■葉朝金

（海南省土地儲備整理交易中心 海南?？?570203）

土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控探析

■葉朝金

（海南省土地儲備整理交易中心 海南?？?570203）

闡述土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的重要意義、理論依據(jù)以及內(nèi)在機制，分析土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的目標、內(nèi)容和途徑。在此基礎上提出了對土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的幾點建議。

土地利用總體規(guī)劃土地利用年度計劃土地用途管制宏觀調(diào)控

1 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的理論依據(jù)

1.1 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的重要意義

土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控既是我國土地資源管理制度創(chuàng)新的要求又是土地利用規(guī)劃任務本身的要求。

從我國國情來看，財政政策和貨幣政策的效力有限，土地利用規(guī)劃作為調(diào)控土地資源配置的工具，同時也是國家調(diào)控經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在新形勢下，土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控是我國土地資源管理制度創(chuàng)新的要求。

從土地利用規(guī)劃任務來看，土地利用規(guī)劃的主要任務是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展計劃、國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的要求，結(jié)合區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)和社會經(jīng)濟具體條件，尋求符合區(qū)域特點的和土地資源利用效益最大化要求的土地利用優(yōu)化體系[1]。在實際操作中，規(guī)劃要在土地供應總量、土地利用結(jié)構配置等方面發(fā)揮導向作用。

1.2 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的理論依據(jù)

雖然在經(jīng)濟學中沒有現(xiàn)成的理論可以直接用來分析土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控問題，但是可以借鑒的相關學科的理論非常豐富，比如系統(tǒng)論的觀點。另外，還有一些基礎理論研究可以為土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控提供理論依據(jù)，包括經(jīng)濟增長理論、資源配置理論、以及土地經(jīng)濟學、土地產(chǎn)權學、公共管理學等研究領域的相關理論。

1.3 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的內(nèi)在機制

土地利用規(guī)劃是將土地資源作為一種生產(chǎn)要素，通過其在經(jīng)濟運行中發(fā)揮獨特的生產(chǎn)功能、承載功能和社會分配功能來實現(xiàn)宏觀調(diào)控。土地利用規(guī)劃與宏觀調(diào)控之間存在著內(nèi)在的傳導機制。

2 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的實踐運行

2.1 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的目標

國土資源發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，是為了糾正市場機制不健全而導致的國土資源總需求與總供給不均衡的“市場失靈”現(xiàn)象和彌補國土資源市場的自發(fā)性帶來的“市場缺損”[2]。所以土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控要達到的效果可以理解為規(guī)劃與市場充分結(jié)合，合力保障國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。在此，將土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的目標定位為：糾正市場偏差、推進國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構不斷優(yōu)化、最終實現(xiàn)國民經(jīng)濟的健康發(fā)展與土地資源的可持續(xù)利用。

2.2 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的內(nèi)容

從土地利用規(guī)劃的內(nèi)容入手，分析其與宏觀調(diào)控要求的契合之處，將土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的內(nèi)容歸納為總量調(diào)控、結(jié)構調(diào)控、布局調(diào)控和時序調(diào)控四部分。

2.2.1 總量調(diào)控

總量調(diào)控就是通過規(guī)劃安排土地供給數(shù)量。建設用地總量是影響經(jīng)濟發(fā)展速度和實現(xiàn)經(jīng)濟總體供求平衡的重要因素。通過對建設用地總量的調(diào)控引導投資規(guī)模、方向，有效地調(diào)控經(jīng)濟增長速度和增長方式。

2.2.2 結(jié)構調(diào)控

結(jié)構調(diào)控就是按照國家產(chǎn)業(yè)政策，通過規(guī)劃確定對不同用途土地的供應。通過調(diào)控土地供應結(jié)構引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級，優(yōu)化土地使用結(jié)構進而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構。

2.2.3 布局調(diào)控

布局調(diào)控就是根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源宜賦，制定不同區(qū)域的土地利用政策，優(yōu)化空間布局，引導產(chǎn)業(yè)區(qū)域合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移以及區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2.4 時序調(diào)控

時序調(diào)控就是根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展情況，把握土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的時點，適時地確定土地開發(fā)及供給的進度，提高調(diào)控的精確性和有效性。另外，土地利用規(guī)劃要從宏觀的時間角度來分配土地，不斷推進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展與土地資源的可持續(xù)利用。

2.3 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的途徑

土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的途徑可以概括為：根據(jù)國家的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展計劃和產(chǎn)業(yè)政策，制定土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃，以總體規(guī)劃和年度計劃為依據(jù)，實施土地用途管制，通過土地用途管制來實現(xiàn)土地利用規(guī)劃參與宏觀控調(diào)控。其中，土地利用總體規(guī)劃與土地利用年度計劃的調(diào)控性質(zhì)、調(diào)控時效及調(diào)控重點各有不同，但是二者相互補充，目標通過土地用途管制最終實現(xiàn)。由此形成完整的土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控體系，如圖1。

圖1 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控體系示意圖

3 對土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的幾點建議

3.1 理順土地利用規(guī)劃體系

要保障土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的效力，首先要理順土地利用規(guī)劃體系。從縱向上看，國家級土地利用規(guī)劃屬于政策性規(guī)劃；省級、市（地）級規(guī)劃具有指導性，；而縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃屬于實施型的規(guī)劃，具有剛性，采用土地用途管制分區(qū)的方式[3]。從橫向上看，土地利用規(guī)劃要注重與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，共同對區(qū)域未來的發(fā)展起著控制和引導作用。

3.2 加強土地利用年度計劃的調(diào)控作用

現(xiàn)行的土地利用年度計劃能夠起到落實土地利用總體規(guī)劃的作用，主要體現(xiàn)在土地利用年度計劃指標分解還不夠細、土地利用計劃管理的手段還不夠有力。加強土地利用年度計劃的調(diào)控作用首先要科學地構建土地利用的計劃指標體系。土地利用年度計劃不僅要規(guī)定擬出讓土地的區(qū)位和面積，還應規(guī)定土地的出讓方式、出讓時間、規(guī)定用途和利用限制等[4]。同時，土地利用年度計劃要在對經(jīng)濟形勢分析的基礎上，對土地供給和各部門用地的需求做出應變，提出協(xié)調(diào)各部門用地矛盾的對策和確定引導市場、干預市場失靈的各種政策措施，通過計劃的發(fā)布，向企業(yè)和用地單位提供土地市場發(fā)展前景和政府的政策信息，幫助他們了解土地市場動向并做出理性決策。

3.3 實現(xiàn)土地利用規(guī)劃實施的過程調(diào)控土地利用規(guī)劃的實施是一項長期的、綜合多變的系統(tǒng)工程，沒有固有的路徑和模式。要達到土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的目標，就需要對規(guī)劃實施過程進行調(diào)控。應當在國民經(jīng)濟健康發(fā)展與土地利用目標最優(yōu)化指導下，建立控制土地的快速反應機制。在建立土地利用資源動態(tài)評價體系、地價監(jiān)控體系的基礎上，進行土地利用與宏觀經(jīng)濟形勢的關聯(lián)分析，尋找土地資源利用與國民經(jīng)濟發(fā)展之間的內(nèi)在互動機制，把握土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的關鍵途徑、政策重點及具體措施的設置，對土地利用規(guī)劃實施過程進行實時的調(diào)控。

3.4 注重土地利用規(guī)劃與其它調(diào)控手段的配合

土地利用規(guī)劃只是土地政策參與宏觀調(diào)控的手段之一，而且國民經(jīng)濟系統(tǒng)中的要素關系錯綜復雜，單憑土地利用規(guī)劃參與調(diào)控是遠遠不夠的，只有加強土地利用規(guī)劃與其它土地政策（如土地價格、土地稅收等）以及其它調(diào)控手段（如財稅政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等）的協(xié)調(diào)配合才能取得實效。國土資源管理部門要更加注重與各有關部門的協(xié)調(diào)配合，堅持探索并積極參與宏觀調(diào)控，及時完善相關的管理政策，綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段，全面落實國家出臺的各項宏觀調(diào)控措施[5]。

[1]王萬茂.土地利用規(guī)劃學 [M].北京:科學出版社,2006:30-31.

[2]曹清華.國土資源管理部門參與和加強宏觀調(diào)控三論 [J].國土資源,2004(07):21-24.

[3]蔡玉梅,謝俊奇.改革開放以來我國土地利用規(guī)劃的評價 [J],國土資源科技管理, 2005(03):57-61.

[4]張宏斌,賈生華.香港政府的土地供應機制及其啟示 [J].中國房地產(chǎn),2000(04):72-76.

[5]孫文盛,認真學習堅決貫徹 《通知》精神努力做好土地管理和調(diào)控工作 [J],國土資源通訊,2006(17):9-11.

F301.24[文獻碼]B

1000-405X（2015）-11-358-2