王 玉 娟

（四川大學(xué) 政治學(xué)院，成都610064）

一縣之長(zhǎng)為“親民之官”，在地方行政中“扮演著極其重要的角色”，因而縣長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性對(duì)地方政治好壞不無(wú)影響。為此，國(guó)民政府曾著力整頓縣政人事，但縣長(zhǎng)更換頻繁始終為民國(guó)基層政治一大特點(diǎn)。如王奇生先生在其研究中評(píng)論說(shuō)：“縣長(zhǎng)更迭頻繁，是貫穿20－40年代中國(guó)各省基層吏治的一大頑癥”，“縣長(zhǎng)如走馬燈式的大換班”［1］63。此種情形在川政統(tǒng)一后的四川基層政治中亦表現(xiàn)明顯，情況如表1所示。

表1．1939－1944年四川省歷年縣市局長(zhǎng)任期人數(shù)表［2］177

據(jù)表1統(tǒng)計(jì)，1939－1944年六年中，任職一年以下的縣長(zhǎng)平均每年占統(tǒng)計(jì)人數(shù)的52%，最高一年占統(tǒng)計(jì)人數(shù)的67%，而任職滿三年以上縣長(zhǎng)卻不多，平均占4%。

縣長(zhǎng)任期短、更換快，對(duì)地方政治有著不可忽視的負(fù)面影響。究竟什么原因?qū)е旅駠?guó)縣長(zhǎng)任期短、更換快？對(duì)于縣長(zhǎng)更換頻繁，上級(jí)機(jī)關(guān)又有何態(tài)度？對(duì)于這些問(wèn)題，過(guò)去雖有些著作或文章提及，但仍顯簡(jiǎn)略①。

在以往研究的基礎(chǔ)上，本文主要探討1935—1949年間四川縣長(zhǎng)任職及保障問(wèn)題。之所以有如此時(shí)空選擇，一為川政統(tǒng)一后四川政治漸趨中央化，尤其抗戰(zhàn)以后四川地方政治漸為國(guó)民政府關(guān)注重點(diǎn)，其中央化趨向更為明顯，民國(guó)四川地方性研究可為全國(guó)性研究提供一個(gè)典型、一定借鑒；二為四川政治有著自己的區(qū)域特殊性，對(duì)四川地方政治進(jìn)行個(gè)別研究，可加深對(duì)民國(guó)川省政治獨(dú)特性的認(rèn)識(shí)。

一 縣長(zhǎng)更換原因的區(qū)域特殊性考察

民國(guó)時(shí)期縣長(zhǎng)任期短、更換快為民國(guó)基層政治一大頑疾?？h長(zhǎng)之所以頻繁更換，主要包括以下幾種原因：或被調(diào)動(dòng)別縣，或被撤職、免職，或被調(diào)省，或自己主動(dòng)辭職。四川總體情況可以參見(jiàn)表2。

表2．1940－1944年四川省歷年縣市局長(zhǎng)異動(dòng)人數(shù)表［2］177

從表2可以看出，就全川而言，在1940年至1944年這五年中，縣市局長(zhǎng)更動(dòng)情況最普遍的是調(diào)任、辭職、調(diào)省、免職、撤職這五種情況，所占平均比例分別為36．2%、9．4%、22．1%、10．9%、10%，其中調(diào)任（調(diào)至別的縣市局）和調(diào)省的情況又更顯突出。

再如表3所示，靖化縣自1937年設(shè)縣至1949年，共有12任縣長(zhǎng)，任職時(shí)間最長(zhǎng)者為兩年，任職時(shí)間最短的劉鑒秋根本未到職即改調(diào)他縣，實(shí)際在職者平均每一任縣長(zhǎng)任職時(shí)間為13．7個(gè)月。11任縣長(zhǎng)被更換原因?yàn)椋?人主動(dòng)辭職；3人調(diào)省；2人為調(diào)動(dòng)；1人還未到職即改調(diào)他縣；1人甄審不合格停職；1人殉職。

表3．川政統(tǒng)一后靖化縣（設(shè)治局）歷任縣長(zhǎng)任職情況表②

從表2、表3兩則材料看來(lái)，調(diào)任或調(diào)省成為縣長(zhǎng)更換主要因素。

縣長(zhǎng)從一縣改調(diào)他縣或者調(diào)省委以其他職務(wù)，本是正常人事調(diào)動(dòng)，且與縣長(zhǎng)獎(jiǎng)懲緊密相聯(lián)。川政統(tǒng)一后，四川省各縣劃分為不同等級(jí)，縣長(zhǎng)在不同等級(jí)縣份之間調(diào)動(dòng)或調(diào)省，本身體現(xiàn)出省府對(duì)其之獎(jiǎng)懲。但民國(guó)時(shí)期縣長(zhǎng)調(diào)動(dòng)及其調(diào)省過(guò)于頻繁（不僅四川如此，全國(guó)其他省也存在類(lèi)似問(wèn)題），則大大超出獎(jiǎng)懲的范圍。對(duì)于此種現(xiàn)象的原因，王奇生先生在其文章中分析指出：民國(guó)時(shí)期各省縣長(zhǎng)多出自“保薦”，且縣長(zhǎng)職位“多為夤緣而來(lái)，自然也難免緣盡而去。于是乎，每一位省長(zhǎng)官上臺(tái)，民政廳長(zhǎng)必隨之而換；而每一次民政廳長(zhǎng)的更替，必然出現(xiàn)一次縣長(zhǎng)大換班”［1］48。同樣，四川省在川政統(tǒng)一后15年里，但凡新省主席上臺(tái)，縣長(zhǎng)也將進(jìn)行一次大換血，正所謂“一朝天子一朝臣”。

縣長(zhǎng)因“緣”而隨省主席、民政廳長(zhǎng)“共進(jìn)退”，而在這“緣”字的后面，則隱藏著四川政治的區(qū)域特殊性。自1935年劉湘在蔣介石的幫助下統(tǒng)一全川，蔣氏的中央勢(shì)力也以“剿匪”名義同時(shí)進(jìn)入四川，由此展開(kāi)了中央與川康地方勢(shì)力之間進(jìn)行的控制與反控制斗爭(zhēng)。如時(shí)人分析：自從中央勢(shì)力入川后，政權(quán)雖統(tǒng)一了，但在治權(quán)方面有兩種力量在“相持”著，“一個(gè)是代表中央意思的中央力量，一個(gè)是代表地方的地方力量”，兩種力量“在經(jīng)濟(jì)上、在軍事上、在都市上、在鄉(xiāng)村里無(wú)地不表現(xiàn)”［3］12。基層政權(quán)也成為兩種力量“相持”斗爭(zhēng)的重點(diǎn)：國(guó)民政府力圖將縣長(zhǎng)任用納入中央軌道，以加強(qiáng)對(duì)四川地方政治控制；而川康實(shí)力派則力圖掌握縣長(zhǎng)人事任免權(quán)，以鞏固其地方統(tǒng)治基礎(chǔ)。在中央與地方之間矛盾與斗爭(zhēng)（除此外，地方還存在著各派系之間矛盾與斗爭(zhēng)）的背景下，縣長(zhǎng)隨省主席共進(jìn)退的現(xiàn)象表現(xiàn)得更為明顯。

四川每一屆省主席上臺(tái)，縣長(zhǎng)選用制度即將發(fā)生變化，這成為縣長(zhǎng)頻繁調(diào)任（包括調(diào)?。┑闹匾颉?935年劉湘上臺(tái)，為打破防區(qū)及控制基層政權(quán)，劉湘將全川縣長(zhǎng)進(jìn)行互調(diào)，“如原在甲軍區(qū)，調(diào)在乙軍區(qū)，乙軍區(qū)又調(diào)在丙軍區(qū)，丙軍區(qū)又調(diào)在甲軍區(qū)，互相對(duì)調(diào)，決不撤換，藉以破除舊有界限”③。之后，劉湘政府成立縣政人員訓(xùn)練所，培養(yǎng)大批基層行政人員，縣訓(xùn)畢業(yè)者成為縣長(zhǎng)主要來(lái)源，亦成為劉湘控制地方的重要“骨干”力量，縣長(zhǎng)隨即大規(guī)模更換［4］106－109。據(jù)時(shí)任省府秘書(shū)長(zhǎng)鄧漢祥后來(lái)回憶說(shuō)：劉湘時(shí)期，“縣訓(xùn)人員擔(dān)任縣長(zhǎng)的經(jīng)常保持八九十人”［5］777－778。1938年劉湘去世后，蔣介石、張群先后主持川政，縣長(zhǎng)選用制度又一次發(fā)生變化。蔣、張時(shí)期，川省實(shí)行縣長(zhǎng)甄審制度，甄審合格人員取代縣訓(xùn)畢生者成為縣長(zhǎng)主要來(lái)源，縣長(zhǎng)又一次大規(guī)模更換。此過(guò)程“清洗”了控制四川多年的“劉湘一系勢(shì)力”的影響，使四川進(jìn)一步“中央化”［6］128－130。

1946年9月，鄧錫侯執(zhí)掌川政。鄧氏為川康實(shí)力派代表，因而在川省需照顧的親朋故舊較多，加之鄧氏面對(duì)國(guó)民政府終屬“劣勢(shì)”，對(duì)于中央人事制度不敢太多違拗，因而在縣長(zhǎng)人選問(wèn)題上實(shí)行甄選制度，即讓中央及地方各派所保薦或推薦的人通過(guò)考選方式競(jìng)爭(zhēng)“上崗”，也算是給各方一個(gè)交待。1947年7月，四川省政府通過(guò)《四川省縣長(zhǎng)選用標(biāo)準(zhǔn)及提委辦法》，規(guī)定縣長(zhǎng)選用范圍包括五類(lèi)人員，即四川省縣長(zhǎng)考試及格者、中央挑選合格分發(fā)四川以縣長(zhǎng)任用者、四川省縣長(zhǎng)甄審及格者、擢遷人員及特保人員。其所實(shí)行的甄選制度即針對(duì)“擢遷人員”與“特保人員”。隨著縣長(zhǎng)補(bǔ)充來(lái)源增多，甄審合格者逐漸喪失其優(yōu)勢(shì)，而并非如從前一般為縣長(zhǎng)主要來(lái)源④。1948年初，內(nèi)政部特派員宋明炘來(lái)川視察后，在《新新新聞》上發(fā)表“川西觀感”，談及川省縣長(zhǎng)人事?tīng)顩r時(shí)稱(chēng)：一年中更調(diào)的縣長(zhǎng)達(dá)90余人；而當(dāng)時(shí)四川140縣中考試及格、挑選合格、甄審合格的縣長(zhǎng)僅50余人，而各方保薦、推薦者則有59人［7］。由此看來(lái)，甄審合格人員任職不再如從前有可靠保障，且解除縣職者大有人在。1948年8月，一些失業(yè)的甄審合格人員以四川省甄審合格縣長(zhǎng)聯(lián)誼會(huì)名義向省府呈文訴說(shuō)：自“政府改組”以后，甄審合格人員中“現(xiàn)任縣長(zhǎng)業(yè)已換了不少”，“甄審合格縣長(zhǎng)寄居蓉垣者迄今三月，不曾錄用一人”，因而特請(qǐng)省府對(duì)待甄審合格人員，如“其他合格者一視同仁，多加愛(ài)護(hù)、定期召見(jiàn)、分別錄用”⑤。呈文中所講“政府改組”，即鄧錫侯上臺(tái)后的川省政府。與從前張群主川時(shí)相比，甄審合格人員在鄧氏時(shí)期所處的境況可謂今不如昔。

1948年4月，王陵基接任川省主席。王氏為蔣介石所器重，且此時(shí)國(guó)共兩黨戰(zhàn)爭(zhēng)漸趨緊張，四川成為國(guó)民黨“重要的反共基地和兵糧的主要來(lái)源”，特殊的政治形勢(shì)影響著基層縣政人事的變化，王陵基上臺(tái)后即對(duì)縣長(zhǎng)進(jìn)行大范圍的更換，以適應(yīng)特殊形勢(shì)需要。王氏曾回憶說(shuō)：其執(zhí)掌川政之前，川省100多個(gè)縣長(zhǎng)“大多數(shù)是文人出身”，而之后“為了堅(jiān)決執(zhí)行蔣介石的反共政策，實(shí)行‘總體戰(zhàn)’”，縣長(zhǎng)大量被更換，代之以“軍人或特務(wù)”［8］783－784，788?？梢?jiàn)，王陵基時(shí)期新任命的縣長(zhǎng)大都有軍政背景。1948年5、6兩月，四川省政府更換31縣縣長(zhǎng)，其中23名新任命的縣長(zhǎng)為轉(zhuǎn)業(yè)軍官⑥。1949年6月，省府更換23縣縣長(zhǎng)，新任縣長(zhǎng)皆為轉(zhuǎn)業(yè)軍官⑦。時(shí)人曾對(duì)王陵基時(shí)期的縣政人事概況感慨道：四川100多個(gè)縣長(zhǎng)幾乎80%以上被更換，新委縣長(zhǎng)“大部都是很年輕的，而且大多是軍人出身”，“大概有一朝天子一朝臣的作法”［9］8。

從上述情況來(lái)看，中央與地方及地方各派之間的斗爭(zhēng)及其關(guān)系，左右著每一屆省主席的縣長(zhǎng)選用制度。即每一屆省主席上臺(tái)，便根據(jù)自己權(quán)勢(shì)的考量，重新制定新的縣長(zhǎng)選用制度，由此大批縣長(zhǎng)被更換?？h長(zhǎng)被調(diào)任，即從一縣調(diào)往別縣，仍舊擔(dān)任縣職。只不過(guò)，四川區(qū)域甚大，百余縣廣狹、繁簡(jiǎn)、肥瘠差別很大，從“富庶”之縣調(diào)往“貧瘠”之縣者，則多心有不愿，甚或辭職拒任。如1935年6月省府將樂(lè)山縣長(zhǎng)劉覺(jué)調(diào)往偏遠(yuǎn)的馬邊縣，劉氏則兩次“懇辭”，未被獲準(zhǔn)；7月，劉氏又被調(diào)往彰明縣，他又以“病患久積”請(qǐng)辭而獲準(zhǔn)⑧?？h長(zhǎng)被調(diào)任，任職仍有保證，而縣長(zhǎng)被調(diào)省后，任職有無(wú)保證則很難肯定。許多縣長(zhǎng)調(diào)省后，省府并未及時(shí)安排其他職位，不得不久閑于家，靜待省府消息。1948年2月，卸任縣長(zhǎng)易元明、黃幼甫等15人，因奉令解職、“賦閑至今”得不到安排，不得不呈文省府，請(qǐng)“揆諸中央保障縣長(zhǎng)之明令”，“分別委用，俾各是所”（按：此15人中早者三年多前就已調(diào)省，最遲者距呈文時(shí)也有近半年，而省府并未有任何安排，這不免令其“惶惑難安”）；對(duì)于這15人的呈文，省府主席鄧錫侯的答復(fù)是：“主管方面早有登記，嗣后自當(dāng)因事因地承隨□借重”，并未給出肯定答復(fù)；而從15人以后就職情況來(lái)看，省府安排也仍舊拖延，而且并非每個(gè)人都得到了重新任用（這15人的任職調(diào)任情況參見(jiàn)表4）⑨。

表4．調(diào)省縣長(zhǎng)任職情況表

二 上級(jí)整頓及效果

縣長(zhǎng)任職無(wú)保障，任期短、更換快對(duì)地方政治造成許多負(fù)面影響。

首先，對(duì)地方政務(wù)推動(dòng)影響極大。1938年10月，四川省民政廳工作人員陳翰珍在報(bào)告中說(shuō)道：各縣政務(wù)不能推動(dòng)原因之一即為縣長(zhǎng)任職無(wú)保障，“遂不免敷衍塞責(zé)”而無(wú)實(shí)際工作。具體言之，縣長(zhǎng)常調(diào)動(dòng)之縣，“賢者當(dāng)之，以時(shí)間短促，預(yù)定計(jì)劃，致難完成，徒勞無(wú)益；不肖者，則以無(wú)保障，常存五日京兆之心，敷衍塞責(zé)，甚至貪污枉法，無(wú)所不為”，另外，“前后任交替之際，政務(wù)每多停滯，妨害極大”，如此種種情形導(dǎo)致政務(wù)推動(dòng)不易⑩。另一位民政廳工作人員張澤民也有相似看法：任用縣長(zhǎng)“若數(shù)月一調(diào)或一月一調(diào)，甚至甫委甲縣，履新尚且在途，又復(fù)改委乙縣者，不便地方，情形不熟，無(wú)從興革，即交代一項(xiàng)，已屬難辦矣，逞言國(guó)計(jì)民生乎”?。兩位民政廳工作人員都指出縣長(zhǎng)任職無(wú)保障、任期短影響地方政務(wù)的推行。

除此之外，陳翰珍還指出縣長(zhǎng)更換快滋長(zhǎng)了貪污腐敗。正如王奇生先生在其研究中所講：因?yàn)槿慰h長(zhǎng)者“隨時(shí)有解職之虞，因而在職期間，就無(wú)日不在打算失業(yè)后的出路活路，小則收受賄賂，大則貪污公款，基層吏治自然日濫”［1］48－49。1942年1月，省參議員余富庠在四川省臨時(shí)參議會(huì)第五次大會(huì)上指出：公務(wù)人員貪污無(wú)法杜絕的原因在于社會(huì)風(fēng)氣及公務(wù)人員任職無(wú)保障，縣長(zhǎng)“在任之日不事剝削，一朝去職即工作失其保障，生活無(wú)所憑藉”，因此“狡黠之徒肆無(wú)忌憚，作奸犯科之事日出愈奇”，甚至貪污后，“今日撤職明日奉委，甲地開(kāi)革乙地升遷，既可肥馬輕裘、光耀閭里，復(fù)得高官厚祿、羽翼親朋。致有無(wú)官不貪、不貪必?zé)o結(jié)果之傳說(shuō) ”?。

鑒于上述情況，民政廳工作人員陳翰珍建議實(shí)施縣長(zhǎng)任用保障，縣長(zhǎng)無(wú)重大過(guò)失，不能撤免，“俾其安心供職，感奮圖功”；如果縣長(zhǎng)成績(jī)優(yōu)異，最好加薪進(jìn)級(jí)，不宜調(diào)升優(yōu)缺，“以妨其施政計(jì)劃之完成，殊庶于縣政效率有所增加”?。張澤民提出縣長(zhǎng)任期應(yīng)至少三年，“使得盡其所長(zhǎng)”，便于熟悉地方情形，如此“任何艱巨皆可推行”?。

對(duì)縣長(zhǎng)任職給予保障，四川省政府并非沒(méi)有意識(shí)到。在陳翰珍等人提出上述建議之前，省府曾頒布相應(yīng)法規(guī)保障縣長(zhǎng)任職。如1937年，四川省政府制訂《四川省公務(wù)員保障暫行規(guī)程》；至1941年3月，四川省政府認(rèn)為此規(guī)程“與現(xiàn)時(shí)情形亦不甚相適”，因而又?jǐn)M具《四川省縣長(zhǎng)保障暫行辦法》??？h長(zhǎng)任職保障制度雖數(shù)易其法，實(shí)際推行情況并不理想。即便縣長(zhǎng)任職相對(duì)于其他時(shí)期來(lái)講較為穩(wěn)定的張群時(shí)期，“縣長(zhǎng)任期全省平均為22個(gè)月”［7］?？箲?zhàn)結(jié)束后，縣長(zhǎng)任職保障受到國(guó)民黨中央及國(guó)民政府關(guān)注。1946年8月6日，行政院通過(guò)由內(nèi)政部咨送之《縣長(zhǎng)送審呈薦及保障辦法》，并訓(xùn)令各省“查照辦理”。該辦法第六條明確規(guī)定縣長(zhǎng)任期為三年，在任期間，“非因經(jīng)付懲戒或付刑事審判依法停職或免職者不得停職或免職，并不得調(diào)任”?。

雖行政院明確規(guī)定了保障縣長(zhǎng)任職，實(shí)際上地方各省并非立即執(zhí)行。1947年1月，四川省參議員劉厚甫等在四川省參議會(huì)第一屆第三次大會(huì)上提出：應(yīng)使“縣長(zhǎng)之遷調(diào)保障”有一合理辦法，“調(diào)任制度應(yīng)予改進(jìn)，除為調(diào)整才具而遷調(diào)者外，以不調(diào)任為原則，一人不能調(diào)任二次以上”，同時(shí)“切實(shí)實(shí)行縣長(zhǎng)三年一任辦法”；另外，省參議員凌均吉等也提請(qǐng)保障縣長(zhǎng)任期，認(rèn)為：“縣長(zhǎng)任期應(yīng)依縣長(zhǎng)任用法第四條之規(guī)定切實(shí)予以保障，并依同法第九條之規(guī)定，在任期內(nèi)除自請(qǐng)辭職或遇縣治合并外，非依公務(wù)員懲戒法經(jīng)付懲戒或付刑事審判依法應(yīng)停職或免職者，不得停職或免職?！备鶕?jù)參議員的提案，四川省參議會(huì)在給民政廳的公函中提出：“既經(jīng)合法任用之縣長(zhǎng)即須厲行三年一任，非因移付懲戒或交付刑事審判不得停職或免職，望切實(shí)執(zhí)行，以樹(shù)立人事制度。”?

對(duì)于上述省參議會(huì)的建議，四川省府反應(yīng)并不是很積極，認(rèn)為執(zhí)行較難，“與本省現(xiàn)在辦理情形未盡符合”。如此看來(lái)，中央規(guī)定很難執(zhí)行到位，而省參議會(huì)建議也很難被采納，縣長(zhǎng)任職仍得不到保障。正如1947年3月10日，民政廳廳長(zhǎng)陳開(kāi)泗在給代理主席鄧錫侯的呈文中指出：《縣長(zhǎng)送審呈薦及保障辦法》與省參議會(huì)建議各案，“其目的均屬相同”，但川省目前情形為“縣長(zhǎng)之停職或免職系依照《四川省縣長(zhǎng)考核獎(jiǎng)懲暫行辦法》及《四川省縣長(zhǎng)保障暫行辦法》辦理，因故調(diào)任者亦常有之”，因而縣長(zhǎng)三年一任制“歷未認(rèn)真執(zhí)行”，“與奉頒辦法（即《縣長(zhǎng)送審呈薦及保障辦法》）大有出入”，并且說(shuō)“倘照此（即《縣長(zhǎng)送審呈薦及保障辦法》）嚴(yán)格執(zhí)行，在行政上之運(yùn)用又不無(wú)困難”；當(dāng)然，他也提出：如果“仍顧慮本省環(huán)境因仍舊貫”或?qū)Α翱h長(zhǎng)三年一任”之規(guī)定執(zhí)行不力，亦將有三缺點(diǎn)發(fā)生：“一、任用制度不確立，夤緣請(qǐng)托之風(fēng)無(wú)法杜絕，轉(zhuǎn)增人事應(yīng)付之困難；二、違背中央法令，對(duì)上則易干駁斥，對(duì)下則不足以塞悠悠之口，萬(wàn)一被免職人員提起行政訴愿，本府答辯將無(wú)所依據(jù)；三、民意機(jī)關(guān)議決密件又與中央符合，如不采納施行將無(wú)以答復(fù)詢(xún)問(wèn)?！痹谧笥覟殡y之際，民政廳長(zhǎng)陳開(kāi)泗也只好請(qǐng)示代理省主席鄧錫侯“究應(yīng)如何辦理”，鄧氏答復(fù)為：“提會(huì)（四川省政府委員會(huì)）討論?！彪S后6月9日，四川省政府對(duì)于參議員劉厚甫等人提案回復(fù)省參議會(huì)：“查原提案各項(xiàng)辦法多與法令相符，已交本府全體委員審查?！?然四川省政府委員會(huì)對(duì)此事最終也無(wú)明確答復(fù)。7月26日，內(nèi)政部電詢(xún)四川省政府：“近據(jù)報(bào)各省縣長(zhǎng)更易頻仍。非惟于法不合，且影響縣政甚大”，故要求對(duì)于縣長(zhǎng)之保障“依照規(guī)定切實(shí)辦理”；對(duì)于內(nèi)政部電詢(xún)，四川省民政廳回復(fù)稱(chēng)：“查本省縣長(zhǎng)更動(dòng)向系依照規(guī)定辦理，本案無(wú)辦理必要。”?四川省府是否真正按照“規(guī)定”保障縣長(zhǎng)任職了呢？前述三月份時(shí)，四川省民政廳自己承認(rèn)：因顧及川省環(huán)境，“歷未認(rèn)真執(zhí)行”中央所頒《縣長(zhǎng)送審呈薦及保障辦法》。而僅過(guò)了短短四個(gè)月時(shí)間，四川省民政廳則認(rèn)為“向系依照規(guī)定辦理”，措辭轉(zhuǎn)變之大，讓人難以信服。而從內(nèi)政部電文內(nèi)容來(lái)看，各省縣長(zhǎng)仍舊“更易頻仍”，四川實(shí)際情況亦是如此。在鄧錫侯及以后王纘緒執(zhí)掌川政時(shí)，縣長(zhǎng)任期得不到保障，仍“更易頻仍”。如鄧錫侯時(shí)期的縣長(zhǎng)“平均任期只有12個(gè)月強(qiáng)略”［7］，而王纘緒時(shí)期的情況恐怕更不理想（參見(jiàn)前述內(nèi)容）。如此看來(lái)，四川省民政廳7月給內(nèi)政部的答復(fù)只不過(guò)是四川省府推托上級(jí)問(wèn)詢(xún)的一種說(shuō)辭而已，其所說(shuō)的“規(guī)定”在筆者看來(lái)當(dāng)是指四川省府自己所定之“規(guī)定”而非中央所定之“規(guī)定”。因此，四川省仍按照自己的實(shí)際政治運(yùn)作選用、更換縣長(zhǎng)，“縣長(zhǎng)三年一任”之規(guī)定終究是無(wú)法真正貫徹執(zhí)行的。

三 結(jié)論

民國(guó)時(shí)期，中央不斷出臺(tái)法令保障縣長(zhǎng)任職與任期，而民意機(jī)關(guān)如四川省參議會(huì)提案亦不斷提出保障縣長(zhǎng)三年一任期。對(duì)于上級(jí)的命令與民意機(jī)關(guān)的建議，四川省政府曾有過(guò)擔(dān)心：若不執(zhí)行之，不僅“違背”中央，恐遭“駁斥”；對(duì)于民意機(jī)關(guān)也恐“無(wú)以答復(fù)詢(xún)問(wèn)”。但四川省“顧慮本省環(huán)境”，在縣長(zhǎng)人事問(wèn)題上始終“因仍舊貫”。所謂“本省環(huán)境”，不外乎是指四川地方政治的特殊性。如前所述，從1935年川政統(tǒng)一始，中央與地方及地方各派系之間的權(quán)力爭(zhēng)斗便貫穿于四川政治進(jìn)程，每一任省主席上臺(tái)后便出于權(quán)力掌控的考慮，對(duì)縣長(zhǎng)群體進(jìn)行大換血。如劉湘政府開(kāi)辦縣政人員訓(xùn)練所，培養(yǎng)大量縣訓(xùn)人員出任縣級(jí)行政官員，以打破防區(qū)及抵制中央勢(shì)力；而后張群推行甄審制度，大力任用甄審人員出任縣長(zhǎng)，其主要目的在于“清洗”之前“劉湘一系勢(shì)力”影響，使四川地方進(jìn)一步“中央化”；鄧錫侯為照顧中央及地方各派勢(shì)力的“請(qǐng)托”，實(shí)行縣長(zhǎng)甄選制度，縣長(zhǎng)不以甄審合格人員為主，而是各種來(lái)源綜合用之；王纘緒時(shí)期，川省政治基本納入中央軌道，王氏積極響應(yīng)中央“剿匪”需要，縣長(zhǎng)多更換為軍人。如此“本省環(huán)境”成為影響川省縣政人事變動(dòng)的一大因素。

當(dāng)然，四川省政府本身亦明白：通過(guò)掌握縣長(zhǎng)人事權(quán)以維護(hù)自己的政治利益，并不能成為堂而皇之的更換、調(diào)整縣長(zhǎng)的理由。為免上級(jí)“駁斥”及堵住民眾“悠悠之口”，每一屆省政府皆會(huì)出臺(tái)新的縣長(zhǎng)選用制度及頒布一些保障縣長(zhǎng)規(guī)定，從而以推行新的縣長(zhǎng)選用制度之名義，掌握縣長(zhǎng)人事任免權(quán)，以便鞏固其統(tǒng)治地方的基礎(chǔ)。如此一來(lái)，面對(duì)中央的訓(xùn)令、民意機(jī)關(guān)的詢(xún)問(wèn)，地方政府則首先推托說(shuō)：中央規(guī)定不適合地方的特殊環(huán)境，如果推行，“在行政上之運(yùn)用又不無(wú)困難”。如果中央繼續(xù)訓(xùn)令，地方政府則仍有說(shuō)辭：川省縣長(zhǎng)選用“向系依照規(guī)定辦理”。而此“規(guī)定”只不過(guò)是地方政府所制定的表面條文而已，而非中央所頒規(guī)定。最終中央制定的各項(xiàng)保障縣長(zhǎng)規(guī)定皆得不到有力執(zhí)行，而民意機(jī)關(guān)給省政府的各項(xiàng)保障縣長(zhǎng)提案也得不到采納。

如此看來(lái)，在川省特殊“環(huán)境”下，每屆省政府主席出于自身政治立場(chǎng)的考慮，一上臺(tái)便對(duì)縣長(zhǎng)群體大換血，縣長(zhǎng)更易頻繁在所難免，此為民國(guó)時(shí)期四川基層政治一直存在之問(wèn)題。同時(shí)也因?yàn)楦鲗檬≌恼芜\(yùn)作不可能擺脫川省特殊“環(huán)境”影響，使得此問(wèn)題一直“因仍舊貫”而成為不可根治之“頑疾”。因此，民國(guó)時(shí)期，不管中央還是地方省府如何多次對(duì)縣政人事進(jìn)行整頓，公布的法令條文如何多且好，但縣政人事一直不盡如人意，常為時(shí)人所詬病，正可謂“法意雖甚善美，而形格勢(shì)禁”也。

注釋?zhuān)?/p>

①論文如張燕燕《民國(guó)時(shí)期河南省縣長(zhǎng)群體研究（1927—1937年）》（河南大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文）、尚季芳《縣長(zhǎng)難為：民國(guó)時(shí)期縣級(jí)官員的艱難處境——以甘肅省為例》〔《西北師大學(xué)報(bào)》（社科版）2009年第2期〕、朱翠華《民國(guó)時(shí)期縣官群體研究——以1912－1937年的江蘇省為中心》（山東大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文）、楊靖《民國(guó)時(shí)期湖北縣級(jí)政權(quán)研究（1927－1937）》（武漢大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文）。王奇生先生的文章曾對(duì)縣長(zhǎng)任期問(wèn)題有過(guò)探討，通過(guò)詳細(xì)數(shù)據(jù)說(shuō)明縣長(zhǎng)任期短、更換頻繁，并從四個(gè)方面簡(jiǎn)明扼要概括出縣長(zhǎng)更換頻繁的原因，但這些研究只為其文章的小部分而非重點(diǎn)（參見(jiàn)：王奇生《國(guó)民黨基層權(quán)力群體研究：以1927－49年長(zhǎng)江流域省份為重點(diǎn)》，華中師范大學(xué)1997年博士學(xué)位論文，第63頁(yè)；王奇生《民國(guó)時(shí)期縣長(zhǎng)的群體構(gòu)成與人事嬗變：以1927年至1949年長(zhǎng)江流域?yàn)橹行摹?，《歷史研究》1999年第2期）。

②參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第42全宗，第2447、2623、2958、2959卷；第54全宗，第3213、3225、3255、3288、7194卷。

③《實(shí)行打破防區(qū)！全川縣局長(zhǎng)即將更動(dòng)，藉以破除舊有界限而示大公無(wú)私之意，只互相對(duì)調(diào)決不撤換》，《新新新聞》1936年3月7日第9版。同時(shí)參見(jiàn)：王玉娟《1935－1938年川省政府對(duì)縣長(zhǎng)人事的整頓及影響》，《社會(huì)科學(xué)研究》2011年第2期，第169－171頁(yè)。

④四川省政府認(rèn)為“四川省縣長(zhǎng)考試及格者”、“中央挑選合格分發(fā)四川以縣長(zhǎng)任用者”、“四川省縣長(zhǎng)甄審及格者”三類(lèi)人員已“分別特予考選”，已是備用縣長(zhǎng)；而“擢遷人員”與“特保人員”需“甄選合格”，才可進(jìn)入選用范圍“依次輪用”，且“每年甄選一次”。參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第7414卷；王玉娟《民國(guó)川省縣長(zhǎng)的銓選與考績(jī)》，四川大學(xué)出版社2013年6月版，第105－108頁(yè)。

⑤參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第2841卷，第599－603頁(yè)。

⑥參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第42全宗，第1683卷，第6－7頁(yè)。

⑦參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第2790卷，第803、806頁(yè)；第42全宗，第2447、2623、2958、2959卷；第54全宗，第3213、3225、3255、3288、7194卷。

⑧參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第42全宗，第2623卷，第130－133頁(yè)。

⑨參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第2842卷，第168－177頁(yè)；第54全宗，第2787卷，第20－30頁(yè)；第42全宗，第2447、2623、2958、2959卷；第54全宗，第3213、3225、3255、3288、7194卷。

⑩?參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第9637卷，第65頁(yè)。

??參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第7680卷，第27頁(yè)。

?參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第9634卷，第11－12頁(yè)。

?參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第7414卷，第14、17頁(yè)?！端拇ㄊ】h長(zhǎng)保障暫行辦法》第一條：本府為使縣長(zhǎng)久于其任，藉以促進(jìn)本省地方行政效率起見(jiàn)，在中央未頒布公務(wù)員保障法規(guī)以前特訂定本辦法。第二條：本省縣長(zhǎng)經(jīng)銓敘合格奉國(guó)民政府命令試署或?qū)嵤谡撸ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)依法任用之縣長(zhǎng)）受本辦法之保障。第三條：本省依法任用之縣長(zhǎng)非依法令不得予以減俸、降級(jí)、停職或免職之處分。第四條：本省依法任用之縣長(zhǎng)非依法令經(jīng)省政府主席或省務(wù)會(huì)議之核定不得予以申誡或記過(guò)之處分。第五條：本省依法任用之縣長(zhǎng)非有下列情形之一者不得免職。甲、經(jīng)中國(guó)國(guó)民黨開(kāi)除黨籍者；乙、受刑事處分或禁治產(chǎn)宣告者；丙、受免職之懲戒處分者；丁、貪污瀆職經(jīng)查明有據(jù)者；戊、有不良嗜好者；巳、因殘廢或身體衰弱不堪任職者；庚、能力學(xué)術(shù)確不足以勝任者；辛、怠忽職務(wù)致縣政廢弛者；壬、考績(jī)結(jié)果成績(jī)不良者；癸、經(jīng)累積曾記大過(guò)三次者。第六條：本省依法任用之縣長(zhǎng)非依法令認(rèn)為系現(xiàn)行犯者不得拘押。第七條：縣長(zhǎng)被控案件未具備法令規(guī)定手續(xù)或匿名密控而無(wú)具體事實(shí)及證據(jù)者不予受理，如有誣告情事應(yīng)依法治罪。

?參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第7865卷，第14頁(yè)?！犊h長(zhǎng)送審呈薦及保障辦法》內(nèi)容為：一、縣長(zhǎng)在民選前應(yīng)由各省民政廳廳長(zhǎng)就合格人員中遴選，請(qǐng)省政府委員會(huì)通過(guò)后派用，并依法定程序及法定期限送審呈薦，所有送審登記考核等事項(xiàng)并應(yīng)由民政廳統(tǒng)一辦理，以明權(quán)責(zé)；二、各省政府委派代理縣長(zhǎng)逾期而不送審，又不申明理則及理則不正當(dāng)者，應(yīng)認(rèn)為該省政府不能遴選合格人員，即由內(nèi)政部遴選人員逕行充任；三、各省現(xiàn)任縣長(zhǎng)中如有未送審者應(yīng)由主管省政府迅行依法送審，否則應(yīng)認(rèn)為不合格，由內(nèi)政部函請(qǐng)審計(jì)部轉(zhuǎn)知該省審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于其所支俸給不予核銷(xiāo)外，并援照上項(xiàng)規(guī)定遴選人員逕行充任；四、各省政府?dāng)M任之縣長(zhǎng)經(jīng)中央審查認(rèn)為不合格者應(yīng)即停用，另派合格人員接替，否則援照第二項(xiàng)規(guī)定由內(nèi)政部遴選人員充任；五、縣長(zhǎng)到任或去職時(shí)須逕報(bào)內(nèi)政部查核，否則不予審查呈薦或取銷(xiāo)其資格，以免互相朦混；六、縣長(zhǎng)三年一任應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施，非因經(jīng)付懲戒或刑事審判依法停職或免職者不得停職或免職并不得調(diào)任。

??參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第7865卷，第1－10、23、57－58頁(yè)；第54全宗，第7866卷，第191－194頁(yè)。

?參見(jiàn)：四川省檔案館館藏檔案：第54全宗，第7865卷，第57－58頁(yè)。

［1］王奇生．國(guó)民黨基層權(quán)力群體研究：以1927－49年長(zhǎng)江流域省份為重點(diǎn)［D］．武漢：華中師范大學(xué)，1997．

［2］四川省政府統(tǒng)計(jì)室．四川省統(tǒng)計(jì)提要［M］．1945．

［3］呂寒潭．四川政治之過(guò)去與將來(lái)［J］．政治評(píng)論，1947，1（5）．

［4］王玉娟．劉湘政府（1935－1938）對(duì)川省基層行政人員的任用傾向［J］．四川大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（4）．

［5］鄧漢祥．劉湘與蔣介石的勾心斗角［G］／／四川文史資料集粹（2）．成都：四川人民出版社，1996．

［6］王玉娟．蔣介石、張群主川時(shí)期縣長(zhǎng)選用制度的調(diào)整（1937－1947）［J］．貴州社會(huì)科學(xué)，2012，（6）．

［7］宋明炘．川西觀感［N］．新新新聞，1948－01－18（11）．

［8］王陵基．四川解放前夕情況的回憶［G］／／四川文史資料集粹（2）．成都：四川人民出版社，1996．

［9］《大剛》駐蓉記者．王陵基如何治四川［J］．大剛，1948，2（20）．