呈請上司，將價(jià)值10 000千文的房屋撥歸各堂收租，每年收租1 000千文；將歷年厘金加征項(xiàng)下節(jié)余的善舉補(bǔ)助款40 000千文分撥各堂生息，每年可得4 000千文；將鹽運(yùn)使允撥但積存未用的“善舉用項(xiàng)”30 000千文發(fā)典生息，每年得息3 000千文；并要求善堂紳董照舊例勸諭各業(yè)商人抽厘，每年得錢4 000千文。各項(xiàng)合計(jì)每年可得錢12 000千文，加之鹽運(yùn)使每年撥銀12 000兩，各善堂的常年經(jīng)費(fèi)已有錢24 000余千，基本可以滿足需要。*戴槃：《籌辦杭省各善舉經(jīng)費(fèi)記》，同治刊本，第4—5頁。官府的財(cái)政資助一直持續(xù)到清末。

蘇州育嬰堂自乾隆二年起得到財(cái)政資助。該年官府“奉旨撥給沒官房價(jià)銀”12 000余兩，供育嬰堂置產(chǎn)。四年江蘇巡撫張渠“酌動(dòng)存公帑項(xiàng)”，為育嬰堂建屋140余間。九年江蘇巡撫陳大受“奏請撥給江寧縣沒官新漲蘆洲若干畝”。*同治《蘇州府志》卷二四《公署四》，光緒九年刻本，第11頁。乾隆二十四年署江蘇巡撫陳宏謀鑒于蘇州普濟(jì)、育嬰等堂“需費(fèi)浩繁”，奏將通州、崇明等處新漲灘地?fù)軞w善堂[6]。后因?yàn)┑靥疀]過多，嘉慶年間江蘇巡撫朱理“請將清出沙地繳價(jià)歸堂買補(bǔ)頹缺，以完經(jīng)費(fèi)”[7]。加上民間捐輸所得，咸豐十年毀于兵燹前，蘇州育嬰堂共有江陰、海門、常熟等處蘆灘10 117余畝及“內(nèi)地田”2 400余畝，成為當(dāng)時(shí)蘇州規(guī)模最大的善堂。光緒八年李鴻章便稱，毀于戰(zhàn)火之前的蘇州育嬰堂“宸翰輝煌，為吳郡各善堂冠”。*李鴻章：《重修蘇郡育嬰官堂碑記》，程肇清：《蘇郡育嬰堂志》，光緒九年刻本，第2頁。同治年間重建的蘇州育嬰堂仍繼續(xù)得到財(cái)政資助。據(jù)民國元年育嬰堂董事江衡呈稱，清末蘇州育嬰堂“田房租息”只能抵銷一半開支，之所以能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，“全賴生息銀兩暨協(xié)撥各款以及典捐、茶捐”。生息銀18 000兩分別來自社會(huì)捐助和財(cái)政撥助，光緒五年蘇州布政司在蘇滬兩地厘金收入中撥銀7 000兩生息，“專為省城育嬰堂幫貼經(jīng)費(fèi)，不得提作別用，亦不得支用存本，以全善舉”；光緒九年兩江總督和兩淮鹽運(yùn)使捐銀7 000兩；光緒十一年紳士吳大澂、盛宣懷募捐銀4 000兩。協(xié)撥各款則全部來自官府財(cái)政，每年蘇州布政司、揚(yáng)由關(guān)、上海道、蘇州牙厘局、淞滬厘局、善后局等機(jī)構(gòu)撥銀2 840兩。*江衡：《呈江蘇都督程》，《蘇州育嬰堂續(xù)志》卷一《公牘》，1922年刊本，第1—2頁。設(shè)于普通州縣城市的育嬰堂也不乏受到財(cái)政資助的事例，但力度通常小于上述大城市的育嬰堂。

值得一提的是，江浙兩省還有官府出面“勸捐”育嬰堂的現(xiàn)象。如兩淮鹽務(wù)衙門撥助揚(yáng)州育嬰堂的款項(xiàng)便有“商捐”之稱。晚清時(shí)期“勸捐”之風(fēng)更盛。如同治九年嘉興為補(bǔ)助育嬰堂，“勸諭各鋪業(yè)，每交易千文抽捐一文充經(jīng)費(fèi)”。*光緒《嘉興府志》卷二四《恤政二》，光緒五年刻本，第4-5頁。十三年嘉善縣要求絲行捐助同善、育嬰二堂。同治年間湖州以“豬捐”接濟(jì)育嬰堂[8]。光緒十二年起龍游縣仿照“臨近各邑于商賈聚集之區(qū)皆有育嬰抽厘之案”成例，按交易額對糧食、山貨、油蠟等業(yè)抽捐，“每洋一元抽洋二厘”。*民國《龍游縣志》卷三二《掌故》，1925年鉛印本，第2頁。晚清蘇州育嬰堂得到茶捐、典捐資助，“向由司府經(jīng)收，以昭鄭重，由堂按季具領(lǐng)”。*江衡：《呈江蘇都督程》，《蘇州育嬰堂續(xù)志》卷一《公牘》，1922年刊本，第2頁。這類捐助并非民間自發(fā)自愿的行為，已帶有官府?dāng)偱傻男再|(zhì)，亦可視作財(cái)政資助的一種特殊形式。

隨著財(cái)政資源的不斷涌入，育嬰堂的管理模式逐漸發(fā)生變化。按照清代制度，普濟(jì)堂等善堂“紳士好義捐建者，經(jīng)費(fèi)聽其自行經(jīng)理；其動(dòng)用官發(fā)生息銀及存公銀者，均每歲報(bào)部核銷”。*吳榮光：《吾學(xué)錄初編》卷二《政術(shù)門》。即接受財(cái)政資助的善堂至少在財(cái)務(wù)上須接受官府督察。以此為背景，育嬰堂紛紛沾染官辦色彩?？滴跷迨?，兩江總督曾委派江寧都司章秉法“董理”江寧育嬰堂，可見此時(shí)的江寧育嬰堂已有官辦化的跡象。乾隆六年，清廷更曾通行各地督撫，要求對加強(qiáng)對育嬰堂的監(jiān)管，“將各處現(xiàn)設(shè)育嬰堂嚴(yán)飭地方官實(shí)力奉行，擇富厚誠謹(jǐn)之人董理，并令州縣率同佐貳不時(shí)稽查”，“每于年終，將所育嬰兒及支存細(xì)數(shù)，分析造報(bào)查核”。*光緒《欽定大清會(huì)典事例》卷二六九《戶部·蠲恤》。此令雖稱育嬰堂應(yīng)“擇富厚誠謹(jǐn)之人”即紳富董理，但已明確規(guī)定官員須“不時(shí)稽查”，并將運(yùn)營情況造冊上報(bào)。育嬰堂的官辦色彩遂進(jìn)一步加深，以致部分育嬰堂已成為徹底官辦的機(jī)構(gòu)。

時(shí)人對此已有觀察。雍正乾隆年間歷任浙江杭州、衢州等府同知的黃圖珌便將育嬰堂分為“事在于民者”和“事在于官者”兩類。*黃圖珌：《閑筆》卷六《仕宦部》。乾隆年間蘇州紳士彭紹升也注意到當(dāng)?shù)赜龐氲忍谩跋づe而籍諸官”的現(xiàn)象。育嬰堂的官辦化在清廷政策中也有反映。乾隆四十六年《戶部則例》規(guī)定：“凡通都大邑各應(yīng)建立育嬰堂，收養(yǎng)遺棄嬰孩，官雇乳婦，善為乳哺，委官役董司其事；紳士樂善捐建者，聽其自行經(jīng)理”[9]?？梢姰?dāng)時(shí)的育嬰堂已有官辦、民辦的明確區(qū)分，“通都大邑”的育嬰堂“官雇乳婦，善為乳哺，委官役董司其事”，性質(zhì)已屬官辦；“紳士樂善捐建者”則“聽其自行經(jīng)理”，性質(zhì)仍屬民辦。如前所述，“通都大邑”的育嬰堂是財(cái)政重點(diǎn)資助的對象，這說明接受財(cái)政資助正是育嬰堂官辦化的直接原因。

官辦化的育嬰堂管理模式并不統(tǒng)一，且不斷演變。茲以江寧、蘇州、杭州三地為例略作說明。

(一)江寧普育堂。康熙雍正年間的江寧育嬰堂及后來改組的普育堂已有官辦色彩，但堂中仍設(shè)有紳董，管理模式屬于官紳合辦。鑒于這種模式在運(yùn)營過程中出現(xiàn)勒索紳富的弊端，乾隆五十五年兩江總督孫士毅飭令各屬，“將普育堂事務(wù)一切官為經(jīng)理”。*《禁紳衿與堂事碑》，《江寧府重修普育堂志》卷六《碑記》，第8—9頁。此后江寧普育堂遂廢除董事，成為江寧知府衙門的附屬機(jī)構(gòu)。乾隆五十九年江寧知府便稱：普育堂“堂中諸務(wù)昔則董事是司，今則官為經(jīng)理”，“府為堂事總匯，其責(zé)綦重”。各項(xiàng)具體事務(wù)“委經(jīng)歷承辦”。*嘉慶《新修江寧府志》卷12《建置》，嘉慶十六年刻本，第28頁。經(jīng)歷、檢校等佐貳官輪流管理普育堂，“經(jīng)歷、檢校理之，半年而代”。咸豐年間普育堂毀于兵燹，同治年間重建后仍由官府管理，“向隸江寧府，由府委員經(jīng)理”[10]。重建之初的普育堂因事務(wù)繁多，“簡任人員較多”，后改為總堂設(shè)正辦委員1名，幫辦委員2名，堂中老婦、育嬰、清節(jié)等分堂也各設(shè)委員1名。委員、幫辦由官府在候補(bǔ)官員中指派。*《江寧府重修普育堂志》卷三《職名》，嘉慶十六年刻本，第1—2頁。直至民國成立后，江寧普育堂才“復(fù)由紳辦”。

(二)蘇州育嬰堂。乾隆年間蘇州育嬰堂接受財(cái)政資助以后，官辦色彩日漸濃重。乾隆四年江蘇巡撫張渠為育嬰堂新建房屋后，“更令諸寮屬與在堂紳士細(xì)酌規(guī)條，申明懲勸，定為四十則”。*張渠：《移建育嬰堂記》，同治《蘇州府志》卷二四《公署四》，第13頁。官員參與制定章程的現(xiàn)象說明，蘇州育嬰堂已具有官辦色彩。不過直至道光十四年，蘇州育嬰堂中仍設(shè)有紳董，管理模式為官紳合辦。道光六年碑記稱，蘇州育嬰堂由“董事月計(jì)其成，有司歲申其令”，*《募捐經(jīng)費(fèi)碑記》，程肇清：《蘇郡育嬰堂志》，第8頁。即由董事和官員共同管理。但至道光十四年， “改歸專員駐辦，不復(fù)再設(shè)董事”，即改由官員全權(quán)管理。由其章程可見，育嬰堂委員從“候補(bǔ)、試用佐貳雜職”中挑選老成樸干、任勞任怨的官員充任，由布政使委派赴堂接管。育嬰堂一切賬目、田房產(chǎn)業(yè)、各項(xiàng)收入等“按時(shí)按數(shù)分別設(shè)立簿扇，照章經(jīng)理”，招募乳婦、查驗(yàn)嬰兒、放給口糧、編造冊籍等事亦由委員負(fù)責(zé)。若有“應(yīng)行變通之事”，委員會(huì)同身負(fù)“監(jiān)堂”之責(zé)的蘇州府總捕同知，“稟司聽候酌核飭辦”。因事務(wù)煩瑣，育嬰堂委員可自行延請“司事”3人操辦具體事務(wù)。*裕謙：《勉益齋續(xù)存稿》卷一○《江蘇》，清刻本，第18—21頁。此后蘇州育嬰堂遂成為徹底的官辦機(jī)構(gòu)。

因育嬰堂改歸官辦后成效不佳，約在咸豐年間，蘇州育嬰堂又改由長洲縣人蔣清標(biāo)主持，蔣清標(biāo)“悉心經(jīng)畫，視乳哺之勤惰為賞罰”[11]。同治年間蘇州育嬰堂重建后仍設(shè)有紳董，性質(zhì)當(dāng)屬官紳合辦。光緒年間育嬰堂董事程肇清便認(rèn)為，該堂“事涉官紳合辦”。*《程肇清致謝家福函》，原件，蘇州博物館藏。宣統(tǒng)元年為舉辦地方自治事宜而推行的地方社團(tuán)調(diào)查中，蘇州育嬰堂和男、女普濟(jì)堂的條目下也作了特別注釋：“蘇州善舉，以上列三堂為官堂，有蘇三堂之稱”。*《地方自治調(diào)查研究會(huì)各社團(tuán)調(diào)查表》，載章開沅、劉望齡、葉萬忠編：《蘇州商會(huì)檔案從編》，第1輯第1219頁。“官堂”之名說明，清末蘇州育嬰堂的官辦色彩仍極為濃重。

(三)杭州育嬰堂。設(shè)立之初由紳士主持，但至遲于乾隆初年已徹底官辦。乾隆十年浙江布政使要求清查杭州育嬰堂，此事由布政司照磨裴世賢會(huì)同“管理堂務(wù)之杭衛(wèi)守備徐青”辦理，可見育嬰堂已由官員直接管理[12]536。乾隆十七年育嬰堂原址改建為杭州府總捕同知官廨，“移堂于南關(guān)芝松坊，仍與官廨左近，故令同知司其事焉”，*秦緗業(yè)：《重建育嬰堂記》，丁丙：《樂善錄》卷一○《藝文》，光緒二十七年刻本，第52頁。即改由杭州府總捕同知管理。乾隆年間制定的杭州育嬰堂章程明確規(guī)定：“嬰堂收除嬰孩、添雇乳媼、查驗(yàn)嬰孩肥瘦、乳媼勤惰及給支工食口糧等事，系杭州府總捕同知專司經(jīng)理?！?乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第36頁。

至嘉慶五年，浙江巡撫阮元與兩浙鹽政延豐等改革育嬰堂管理辦法，“延誠實(shí)紳士經(jīng)理，不準(zhǔn)官吏涉手”。*丁丙：《樂善錄》卷九《雜綴》，第5—6頁。此后杭州育嬰堂改由紳董主持。同治年間重建后仍設(shè)紳董，夫馬進(jìn)的研究顯示，晚清杭州慈善事業(yè)設(shè)“善舉總董”總管各項(xiàng)事務(wù)，各善堂也分設(shè)董事，總董及各善堂董事的身份均為地方紳富。但各善堂仍受到“來自于地方官府的強(qiáng)力指導(dǎo)和監(jiān)督”。如杭州善舉總董的戳記由鹽運(yùn)司頒發(fā)，即善舉總董人選必須得到官府認(rèn)可，善堂收支情況須向官府匯報(bào)[1]503-504。說明此時(shí)的育嬰堂仍有官辦色彩，性質(zhì)屬于官紳合辦。

由上述三地事例可見，育嬰堂走向官辦化以后，管理模式大體可分官紳合辦和官辦兩種。兩種模式之間存在相互轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象，如乾隆朝以后的蘇州育嬰堂為官紳合辦，道光十四年后一度改為官辦，咸豐年間再度回歸官紳合辦。乾隆年間杭州育嬰堂已是官辦機(jī)構(gòu)，嘉慶五年后改為官紳合辦。這類現(xiàn)象在其他地區(qū)同樣存在。雍正年間淮安育嬰堂初建時(shí)，漕運(yùn)總督魏廷珍令紳士任彭年主持堂務(wù)[13]。后改為由漕督衙門“委員經(jīng)理”，成為官辦機(jī)構(gòu)；道光九年漕運(yùn)總督朱桂楨又延請紳士“董理其事”，管理模式變?yōu)楣偌澓限k[14]。太倉育嬰堂原設(shè)紳董，乾隆五十五年“奉兩江總督孫士毅行令，停止董事，官為經(jīng)理”，同治年間重建后復(fù)設(shè)董事。*民國《鎮(zhèn)洋縣志》附錄《自治》，1918年刻本，第45頁。育嬰堂的管理模式在官辦、官紳合辦之間搖擺的現(xiàn)象，說明官府已將其管理權(quán)掌握在自己手中，可以根據(jù)需要隨時(shí)改變其管理模式。沿至晚清，多數(shù)育嬰堂仍帶有程度不一的官辦色彩，官辦、官紳合辦的管理模式并存，以官紳合辦者居多。如時(shí)人所言：“夫各處嬰堂，大抵皆官督紳辦者居多，其全歸官辦者亦間有之。”[15]所謂“官督紳辦”即“官紳合辦”的一種改進(jìn)模式。以往有學(xué)者認(rèn)為，江浙的育嬰堂民辦色彩較濃，這顯然低估了其官辦化的程度。

二、財(cái)政資助和官辦化對育嬰堂的影響

財(cái)政資助及隨之而來的官辦化對育嬰堂的運(yùn)營狀況產(chǎn)生重大影響，這表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面。

(一)積極影響

育嬰堂的官辦化以接受財(cái)政資助為基礎(chǔ)，所以官辦化的育嬰堂經(jīng)費(fèi)通常比較充裕，這對其運(yùn)營狀態(tài)的穩(wěn)定、救助措施的改進(jìn)和救助規(guī)模的擴(kuò)大均有積極作用，具體表現(xiàn)如下。

一是育嬰堂建設(shè)比較順利，運(yùn)營狀態(tài)相對穩(wěn)定。育嬰堂的建設(shè)和運(yùn)營需要大量經(jīng)費(fèi)。同治年間安吉縣人張行孚稱，育嬰堂“必建屋數(shù)十楹，雇乳母數(shù)十輩”，另需雇請“董理其事者”和“奔走其役者”，“每年飲食衣服及日用之資非錢數(shù)千緡不可”。他由此感嘆：“今以吾邑之偏小而凋敝，雖極一邑之民力猶不能勝其任?！?張行孚：《小市鎮(zhèn)接?jì)牍洝?，同治《安吉縣志》卷一五《藝文上》，同治十三年刻本，第68頁。因此，若經(jīng)費(fèi)不足，育嬰堂建設(shè)往往會(huì)遭遇極大困難，勉強(qiáng)建成者也很難長久維持。江浙地區(qū)不乏因經(jīng)費(fèi)支絀而導(dǎo)致育嬰堂廢弛甚至中途停辦的現(xiàn)象，這在主要依靠社會(huì)捐助支持的育嬰堂中表現(xiàn)得格外明顯。如康熙十三年松江育嬰堂建立后長期依靠紳富捐資，嘉慶年間仍堅(jiān)持“不領(lǐng)公帑”。*《云間育嬰堂規(guī)條》，載《云間育嬰堂征信錄》，光緒刻本，第1頁。但建立后旋興旋廢，雍正二年一度重修，“復(fù)廢于乾隆五年”；紳富再度捐建，“亦以經(jīng)費(fèi)不敷，即于十六年停止”；嘉慶十四年的松江育嬰堂已“停堂年久”，“堂宇傾圮，坊表無存”。*《七邑紳士具呈》，《云間育嬰堂征信錄》，第7頁?？滴跛氖甑り柨h人捐設(shè)育嬰堂，“后因乏資停止”。*光緒《丹陽縣志》卷二五《義舉》，光緒十一年刻本，第8頁?？滴跛氖拍暝O(shè)立的上海育嬰堂經(jīng)費(fèi)主要由紳富捐募，其后“屢興屢廢”，至道光十六年方由知縣主持重建。*黃冕：《〈上海育嬰堂征信錄〉序》，《上海育嬰堂征信錄》，道光刻本，第1—2頁。

官辦化的育嬰堂則得到財(cái)政大力資助，經(jīng)費(fèi)較為充裕。康熙年間蘇州育嬰堂每年經(jīng)費(fèi)約在銀1 000—2 000兩。在多次接受財(cái)政資助后的道光十六年，蘇州育嬰堂每年“額進(jìn)之款”為米2 491余石、錢2 290余千文及銀1 213余兩，約可折銀8 359兩，是康熙年間的4倍有余。*裕謙：《飭議蘇州府育嬰堂章程檄》，《勉益齋續(xù)存稿》卷一○《江蘇》，第23—24頁。清末蘇州育嬰堂每年支錢28 000余串，按宣統(tǒng)三年銀錢比價(jià)計(jì)算，約合銀16 185兩，經(jīng)費(fèi)規(guī)模增加又近一倍。揚(yáng)州育嬰堂創(chuàng)建之初“歲需銀三千兩”。*方濬頤:《揚(yáng)州育嬰堂記》，《二知軒文存》卷二一，第606頁。受財(cái)政資助后經(jīng)費(fèi)規(guī)模急劇擴(kuò)充，乾隆朝后鹽務(wù)衙門一度每年資助銀數(shù)萬兩之多。晚清揚(yáng)州育嬰堂的經(jīng)費(fèi)規(guī)模也相當(dāng)龐大。前述光緒十七年揚(yáng)州育嬰堂月支錢2 200千文，年終加支3 000千文，共支錢29 400千文，可折銀約19 216兩，是清初的6倍有余。清初杭州育嬰堂經(jīng)費(fèi)數(shù)目不詳，乾隆年間“所有經(jīng)費(fèi)每年約計(jì)銀二千兩”。*乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第35頁。后隨著官府財(cái)政資助力度的加強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)充。光緒三十四年杭州育嬰堂共支銀24 022.85元，約合銀17 296兩。相對充裕的經(jīng)費(fèi)為育嬰堂的建設(shè)和運(yùn)營提供了有力保障，官辦化的管理模式又使育嬰堂遭遇經(jīng)費(fèi)困難時(shí)易于得到官府援助。因此，官辦化育嬰堂的運(yùn)營情況相當(dāng)穩(wěn)定，前述揚(yáng)州、杭州、蘇州及江寧等處育嬰堂、普育堂，除一度毀于太平天國的戰(zhàn)火外，均未有中途而廢的現(xiàn)象。

二是救助辦法比較全面周到。清代育嬰堂救助辦法有寄養(yǎng)、留養(yǎng)之分。寄養(yǎng)指乳婦居家撫養(yǎng)嬰孩，留養(yǎng)指乳母住堂撫養(yǎng)嬰孩，二者舉辦成本不同。寄養(yǎng)無需建造住房，乳婦多為兼職，報(bào)酬較少；留養(yǎng)則要建造大量房屋，乳婦需專職為之，報(bào)酬較多。這就使得留養(yǎng)的成本遠(yuǎn)高于寄養(yǎng)，同治年間湖州知府宗源瀚便稱：“留嬰養(yǎng)一嬰，其費(fèi)較寄養(yǎng)不止加倍。”[16]但由于經(jīng)費(fèi)有限，早期的育嬰堂多采用寄養(yǎng)辦法。康熙年間杭州育嬰堂只設(shè)數(shù)名住堂乳婦，“專待暮夜送來之嬰暫乳”；其余乳婦均住己家，“所乳之嬰本婦領(lǐng)回其家乳養(yǎng)”。*康熙《杭州府志》卷一二《恤政》，康熙二十五年刻本，第43頁?？滴跏晡红麉⒂^揚(yáng)州育嬰堂時(shí)，見“婦人之襁乳嬰兒以來者百數(shù)十，當(dāng)日者持籌唱名，給乳直與嬰之絮衣”[17]。可見乳婦并不住堂，只是定期赴堂領(lǐng)取錢物，救助辦法亦屬寄養(yǎng)。康熙四十六年設(shè)立的嘉定縣育嬰堂房屋狹小，“乳婦無所棲，多攜嬰各歸其家，月朔赴堂支雇直而已”[18]?？滴跛氖拍暝O(shè)立的上?？h育嬰堂設(shè)2名“收嬰暫乳”的住堂乳婦，入堂嬰孩“掣簽撥乳后，俱聽眾乳婦領(lǐng)歸乳哺”。*王俊臣：《上海育嬰堂記》，《上海育嬰堂征信錄》，第1頁。乾隆二年以前的蘇州育嬰堂“地勢偪仄，宇舍可棲息者不滿三十楹，所收嬰兒率付各乳母攜歸哺養(yǎng)”。*張渠：《移建育嬰堂記》，同治《蘇州府志》卷二四《公署四》，第13頁。

但寄養(yǎng)辦法相對粗疏簡陋。嬰孩散處在外，撫育事宜只能全盤委托給乳婦，乳婦多是生產(chǎn)不久的貧家婦女，撫養(yǎng)棄嬰只能是親子、養(yǎng)子并育，偏愛親子、冷落養(yǎng)子是人之常情，養(yǎng)子很難得到精心照料?？滴跄觊g唐甄即指出，蘇州育嬰堂的乳母疏于照料養(yǎng)子，“得堂中之衣褓，皆用于己子；所養(yǎng)之子，置之不顧，故多病死”。雖然育嬰堂規(guī)定管理者應(yīng)定期巡視督查，但數(shù)以百計(jì)的乳婦在外散居，管理者“月一至焉，豈能相與寢處？”督查效果并不理想。*唐甄：《潛書》下篇上《恤孤》，第148—149頁。這給育嬰成效帶來不利影響。乾隆初年江蘇巡撫張渠便稱，蘇州育嬰堂“人眾勢渙，稽察為難，乳母或不盡心，仍有夭傷之患，其他弊端種種不可究詰”。*張渠:《移建育嬰堂記》，同治《蘇州府志》卷二四《公署四》，第13頁。這類弊端在采取寄養(yǎng)辦法的育嬰堂中普遍存在。乾隆朝以前通州育嬰堂“因無坐堂乳婦，致嬰孩十損八九”。*乾隆《直隸通州志》卷四《建置志》，乾隆二十年刻本，第25頁。道光年間的衢州育嬰堂“乳媼難于住堂，寄養(yǎng)易滋弊混”。*民國《衢縣志》卷三《建置志上》，1937年鉛印本，第32頁。

寄養(yǎng)制還易滋生冒領(lǐng)救濟(jì)之弊。乾隆初年泰興育嬰堂有“乳嫗冒領(lǐng)工食”，“指所生之兒為嬰堂之兒，或有當(dāng)堂點(diǎn)驗(yàn)，臨時(shí)抱他人之子以充一時(shí)之?dāng)?shù)者”。*光緒《泰興縣志》卷八《建置志三》，光緒十二年刻本，第3頁。浙江也有類似現(xiàn)象。乾隆十一年浙江布政使潘思榘稱，育嬰堂“恐有將己生子女冒為堂嬰，其母指為乳媼”之弊。即生母將親生嬰孩謊稱棄嬰送堂，再報(bào)充乳母將嬰孩領(lǐng)回?fù)狃B(yǎng)，通過“自送自領(lǐng)”的辦法騙取補(bǔ)助；亦有乳婦在領(lǐng)養(yǎng)嬰孩夭折后繼續(xù)領(lǐng)取工錢補(bǔ)助，育嬰堂派人查驗(yàn)時(shí)則“遍覓親鄰兒女應(yīng)點(diǎn)冒名”，使“口糧一切費(fèi)用多有虛糜”[12]536。由于寄養(yǎng)辦法存在上述缺陷，有人認(rèn)為，不論寄養(yǎng)辦法的規(guī)章制度如何詳密，“總不如在堂，有堂董督查之為妥”。*丁丙：《樂善錄》卷三《公牘》，第42頁。.

得到財(cái)政資助、解決經(jīng)費(fèi)瓶頸之后的官辦化育嬰堂則多改用留養(yǎng)制。乾隆四年蘇州育嬰堂移址新建房屋140余間，后又陸續(xù)增建。據(jù)道光十五年江蘇巡撫林則徐視察所見，新建后的蘇州育嬰堂共有房屋201間，其中住乳嬰的“內(nèi)號(hào)”120間，住斷乳嬰孩的“外號(hào)”69間，另有12間分住難以出堂的殘疾嬰孩及設(shè)置習(xí)藝所，共留養(yǎng)大小嬰孩240余口[19]。乾隆年間杭州育嬰堂明文規(guī)定：“一切現(xiàn)在乳媼悉令歸堂居住，不愿入堂者汰除，另選各媼。”*乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第36頁。即所有嬰孩均為留養(yǎng)。乾隆三十年揚(yáng)州育嬰堂建屋400間，“俾乳嬰者之婦與夫同居”，以每房居住1名乳婦和1名棄嬰計(jì)，約可留養(yǎng)400名嬰孩[3]607。留養(yǎng)制便于管理者隨時(shí)督查撫育情況，有利于保證育嬰成效。

官辦化育嬰堂的救助內(nèi)容也更加豐富。乾隆年間杭州育嬰堂規(guī)定，嬰孩生病應(yīng)及時(shí)醫(yī)治，“一面撥醫(yī)胗理，一面報(bào)明經(jīng)理衙門，務(wù)需加謹(jǐn)醫(yī)治，以期全活”。堂中設(shè)“識(shí)字房”3間，應(yīng)是供教育年長嬰孩之用，說明其已施行教育救助。*乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第35頁，第37頁。乾隆朝以后揚(yáng)州育嬰堂“內(nèi)外科、小兒科、喉科、眼科醫(yī)者咸備”，醫(yī)療條件格外周到[3]607。道光年間蘇州育嬰堂規(guī)定，年至八九歲尚無人認(rèn)領(lǐng)的嬰孩由老嫗領(lǐng)歸“大嬰房”撫養(yǎng)，并設(shè)“習(xí)藝所”對其進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，“責(zé)令老嫗分別教習(xí)，瞽目大嬰照舊例雇覓星卜，悉心傳授，給以辛資。委員司事輪流考課，務(wù)期日有所能，勿任有名無實(shí)”。*裕謙：《飭議蘇州府育嬰堂章程檄》，《勉益齋續(xù)存稿》卷一○《江蘇》，第23頁。晚清江寧普育堂規(guī)定，“嬰兒種痘為生死關(guān)鍵，每年于二月間由牛痘局委員分期種痘”；嬰孩生病時(shí)“稟明委員，即延醫(yī)調(diào)治，小心服藥”；無人領(lǐng)養(yǎng)的男嬰七歲后入堂中義學(xué)讀書，十三歲后“除材可上進(jìn)酌留教養(yǎng)外”，余者妥為安置，“或?yàn)橐捴鲙凸?，或鄉(xiāng)間耕牧，其引薦學(xué)習(xí)手藝者，每人給拜師錢一千文”；女嬰八歲后“教習(xí)紡織縫紉”；殘疾男嬰十三歲后由堂中給予補(bǔ)貼，“準(zhǔn)人領(lǐng)去習(xí)學(xué)星卜卦算”，日后無法謀生者可撥入普育堂下設(shè)的殘廢堂，“以資養(yǎng)活”。*《江寧府重修普育堂志》卷一《建置》，第13—15頁。由此可見，官辦化育嬰堂救助辦法頗為周到和先進(jìn)，不但照顧到嬰孩生活的方方面面，還施行教育救助，教授年長嬰孩文化知識(shí)和謀生技能，已初步具備“教養(yǎng)兼施”的特色。

三是救助規(guī)模得以擴(kuò)充。受財(cái)力所限，育嬰堂只能量入為出，依據(jù)收入情況確定救助人數(shù)；而得到財(cái)政資助以后，育嬰堂即可擴(kuò)大救助規(guī)模。道光十三年徐州重建育嬰堂，每年收入約錢1 200余千文，只能限額收養(yǎng)70名；光緒五年徐州道從“新涸湖租款”內(nèi)撥助生息錢3 000千文后，遂增額30名。*民國《銅山縣志》卷一一《建置考中》，1926年刻本，第10頁.同治三年處州重建育嬰堂，收養(yǎng)人數(shù)“向例以二十余人為率”。同治九年知府撥“鹽厘”資助后，收養(yǎng)人數(shù)隨之激增，光緒九年冬堂中嬰孩已達(dá)300余名，“較昔年數(shù)增十余倍”。*光緒《處州府志》卷六《建置志下》，光緒三年刻本，第28頁。

育嬰堂的救助規(guī)模在其覆蓋的地域范圍上也有所反映。研究顯示，清代江南存在為數(shù)眾多的育嬰事業(yè)圈。育嬰事業(yè)圈以某一育嬰堂為中心，廣泛接受圈內(nèi)各處送來的棄嬰。就覆蓋的地域范圍而言，以蘇州、杭州育嬰堂為中心的蘇州、杭州育嬰事業(yè)圈影響最大。蘇州育嬰堂接受棄嬰的地域范圍不僅涵蓋蘇州府，更擴(kuò)及江蘇松江、太倉及浙江嘉興、湖州等處，杭州育嬰堂也廣泛接受杭州、嘉興二府各處送來的棄嬰[20]。這顯然與二地育嬰堂得到財(cái)政資助，財(cái)力比較充裕有關(guān)。

(二)消極影響

財(cái)政資助及隨之而來的官辦化也給育嬰堂帶來一些消極影響，其表現(xiàn)如下。

一是育嬰堂出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫和人浮于事的現(xiàn)象。得到財(cái)政資助以后，育嬰堂的財(cái)力較為充裕，管理服務(wù)者可領(lǐng)取不菲報(bào)酬，常被人視作利藪，不乏求充堂職以為謀生之業(yè)者；其官辦化的管理模式則便于官員安插屬員親朋，以為分肥之計(jì)。這使得部分育嬰堂管理服務(wù)人員的數(shù)量急劇增加，機(jī)構(gòu)臃腫不堪。同治年間兩淮鹽運(yùn)使方浚頤稱，在乾隆朝以后的揚(yáng)州育嬰堂中，“官之督辦者，董事之主會(huì)計(jì)者，子若孫世其業(yè)，間有售之他人因以為利者。董事至數(shù)十人之多，役亦如之，又有內(nèi)外科、小兒科、喉科、眼科醫(yī)者咸備，或假堂之名給修脯，以恤單寒”。*方濬頤:《揚(yáng)州育嬰堂記》，《二知軒文存》卷二一，第607頁。蘇州育嬰堂也存在這類現(xiàn)象。道光年間蘇州育嬰堂設(shè)有專職醫(yī)士，但“有名無實(shí)”，“任意浮濫，虛糜經(jīng)費(fèi)”。*裕謙：《飭查育嬰堂利弊檄》，《勉益齋續(xù)存稿》卷八《江蘇》，第53頁。換言之，大量經(jīng)費(fèi)被用于養(yǎng)活各類“寄生”人員，并未真正用于救助嬰孩。

清人對此多有批評。乾隆年間彭紹升稱，“故自數(shù)年以來，凡養(yǎng)老、育嬰、葬埋諸局，吾鄉(xiāng)諸耆舊竭心畢力而成之者，一旦悉舉而籍諸官，于是歲收所入，取什三四以饜吏胥猶苦不足，而其利之及民者日鮮矣”。*彭紹升：《江西新城縣中田廣仁莊記》，《二林居集》卷九，第376頁。約在道光年間，王贈(zèng)芳陳述兩淮鹽務(wù)積弊時(shí)說：“即如育嬰普濟(jì)等堂，本屬良法美意，今則每堂司事多至數(shù)百人，而老幼孤貧應(yīng)領(lǐng)錢糧轉(zhuǎn)致侵克不給?！盵21]。同治年間江蘇巡撫丁日昌稱，“書差經(jīng)管”即官辦的“孤貧、育嬰、恤嫠諸善舉”常被多方分肥，“賬房分十之二三，雜務(wù)門上分十之二三，書差又復(fù)侵漁十之三四，貧民所沾實(shí)惠不過一二而已”[22]545。光緒三十三年張謇呈文兩江總督稱，官辦江寧普育堂“積弊太深”，“委員視為優(yōu)差，以致弊端百出”[23]。

二是育嬰堂管理廢弛和貪污舞弊的現(xiàn)象嚴(yán)重。官府直接插手堂務(wù)后，育嬰堂日漸沾染封建官場的管理馬虎及貪污舞弊之風(fēng)。清代官員事務(wù)繁多，調(diào)動(dòng)頻繁，難以對育嬰堂傾注太多心力，常常導(dǎo)致堂務(wù)廢弛。杭州育嬰堂徹底官辦后便出現(xiàn)管理粗疏的弊端，“蓋浙中既以其事責(zé)郡丞，而丞倅之設(shè)率供大吏差遣之役，任其事者多非本任，而權(quán)攝之員又每歲數(shù)易，宜無暇悉心講求，而無以稱朝廷之德意也”。*秦瀛：《杭州育嬰堂記》，《小峴山人文集》卷四，第210頁。由于官員無暇顧及，育嬰堂的實(shí)際管理權(quán)往往落入胥吏之手。胥吏不享有國家合法的薪餉津貼，也受不到制度的有效監(jiān)督約束，不僅辦事效率奇差，且勢必導(dǎo)致貪污、受賄、勒索等丑惡現(xiàn)象[24]。光緒年間有人在《申報(bào)》撰文稱，育嬰堂一旦“假手于胥吏”即有名無實(shí)，“蓋一經(jīng)蠹胥狼差之手，直可并孩而食之，奪其食以飽己腹”[25]。亦有官員借機(jī)侵蝕中飽者。光緒十四年有人稱，江寧普育堂委員行事豪奢，某總辦因事“告歸故里”時(shí)，“總辦之弟乃日引委員飲于秦淮之水榭，一席之費(fèi)可抵中人一家之產(chǎn)；又歲暮有就謀御寒者，則為購骕骦裘；有思?xì)w卒歲者，則為買書畫船”[26]。其言下之意，即為管理普育堂的官員貪污舞弊和鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

因此，育嬰堂官辦化以后往往滋生各種弊端。如杭州育嬰堂“由杭州同知經(jīng)理，胥吏緣以為利”[27]。遂至堂務(wù)廢弛，“向來有名無實(shí)，司事侵蝕，嬰兒虛額，乳母間施脂粉，致閑雜人出入”。*丁丙：《樂善錄》卷九《雜綴》，第5頁。道光年間蘇州育嬰堂“官為經(jīng)理”后，隨即出現(xiàn)“吏胥侵蝕滋甚”的現(xiàn)象[28]。衢州育嬰堂有“經(jīng)管玩書”作弊。乾隆年間常熟昭文育嬰堂被“市儈謀充盤踞”，“偽托鄉(xiāng)耆，呈請改歸海防廳同知經(jīng)理”，因同知常在蘇州，“鞭長不及得于其中，侵克營私，增置瘠產(chǎn)，勾結(jié)衙蠹，縉紳無從過問”，使得“堂政坐是日弊，沃膏盡而苦窳生”。*乾隆《常昭合志》卷四《公署》，嘉慶二年刻本，第8頁。

三是出現(xiàn)勒索紳富的現(xiàn)象。清代前期育嬰堂由地方紳富主持，官辦化以后仍常有紳董輪管堂務(wù)，采取官紳合辦的管理模式。但紳董漸失權(quán)柄，堂務(wù)主要由官府把持。出于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口或索取賄賂的目的，官員胥吏等常常強(qiáng)令紳富輪值堂事，使得地方紳富不勝其擾。乾隆七年常州育嬰堂重建后采取官紳合辦的管理模式，“向系郡守總其成，糧、捕兩別駕監(jiān)堂，知、照兩首領(lǐng)輪管堂租”；又“設(shè)董事十六人，以城廂殷實(shí)職員生監(jiān)充之，五年為滿，舉人更代”。但董事無實(shí)權(quán)，“一切出入俱府庫書主持，各董不得與聞，惟責(zé)令應(yīng)籌監(jiān)堂、知、照各官及派辦各嬰冬夏棉單衣褲，至歉歲經(jīng)費(fèi)不敷，則派令墊給。是以董事視為畏途，庫書藉舉董為利藪”。*道光《武進(jìn)陽湖合志》卷五《營建志》，道光二十三年刻本，第24頁。

鑒于勒索紳富之弊，乾隆五十五年兩江總督孫士毅下令廢除普濟(jì)、育嬰二堂董事，將其改為徹底官辦。其發(fā)文稱：“乃聞江省所屬州縣將普、育二堂派出司事，名曰紳衿，每年一換，擇殷輪點(diǎn)。堂中食用令司事墊，年年朘削，貽累無窮。是使朝廷德意轉(zhuǎn)成地方厲階，實(shí)屬大干功令。除通令各屬將普、育堂事務(wù)一切官為經(jīng)理外，合即仰各屬紳士耆民人等知悉，嗣后如再行派充，許據(jù)實(shí)確告，以憑究辦”。并通行所轄蘇皖贛三省，“自乾隆五十六年為始，俱令官為經(jīng)理”。*《禁紳衿與堂事碑》，《江寧府重修普育堂志》卷六《碑記》，第8—9頁。江蘇部分地區(qū)曾執(zhí)行此令。除江寧普育堂以外，太倉育嬰堂亦“奉兩江總督孫士毅行令，停止董事，官為經(jīng)理”。*民國《鎮(zhèn)洋縣志》附錄《自治》，第45頁。育嬰堂改為徹底官辦雖可避免勒索紳富之弊，但又使得其落入官差之手，不但管理日漸廢弛，貪污舞弊的現(xiàn)象也更加嚴(yán)重。

三、育嬰堂管理模式的改進(jìn)及啟示

面對育嬰堂官辦化后出現(xiàn)的諸多弊端，清代后期一些地區(qū)對育嬰堂的管理模式進(jìn)行了改進(jìn)。如杭州、蘇州、淮安等地育嬰堂徹底官辦后，又紛紛復(fù)設(shè)紳董，改為官紳合辦，這種做法收到一定效果。如嘉慶五年浙江巡撫阮元等改杭州育嬰堂章程，“延誠實(shí)紳士經(jīng)理，不準(zhǔn)官吏涉手。紳士乃延士人之妻之年老能事者當(dāng)門常住，以約束稽查乳媼嬰孩諸事，冬棉夏席一一增辦”。阮元之妻孔氏“間遣老媼入堂查視”。加之鹽政延豐每年撥助銀4 000兩，杭州育嬰堂遂“井然不紊，嬰兒不死者多矣”。*丁丙：《樂善錄》卷九《雜綴》，第6頁。蘇州育嬰堂徹底官辦后，因“吏胥侵蝕滋甚”而成效不佳，咸豐年間改由郡人蔣清標(biāo)主管后漸有起色，“初視事，只病嬰百余，數(shù)年后乃有六百余口”[28]?；窗灿龐胩霉俎k時(shí)“委員經(jīng)理未妥，以致堂用不敷”，道光九年改請紳士“董理其事”“辦理妥善”。

與之前模式相比，改進(jìn)后的官紳合辦出現(xiàn)了一些新變化。清代前期育嬰堂走向官辦之初一度采取官紳合辦的辦法，但隨后便出現(xiàn)官差把持堂務(wù)及勒索紳富的弊端。而在改進(jìn)之后的官紳合辦模式中，紳董的地位大為提高。同治年間江蘇巡撫丁日昌鑒于官辦善堂多方分肥之弊，明確要求將蘇州“恤孤、育嬰諸事”交紳董管理，“必須訪擇公正紳士三數(shù)人，輪流經(jīng)管，每月領(lǐng)支費(fèi)用榜示通衢，歲終刻為《征信錄》，似更可杜浮冒之弊。從前租業(yè)，逐細(xì)清出，一概不令書差與聞其事?！盵23]545此令得到執(zhí)行，晚清蘇州育嬰堂一直由紳董主管，從同治六年至清朝滅亡為止，蘇州育嬰堂一共有過7名董事，他們均屬蘇州當(dāng)?shù)剌^有影響的地方紳士[29]。據(jù)光緒九年育嬰堂董事程肇清呈稱：“蘇省育嬰自同治九年由郡紳公舉肇清接辦，迄今十有四年”。*《蘇郡育嬰堂往來函牘》，光緒九年，“盛宣懷檔案”數(shù)據(jù)庫，上海圖書館藏，檔案號(hào)：008297。即紳董由地方紳士共同推舉產(chǎn)生，且任期較長，并非按年輪充。他們是育嬰堂的主要管理者，同治九年程肇清和吳嘉椿接任董事后，進(jìn)行了一系列改革，“修章程，慎用人，增保嬰月錢，力求名實(shí)之符”；后吳嘉椿“董他堂事”，程肇清獨(dú)任育嬰堂董事，“鉅細(xì)躬親，吳中大吏于澤民之政，倚君如左右手”。*李鴻章：《重修蘇郡育嬰官堂碑記》，程肇清：《蘇郡育嬰堂志》，第3—4頁。

善堂轉(zhuǎn)由紳董主持后，官府并未束手旁觀，而是對善堂運(yùn)營情況嚴(yán)加督察，以防滋弊。同治八年署江蘇布政使應(yīng)寶時(shí)稱：“地方善舉向系民捐紳辦，似乎有司無庸過問，惟既名為知府、知州、知縣，則一府之事、一州之事、一縣之事要不可以不知”。為避免紳董等“以公眾之資財(cái)或飽囊橐，或全為安置戚友起見，而瘦饑枯骨任其朘削”，應(yīng)寶時(shí)飭令官員每季點(diǎn)驗(yàn)善堂“留養(yǎng)男婦嬰孩及在外月給口糧之人”，善堂收支賬目由官員會(huì)同紳董核算一次，呈送藩、道衙門備案；善堂收入的八九成須用于“支給口糧，備辦衣藥棺葬”等正當(dāng)用途，一二成用于辦事人員薪資及辦公雜費(fèi)，超出比例者由官員紳董分賠；紳董主持善堂卓有成效者有獎(jiǎng)，營私者議撤。*《清理善堂田產(chǎn)》，《江蘇省例續(xù)編》同治八年“藩例”，清刻本，第4—5頁。光緒十七年江蘇頒布的《整頓推廣育嬰章程》也要求官員徹查育嬰堂，“毋任積弊相沿，力求整頓”。*《整頓推廣育嬰章程》，《江蘇省例四編》光緒十七年“藩例”，第4頁。這類規(guī)定也得到執(zhí)行。蘇州育嬰堂“歷年收養(yǎng)名口，領(lǐng)支細(xì)數(shù)，均經(jīng)按年分造清冊，呈報(bào)藩、府憲核銷在案”。*《蘇郡育嬰堂往來函牘》，光緒九年，“盛宣懷檔案”數(shù)據(jù)庫，檔案號(hào)：008297。概而言之，改進(jìn)之后“官紳合辦”的意涵是紳士主持、官府督查，又可稱作“官督紳辦”。

官督紳辦的管理模式在晚清江浙育嬰堂中頗為流行。杭州育嬰堂的管理模式亦屬“官督紳辦”，設(shè)有“善舉總董”，負(fù)責(zé)管理包括育嬰堂在內(nèi)的各善堂。善舉總董均由地方紳士出任，在已知的晚清21個(gè)總董中，有進(jìn)士4人，舉人5人，多人曾出任按察使、工部主事之類的實(shí)官，地位較高[1]447。但各堂仍受官府監(jiān)督，同治八年浙江巡撫明確規(guī)定，每月八日由浙江按察使、兩浙鹽運(yùn)使“輪派按臨一次，周歷各堂，稽查出納，考察勤惰”。紳董將賬目“預(yù)行備齊，俟每月按臨日面呈閱定后，即發(fā)各堂門首實(shí)貼，俾眾咸知，以昭信服”；紳董“如有興革事宜，即可就近稟商”。*丁丙：《樂善錄》卷三《公牘》，第17頁。晚清溫州育嬰堂也“向由官督紳辦”。時(shí)人亦觀察到：“夫各處嬰堂，大抵皆官督紳辦者居多?！惫俣郊澽k的管理模式雖不能盡除舊弊，但對改善育嬰堂的運(yùn)營狀況仍有積極作用，所謂“善堂之法莫妙于官督紳辦，有官督之，則紳亦不敢各行其私見；由紳以辦理，則勝于胥役輩究不止數(shù)倍”[30]。

綜上所述，清代育嬰堂原屬民間組織，但隨著財(cái)政資助的加強(qiáng)，其官辦色彩日益濃重，甚至成為徹底官辦的機(jī)構(gòu)。財(cái)政資助及隨之而來的官辦化，在促進(jìn)育嬰事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也造成一系列弊端。鑒于此，清代后期多個(gè)育嬰堂改進(jìn)管理辦法，改用“官督紳辦”的管理模式，并收到一定成效。

與清代的情況類似，當(dāng)前中國慈善事業(yè)也存在“官辦”或“行政化”傾向。其突出表現(xiàn)便是紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等大型慈善組織往往有著濃厚的政府背景。隨著近年來“郭美美”等事件的爆發(fā)，這些慈善組織被卷進(jìn)輿論旋渦，慈善組織“行政化”問題隨之引起學(xué)界密切關(guān)注。就筆者所見，目前論者多對慈善組織的行政化持負(fù)面看法，紛紛提出應(yīng)大力促進(jìn)民間慈善事業(yè)發(fā)展，消除慈善組織行政化的弊端。有學(xué)者指出：“公益慈善事業(yè)行政色彩濃厚”是我國公益慈善事業(yè)發(fā)展面臨的困境之一，“政府應(yīng)轉(zhuǎn)換角色，從主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變出來，給民間公益慈善組織更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和更廣闊的發(fā)展空間?！盵31]亦有意見稱：“行政化對慈善組織的能力建設(shè)和公信力建設(shè)造成了負(fù)面影響，是困擾慈善組織可持續(xù)發(fā)展的重要障礙?！盵32]。更有人認(rèn)為，慈善事業(yè)諸多問題“是由官辦慈善體系的特征造成的”，要推進(jìn)公益慈善事業(yè)的發(fā)展，“其癥結(jié)問題就在于如何緩解由官辦慈善體制所帶來的弊病和如何推進(jìn)民間慈善事業(yè)的發(fā)展”[33]。

上述看法當(dāng)然有其合理性。但從育嬰堂的歷史經(jīng)驗(yàn)看，“官辦慈善”亦有其值得肯定的一面，不宜一概否定。如前所述，育嬰堂的官辦化是建立在財(cái)政資助的基礎(chǔ)之上的，這表明政府對慈善救濟(jì)事業(yè)已予以高度重視，并動(dòng)用財(cái)政力量加以支持，可視為政府關(guān)懷民生的表現(xiàn)；來自官府的支持對育嬰堂運(yùn)營狀態(tài)的穩(wěn)定、救助措施的改進(jìn)和救助規(guī)模的擴(kuò)大均有積極作用，這種“官民合力”的模式正是中國傳統(tǒng)社會(huì)保障事業(yè)的特色所在[34]。此外，慈善組織民辦化恐怕并非包治百病的良藥，如本文所示，清代完全民辦的育嬰堂往往難以長期維持和穩(wěn)定運(yùn)營，正常發(fā)展自然無從談起。若失去政府有效監(jiān)管，民辦慈善組織同樣可能滋生各種弊端。如晚清上海便存在多個(gè)借慈善之名斂財(cái)?shù)摹皞紊铺谩?。流氓地痞等“窮思極想，竟能借名善舉募捐，以飽私囊”，“賃得小屋一二椽，假行善為名，招搖撞騙，實(shí)則終歲不行一善事。惟是虛開浮報(bào)，捏撰《征信錄》一編，藉修五臟神祠，不顧旁人詬詈”。為避免監(jiān)管，其往往設(shè)于“租界之畔”，“使中西官無從管理”[35]。偽善堂名目眾多，“凡育嬰、養(yǎng)老、全節(jié)、恤貧以及施衣、施粥、施藥、施棺各善舉幾乎無不備具，而要其實(shí)則皆空中樓閣，事盡子虛”，目的只是借名斂財(cái)，所得錢財(cái)“相率瓜分，藉充其嫖賭吃著之用”。這給慈善事業(yè)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，民眾“一旦悉其隱情，遂誤疑夫滬上之真實(shí)行善者亦皆有名無實(shí)，而不復(fù)肯慨?dāng)S巨貲，則此后著名之善堂、公正之紳董聲名必將為其所累，而善舉遂復(fù)難為”[36]。

但同時(shí)我們也應(yīng)注意到，從育嬰堂的歷史經(jīng)驗(yàn)看，一旦政府對慈善組織的運(yùn)營介入過深，甚至將其徹底轉(zhuǎn)為官辦，也往往會(huì)造成一系列問題。因此，如何處理好政府與慈善組織之間的關(guān)系，仍是當(dāng)前需要處理的重要課題。在這方面，清代的“官督紳辦”模式或有值得今人借鑒之處。即，政府在支持慈善事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，無須直接插手慈善組織的具體業(yè)務(wù)，管理人選在民間推舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，慈善組織運(yùn)營情況應(yīng)由政府嚴(yán)格督查，并定期公布，接受多方監(jiān)督。既發(fā)揮“官民合力”的優(yōu)勢，又避免過度行政化的弊病，更好地促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：那曉波]

2014-10-12

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“近代江南社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)收支與運(yùn)作研究”(11CZS037)

黃鴻山(1977—)，男，副教授，歷史學(xué)博士，從事社會(huì)史研究。

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