田　孟

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢　430074)

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“結(jié)平衡賬”：農(nóng)戶主導(dǎo)型農(nóng)地確權(quán)模式探索

田孟

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢430074)

摘要：在當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)工作不斷推進(jìn)的過程中，來自國家層面的政策供給往往會被農(nóng)村基層組織創(chuàng)造性地使用，使得確權(quán)實(shí)踐體現(xiàn)出一種村社內(nèi)部“結(jié)平衡賬”的現(xiàn)象和功能，即基層組織通過召集村民多次開會研討、民主協(xié)商，兼顧村社內(nèi)部已經(jīng)多元化的利益訴求，最終制定出切實(shí)可行的土地確權(quán)方案。如此，不僅完成了國家“自上而下”要求的土地確權(quán)任務(wù)，而且也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“自下而上”要求理順村社內(nèi)部關(guān)系的目標(biāo)。村社共同體內(nèi)部成員構(gòu)成的不斷變動與我國農(nóng)村地權(quán)政策的相對穩(wěn)定性之間的矛盾，是需要進(jìn)行以土地調(diào)整為主要內(nèi)容的“結(jié)平衡賬”的關(guān)鍵原因。村社內(nèi)部“結(jié)平衡賬”機(jī)制是確保農(nóng)村社會穩(wěn)定的核心機(jī)制，也是解決“三農(nóng)”問題乃至國家涉農(nóng)政策下鄉(xiāng)過程中的諸多困境的有效方法之一。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)；農(nóng)地確權(quán)；結(jié)平衡賬機(jī)制；土地調(diào)整

一、問題的提出

俗話說,土地是農(nóng)民的命根子。從根本上看,中國最大的問題是農(nóng)民問題[1]。農(nóng)民問題最關(guān)鍵的是土地問題。土地問題最核心、最深層的是土地產(chǎn)權(quán)問題。土地產(chǎn)權(quán)問題可以分為土地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)造問題[2]和土地產(chǎn)權(quán)制度本身的穩(wěn)定性問題[3]兩個方面。改革開放以來,由于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一直處于變革之中,因此,土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)造問題往往壓過土地產(chǎn)權(quán)制度本身穩(wěn)定性問題而成為關(guān)于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問題討論的焦點(diǎn)問題。很多學(xué)者[4]都曾就如何構(gòu)建一套既符合中國國情、又能夠高效運(yùn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系做出過努力。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來看,“產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利關(guān)系”,包含占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)能。從產(chǎn)權(quán)功能方面來看,德姆塞茨[5]認(rèn)為,在利益多元化的社會中,產(chǎn)權(quán)作為一種社會工具,具有幫助各個主體在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易時形成穩(wěn)定而又合理預(yù)期的作用。特定的產(chǎn)權(quán)制度具有相應(yīng)的激勵機(jī)制。在不同經(jīng)濟(jì)社會條件下,產(chǎn)權(quán)制度及其激勵機(jī)制具有不同的績效,從而促進(jìn)或者阻礙經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。反過來,經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展又會強(qiáng)化或沖擊既有的產(chǎn)權(quán)制度及其激勵機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度的穩(wěn)定或重構(gòu)。一般來說,清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)能夠?qū)κ袌鼋灰仔袨楫a(chǎn)生正向的功能,而產(chǎn)權(quán)模糊則不利于資源的優(yōu)化配置。但產(chǎn)權(quán)本身就具有“不確定性”[6],因此,為了實(shí)現(xiàn)交易,產(chǎn)權(quán)邊界需要明確界定。甚至可以認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)就是在產(chǎn)權(quán)界定的過程中產(chǎn)生的,沒有未經(jīng)界定的產(chǎn)權(quán)。但是,產(chǎn)權(quán)界定是需要成本的。而且,一般來說,產(chǎn)權(quán)界定得越清晰,所需要的成本也就越高。按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定的收益大于成本的時候,進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定才是合理的,也才是可能的。

相對于上述產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn),一批國內(nèi)的社會學(xué)學(xué)者提出了不同見解。在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)方面,周雪光從產(chǎn)權(quán)構(gòu)建性的角度提出了“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”概念,認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是在產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的制度環(huán)境之中建構(gòu)出來的,是各種關(guān)系共同形塑的結(jié)果。因此,“產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系”[7]?；诖?臧德順提出了“關(guān)系地權(quán)”[8],田先紅等則從社會結(jié)構(gòu)的角度提出了地權(quán)的“階層競爭”屬性[9]。張小軍從實(shí)體論的角度提出產(chǎn)權(quán)“復(fù)合性”特征[10],包含經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、政治產(chǎn)權(quán)、文化產(chǎn)權(quán)、社會產(chǎn)權(quán)和象征產(chǎn)權(quán)等多重維度。其中,“象征地權(quán)”是一種基于認(rèn)同范疇的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài),是被人們賦予了特殊意義的產(chǎn)權(quán)類型[11]。陳鋒從村莊內(nèi)部的視角出發(fā)提出了產(chǎn)權(quán)的“嵌入性”,他發(fā)現(xiàn)贛中地區(qū)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)觀念與當(dāng)?shù)氐拇迩f社會結(jié)構(gòu)之間存在邏輯上的自洽性,農(nóng)民日常觀念里對土地表現(xiàn)出一種“祖業(yè)權(quán)”的認(rèn)知形態(tài)[12]。在產(chǎn)權(quán)功能方面,折曉葉等認(rèn)為在一個制度環(huán)境較為穩(wěn)定的背景下,當(dāng)市場合約不完備時,作為一種社會性合約的農(nóng)村社區(qū)集體產(chǎn)權(quán),可以通過非正式的方式解決社區(qū)內(nèi)部的合作困境和產(chǎn)權(quán)沖突,從而實(shí)現(xiàn)界定和維護(hù)社區(qū)產(chǎn)權(quán)秩序的目的[13]。在產(chǎn)權(quán)界定方面,申靜等發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定的標(biāo)準(zhǔn)是村社“集體成員資格”[14]。張靜則認(rèn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定因?yàn)椴煌黧w的選擇性使用而具有“不規(guī)則性”[15]。因此,“產(chǎn)權(quán)模糊”其實(shí)是產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的一個表現(xiàn)形式。界定產(chǎn)權(quán)不僅是一個涉及界定“成本-收益”的單純經(jīng)濟(jì)問題,而且是一個界定“關(guān)系”“資格”“象征意義”“文化”乃至“權(quán)力”等方面的綜合性問題。

產(chǎn)權(quán)研究的“社會學(xué)范式”是對既有的“經(jīng)濟(jì)學(xué)范式”的一個重大創(chuàng)新[16]。這種新的范式要求我們將產(chǎn)權(quán)制度放置到具體的關(guān)系生成情境、文化意義網(wǎng)絡(luò)、象征資本、權(quán)力社會結(jié)構(gòu)等環(huán)境之中進(jìn)行考察。本文接續(xù)了產(chǎn)權(quán)研究的“社會學(xué)范式”,試圖從自內(nèi)而外的村莊角度切入,以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)實(shí)踐作為研究對象,揭示農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及其界定過程中的復(fù)雜性。本文的問題意識在于,農(nóng)地確權(quán)政策在個案村的實(shí)踐呈現(xiàn)出了一種什么樣的邏輯，這種實(shí)際邏輯具有哪些特點(diǎn)，這種實(shí)踐邏輯的約束條件是什么，以及這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)確權(quán)實(shí)踐的方式對于當(dāng)前全國開展的土地確權(quán)工作具有什么樣的啟示?

二、農(nóng)地確權(quán)政策的內(nèi)容及其涵義

2014年4月,湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作方案》(鄂辦文[2014]17號),對該輪確權(quán)進(jìn)行部署。此次確權(quán)以村組為單位進(jìn)行,經(jīng)村民代表大會(或村民大會)討論,既可以選擇“確地確權(quán)”,即“確地到戶”的方式;也可以選擇“確股確權(quán)”,即“確股到戶”的方式。難能可貴的是,17號文著重提到了此次確權(quán)所要注意的“十大政策要點(diǎn)”,即“此次確權(quán)與歷次確權(quán)”之間的關(guān)系、“穩(wěn)定和調(diào)整”的關(guān)系、“約、法、情、理”之間的關(guān)系、“權(quán)利和義務(wù)”的關(guān)系、“新老成員”之間的關(guān)系、“田多戶和田少戶”之間的關(guān)系、“一般成員與特殊群體”的關(guān)系、“以往平調(diào)和此次確權(quán)”的關(guān)系、“30年與‘長久不變’”的關(guān)系以及“確權(quán)和穩(wěn)定、發(fā)展”的關(guān)系等問題。顯然,此次農(nóng)地確權(quán)的核心是厘定土地的產(chǎn)權(quán)邊界,理順各種關(guān)系。

農(nóng)村承包地上的各種關(guān)系問題可以簡要地分為“橫向”和“縱向”兩個層面。所謂“地權(quán)的橫向?qū)用娴膯栴}”,即村社集體“成員權(quán)”[17]問題,是指在一段時間內(nèi),由于人口增減、遷入遷出、家庭內(nèi)部分家、土地委托耕種或?qū)嵸|(zhì)性“交易”等原因所導(dǎo)致農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)配置問題。而所謂“地權(quán)的縱向?qū)用娴膯栴}”,則涉及到兩個層次:一是國家的宏觀土地政策與農(nóng)民的土地權(quán)利之間的關(guān)系問題[18],二是土地的集體所有權(quán)與土地的承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系問題[19]。但在通常意義上看,農(nóng)民的土地權(quán)利的“縱向”層面,主要是指國家與農(nóng)民之間的關(guān)于土地權(quán)利配置的問題,比如土地承包期穩(wěn)定與集體內(nèi)部土地調(diào)整的關(guān)系問題、農(nóng)民的土地抵押權(quán)“賦權(quán)”問題[20],以及征地過程中的土地增值收益分配問題等等;而農(nóng)民集體由于其本身就是由農(nóng)民成員組成的,所以,集體所有權(quán)與土地承包權(quán)之間的關(guān)系問題,歸根結(jié)底還是屬于農(nóng)民與農(nóng)民之間的“橫向”關(guān)系問題。

不管是為了解決地權(quán)“橫向關(guān)系問題”還是地權(quán)“縱向關(guān)系問題”,此次湖北省的土地確權(quán)工作主要致力于厘定作為“一束權(quán)利”的地權(quán)之間的邊界,增強(qiáng)地權(quán)不同權(quán)能的清晰度和穩(wěn)定性。這既是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)配置績效目標(biāo)的基礎(chǔ)性需要,也是當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場不斷演進(jìn)所有產(chǎn)生的一種內(nèi)在需求。根據(jù)農(nóng)業(yè)部最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[21],截至2014年6月底,全國農(nóng)村承包耕地的流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了3.8億畝,占承包耕地總面積的28.8%,活躍的農(nóng)村地權(quán)交易市場客觀上需要清晰明確的產(chǎn)權(quán)邊界。但是,按照產(chǎn)權(quán)研究的“社會學(xué)范式”,厘定產(chǎn)權(quán)邊界不僅是一個單純的法律問題或經(jīng)濟(jì)問題,更是一個涉及到農(nóng)村利益調(diào)整、社會關(guān)系再造、文化價值重塑等既綜合又復(fù)雜性的問題[22]。因此,為了厘定產(chǎn)權(quán)邊界,必須首先要解決覆蓋在既有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之上的各種關(guān)系及其中的矛盾。

當(dāng)前,不同區(qū)域農(nóng)村面臨著不同的現(xiàn)實(shí)問題。對于絕大多數(shù)的普通農(nóng)村來說,最突出的地權(quán)矛盾是集體組織成員(農(nóng)民)之間的地權(quán)配置問題,也就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的配置效率和分配公平問題。隨著農(nóng)村人口的向外流動和遷移,農(nóng)村地權(quán)的配置不均十分嚴(yán)重。因此,為了順利開展土地確權(quán),首先就需要理順村社內(nèi)部各種關(guān)系及問題。

三、友誼村地權(quán)關(guān)系變動的歷史考察

省“兩辦”17號文下發(fā)后,友誼村*按照學(xué)術(shù)慣例，文中涉及的地名已做技術(shù)處理。被確定為此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)村,是全縣僅有的3個試點(diǎn)村之一。友誼村地處江漢平原腹地,位于荊江南岸分流河道之一的虎渡河中游地帶。2005年,湖北省實(shí)施農(nóng)村基層管理體制改革,合村并組。友誼村即由當(dāng)時的黃臺村、沙河村和閘口村3個行政村合并而成;合并前3個村共有23個村民小組,合并后變?yōu)?3個;全村有835戶,共3 350人,其中勞動力1 700人;全村上報(bào)耕地面積4 749畝,而實(shí)際有4 900多畝。其中水田2 537畝,剩下全為旱地;有集體水面3個,共620畝。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭普遍形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕家計(jì)收入模式”[23],即在農(nóng)民家庭收入中,中年人或年輕人在外務(wù)工、經(jīng)商,老年人在家務(wù)農(nóng),農(nóng)民家庭普遍存在“非農(nóng)收入”和“農(nóng)業(yè)收入”兩大收入來源。

1982年,友誼村開始實(shí)行土地“承包到組”。1983年,按照上級要求分田到戶。當(dāng)時按照人口均分土地,但土地面積是按照產(chǎn)量計(jì)算,而不是按照標(biāo)準(zhǔn)面積計(jì)算,所以存在土地面積打折的情況。在分配方式上,旱地采取按照門牌號依順序分配,而水田則采取抓鬮的方式分配。之所以采取這樣的方式,主要是因?yàn)楹档氐牟顒e不大,而水田因遠(yuǎn)近肥瘦不同差異很大。當(dāng)時集體沒有預(yù)留機(jī)動地,而是聲明在以后適當(dāng)?shù)臅r候進(jìn)行土地調(diào)整。截止到1998年,友誼村一共進(jìn)行了3次土地調(diào)整,每次均為“小調(diào)整”,增人增地，減人減地。

到了20世紀(jì)90年代中后期,農(nóng)產(chǎn)品價格低,農(nóng)業(yè)投入成本大,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)越來越重,當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了農(nóng)民“棄田拋荒”的現(xiàn)象。當(dāng)時,村組集體根本沒有辦法阻止農(nóng)民的這種行為,有的農(nóng)民甚至跪在村組干部面前要求放棄土地。于是,為了確保農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)的完成,村組干部想了很多辦法:一是把土地重新分配,讓那些愿意種地的人多種,其中很大部分是當(dāng)時沒法離開村莊的村組干部。二是村組干部到山區(qū)宣傳動員當(dāng)?shù)剞r(nóng)民搬遷落戶,讓這些外地人來種地,當(dāng)時出現(xiàn)了一批本地農(nóng)民“搭地賣房”。三是采取將農(nóng)田改造成魚池、窯廠等設(shè)施。友誼村當(dāng)時重新分配土地,采取“按需分配”原則,“農(nóng)戶愿意要多少就給多少,既可以多要,也可以少要,也可以不要”。當(dāng)時約有30%的農(nóng)戶選擇不要土地,剩下近70%的農(nóng)戶多多少少分配到了土地。其中,有的農(nóng)戶因?yàn)槎嘁送恋乇愠蔀榱撕髞淼姆N田大戶。

1998年,土地一輪承包到期,國家開始推行土地“二輪延包”政策。在當(dāng)時,如何“延包”是個問題。宏觀政策是以一輪承包時的權(quán)屬關(guān)系為基礎(chǔ)進(jìn)行“延包”,但是如果按照這個政策延包的話,那些當(dāng)時正在種田的農(nóng)民肯定不愿意,因?yàn)橥恋匾恢笔怯伤麄兏N的,土地上的稅費(fèi)也是他們完成,因此土地權(quán)屬理應(yīng)歸他們;同時,按照這個政策進(jìn)行延包,那些棄田的人也不會愿意,因?yàn)樘热敉恋貦?quán)屬歸了他們,便將意味著這些土地上的負(fù)擔(dān)也歸他們承擔(dān),而他們早已不種地了。于是,當(dāng)時有些地方是按照農(nóng)地耕作現(xiàn)狀進(jìn)行延包,也就是說,“當(dāng)時誰在種就把土地承包權(quán)確給誰”。這就意味著,那些之前申請不要土地的農(nóng)戶,不僅喪失了土地地塊,而且喪失了這一輪土地承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)。這是一個很重大的變化,但由于當(dāng)時土地上還有稅賦、農(nóng)產(chǎn)品價格不高,“土地不俏”,所以農(nóng)民當(dāng)時對這個變化的反應(yīng)并不強(qiáng)烈,并未產(chǎn)生大面積的糾紛。與此同時,也有很多地方的二輪延包政策采取“走過場”的方式,土地的既有權(quán)屬和關(guān)系都沒有觸動,僅僅換了一下證書,應(yīng)付性地完成上級任務(wù),而且土地證書大都沒有發(fā)下去,實(shí)際上也發(fā)不下去。

到了2003年,農(nóng)業(yè)稅逐漸取消,種地不交稅還有補(bǔ)貼,此時農(nóng)產(chǎn)品的價格也開始回升,農(nóng)民對于土地的關(guān)注度開始高起來。于是,那些之前不要土地的農(nóng)戶開始回來要地。在相關(guān)指導(dǎo)政策沒有出臺之前,基層對于這種問題的解決一般是都通過雙方協(xié)商解決。后來,湖北省出臺了“完善二輪延包政策”,對這類糾紛進(jìn)行指導(dǎo),尤其對于那些在之前二輪延包時候“走過場”的,要求落實(shí)政策。在這種情況下,部分農(nóng)村采取“一事一策”的方式,對于出現(xiàn)問題的土地進(jìn)行協(xié)商解決,然后變更登記并確權(quán)發(fā)證;對于那些沒有反映出問題的就不予觸及。當(dāng)時,有部分農(nóng)村進(jìn)行了土地調(diào)整。土地調(diào)整的起點(diǎn)有兩種類型,有的是按照二輪延包政策時(1998年)的人口進(jìn)行調(diào)整,有的則是按照完善二輪延包政策時候(2004年)的人口進(jìn)行調(diào)整。但也有一部分村莊沒有調(diào)整,因?yàn)楫?dāng)時這些村莊的問題還沒有暴露出來。

正是因?yàn)楫?dāng)時的土地二輪延包采取了“一事一策”的工作方式,對于出現(xiàn)問題的就解決,沒有問題的就直接延包,“不會沒有麻煩找麻煩”。所以,有些潛伏的問題在當(dāng)時便沒有暴露出來。等到國家后來對于農(nóng)村的支持力度越來越大,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的水平越來越高,以及部分近郊農(nóng)村的土地被征收,甚至還包括之前的那些農(nóng)民回鄉(xiāng)要地成功所引起的示范效應(yīng)等等,造成了后續(xù)不間斷地有農(nóng)民回鄉(xiāng)要土地,土地糾紛持續(xù)存在。土地上的利益越大,糾紛越多。對此,基層政府繼續(xù)采取“一事一策”的方式通過雙方協(xié)商予以解決,持續(xù)至今。

而此次土地確權(quán)的目的,一方面是要對前段時間以來進(jìn)行的土地糾紛協(xié)商的成果進(jìn)行確認(rèn),另一方面則是要為那些尚未解決的土地糾紛問題提供一個暴露的機(jī)會,并在這次確權(quán)過程中進(jìn)行一次集中的解決。按照上級要求,解決這些問題的基本方法是:(1)有法律法規(guī)政策依據(jù)的,按照法律法規(guī)政策辦;(2)沒有法律法規(guī)政策依據(jù)的,按照村民自主協(xié)商辦;(3)沒有法律法規(guī)政策依據(jù)的,而村民自主協(xié)商不成功的,則暫時擱置,此次不予確權(quán),僅作統(tǒng)計(jì)摸底。顯然,友誼村的此次土地確權(quán)工作表現(xiàn)出了鮮明的解決實(shí)際問題的目標(biāo)導(dǎo)向和工作風(fēng)格。這些問題中最主要的自然是那些需要通過組織村民自主協(xié)商解決的土地相關(guān)問題,這既是土地能夠確權(quán)的前提,也是土地確權(quán)的重要組成部分。

綜上所述,自1980年代以來,友誼村的地權(quán)經(jīng)歷過多次調(diào)整。農(nóng)村地權(quán)之所以需要不斷地進(jìn)行調(diào)整,表面上看是國家宏觀政策導(dǎo)向的作用力,但實(shí)際上卻是村社整體的經(jīng)濟(jì)社會變遷的客觀反映和結(jié)果。眾所周知,近年來村社共同體處于頻繁的變動之中,人口、土地、人地關(guān)系以及人與人之間的關(guān)系等等都在發(fā)生深刻變化。人口的新增與減少,遷入與遷出;土地的增加與侵蝕,改良與退化等等,客觀上都要求地權(quán)進(jìn)行重新的配置和調(diào)整。但是,國家的土地政策基調(diào)以及土地利用本身的需要都偏好于一種相對穩(wěn)定持久的地權(quán)樣態(tài)。于是,不斷變動的村社共同體便與相對穩(wěn)定的地權(quán)狀況之間存在深刻的矛盾?；鶎咏M織的功能之一,就是要就村社共同體內(nèi)部成員的地權(quán)配置格局進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整,以解決實(shí)際糾紛和問題。其中,“結(jié)平衡賬”往往是基層社會一個十分常見而又重要的工作方法。

四、確權(quán)實(shí)踐:村社如何“結(jié)平衡賬”?

那么,什么是村社內(nèi)部的結(jié)平衡賬，村社內(nèi)部又是如何結(jié)平衡賬的，具體到土地確權(quán)工作方面,村社內(nèi)部的結(jié)平衡賬機(jī)制究竟是如何發(fā)揮作用的?通過對友誼村農(nóng)地確權(quán)中村社結(jié)平衡賬機(jī)制的考察,可以從中挖掘出結(jié)平衡賬這種工作方法所具有的一些特征和功能。

(一)何為“結(jié)平衡賬”?

“結(jié)平衡賬”[24]是李昌平先生最先提出來的一個概念,這個概念的詞源來自會計(jì)學(xué)。會計(jì)學(xué)把“結(jié)賬”定義為:在將一定時期內(nèi)發(fā)生的全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)登記入賬的基礎(chǔ)上,計(jì)算并記錄本期發(fā)生額和期末余額后,將余額結(jié)轉(zhuǎn)下期或新的賬簿的會計(jì)行為[25]。會計(jì)學(xué)的這一概念主要針對經(jīng)濟(jì)行為。但對于我國農(nóng)村,由于存在著傳統(tǒng)東亞社會特有的“村社共同體”單元[26],農(nóng)民行為的社會文化基礎(chǔ)不可忽視[27];而且,實(shí)際上農(nóng)民之間的經(jīng)濟(jì)收益與社會文化收益往往是可以相互轉(zhuǎn)化的。因此,農(nóng)村的“結(jié)賬”不單針對經(jīng)濟(jì)行為的往來,而是一個全面綜合的運(yùn)作過程。農(nóng)村里的結(jié)平衡賬,是在依據(jù)地方性規(guī)范的基礎(chǔ)之上,通過組織會議協(xié)商,綜合考慮多種因素的基礎(chǔ)上,在一個村社內(nèi)部進(jìn)行往來平衡或了結(jié)的過程。

李昌平認(rèn)為,“結(jié)平衡帳”曾經(jīng)是縣鄉(xiāng)干部最重要的事情,也是村民自治的核心機(jī)制。結(jié)平衡賬是維持(村社)共同體長期存在的最核心制度。無論外部制度怎么變,只要共同體內(nèi)部每年結(jié)平衡賬制度正常運(yùn)行,“四權(quán)統(tǒng)一”和“三位一體”就能夠長期存在并得到鞏固。假如內(nèi)部結(jié)平衡賬制度受到破壞,哪怕是只有1~2年不結(jié)平衡賬了,共同體就有可能名存實(shí)亡。因此,共同體內(nèi)的結(jié)平衡賬制度必須受到國家法律保護(hù),需要地方政府大力支持[24]。

在村社結(jié)平衡賬的過程中,不僅很多具體的問題被解決了,而且村社內(nèi)部的人際關(guān)系也被理順了,大家心情舒暢,村社共同體的團(tuán)結(jié)和整合便得到了加強(qiáng)和鞏固。李昌平先生甚至認(rèn)為,當(dāng)前基層農(nóng)村社會之所以存在一大堆遺留未決的問題,且有些問題甚至還發(fā)酵成為了具有影響力的惡性事件,其中原因不乏多年來村社內(nèi)部“結(jié)平衡賬”機(jī)制的丟失或僵化[28]。

確實(shí),村社內(nèi)部結(jié)平衡賬機(jī)制的喪失給國家政策的推行和落實(shí)帶來了極大的阻力和困境。確權(quán)政策的執(zhí)行困境就是一個證明。由于在土地確權(quán)過程中必然需要農(nóng)民的參與和配合,但在沒有解決農(nóng)民實(shí)際問題和訴求的情況下,該項(xiàng)工作的開展往往就得不到農(nóng)民的有效參與。于是很多地方的確權(quán)最終只能是“確空權(quán)”[29],農(nóng)民“被確權(quán)”[30]。農(nóng)民參與積極性嚴(yán)重不足,確權(quán)政策出現(xiàn)明顯的執(zhí)行偏差[31]。而此次湖北省的確權(quán)工作,是希望“確實(shí)權(quán)”、“真確權(quán)”。既然要真確權(quán),首先就要理順村社共同體關(guān)系。所以,上述湖北省17號文的政策要點(diǎn)基本上都是圍繞“村社共同體應(yīng)該如何結(jié)平衡賬?”這一關(guān)鍵問題展開的。

(二)如何“結(jié)平衡賬”?

2014年4月,友誼村開展確權(quán)工作,這是一種典型的“農(nóng)戶主導(dǎo)型確權(quán)模式”[32]。按照當(dāng)?shù)卣囊?此次農(nóng)地確權(quán)以二輪延包為基礎(chǔ),要求下面“真搞”，要“確實(shí)權(quán)”“確權(quán)又確地”。具體來說,此次確權(quán)就是要將農(nóng)戶與具體的地塊之間的關(guān)系明確,不能再像前幾次土地承包的時候那樣,出現(xiàn)部分村莊搞“直通車”的情況。為了彰顯重視,鎮(zhèn)里成立了農(nóng)村土地確權(quán)辦公室,由鎮(zhèn)長兼任辦公室主任。村里成立農(nóng)村土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,村支部書記是主要負(fù)責(zé)人,村民委員會和村民小組長是具體執(zhí)行人。村里制定了工作方案,分三個片區(qū)進(jìn)行責(zé)任劃片,也就是合村前的三個村委會各自負(fù)責(zé)各自片區(qū)的土地確權(quán)工作。

由于此次確權(quán)要求以二輪延包為基礎(chǔ),因此,那些在二輪延包時已經(jīng)進(jìn)行了土地調(diào)整的小組,以及后來在完善二輪延包政策時已經(jīng)進(jìn)行過土地調(diào)整的小組,由于農(nóng)戶與具體地塊之間的關(guān)系都比較清楚了,因此此輪確權(quán)就基本上不用動,直接換土地承包經(jīng)營權(quán)證書即可。此輪確權(quán)的主要對象是那些在二輪延包時期以及完善二輪延包時期都沒有進(jìn)行過土地調(diào)整的村民小組。按照友誼村委會的理解,此次確權(quán)就是“不能再讓那些之前一直占著田的人繼續(xù)種那么多種田了,因?yàn)闆]有田的人對此很有意見,上面對此也很不滿”。因此,盡管上級政府并沒有要求一定要搞土地調(diào)整,但如果不調(diào)整土地的話,占著較多土地的人肯定不會愿意拿出土地給那些沒有田或者田少的人。這樣的話土地確權(quán)就搞不下去了,也就沒法“真搞”。所以,這次確權(quán)一定要將土地打亂重新,也只有這樣才能真的“確權(quán)又確地”。

首先,結(jié)平衡賬的時間節(jié)點(diǎn)。由于結(jié)平衡賬工作具有周期性,而各個節(jié)點(diǎn)的安排決定了結(jié)平衡賬的周期。因此,以什么時間為節(jié)點(diǎn)開展村社內(nèi)部的結(jié)平衡賬工作,對于順利實(shí)現(xiàn)結(jié)平衡賬目標(biāo)具有十分重要的作用。確定一個時間節(jié)點(diǎn),既是結(jié)平衡賬機(jī)制得以發(fā)揮作用的前提要件,也是下一次結(jié)平衡賬的計(jì)算基礎(chǔ)。具體到農(nóng)地確權(quán)方面,友誼村首先需要確定以哪個時間點(diǎn)進(jìn)行此次的土地確權(quán)工作。友誼村的干部和群眾通過多番協(xié)商,最終達(dá)成了以現(xiàn)有人口進(jìn)行重新分配土地的決定,而不再按照二輪延包時的人口基數(shù)分配。有趣的是,確定土地確權(quán)的時間節(jié)點(diǎn)這一事件本身就是友誼村村社內(nèi)部自主決策的一個過程。

其次,結(jié)平衡賬的基本單位。由于結(jié)平衡賬機(jī)制需要一定的組織成本,因此在什么范圍內(nèi)結(jié)平衡賬,決定了結(jié)平衡賬工作的效能。實(shí)際上,過寬或過窄的范圍,都不易發(fā)揮結(jié)平衡賬機(jī)制的有效作用,農(nóng)民的認(rèn)同與行動單位是最能夠充分發(fā)揮結(jié)平衡賬機(jī)制的基礎(chǔ)單元。在很多地方,村民小組往往是農(nóng)民認(rèn)同與行動的基本單位。盡管友誼村進(jìn)行過小組合并,但合并前的老村民小組依舊各自為政,并沒有因?yàn)閺?qiáng)行合并而真正合為一體。平時的日常管理,社會生活,人情圈子等等,基本上還是原來的村民小組范圍。原來的小組依舊是農(nóng)民的認(rèn)同與行動單位。所以,當(dāng)村委會讓各個村民小組拿出實(shí)施方案的時候,各個小組就把這項(xiàng)任務(wù)分派到了小組內(nèi)部的各個“老組”,也就是原來的生產(chǎn)小隊(duì),讓這些“老組”分別拿出具體的實(shí)施方案。這些組大概20來戶、不超過100人的規(guī)模,相互之間不僅有濃厚的地緣關(guān)系,而且很多都是具有血緣關(guān)系的近親。大家生于斯、長于斯,最終也在這個地方落葉歸根。因此,村民相互之間都很熟悉,也很親近,組織開會的成本很低。此次友誼村的土地確權(quán)就是以原來的老組為基礎(chǔ)單位開展的。這是友誼村土地結(jié)平衡賬機(jī)制的一個鮮明特點(diǎn)。

再次,結(jié)平衡賬要抓主要矛盾。結(jié)平衡賬工作以問題為導(dǎo)向,要以能夠解決實(shí)際問題為目標(biāo),因此需要能夠準(zhǔn)確地抓住問題的核心,直面主要矛盾,尋找解決辦法。友誼村此次農(nóng)地確權(quán)的核心是要讓原來的撿田大戶拿出土地,在原村民小組范圍內(nèi)進(jìn)行土地調(diào)整。但由于在絕大多數(shù)農(nóng)民棄田拋荒時,正是這些大戶把土地?fù)炱饋砹?并承擔(dān)了那時沉重的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和村莊公共建設(shè)費(fèi)用,客觀上做出了一定的貢獻(xiàn)。因此,當(dāng)國家取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后,那些棄田的農(nóng)民就回來要土地,這會讓撿田大戶覺得這很不公平。但是實(shí)際上當(dāng)時這些大戶撿別人的土地種,其主要目的也并不是為了完成國家稅費(fèi)任務(wù),而是想要更多的獲利——盡管當(dāng)時種田是不劃算,但如果撿田比較多了,每畝微薄的收入加起來還是可觀的,所以就比較劃算。因此,不能因?yàn)槟菚r這些大戶承擔(dān)了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)就認(rèn)為這些土地也應(yīng)該屬于他們。

第四,結(jié)平衡賬的基本方法。村社內(nèi)部結(jié)平衡賬工作最基本的方法是要組織農(nóng)民開會。友誼村的村干部認(rèn)為,“分配土地就像是一場革命”。既要講政策,也要講道理。最開始搞確權(quán),村里開會都開不攏。因?yàn)榱粼诩依镩_會的一般都是撿了田的大戶,也就是這次確權(quán)要拿出土地的人;而那些不在家的,往往都是以前棄田拋荒的,這次確權(quán)就是要給他們進(jìn)田。起初開會困難是因?yàn)椤耙屇切┬枰贸鐾恋氐霓r(nóng)民在一起開會怎么把自己手上的土地拿出來給那些沒有來開會的人。這怎么可能開的下去?”。這些大戶想不通,于是就不當(dāng)代表。沒有代表,會議就沒法開。但土地確權(quán)是上面的硬性任務(wù),必須去做。因此,村里只能不厭其煩地組織開會,一次開不成就兩次,兩次不行就開三次、開多次,一直堅(jiān)持要把這個會議開下去。村干部組織農(nóng)民開會需要注意方法,自己首先要深入下去,多聽聽農(nóng)民的意見,不要急于表態(tài)。在友誼村農(nóng)地確權(quán)之初,村干部組織農(nóng)民開會,都是讓農(nóng)民發(fā)言,聽他們是怎么想的,把農(nóng)民的意見記錄下來,而不先發(fā)表自己的看法;然后把這些意見匯總分類,并通過召開村民代表會議研究商議;然后再深入群眾繼續(xù)開會,將村民代表商議的結(jié)果與農(nóng)民溝通,并讓農(nóng)民發(fā)表意見,村干部繼續(xù)收集農(nóng)民的意見和建議;然后再組織村民代表研究討論,如此反復(fù)多次。經(jīng)過多次開會、調(diào)查、記錄、研究、討論,不僅能夠有助于抓住問題的核心;而且通過開會中的討論和爭論,農(nóng)民之間逐漸達(dá)成了共識,也學(xué)會了妥協(xié)與合作。

(三)“結(jié)平衡賬”的特征和功能

結(jié)平衡賬工作的實(shí)質(zhì)是村社內(nèi)部多元利益的平衡,是村民自治制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。確權(quán)工作的順利開展要能夠回應(yīng)農(nóng)戶對于土地的利益訴求,但此次確權(quán)過程中需要拿出土地的農(nóng)戶的利益也需要得到適當(dāng)平衡。因此,此次土地確權(quán),各個小組拿出的方案都要求進(jìn)田戶繳納一定的公共積累金。這筆錢主要是針對自該村民棄田拋荒以來,村里的公共服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)投入——當(dāng)時在家種地的農(nóng)民都繳納了,而這些外出農(nóng)戶沒有交。所以,村組規(guī)定,要回土地的農(nóng)戶必須向所在的集體繳納相應(yīng)的集體公益金。村里制定的指導(dǎo)價格是每人250元,各小組可以自行決定具體金額。有個小組提出每個人收700元的公益事業(yè)費(fèi),進(jìn)田戶表示不服。經(jīng)村里查實(shí),該組把溝渠路的投入也算進(jìn)去了,村里對此進(jìn)行了糾正。村委會的解釋是,溝渠路是生產(chǎn)性的投入,那些之前在家種田的農(nóng)戶其實(shí)是享受了這些生產(chǎn)性建設(shè)的好處的,而那些沒有種田的農(nóng)民并沒有享受到,所以,不應(yīng)該把這些成本也攤到現(xiàn)在要進(jìn)田的農(nóng)戶身上。這次收取的公共事業(yè)費(fèi)用,主要是指那些大家生活上用到的公益事業(yè)項(xiàng)目,人均250元是比較恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。顯然,結(jié)平衡賬機(jī)制的發(fā)揮有效體現(xiàn)了村民自治。

村社內(nèi)部的結(jié)平衡賬能夠理順村社內(nèi)部各種關(guān)系,而不是單一的某種關(guān)系,因此具有很強(qiáng)的綜合性。在土地確權(quán)過程中,有一部分農(nóng)戶因?yàn)楦鞣N原因拖欠了農(nóng)業(yè)稅費(fèi),從而變成了對于村組集體的債務(wù),這筆資金成為“逆錢”。取消農(nóng)業(yè)稅后,國家不允許村集體主動向農(nóng)民收逆錢,但是允許農(nóng)民自覺地交逆錢。但是,讓農(nóng)民自覺交逆錢基本上是不可能的。所以那些沒欠逆錢的農(nóng)戶一直認(rèn)為自己吃了虧,對此很不滿。因此,此次確權(quán)重新分配土地,有些農(nóng)民提出,必須要讓進(jìn)田戶把逆錢還清,否則不給他們分地。農(nóng)民說,“當(dāng)時你拍拍屁股走了,現(xiàn)在又回來要土地,這怎么行?這不合理!”。不把逆錢交上來就給分地,80%的農(nóng)民都會不同意,確權(quán)工作就沒法開展下去。這就“逼著”村干部去收逆錢,也逼著這些欠逆錢戶交錢。只有這樣,那些要拿出土地的人才會沒有意見。也只有當(dāng)這些農(nóng)民提出收逆錢的要求時,村組干部才有做這件事情的理由和正當(dāng)性,因?yàn)閲乙呀?jīng)凍結(jié)了這筆債務(wù),不允許村組干部擅自收錢。友誼村借此次確權(quán)把全村的債權(quán)債務(wù)也進(jìn)行了清理,成為了當(dāng)?shù)匚┮灰粋€沒有村組級債務(wù)的村。這不僅減輕了集體的壓力,而且還增加了集體的收入和能力。

村社內(nèi)部的結(jié)平衡賬具有高度靈活性和問題導(dǎo)向特征。在土地確權(quán)過程中,農(nóng)村土地的重新分配往往涉及到各種具體的情況,因此實(shí)際的工作方案不能定得太死,必須具備一定的靈活性或機(jī)動性。在友誼村的土地確權(quán)中,村社內(nèi)部結(jié)平衡賬以原來的村民小組為基本單位,這是一個兼具了地緣和血緣關(guān)系的熟人社會圈子,屬于那種對于“小事”非常敏銳有效的非?！氨馄交盵33]的社會組織結(jié)構(gòu)和公共管理運(yùn)作模式,因此能夠非常靈活地通過農(nóng)民之間的協(xié)商方式解決土地分配中遇到的各種大小問題——這是其他任何組織都很難做到的。而村委會對于各個小組討論得出的最終方案,只進(jìn)行原則審查。村委會認(rèn)為,只要小組的實(shí)施方案沒有違背國家總體上的大政策方針,便都予以認(rèn)可。對于農(nóng)民的某些特殊要求,小組可以進(jìn)行民主協(xié)商。村里要求協(xié)商結(jié)果必須要在小組內(nèi)達(dá)到70%的認(rèn)可率,少數(shù)服從多數(shù)。

比如,土地分配的資格確認(rèn)問題。老七組的實(shí)施方案規(guī)定,22歲以上的未婚男青年,可以分到兩個人的土地。老七組的這一方案主要考慮的是大齡青年短期內(nèi)將結(jié)婚生子,需要給未來的孩子留一份土地;至于未來的媳婦,考慮到其在娘家本來就有地,所以不預(yù)留。而在老八組,農(nóng)民卻不考慮這樣的問題,采取按照戶籍人口分配土地的方案。具體方法是從當(dāng)?shù)嘏沙鏊{(diào)出老八組的戶籍檔案,凡是戶口在本組的就分地,戶口不在本組的就不分土地。但是在老三組和老四組,雖然也是按照戶籍人口分地,但是這兩個小組都按照3%~5%的比例預(yù)留了集體機(jī)動地。這兩個小組之所以預(yù)留機(jī)動地,主要是考慮未來14年(截止到2028年)內(nèi)農(nóng)民因?yàn)榻Y(jié)婚、生育等原因?qū)е碌男略鋈丝趯τ谕恋氐男枰Ｒ虼?與老七組和老八組此次分地后不再調(diào)整土地的方案不同,老三組和老四組以后還會繼續(xù)實(shí)施“增人增地”的地方性政策。顯然,對于上述這種多樣化的需求,只有可能在村社內(nèi)部才能得到體現(xiàn)。

不僅如此,面對某些特殊情況,結(jié)平衡賬機(jī)制也能發(fā)揮作用。比如老四組有農(nóng)戶提出自己是獨(dú)生女家庭,之前計(jì)劃生育有政策,說是可以多分一個人的土地。小組代表商量后拿不出明確的主意,就找到了村里。村里提供的意見是:由于目前全村有70%的都是獨(dú)生子女家庭,涉及面太廣;而且,此次確權(quán)政策也沒有明確對獨(dú)生子女多分一個人的土地,所以村里不同意這個農(nóng)戶提出的意見。又比如,老八組有一戶是嫁出去的女兒,但戶口沒有遷出去。由于這個小組是按照戶籍人口分地的,所以村民小組也拿不出主意是不是應(yīng)該給她分。村里給的建議是,“她的戶口既然沒有遷走,那么在夫家那邊肯定沒有分到土地,所以這邊應(yīng)該分給她土地;而且既然說了是按照戶籍分地,當(dāng)然應(yīng)該按照這個方案實(shí)施,不能夠歧視”。

結(jié)平衡賬機(jī)制還能夠解決在確權(quán)操作中的一些具體問題。比如,分地的時候分到最后在邊邊角角往往會出現(xiàn)多了一點(diǎn)土地,或者少了一些土地的情況。對于這種情況,村組干部一般是對農(nóng)民進(jìn)行說服,“讓最后那一家得一些便宜或者虧一些,讓大家不要那么較真,都是一個小組的人,大度一些。多分一些也不會因此變富裕,少分了一些也不會因此變窮”。這種開導(dǎo)往往十分有效。而對于村里搞基本建設(shè)占用了農(nóng)戶的土地,那些小組里面有機(jī)動地的,就用機(jī)動地來補(bǔ)償;沒有機(jī)動地的,也不用補(bǔ)錢,因?yàn)橐院筮€會調(diào)整土地,再一次結(jié)平衡賬。這就節(jié)約了村社內(nèi)部公共建設(shè)的成本。比如,村內(nèi)修路占了某戶2分土地,而他所在的小組已經(jīng)沒有機(jī)動地給他補(bǔ)償了。那么,這次建設(shè)占了就占了,村組也不給農(nóng)戶補(bǔ)償;等到哪天村里的土地流轉(zhuǎn)或征收了,還是要把這2分地算到該戶農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)金或補(bǔ)償金里面去;或者等到下次土地調(diào)整的時候,就可以重新洗牌了,暫時讓這一家吃點(diǎn)虧。結(jié)平衡賬機(jī)制讓村民擁有了長遠(yuǎn)的預(yù)期,從而使得短期的得利或者損失都能夠被農(nóng)民所理解和接受。這樣不僅降低了村莊治理的成本,而且也使農(nóng)民對于地權(quán)的集體觀念[34]得到了體現(xiàn)和強(qiáng)化。

友誼村從4月下旬開始啟動確權(quán)工作,6月初就完成了全村的確權(quán)任務(wù),整個過程進(jìn)展平穩(wěn)迅速,期間沒有發(fā)生一起農(nóng)民上訪的事情。農(nóng)民最多到村委會反映訴求和問題,并很快就得到了村委會的表示和回應(yīng),通過結(jié)平衡賬的作用,這些反映的問題也都得到了相應(yīng)的解決和處置。調(diào)研組在村里走訪,確實(shí)沒有聽到農(nóng)民反映這方面的問題;而且,筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)查閱土地糾紛的卷宗,也并沒有發(fā)現(xiàn)這個村因?yàn)榇_權(quán)工作導(dǎo)致的農(nóng)民上訪案卷。這說明,友誼村的土地確權(quán)工作不僅達(dá)到了國家政策的目標(biāo),而且還理順了農(nóng)民之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,到了農(nóng)民的擁護(hù)和支持,確保了農(nóng)村的穩(wěn)定。在此,村社內(nèi)部結(jié)平衡賬機(jī)制發(fā)揮了重要作用。

五、積極發(fā)揮村社內(nèi)部的“結(jié)平衡賬”機(jī)制

農(nóng)地確權(quán)是當(dāng)前學(xué)界研究的焦點(diǎn),也是農(nóng)村基層社會面臨的難點(diǎn)。如何在確權(quán)過程中既滿足國家政策的目標(biāo),又能夠滿足大多數(shù)農(nóng)民的訴求——即符合農(nóng)村的實(shí)際,是確權(quán)能夠順利執(zhí)行的關(guān)鍵。友誼村確權(quán)實(shí)踐的成功體現(xiàn)出明顯的村社內(nèi)部結(jié)平衡賬的工作機(jī)制。這說明,對于土地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和厘定,不能簡單地理解為是將法律法規(guī)政策文本所規(guī)定的權(quán)屬與相應(yīng)的主體相連接的過程,因?yàn)檫@里面還涉及到彌漫在土地之上的錯綜復(fù)雜的政治的、社會的、文化的、觀念的等多維度的關(guān)系問題[35]。這是“社會學(xué)范式”產(chǎn)權(quán)研究所作出的獨(dú)特貢獻(xiàn)。從本質(zhì)上看,農(nóng)村土地的確權(quán)過程,實(shí)質(zhì)上也是對那些建立在其上的既有復(fù)雜關(guān)系進(jìn)行再確認(rèn)或再造的一個過程[36]。確權(quán)本身內(nèi)含有調(diào)整權(quán)利的訴求和需要,因?yàn)檗r(nóng)地確權(quán)本身就是調(diào)整不同主體權(quán)利的一種方式。因此,在基層組織面前,國家的確權(quán)政策存在著極大的自主運(yùn)作空間。基層組織利用這些空間體現(xiàn)出一種典型的促使村社內(nèi)部結(jié)平衡賬的意圖和邏輯。

友誼村基于二輪延包政策基礎(chǔ),以原村民小組為基本單位開展的土地確權(quán)工作,其核心工作是要讓那些之前撿田的大戶交出土地,并將這些土地分配給需要進(jìn)田的農(nóng)戶。很顯然,在這里,土地確權(quán)的前提是要進(jìn)行土地調(diào)整。但是,由于當(dāng)前農(nóng)民已經(jīng)出現(xiàn)明顯分化,在村莊利益格局日漸多元化[37]的情況下,當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織需要通過采取召集村民多次開會研討、民主協(xié)商的工作方式,并且需要通過盡量平衡各方利益和訴求,才能夠制定出切實(shí)可行的工作實(shí)施方案。土地確權(quán)工作打開了土地調(diào)整的口子,從而為村莊內(nèi)部結(jié)平衡賬機(jī)制的發(fā)揮提供了一個機(jī)會。最終,不僅實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的政策目標(biāo),而且還理順了村莊內(nèi)部的社會關(guān)系。

積極發(fā)揮村社共同體的結(jié)平衡賬作用,不僅涉及到公平正義的問題,而且也涉及到基本經(jīng)營體制的效率問題。在我國,小而散的廣大農(nóng)戶曾經(jīng)是被生產(chǎn)小隊(duì)這樣一個基本的單位組織起來的。原來的生產(chǎn)小隊(duì)與現(xiàn)有的村民小組基本重合,是一個涵蓋了熟人社會、認(rèn)同感和歸屬感的基本社會單元。在一個小組內(nèi)部,由于只有20來戶,不到100人,因此農(nóng)民組織的成本很低,直接民主也很容易實(shí)行。因此,村民小組是我國“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”中發(fā)揮“統(tǒng)的功能”的最為直接和基礎(chǔ)的單位。由于我國人地關(guān)系緊張,戶均不超過10畝的承包地往往地塊很多,十分細(xì)碎零散。在農(nóng)民日常生產(chǎn)生活中,總是會存在一些單家獨(dú)戶辦不好、不好辦或者辦起來很不經(jīng)濟(jì)、但卻又不可或缺的共同事務(wù)。這些共同事務(wù)往往需要農(nóng)戶之間的合作和組織才能夠達(dá)成[38]。村社內(nèi)部的結(jié)平衡賬機(jī)制,就是為“簡約主義”[39]地促成農(nóng)民之間的有效合作和組織,降低農(nóng)民合作與組織的成本,從而實(shí)現(xiàn)為農(nóng)民生產(chǎn)服務(wù)的目標(biāo)。從當(dāng)前來看,這種機(jī)制還很難被純粹的市場機(jī)制所取代。實(shí)踐中,市場機(jī)制所內(nèi)含的高昂的交易成本,天然地具有一種“排斥”小戶農(nóng)民的傾向[40],因此很難提高以小農(nóng)家庭為主要特征的絕大多數(shù)農(nóng)民的合作與組織化程度。農(nóng)民仍然需要切實(shí)地“組織起來”[41]。

村社內(nèi)部的結(jié)平衡賬機(jī)制,不僅是確保農(nóng)村社會內(nèi)部穩(wěn)定的核心機(jī)制,也是妥善解決當(dāng)前農(nóng)民乃至國家涉農(nóng)政策所遇到的諸多問題的一個有效方法。首先需要賦予村社組織一定的“統(tǒng)”的權(quán)力,國家應(yīng)該適當(dāng)?shù)叵虼褰M基層組織“放權(quán)”,增強(qiáng)治理能力,提供相應(yīng)的治理資源。當(dāng)前相關(guān)政策對于基層組織捆綁過死,嚴(yán)重影響了基層組織建設(shè)的效果和基層組織功能的發(fā)揮[42]。其次是要找準(zhǔn)發(fā)揮基層組織結(jié)平衡賬機(jī)制的基本運(yùn)作單位。在我國,村民小組普遍具有十分重要的作用和價值,應(yīng)該成為村社內(nèi)部結(jié)平衡賬機(jī)制的一個基礎(chǔ)性組織單元[43]。在此基礎(chǔ)之上,還應(yīng)該著力提升縣(區(qū)/市)、鄉(xiāng)(街/鎮(zhèn))和行政村等基層組織層級對于村民小組的管理、服務(wù)和指導(dǎo)能力。最后是要加強(qiáng)基層民主建設(shè),落實(shí)村民自治制度。

積極發(fā)揮村社內(nèi)部的結(jié)平衡賬機(jī)制,需要積極引導(dǎo)、動員和組織農(nóng)民通過開會的方式參與村莊公共事務(wù)的討論和實(shí)施,不要害怕暴露問題,而是要直面基層問題。要通過像注入結(jié)平衡賬的工作方式聚焦基層主要矛盾[44],并通過民主協(xié)商的方式解決這些矛盾和問題。不僅要把村民的事情交給村民自己來辦,而且也要要求村民依據(jù)民主協(xié)商的方式大家商量著辦,政府的責(zé)任則是要要堅(jiān)決維護(hù)并努力營造一個既簡約又民主的村民議事和決策的環(huán)境和政治生態(tài),為村民自治的進(jìn)一步發(fā)育和坐實(shí)提供更加有利的外部環(huán)境。

致謝:與管珊、王海娟、李永萍、陳文瓊等諸位博士在H鎮(zhèn)友誼村20多天的共同調(diào)查和集體討論,給筆者以極大啟發(fā),特此感謝。

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“Balance Account”: Explore the Model of Farmer-led Farmland Property Right Reform

TIAN Meng

(ResearchCenterofChinaRuralGovernance,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,China)

Abstract：In the actual process of farmland property right reform, the policy supplied by the central government is always used and transformed creatively by the local organizations, which resulted in the “balance account” logic of sociology. Usually the local organizations repeatedly convene meetings of the villagers, making democratic consultation and taking into account the diversified interests and aspirations of the villagers, to develop a feasible implementing scheme of the farmland property right. By this way, the local organizations not only completed the top-down task of the government, but also achieved the bottom-up goal of the farmers which is about rationalizing the internal relationship.The contradiction between the changing of village community and the preference of the national land policy and land using is the reason why the villages need the “balance account” which is mainly the regularization of land tenure.The “balance account” is the core mechanism to ensure social stability of the rural area, and is also an effective method to solve the current problems concerning agriculture, rural areas and farmers and the difficulties in the process of the national policy implementation in the countryside.

Key words：property; land property rights reform; balance account; regularization of land tenure

文章編號：1009-9107(2015)06-0015-10

中圖分類號：F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

作者簡介:田孟(1988-)，男，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，博士研究生，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理、土地制度。

基金項(xiàng)目:教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(14JZD030)

收稿日期：(20)2015-03-06