張 麗 珍

（西安電子科技大學 人文學院，西安710126）

一 議題的提出

農(nóng)村中小學布局調(diào)整，簡稱“撤點并?！??！包c”即教學點，一般指四年級以下，多設在人口較少的偏遠貧困村寨；“校”指完小，從一年級到五年級或六年級。“撤點并?！币蟪返舾鹘虒W點，將臨近地幾個完小合并成中心校。此政策始于上世紀90年代末，旨在擴大農(nóng)村學校規(guī)模，優(yōu)化教育資源配置。然而，該政策執(zhí)行中，過度的學校撤并導致學生上學遠、上學貴、上學難，政策效果與政策目標漸行漸遠，農(nóng)村教育出現(xiàn)了“城擠、鄉(xiāng)弱、村空”的危局。能否克服此危局，關(guān)乎科教興國戰(zhàn)略的實現(xiàn)，也關(guān)乎新農(nóng)村建設的成果及社會的整體進步，更關(guān)乎千千萬萬農(nóng)村家庭及其子女的受教育權(quán)。十八大報告中明確提出大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農(nóng)村、邊遠、貧困、民族地區(qū)傾斜，讓每個孩子都能成為有用之才?？梢?，在新階段，中共中央為農(nóng)村教育提出了新的戰(zhàn)略定位，也為農(nóng)村教育的可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。

對文獻考察發(fā)現(xiàn)，學界對“撤點并?！闭叩奶接懠性谌齻€方面：一是從價值判斷角度分析“撤點并?！闭叩呢撁嫘Ч欢菑慕逃聵I(yè)角度陳述“撤點并?！闭叩慕逃龑W意義與誤區(qū)；三是從國別比較角度介紹美國等國家中小學布局調(diào)整現(xiàn)狀。整體來講，當前研究在“撤點并?！闭叩臍v史背景及實際效果等方面已達成共識，但缺乏宏大敘事視野及深度探究精神，對政策發(fā)展的建構(gòu)意義不足。本研究從政策科學角度梳理“撤點并?！闭叩难葑冘壽E，挖掘政策制定的深層邏輯并提出優(yōu)化建議，這也是社會科學研究回應現(xiàn)實問題的必然要求。

二 “撤點并?！闭叩难葑冘壽E

（一）政策圖景的確立：“撤點并校”政策的制定

政策圖景是指政策在公眾和媒體中怎么樣理解和討論，通常與政策信仰和價值觀相關(guān)，是經(jīng)驗信息和感情要求的混合物［1］。隨著科學研究的變化、媒體導向的調(diào)整、重大事件的出現(xiàn)，政策圖景會發(fā)生轉(zhuǎn)移。政策圖景的展示涉及政策價值、內(nèi)容、過程及具體措施等。政策圖景的生成與政策制定相互交織，政策制定者在宣示政策目標及結(jié)構(gòu)的同時，也是在表明政策圖景。鮑姆加特納和瓊斯認為，政策圖景（Policy I mages）與政治制度互動的結(jié)果將會產(chǎn)生政策變遷，政策制定者在政策變遷過程中被無窮系列情境拴住，他們是這一系列情境的產(chǎn)物和創(chuàng)造者，也是多種技能的實踐者?！俺伏c并?！闭叩闹贫ㄖ黧w為國務院，政策制定過程既受國內(nèi)外經(jīng)驗信息影響，也受客觀情境變遷及政策理念等多種因素影響。

20世紀80年代中期，中國進行了第一次較大規(guī)模的農(nóng)村中小學布局調(diào)整，終結(jié)了此前“村村有小學，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有初中”的格局，各級地方政府以農(nóng)村初、高中為重點，逐年撤并了許多小學及初高中?！捌站拧逼陂g，國家強調(diào)辦學網(wǎng)點下移，使農(nóng)村孩子能夠就近入學。進入新世紀，受城鎮(zhèn)化加速及計劃生育政策影響，農(nóng)村適齡生源減少，進城務工子女增多，家長對教育質(zhì)量的要求提高，而現(xiàn)有的規(guī)模小、質(zhì)量低、條件差的教育生態(tài)難以應對這種新的教育需求。依照均衡發(fā)展原則，對過于分散的農(nóng)村中小學進行布局調(diào)整成為新的政策愿望與圖景。這與當時我國基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲目標初步實現(xiàn)契合，也與改善基礎教育總體水平還不高、發(fā)展不平衡，一些地方政府對基礎教育重視和投入不足的情況相關(guān)。2001年，《國務院關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定》將這一政策圖景轉(zhuǎn)化為政策文本，《決定》第十三條規(guī)定：“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務教育學校布局”，明確要求：“按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學校布局。農(nóng)村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學點，防止因布局調(diào)整造成學生輟學。”表明政策制定者在追求規(guī)模辦學、優(yōu)化教育資源的同時，特別強調(diào)因地制宜、分類規(guī)劃，避免行政“一刀切”。此規(guī)定還指出縣級人民政府對本地農(nóng)村義務教育承擔主要責任，負責中小學的規(guī)劃、布局調(diào)整、建設和管理工作。

（二）決策者注意力的改變：“撤點并?！闭叩恼{(diào)整

政策的大幅度調(diào)整，不是源自偏好的改變，就是注意力的改變。人們對公共政策的注意力有限，政策網(wǎng)絡的關(guān)注焦點變動不居。當政策反對者力圖形成新的政策圖景，并吸引新的參與者進入政策網(wǎng)絡與政策場域時，就會促進政策結(jié)構(gòu)短期內(nèi)發(fā)生重大變遷。隨著農(nóng)村適齡兒童生源日益縮減，“撤點并校”政策在資源集約方面取得一定成效。然而，中小學寄宿制建設與管理滯后卻帶來一系列社會問題。為此，教育部在2006年下發(fā)通知，進一步要求將中小學布局調(diào)整納入地方教育發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排、穩(wěn)妥實施?！俺伏c并?！闭邔嵤┲醒苌膶W生上學路途遙遠、家庭教育支出增加、政府責任轉(zhuǎn)嫁、教育資源浪費、鄉(xiāng)土文化斷裂等問題，伴隨著“校車安全事件”的頻發(fā)，引起媒體與政府當局的重視與反思。2009年，中央政府再次強調(diào)，農(nóng)村“撤點并?！睉谏钊胝{(diào)查研究和廣泛聽取群眾意見基礎上進行，認真吸取經(jīng)驗教訓。此后，諸多高校及研究機構(gòu)以田野調(diào)查方式對“撤點并校”政策的實施效果進行了追蹤研究。2011年，在北京舉行的21世紀農(nóng)村教育高峰論壇上發(fā)布的《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評價報告》顯示，2000到2010年，農(nóng)村地區(qū)每天消失63所小學、30個教學點、3所初中［2］。根據(jù)教育部官方數(shù)據(jù)，從1997年到2010年，農(nóng)村地區(qū)每天消失64所小學，占全國撤并小學的82%（見表1）。

表1．1997—2010年農(nóng)村小學與全國小學數(shù)量變化對比表（單位：所）

農(nóng)村中小學的迅猛撤并，上學路途驟然拉長，發(fā)展寄宿制成為解決上學遠的主要措施，但配套生活設施不到位，學生營養(yǎng)狀況堪憂，“不同年齡段寄宿生比走讀生身高低3到5厘米”［2］。撤點并校后學生上學距離平均變遠4．05公里，交通安全隱患增加；住宿生的平均花費為1157．38元，家庭負擔增加［3］。不少家庭成員進城陪讀，加劇了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡，也帶來親情斷裂、農(nóng)村文化凋敝等深層次問題。而合并后的學校，在教師及教學資源的配置上并未明顯改善，學生接受的依然是低質(zhì)教育。在媒體及教育研究者等行動主體的影響下，“撤點并?！闭叩呢撁嫘Ч鸩奖挥X察，并引發(fā)了行政機構(gòu)和社會公眾的注意力改變及深入反思。

（三）制度性摩擦的僵局：“撤點并?！闭叩臅和?/h3>

“撤點并校”政策由國務院制定，實施主體為縣級人民政府。條塊分割現(xiàn)狀下，制度性摩擦既發(fā)生在不同政策之間，也出現(xiàn)在政策制定者與實施者之間?！罢咧贫ㄕ卟⒉皇欠浅ｕr明的具備身份特征，也不是那樣強而有力。政策制定依賴于那些能幫助政策制定者在具體的備選方案中擇優(yōu)的人，依賴于那些執(zhí)行方案的人，依賴于那些在法律或在實踐上共同促使政策出臺的人以及同樣多地依賴那些（通過施與信任或收回信任的方式）能夠培育或抹殺方案成功機會的人”［4］193。國務院關(guān)于農(nóng)村學校布局調(diào)整的主要動機是整合教育資源，節(jié)約教育經(jīng)費投入，也強調(diào)關(guān)注學生受教育權(quán)利及機會。但地方政府出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”，將減少教育運作成本作為直接目標，過度追求教育規(guī)模，忽視學生就近入學的基本權(quán)利和機會。2010年至2011年間發(fā)生的多起令人心痛的校車安全事故，與“撤點并校”政策直接相關(guān)，盲目撤并教訓慘痛。

中央政府與地方政府之間的制度性摩擦，使得本為教育管理常態(tài)的學校布局調(diào)整政策目標及價值扭曲。為全面了解各地貫徹落實農(nóng)村中小學布局調(diào)整情況，2012年5月至8月，根據(jù)國務院部署，審計署組織全國1445個審計機關(guān)，對27個省所轄1185個縣自2006年以來義務教育階段農(nóng)村中小學布局調(diào)整情況進行了專項審計［5］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于上學路途遠及家庭負擔加重等原因，實際輟學人數(shù)上升幅度較大（主要集中在初中），重點核實的1155所學校中，輟學人數(shù)由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1．1倍［5］。2012年9月，國務院辦公廳出臺《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》，提出：“保障適齡兒童少年就近入學是政府的法定責任，嚴格規(guī)范學校撤并程序和行為”，“堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務教育學?！?，“在完成農(nóng)村義務教育學校布局專項規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務教育學校撤并”，實施了十余年的“撤點并?！闭弑唤型！?/p>

政策科學領(lǐng)域的間斷均衡理論可以解釋“撤點并?！闭哒{(diào)整軌跡并為問題解決提供參考。間斷均衡理論從政策變遷基礎、時間、動因、障礙、場域、模式等幾個因素進行構(gòu)建［1］。政策效果與政策目標的偏離瓦解了“撤點并校”政策的意義，打破了政策均衡狀態(tài)。尤其是2011年最后兩個月，江蘇徐州豐縣首漾鎮(zhèn)及甘肅慶陽正寧縣榆林子小博士幼兒園重大校車事故，將“撤點并校”政策再次推向輿論尖口。但問題絕不止于改善校車安全這樣簡單的技術(shù)問題。當問題被描述為技術(shù)問題而不是社會問題時，專家可以主導決策過程。當這種政策的倫理、社會或政治因素成為核心內(nèi)容時，立即就會有相當大范圍內(nèi)的其他因素被考慮在內(nèi)。我們可以看到，輿論媒體、專家學者、知名網(wǎng)友、政府官員、政策企業(yè)家等行動主體介入到政策討論與評價中，不斷傳播著政策的負面效果。但由于政策壟斷、法規(guī)制定的程序障礙、碎片化政治體系等原因，校車安全重大事故發(fā)生一年后“撤點并?！闭卟疟唤型?。中央層面的政策叫停，為地方政府行為設定了規(guī)范約束，但地方政府是否真正實執(zhí)行中央意圖，則取決于復雜的政治設計系統(tǒng)?！俺伏c并?！闭叩难葑冘壽E體現(xiàn)出間斷與穩(wěn)定的交替，也體現(xiàn)著多元的政策輸出的有限變化及間斷式變化。根據(jù)間斷均衡理論，可以剖析政策變遷的深層邏輯并從變遷場域、促動因素、變遷障礙等方面為“撤點并?！闭邇?yōu)化提供參考。

三 “撤點并校”政策的主導邏輯

（一）效率與公平

農(nóng)村學校教師素質(zhì)層次不齊、教育經(jīng)費緊張是不爭的事實。隨著進城務工人員眼界開闊，對城鎮(zhèn)教育優(yōu)勢的認同，加之國家對農(nóng)民工子弟學校的政策扶持，農(nóng)村學生進城讀書成為一種不可逆轉(zhuǎn)的潮流，農(nóng)村生源必然減少?；谏磾?shù)量減少與學校資源匱乏兩方面的考慮，我國政府對農(nóng)村中小學實行“撤點并?！闭?。撤銷或合并生源少、效益低的學校，整合教育資源集中辦學，以規(guī)模辦學、規(guī)范辦學、科學辦學“提高農(nóng)村辦學效益”，是該項教育政策對效率價值的滿足。1999年至2003年，諸多部門密集出臺教育政策，將集中規(guī)模辦學作為促進教育公平與提高教育質(zhì)量的主要途徑，凸顯了教育政策的“效率優(yōu)先”思維［6］。然而，整合農(nóng)村教育資源、降低生均教育成本、提高校舍單位面積及辦學資金利用率，這些以提高效率為目標的舉措，卻以成本轉(zhuǎn)嫁的方式，增加了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔、學生的時間成本和交通安全隱患。況且，過早（10歲以下）的寄宿對親子關(guān)系、家庭教育、人格教育的沖擊，恐怕也是政策制定者未曾考慮而又不容忽視的政策后果?！俺伏c并校”政策也強調(diào)關(guān)注學生受教育的權(quán)利及教育機會均等，要求“在方便學生就近入學的前提下”，做到“交通不便地區(qū)仍需保留必要的教學點”，適當合并農(nóng)村學校。但在政策執(zhí)行過程中，平等、公平、均等等價值被效率目標替代，中央政府追求教育公平的政策，淪為地方政府的數(shù)字競爭游戲。應然狀態(tài)下，效率與公平是相互支持、補充和增強的關(guān)系，而“撤點并校”政策過多偏向效率，導致公平缺失。

（二）行政權(quán)力與公民權(quán)利

行政權(quán)力是其職責范圍內(nèi)的影響力和支配力，呈現(xiàn)出滲透性、擴張性、強制性等特征。行政權(quán)力的使用具有相對獨立性，并且不斷追求獨立性的趨勢［7］。只要行政機構(gòu)依然依賴于來自公共領(lǐng)域與政黨政治的輸入，那么，能夠強化選擇功能的自我反思就會受到禁止［8］147。有些地方政府積極執(zhí)行“撤點并?！闭?，并不是為了教育資源的優(yōu)化，僅僅是為了減少辦學點以縮減政府教育投入，實現(xiàn)部門利益。由政府創(chuàng)制的教育政策，如果只考慮政府利益，不尊重教育規(guī)律和受教育者權(quán)益，就會出現(xiàn)過度撤并，甚至強行撤并的行為。

農(nóng)村教育在國家教育體系中具有基礎性與全局性地位。解決農(nóng)村教育問題單用行政權(quán)力主導的思維，背離了農(nóng)村教育的實際與以生為本的教育觀。農(nóng)村中小學布局調(diào)整并不等于簡單的撤并，既包括撤并學校，也包括擴建或者恢復學校，甚至包括重新配置資源、改變學校功能。實踐中的學校布局調(diào)整，過度強調(diào)行政權(quán)力的強制性，布局調(diào)整方案的多樣性與科學性受到抑制。用粗淺的“撤并”代替其他可能的調(diào)整方案，疏于思考農(nóng)村需要什么學校、農(nóng)村孩子需要什么教育以及有權(quán)利接受什么樣的教育這些重要問題，結(jié)果勢必傷害農(nóng)村學生就近接受教育、接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利。憲法及其公共管理的公共性要求保護基本人權(quán)與正當利益，不僅強化對自由權(quán)保護，而且要強化對平等權(quán)的保護，“撤點并校”政策有濫用公共權(quán)力、侵犯公民權(quán)利之嫌。

（三）公眾參與與精英決策

正如精英主義認為公民個人在民主體制中的作用是微弱的，“撤點并校”政策制定中公民參與薄弱。雖然，“撤點并?！闭叩某雠_聽取過專家學者、教育工作者、地方政府官員的意見，一定程度地體現(xiàn)出決策的民主化取向。然而，現(xiàn)實中的政府往往是不可控制的，它們常常抵制學者們就其處理問題所提出的“專家”建議。在公共政策的現(xiàn)實世界里，分析的優(yōu)越性往往要屈從于政治的需要［9］6，知識精英受制于政治精英。而作為“撤點并校”政策一方當事人——村民的缺席，再次表明公眾參與不足，精英決策主導。哪些社會成員及組織可以參與政策制定，是由憲法和法律以及所涉及參與者的權(quán)力和知識資源決定的。不同政府部門之間，政策主體與政策客體之間利益訴求不同，他們對同一問題的解釋可能是對立的，能否接納不同群體參與政策制定關(guān)系政策質(zhì)量及實施效果。精英決策呈現(xiàn)出政策壟斷特征，即政策制定中最重要的行動者或行動者聯(lián)盟（多為體制內(nèi)部的政策研究部門）傾向于組成集中的、封閉的體系，將其他參與者排斥在外，只有這種壟斷被新的參與者打破時才可能出現(xiàn)明顯的政策變遷。精英在知識、經(jīng)驗、技能等方面比普通公眾表現(xiàn)優(yōu)異，卻并不能取代公眾作為平等參與人的資格，并不能排除公眾貢獻合理建議的可能。

“撤點并?！闭咛N涵的每組邏輯之間本應相互補充，相互支持，但現(xiàn)實中的不當偏倚直接影響政策的合法性與合理性，進而影響政策執(zhí)行力與政府公信力。因而，根據(jù)間斷均衡理論以及中國政治生態(tài)實況，需要以教育自身發(fā)展規(guī)律為基礎，尊重農(nóng)村村民的客觀真實需要，抓住時機，果斷實施政策終結(jié)，制定出新的更符合鄉(xiāng)村文化傳承的布局調(diào)整政策。

四 “撤點并校”政策的優(yōu)化建議

（一）果斷的政策終結(jié)策略

政策過程涉及到一系列隨著時間推移而發(fā)展的復雜的互動因素。如果問題已經(jīng)被完全認識到了，那么問題被提出來的方式和形式便是決定者最終解決問題的重要決定因素。從某種程度上講，議程設置就是從政府角度認識問題的過程。羅斯認為公共政策是由社會團體活動推動的，這是多元主義的標志性特征。但經(jīng)驗證據(jù)表明，在許多情況下，政策程序是由政府成員而不是社會團體啟動的［9］6。

2012年11月22日，教育部要求各地暫?！俺伏c并?！薄?013年，福建、河北、湖南、云南各省相繼暫?！俺伏c并?！?。2013年3月9日，教育部部長袁貴仁再次談及“撤點并?！币獣壕?，并肯定了“撤點并校”政策總體上是好的，但在撤并過程中出現(xiàn)了操之過急的情況，當務之急要做好規(guī)劃，再來考慮，在沒有做好規(guī)劃之前，暫時停下來。此種政策現(xiàn)象在政策科學中稱為“政策終結(jié)”，即對過時的、失效的、已完成使命的政策經(jīng)過評估后采取廢止的政策行為。催生“撤點并?！闭呓K結(jié)的誘因頗多，諸如農(nóng)民負擔的增加、校車事故頻發(fā)、安全隱患增多、大班額的出現(xiàn)與大批師資力量閑置，更為甚者，因為孩子年齡小難以適應學校生活，身心健康受到影響。

在多層級政府系統(tǒng)中，政策變革不僅通過創(chuàng)新、終止或者項目、組織替換的形式發(fā)生，而且可以作為政府之間責任和關(guān)系轉(zhuǎn)移的結(jié)果發(fā)生。政府終結(jié)某項政策，不再承擔這部分事務的管理，并不表示這部分公共事務就不需要繼續(xù)管理了，而是需要政府采取新的管理理念與方式。“撤點并?！闭呖v向涉及中央到地方多個層面，橫向涉及到黨委、教育主管部門、財政部門、教師、學生及學生家長等利益相關(guān)方，實施中可以分批終結(jié)，由易到難，由點到面，同時要有新的政策生成，為農(nóng)村中小學布局給予合理有效指導。

（二）審慎的農(nóng)村教育功能定位

有些公共問題的解決需求來自于社會，有些則是政府自主提出來的?！俺伏c并校”政策的未來亟需政府與政策相關(guān)方對農(nóng)村教育功能定位取得共識。2000年到2010年，廣西率先操作集中辦學的鹿寨縣學校數(shù)量減幅84%，陜西全省小學數(shù)量減幅69．7%，內(nèi)蒙古全區(qū)小學數(shù)量減幅78%［6］。如此大力度的分散辦學向集中辦學轉(zhuǎn)變能否承載農(nóng)村教育的實際需求？“撤點并?！闭呤欠裼兄貜统鞘心Ｊ?、尾隨城鎮(zhèn)化應試教育之嫌？農(nóng)村中小學布局調(diào)整是否追求以城市教育取代農(nóng)村教育，以學校進城、學生進城帶動家長進城，提高城鎮(zhèn)化率為目標？這一系列問題的解答需要厘清農(nóng)村教育功能。農(nóng)村教育功能定位決定學校布局調(diào)整的思路及策略，關(guān)乎農(nóng)村教育建設成敗，關(guān)乎中國的可持續(xù)發(fā)展。

“撤點并?！闭叩膬?yōu)化必須跳出政策制定、政策執(zhí)行與政策環(huán)境這些格式化因素，追問鄉(xiāng)土教育的本源?；貧w教育本源，就要以人為本、以鄉(xiāng)土為根、以學生與農(nóng)民自身的需求為出發(fā)點，培養(yǎng)勤勞、勇敢、有愛心的學生，兼顧教育的本體化功能與社會化功能，提高學生自由選擇的能力［10］。農(nóng)村學校的消失，農(nóng)村教師作為“鄉(xiāng)間知識分子”傳播文化與推崇知識角色的消失，農(nóng)村活力與生氣將一并消失。不同地區(qū)也在探索多元化教育生態(tài)體系，陶行知先生的“生活即教育”理念變?yōu)楝F(xiàn)實的實驗課堂；將農(nóng)村教育納入鄉(xiāng)村建設，通過與鄉(xiāng)村聯(lián)系起來傳承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)美德與文化以延續(xù)農(nóng)村文明被高度認可。教育部門的政策定位與設計，是要在基礎教育和義務教育課程框架內(nèi)城鄉(xiāng)同軌還是城鄉(xiāng)各有一條軌道？農(nóng)村教育如何定位解決不了，農(nóng)村教育就不可能成功。

（三）透明的討論協(xié)商程序

總的說來，所有關(guān)于制度的設計方案，在終極的意義上，都是出于解決利益矛盾和利益沖突的目的［11］9?！俺伏c并校”政策以政策資源與接受教育為媒介架起了政府與農(nóng)村家庭的鏈接，是節(jié)省政策資源，還是保障農(nóng)村孩子就近入學，成了天平的兩個砝碼。孰輕孰重，能否平衡，對應著雙方利益能否平衡。政府作為公共物品提供者，在價值選擇與供給方式上都應考慮相對人的合理訴求。農(nóng)村教育能否走出困境，在“后撤點并?！睍r代，必須吸取教訓，尊重村民的表達權(quán)，讓家長及孩子作為政策相關(guān)方在決策過程中充分表達意愿，并能實質(zhì)性影響決策的過程和結(jié)果。要回歸到“以學生為本”的布局軌道，就要賦予利益相關(guān)的全體村民商議權(quán)，否則規(guī)劃布局調(diào)整的標準和程序就缺乏廣泛的認同基礎。邀請村民就學生上學路程、寄宿管理、校車接送、學校班額、教育質(zhì)量等問題進行充分討論，協(xié)商一致后達成解決方案。對村民權(quán)益的尊重，正是國務院《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》的落腳點。這也是政策制定中整合理性決策方法所主張的以公民參與為基石，將不同的事物與物質(zhì)相互滲透相互交換，資源共享，經(jīng)由公眾合議形成決策，使政策合法化［12］。教育部基礎教育司一司司長曾介紹，要把保障學生就近入學作為非常重要的前提條件，而且如果撤并學校的數(shù)量比較多，要報上一級政府審批，凡是要撤并學校的，必須征求群眾意見，特別是農(nóng)民群眾、家長的意見，如果沒有這個程序，堅決不允許撤并學校［13］。

（四）合理的績效評估設計

我們的政治系統(tǒng)被設計來約束那些對民眾不負責任的權(quán)力的運用，而不是被設計來確保對于國民的負責任的權(quán)力的運用［4］194。合理的績效評估制度既有利于約束不負責的使用權(quán)力，也能鼓勵負責任行為的產(chǎn)生。由于客觀條件的復雜多樣性，等量資源不可能在不同區(qū)域有等量產(chǎn)出，等量努力也不可能有等量政績效用，所以評價政府績效必須根據(jù)客觀條件與可能條件進行對比和綜合分析?！俺伏c并?！边^程中，行政強力的介入，以超前規(guī)劃、一步到位的強制命令，以指標化、政績賽的方式撤銷本來生源很好的學校，或者以撤并農(nóng)村學校帶動人口流向城中，為農(nóng)村撤點并校政策抹上異樣色彩［10］。

“撤點并校”政策能否回歸教育的“以學生為本”，并且影響到教育過程，獲得良好的教育效果，需要高超的頂層設計?？茖W合理的評估體系是良好政策效果的保障，要求做到如下幾點。首先，嚴格備案審核制度。各地將農(nóng)村學校規(guī)劃布局上報國家教育體制改革領(lǐng)導小組同意并備案，先備案審核，審核通過才能執(zhí)行。其次，尊重實際，嚴格程序。在撤并過程中，必須依據(jù)農(nóng)村實際情況，依據(jù)群眾需求、學生人數(shù)、交通狀況，征求村民意見，充分論證，提出后續(xù)相關(guān)問題的解決預案，獲得多數(shù)村民同意后才能撤銷。審計署發(fā)布的對1185個縣的農(nóng)村中小學布局調(diào)整專項審計結(jié)果顯示，2000年到2012年間，全國小學在校生減幅23．72%，撤并系數(shù)達到3．44，也即小學數(shù)量減幅超過同期在校生數(shù)量減幅的3倍，嚴重背離農(nóng)村實際［6］。再者，將學生與家長滿意與否作為衡量布局調(diào)整的核心指標。最后，加強監(jiān)督。強化人大對政府的監(jiān)督、上級對下級的監(jiān)督以及媒體對政府監(jiān)督，增強撤點并校政策的公共性。農(nóng)村學校布局目標和措施不宜用單一經(jīng)濟主義效率思維，而應從必要性、效率性、有效性、代表性、回應性、責任性等方面綜合考慮教育公平與教育質(zhì)量。

五 結(jié)論

20世紀90年代的義務教育工程以巨額財政支出基本實現(xiàn)了“一村一?！备窬?，滿足了農(nóng)村孩子就近入學的愿望。但規(guī)模小、條件差、師資弱的“麻雀”學校與城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村生源減少、村民要求優(yōu)質(zhì)教育、地方財力趨緊的現(xiàn)實之間沖突加劇?；诖?，旨在擴大教育規(guī)模、優(yōu)化教育資源配置的“撤點并?！闭邞\而生，在實踐中卻淪為地方政府的政績競標賽。“一村一?！痹堑胤秸詾楹赖臉I(yè)績，10多年后，“撤點并?！闭咴俣纫猿凡⑺俣扰c幅度為不少地方政府贏得面子。一項關(guān)系國家可持續(xù)發(fā)展、民族興旺繁榮、社會和諧文明的農(nóng)村教育政策，不僅需要政策科學的輔佐，也需要教育領(lǐng)域相關(guān)者的參與，更需要公共權(quán)力行使者的責任與智慧。

“撤點并?！闭叩难葑儯仁黔h(huán)境變遷的要求，也受政策主體的控制，在公平與效率、行政權(quán)力與公民權(quán)利、公眾參與與精英決策之間進行邏輯博弈。政策發(fā)展依賴這三組主導價值的平衡，要求政治決策實現(xiàn)政策辯論規(guī)范與經(jīng)驗主義方法的有機統(tǒng)一。根據(jù)保羅·迪森（Paul Diesing）的觀點，政治決策有三個基本因素：依存于社會復雜性的討論關(guān)系；由參與者的討論關(guān)系和參與態(tài)度所產(chǎn)生的系列作用；一整套信仰和價值。以此來看，政治決策建立在能夠確保規(guī)范的接受性，或者能夠確保對于各種參與者來說實現(xiàn)共同目的的能力上［14］223。受此啟發(fā)，“撤點并?！闭咭獙崿F(xiàn)行動者共同目的需對四個選項進行組合：一是采取果斷的政策終結(jié)，廢止文本主義執(zhí)行方式；二是審慎界定農(nóng)村教育功能，提供符合教育規(guī)律與農(nóng)村建設的制度指南；三是在此過程中，尊重政策客體的利益訴求，以溝通協(xié)調(diào)影響決策的矛盾性因素，增加各種政策共同體之間相互容忍的能力；四是建構(gòu)蘊含價值規(guī)范的科學合理的績效評估，作為政策糾偏與政策發(fā)展的保障策略，同時用于檢測政府承諾與公眾愿望的距離，以期促使“撤點并?！闭吒怀尚?，發(fā)揮政策改變政治經(jīng)濟和重塑公共問題的能力?；谒捻椷x擇的組合，“撤點并?！闭哂型饩绒r(nóng)村教育“城擠、鄉(xiāng)弱、村空”危局，推進農(nóng)村教育的復興。

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