柴俊芳

山西省襄汾縣農(nóng)村經(jīng)營管理中心

襄汾縣農(nóng)地確權(quán)登記頒證試點工作調(diào)研報告

柴俊芳

山西省襄汾縣農(nóng)村經(jīng)營管理中心

文章對襄汾縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作總體情況、具體做法、取得的經(jīng)驗和存在的問題進行了調(diào)研并提出了幾點建議。

農(nóng)村 土地 確權(quán) 調(diào)研 報告

一、總體情況

2014年襄汾縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作在新城鎮(zhèn)的官灘村、汾道溝村、吳家莊村開展。涉及農(nóng)戶270戶、承包地塊1265個、耕地面積2027畝。具體：官灘村85戶農(nóng)戶，347個地塊，541畝耕地。汾道溝村 53戶農(nóng)戶，204個地塊，336畝耕地。吳家莊村132戶農(nóng)戶，714個地塊，1150畝耕地。

二、具體做法

1.成立機構(gòu)，落實責(zé)任

根據(jù)省、市精神，7月1日《襄汾縣2014年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作方案》出臺，組建了由縣長任組長、分管副縣長擔(dān)任副組長、各相關(guān)單位負(fù)責(zé)人任成員組成的農(nóng)村土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)組，辦公室設(shè)在縣經(jīng)管中心，明確了各級責(zé)任。縣經(jīng)管中心抽調(diào)相關(guān)工作人員具體負(fù)責(zé)3個試點村的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，建立了工作人員包干制度、聯(lián)席會議制度、信息報送制度和督查通報制度。具體工作人員每天深入分管村、組指導(dǎo)工作，了解情況，收集問題，次日8點在單位碰頭召開聯(lián)席會，匯報工作進度，討論工作中出現(xiàn)的問題，形成議決材料，及時統(tǒng)一到中心，匯報給領(lǐng)導(dǎo)，以便指導(dǎo)確權(quán)工作。

2.廣泛宣傳，做好動員

為把中央有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相關(guān)法律法規(guī)政策原原本本地宣傳給干部群眾，尤其是村組干部和農(nóng)戶，我中心共印制宣傳資料1000余份，并全部發(fā)放到試點村農(nóng)戶手中。同時新城鎮(zhèn)及三個試點村分別召開鄉(xiāng)村干部會議，通過各種方式做廣泛宣傳動員，重點運用召開村民會議或村民代表大會、懸掛橫幅標(biāo)語、發(fā)放宣傳資料、廣播、黑板報等形式，宣傳確權(quán)政策，做到家喻戶曉，人人皆知，破除畏難情緒，統(tǒng)一思想認(rèn)識。

3.開展培訓(xùn)，增強能力

2014年8月25日，我們組織縣、鄉(xiāng)、村、組干部60余人在新城鎮(zhèn)召開了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作培訓(xùn)會，參會人員為試點工作縣、鄉(xiāng)、村具體負(fù)責(zé)人、試點村具體參與此項工作業(yè)務(wù)骨干、測繪隊等人員，培訓(xùn)主要內(nèi)容是確權(quán)頒證程序，確權(quán)政策、技術(shù)問題解答、各種表格的規(guī)范填寫等，并多次進村針對各村的實際情況進行具體詳細(xì)的指導(dǎo)。

4.摸底調(diào)查，收集信息

8月26日起我們分別對3個試點村的農(nóng)村土地二輪承包合同、臺賬進行整理搜集。挨家入戶詳細(xì)填制了3張摸底調(diào)查表，對3個試點村的承包信息進行全面清查，為試點工作提供了第一手資料。

5.影像制圖，實地測量

首先是由山西省第二地質(zhì)工程勘察院提供航飛影像資料。其次根據(jù)影像資料制作工作底圖。測繪人員與村工作人員一起根據(jù)縣級國土部門二調(diào)面積及界限、填制好的調(diào)查表及影像資料，在影像圖上勾出每個農(nóng)戶的承包地塊邊界和地塊編號。再次是實地測量。根據(jù)勾出的工作底圖進行測量，測量結(jié)果與原承包合同面積不一致的，“多不收，少不補”。合同面積和實測面積都要記入檔案。在測量上我們采取的是“三個結(jié)合”，地塊信息表和圖紙測算相結(jié)合，儀器測量和人工測量相結(jié)合，合同面積和實測面積相結(jié)合的辦法。

6.入戶核實，張榜公示

首先我們將地塊測量結(jié)果、經(jīng)營權(quán)共有人和家庭現(xiàn)有成員制成入戶核實表，走村入戶，進行核實，在農(nóng)戶充分認(rèn)可后，由農(nóng)戶代表人簽字確認(rèn)。其次我們將經(jīng)營權(quán)登記成果制出公示圖，以村委為單位進行第一次公示，公示后，村民提出異議，我們都進行了認(rèn)真修改，再進行第二次公示，直至土地承包確權(quán)成果得到村民認(rèn)可。

7.加強檢查、妥處矛盾

為積極穩(wěn)妥推進全縣農(nóng)村承包土地確權(quán)試點工作,檢查督促確權(quán)工作的全面完成，要求各相關(guān)單位和人員必須做到：一是新城鎮(zhèn)必須按時向我中心報送確權(quán)必須的文檔和信息；二是指定專人負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證試點工作的進度收集、匯總及上報、存在的問題和工作典型、確權(quán)工作可能引發(fā)的不穩(wěn)定因素等；三是中心領(lǐng)導(dǎo)不定期走訪試點村進行實地檢查，及時了解掌握確權(quán)工作進展情況；四是對試點村確權(quán)過程中出現(xiàn)的各種矛盾糾紛及時落實相關(guān)人員進行調(diào)處和化解，把穩(wěn)定放在第一位，既考慮農(nóng)民的意愿，同時要保護承包戶的合法權(quán)益。

三、取得的經(jīng)驗

1.責(zé)任明確

2014年8月22日襄汾縣召開土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作推進會，2014年8月25日新城鎮(zhèn)召開土地確權(quán)登記頒證試點工作動員會，將具體工作和責(zé)任落實到人頭。

2.協(xié)調(diào)到位

縣經(jīng)管中心、新城鎮(zhèn)、試點村組、測繪隊之間加強溝通與協(xié)調(diào)。工作中出現(xiàn)的糾紛，按照農(nóng)民意愿、屬地原則妥善化解矛盾，為保障確權(quán)頒證工作順利進行奠定了基礎(chǔ)。

3.依法依規(guī)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是受法律保護的物權(quán)，事關(guān)農(nóng)民的基本生存和農(nóng)村穩(wěn)定。在確權(quán)頒證時我們必須嚴(yán)格執(zhí)行 《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。

4.民主協(xié)商

確權(quán)工作必須充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用。每個環(huán)節(jié)必須實行民主協(xié)商，重大事項經(jīng)本集體經(jīng)濟成員民主討論決定，堅決杜絕發(fā)包方暗箱操作，強行推動。解決各類矛盾和問題，都要在法律法規(guī)允許條件下，嚴(yán)格按照村民自治的程序和要求辦理，努力實現(xiàn)群眾滿意。

四、存在的問題

1.確權(quán)登記中遇到的政策性矛盾突出

土地二輪延包后，中央明確規(guī)定承包土地“三十年不變”，有的村擅自做出的土地“小調(diào)整”——只給新生兒補地，但不給新遷來戶口者補地，借此次確權(quán)一些農(nóng)戶對此種做法意見較大，要求補地，造成新的矛盾需要協(xié)調(diào)解決；還有因修路等公共設(shè)施占用農(nóng)戶林地，補償給農(nóng)戶的是耕地，且補償面積較大，補償了地的農(nóng)戶要求確權(quán)，但其他農(nóng)戶不同意，這些給此次確權(quán)工作帶來一定困難。

2.確權(quán)工作認(rèn)識尚不統(tǒng)一、基層推動此項工作的積極性不高

一種認(rèn)識是多此一舉。我們在工作中發(fā)現(xiàn)，不少同志認(rèn)為：承包經(jīng)營權(quán)證農(nóng)戶手中已有，承包地農(nóng)戶也在耕種，再花費大的物力、財力搞確權(quán)頒證工作，實在是多此一舉，起不到多大作用。再一種認(rèn)識是怕影響農(nóng)村穩(wěn)定。按照這次承包經(jīng)營確權(quán)登記要求，要查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，這樣就會引發(fā)很多矛盾。由于農(nóng)民承包土地有國家補貼等利益的驅(qū)使，再加上對確權(quán)登記的預(yù)期，農(nóng)民更看重土地，很多原有的矛盾怕被激發(fā)，怕影響農(nóng)村穩(wěn)定，影響農(nóng)村干部的政績。因此，有些基層干部認(rèn)為這項工作難度大，吃力不討好，積極性普遍不高。

3.工作力量和投入經(jīng)費嚴(yán)重不足

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面對千家萬戶，工作量大，需要大批工作人員和專門工作機構(gòu)來運行，農(nóng)村這方面的機構(gòu)和人員非常欠缺。而且目前勞動力價格上漲，農(nóng)村外出務(wù)工人員較多，村工作人員難找，這種情況在全縣普遍存在，如不健全工作機構(gòu)，加強力量，確權(quán)登記工作推進較為困難。

確權(quán)登記也需要大量的經(jīng)費投入。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，需要經(jīng)過一系列程序和流程規(guī)范。如要經(jīng)過調(diào)查摸底、影像制圖、信息錄入、公示核實等多步工作流程。這些程序和規(guī)范，都需要開支大量費用。據(jù)初步估算，確權(quán)登記每畝需經(jīng)費50元左右。地方財政嚴(yán)重不足直接制約此項工作的順利開展。

4.航拍圖像不清晰，影響工作進度

襄汾縣是9月18日開始進行航拍的，此時正值秋莊稼成長季節(jié)，地壟難以看清，特別是官灘村棗樹密集成林，造成航拍圖像地界不清，工作開展起來難度較大，影響進度。

五、幾點建議

1.提高思想認(rèn)識

農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作涉及面廣，政策性強，情況復(fù)雜，工作量大，關(guān)系到農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定，關(guān)系到千家萬戶農(nóng)民群眾切身利益，各級各部門要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，明確責(zé)任，切實增強做好確權(quán)登記頒證工作的緊迫感和使命感。

2.強化宣傳培訓(xùn)

要利用各種媒介，采取多種形式，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參與確權(quán)登記工作的自覺性和積極性。要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使工作人員準(zhǔn)確理解和把握政策界限，明確具體操作規(guī)程，掌握工作要領(lǐng)要點，為高標(biāo)準(zhǔn)完成確權(quán)登記工作打好基礎(chǔ)。

2.調(diào)查摸底要準(zhǔn)

要堅持以村民小組為工作單元。多年來，農(nóng)村區(qū)劃調(diào)整比較頻繁，合村合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況時有發(fā)生，而村民小組卻基本上沒有變化，相對穩(wěn)定；同時幾次的農(nóng)地責(zé)任制落實，都是在村民小組的層面具體落實的，人口、土地面積包括一些歷史資料，都是以村民小組為主進行統(tǒng)計和留存。土地確權(quán)，只有以村民小組為單位，才能真正做到情況準(zhǔn)、底子清。

4.妥善調(diào)處矛盾

矛盾調(diào)處時，要依據(jù)政策、法律、法規(guī)，按照保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、分類處置的原則依法妥善解決。

5.堅持依靠群眾

農(nóng)地確權(quán)涉及千家萬戶、每丘每塊，其中的具體問題也千差萬別。只有本著合情合理合法的態(tài)度，切實堅持依靠群眾，發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，充分聽取群眾意見，深入細(xì)致地掌握情況，實事求是地分析和處理工作當(dāng)中的具體問題，才能把這項工作做好做實。

予實力強、資信好的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體一定的授信額度，解決其季節(jié)性、臨時性生產(chǎn)經(jīng)營資金不足。二是制定完善鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的配套政策。鼓勵農(nóng)民特別是外出務(wù)工農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上將承包地剩余承包期一次性流轉(zhuǎn)出去。對承包土地全部流轉(zhuǎn)出去進入城鎮(zhèn)從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村居民，在子女入學(xué)、社會保障等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等政策待遇；三是完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制。鼓勵土地流轉(zhuǎn)大戶（企業(yè)）就生產(chǎn)的農(nóng)作物、畜牧產(chǎn)品進行保險，降低規(guī)模經(jīng)營的意外災(zāi)害風(fēng)險。