摘要：中國土地制度的歷史變遷是社會革命與轉型的動因與前導，權力參與分配是中國古代土地所有制的一個顯著特色。農民問題是近代中國社會革命的中心問題，這一問題的核心是解決農民的土地問題。由于對農民問題、土地問題的不同理論及實踐，導致中國近代革命進程中各階段的不同結果。梳理中國土地制度變遷，對于推動轉型時期中國的土地制度改革具有重要意義。要從農村土地制度、農村宅基地法律管理制度、農村集體經營性建設用地產權流轉制度、征地制度、土地增值收益分配、城鄉(xiāng)建設統(tǒng)一用地制度六個方面推進我國現行土地制度改革，最終建立以權屬管理、規(guī)劃與用途管制為核心的現代土地管理體制。

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6382（2015）04-0032-06

收稿日期：2015-05-16

基金項目：國家社會科學基金項目“制度創(chuàng)新與西部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的哲學研究”（12XZX022）。

作者簡介：司春霞（1979—），女，河南許昌人，重慶三峽學院講師，主要從事法學理論研究；張志勇，重慶市委黨校副教授，哲學博士。

土地制度是反映人與人、人與地之間關系的重要制度，既是一種經濟制度，又是一種法權制度，是土地經濟關系在法律上的體現，是上層建筑的重要組成部分。土地制度的變遷往往成為社會革命與轉型的動因與前導，引發(fā)經濟、政治、文化與整個社會結構的深刻變革?；仡櫴崂碇袊恋刂贫茸冞w史，對于推動轉型時期中國土地制度的改革與創(chuàng)新具有重要意義。

一、土地制度的歷史變遷是生產力的解放與人的解放相統(tǒng)一的過程

土地資源是人類生存發(fā)展的最基本的生產資料與勞動資料，是一切存在與生產的源泉，是不能出讓的存在條件和再生產條件。在人類經濟活動實踐中，土地的所有制性質決定了社會的基本生產關系，即再生產過程中人與人之間的相互關系和分配關系。中國長期的農耕文明，蘊含著豐富的土地經濟思想，凝結成濃郁的土地文化，成為影響社會變革與制度變遷的最重要影響因素。

1.中國古代社會的土地經濟思想及其制度變遷

中華民族有著源遠流長的重農傳統(tǒng)。土地所有制是中國古代社會的經濟基礎，是封建社會統(tǒng)治的根本，對于國家經濟發(fā)展與政治穩(wěn)定具有重要作用。從商朝的井田制到魯國實行“初稅畝”，中國古代社會土地完成了從“公有制”到土地私有的轉變，構建了以土地為核心的封建社會人與人之間的關系。馬克思在提到亞細亞生產方式時深刻指出：“在這里，國家就是最高的地主。在這里，主權就是在全國范圍內集中的土地所有權。但因此那時也就沒有私有土地的所有權，雖然存在著對土地的私人的和共同的占有權和使用權?！?［1］

中國古代社會土地兼并與反兼并的斗爭引起的土地制度變革與朝代更迭，在一定程度上推動了社會的發(fā)展與進步。權力參與分配是古代土地所有制的一個顯著特色，封建權貴利用權力強行兼并土地，導致大量自耕農流離失所，社會民生凋敝，生產關系遭到極大破壞，階級矛盾尖銳，引發(fā)農民起義，對應的是朝代更迭的周而復始，成為歷史周期律。兩宋時期的“公田法”、清代前期的“圈地令”等都是封建政權利用國家權力對土地與財富的公然掠奪，其結果是土地高度集中在以皇帝為首的官僚體系階層，成為統(tǒng)治階級壓迫奴役廣大勞動人民的工具，也導致了統(tǒng)治階級政治與社會危機。土地兼并偶然也會以土地買賣的形式出現，但總體上表現出的是權力對土地的掠奪。以權力參與分配為背景的土地所有權制度，最本質地體現了中國古代土地所有制的王權主義本質。

2．中國近代社會的土地政策及其實踐

農民問題是近代中國革命的基本問題，反封建的核心是解決農民的土地問題。新中國成立前，中國社會處于大變革前夕，不同階層和階級的革命理論與土地政策相繼登臺，主要有孫中山領導的民主革命中的土地經濟理論、國民政府領導下的土地政策以及共產黨領導下的新民主主義土地革命理論。由于對農民問題、土地問題的不同理論及實踐，導致中國革命進程中各階段的的不同結果?；仡櫢锩鼤r期國共不同的土地政策及其路線，對于我們解決和推進轉型時期中國所面臨的土地制度改革具有重要的啟示意義。

孫中山是近代中國較早思考農村土地問題并付諸革命實踐的先行者。他對中國土地制度的思索主要體現在“三民主義”中的民生主義。民生主義最重要的原則有兩個，一為平均地權（實行“耕者有其田”），二為節(jié)制資本（私人不能操縱國民生計）。其方式就是通過“核定地價、漲價歸公”，達到消除社會的貧富分化和消滅封建土地所有制的目的。蔣介石領導下的南京國民政府背離了“三民主義”，極力維護大地主大資產階級的利益。1930年頒布的《土地法》，根本否認中國存在農民的土地問題，為中國共產黨提出和實踐符合國情的土地政策提供了機會。

中國共產黨在早期的革命實踐活動中逐漸意識到，“中國的革命實質上是農民革命” ［2］，農民問題的核心與實質是土地問題?！鞍似邥h”確定了土地革命和武裝反抗國民黨反動派的總方針。1927年中共第五次全國代表大會通過的《土地問題決議案》提出了土地國有的政策主張，1931年江西革命根據地通過的《土地問題提綱》提出土地歸農民私有，土地所有權問題得到解決，并基本形成了一條正確的土地革命路線。1947年頒布的《中國土地法大綱》，是一部徹底的反封建的土地綱領。1948年毛澤東《在晉綏干部會議上的講話》中明確提出了土地改革總路線。中國共產黨在新民主主義革命中對土地制度進行的探索與創(chuàng)新，幾乎涵蓋了農村土地關系的所有方面，特別是土地所有權與使用權問題的探索，對于推動今天的土地制度改革具有重要意義。

3．新中國成立后的農村土地制度變革

從孫中山的“核定地價”“漲價歸公”，到共產黨領導下的打土豪、分田地，廢除封建土地所有制，最終贏得新民主主義革命勝利。歷史的軌跡啟示人們：作為農業(yè)大國，土地問題在某種程度上決定人心向背，土地制度變革關系到農業(yè)生產力的解放與人的解放?！案哂衅涮铩钡耐恋匚幕瘋鹘y(tǒng)根深蒂固，耕地是農民的命根，是農民生存養(yǎng)老的基本依靠力量與唯一財產。新中國成立后，在總結新民主主義革命時期經驗基礎上，推進農村土地制度改革，繼續(xù)探索新時期農村土地關系，前后經歷了三個階段：

第一階段：新解放區(qū)的土地改革（1949—1953年）。新中國建立后，為解決新解放區(qū)廣大農民對土地需求，1950年6月，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國土地改革法（草案）》，土地改革全面展開。到1953年春，除一些少數民族外，中國大陸的土地改革已宣告完成。3億多無地和少地的貧苦農民獲得了7億多畝土地，實現了歷史上幾代人“耕者有其田”的夙愿。

第二階段：土地制度改革的創(chuàng)新與挫折：從互助組到人民公社的農村土地產權制度變革（1953—1978年）。為了迅速恢復國民經濟，打破外部封鎖，從1953年起中國開始了一場從上到下的政府引導的農村合作化運動。這場運動經歷了農業(yè)生產互助組、初級農業(yè)生產合作社、高級農業(yè)生產合作社和人民公社四個時期。從總體上看，這一時期對土地制度改革的探索是曲折的，特別是人民公社土地所有制的產權安排混淆了集體所有制與全民所有制的區(qū)別，搞了“窮過渡”，嚴重挫傷了農民的生產積極性，違背了生產關系要與生產力相適應的規(guī)律。

第三階段：家庭聯(lián)產承包責任制的土地制度變遷與深化（1978—至今）。改革開放36年來，我國土地家庭聯(lián)產承包責任制隨著市場經濟的深化而不斷完善發(fā)展。依據每個時期家庭聯(lián)產承包責任制出現的不同情況與問題，又可以細分為四個時期：第一時期（1978—1986）：穩(wěn)定和鞏固家庭聯(lián)產承包責任制，解決農村發(fā)展的體制障礙；第二時期（1987—2002）：逐步確立“土地集體所有，家庭承包經營，長期穩(wěn)定承包權，鼓勵合法流轉”的新型農村土地制度；第三時期（2003—2012）：探索新時期新形勢下的土地流轉、征用及建設用地制度，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，建設社會主義新農村；第四時期（2013—至今），全面深化農村改革和土地制度改革。當前，家庭聯(lián)產承包責任制主要存在的問題是“1．產權不明晰——農民權益難保障，不利于土地的保護；2．土地經營規(guī)模偏小——農業(yè)的規(guī)?；c集約化受制約；3．所有權的虛置——不利于土地的流轉，不適應城鎮(zhèn)化的發(fā)展” ［3］。黨的十八大、十八屆三中全會以及中央關于城鎮(zhèn)化工作會議、中央農村工作會議和新一輪的農村土地制度改革，是為了進一步解放和發(fā)展生產力，釋放農村經濟發(fā)展活力，是關于農村發(fā)展的土地革命與農民解放的一次新的革命。

二、新時期土地制度改革的迫切性與原則性

中國的土地制度是整個社會的經濟基礎，深刻而全面地影響著社會變革與發(fā)展，具有基礎性、全局性、根本性的影響作用。土地制度改革與創(chuàng)新本質上就是要解決生產力的解放與人的解放的問題，為人的自由全面發(fā)展與社會轉型掃清制度障礙。

生產力發(fā)展與生產方式轉變迫切要求推進土地制度改革創(chuàng)新。唯物史觀中關于生產關系一定要適應生產力發(fā)展，上層建筑一定要適應經濟基礎的客觀規(guī)律是人類社會發(fā)展的一般規(guī)律。土地制度作為一項基礎制度，對生產力發(fā)展與整個社會進步具有重要作用。改革開放36年來，中國經濟與社會發(fā)展取得的巨大成就與農村經濟體制改革分不開。在改革開放推動下，人口紅利、資源優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。但是，這種重速度輕質量的GDP發(fā)展觀與傳統(tǒng)發(fā)展方式難以維持，“未富先老”問題、生態(tài)環(huán)境問題、資源短缺問題、貧富差距問題、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展失衡問題、民生問題、內需不足等諸多發(fā)展中的問題，歸根到底是生產力與生產關系的問題。城市擴張與發(fā)展對于土地財政的依賴越來越嚴重，導致地方政府的債務高筑，城市房價居高不下，社會風險不斷加大，群體性事件不斷增多?，F行土地制度缺陷“一是影響消費需求；二是影響農業(yè)現代化；三是影響新型工業(yè)化；四是影響新型城鎮(zhèn)化；五是影響土地利用效率?！?［4］因此，推動土地制度改革，是生產力發(fā)展與發(fā)展方式轉變的迫切要求，是經濟轉型和改革紅利再釋放的必然要求。

推動土地制度改革是促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，統(tǒng)籌解決“三農問題”，實現農民新的解放的必然要求。“三農問題”的關鍵與核心在于提高農民的收入，而農戶承包地和宅基地是農民的唯一資產，由于法律法規(guī)限制，不能用于抵押、貸款和流轉上市，不能成為農民致富的資本。一方面城鎮(zhèn)化需要更多的建設用地指標拓展城市空間，由于國家法律法規(guī)實行嚴格耕地保護和用途管制政策，造成城市建設用地緊張，制約城市發(fā)展。另一方面，農村很多地方一個男孩一處宅基地，再加上外出務工人員常年不在家，土地資源浪費。因此，加快土地確權頒證，創(chuàng)新承包地與宅基地經營權與使用權的流轉入市平臺，擴大土地權能，維護農民利益，是推動農村發(fā)展、實現農民解放、解決“三農問題”的關鍵。

土地制度改革關系到發(fā)展方式轉變和國家的長治久安，對于社會穩(wěn)定與成功轉型意義重大，決不能急于求成、盲目求快，在重大問題上犯原則性錯誤。在2014年1月10日召開的全國國土資源工作會議上，國土資源部部長姜大明針對社會熱議的土地制度改革，明確指出：土地管理制度是一項基礎制度，改革要遵循問題導向，堅持原則，嚴守底線，積極穩(wěn)妥審慎進行，在重大問題上不能出現顛覆性錯誤。他強調，當前，要注意夯實擴大權能這一基礎、完善征地制度這一關鍵，努力維護好廣大農民群眾的權益。土地制度改革的根本目標是為經濟社會發(fā)展轉型、解決“三農問題”和城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展提供制度保障，維護發(fā)展群眾權益，增強農民的平等自由的發(fā)展能力。

在2014年1月22日國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，對于土地制度改革的基本原則，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文提出土地制度改革的“四個不能”，即“土地制度改革怎么改都不能把農村集體經濟組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農民的利益損害了”。“四個不能”是推動土地制度改革的原則與底線。這四條原則明確了土地制度改革“改什么”和“不能改什么”的問題，也是土地制度改革必須堅持的基本準則，不能突破，在此基礎上，積極推動土地制度改革。

三、中國土地制度改革的主要內容及致思進路

土地制度是農村最基本的制度，土地制度改革是農村改革的核心內容。要以黨的十八大和十八屆三中全會思想為指導，貫徹落實2014年“中央一號文件”精神，立足地區(qū)實際，在堅持土地制度改革的基本原則與底線的基礎上，積極推動土地制度改革，最終建立以權屬管理、規(guī)劃與用途管制為核心的現代土地管理體制。

1．深化農村土地制度改革

要在堅持農村土地集體所有權基礎上，不斷完善農村土地承包政策，擴大集體土地權能。一是堅持農村集體所有權。堅持農村集體土地所有權，既是堅持走中國特色社會主義道路的應有之義，也穩(wěn)定了農村土地制度改革的最基本保障。二是完善家庭承包經營責任制度，核心是穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變。三是堅持完善耕地保護和土地用途管制的制度。堅守18億畝耕地紅線，嚴格限定土地用途。四是擴大土地權能。賦予農民對承包地承包經營權流轉、抵押、擔保權能，盡快從國家層面明確土地產權界限，明晰產權主體，解決制約土地制度改革的法律問題。

2．改革農村宅基地法律管理制度

土地和宅基地是農民的基本財產，《憲法》第10條和《土地法》規(guī)定，農村宅基地屬“農民集體所有”，這意味著農民只有使用權而無處置權?！稉７ā芬惨?guī)定，農村宅基地不可作為抵押物。事實上，困擾農村宅基地問題主要是法律法規(guī)的約束。改革農村宅基地制度，要與目前正在開展的農村集體建設用地和宅基地確權登記頒證緊緊結合起，根據實際探索農民住房財產權抵押、擔保、流轉、轉讓，建立農村宅基地有償退出機制，使農民在農村的承包地、宅基地、社員權等財產權益變?yōu)榭山灰椎呢敭a，增加農民的財產性收入。

3．探索建立農村集體經營性建設用地產權流轉制度

盤活農村集體經營性建設用地，實現城鄉(xiāng)同權、同價是土地制度改革的一個重點。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！?［5］農村集體經營性建設用地要堅持依法、依規(guī)，穩(wěn)妥推進，堅持原則性與靈活性的統(tǒng)一，應該充分利用現行法律空間開展流轉入市的試點工作，重點探索流轉交易管理制度和增值收益分配機制。以存量集體建設用地再開發(fā)為對象，通過制度安排，讓已用于經營的集體建設用地進入市場。開展集體經營性建設用地出讓、租賃、入股試點，可以先確權，以合法空間進入城市規(guī)劃。建立統(tǒng)一、公開、公平的交易市場，形成合理的價格機制，改革稅收體系，探索土地增值收益分配機制。

4．完善征地制度改革

黨的十八大報告提出，要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，對于現行征地制度存在征地范圍過寬、征地補償過低、征地程序的設計和執(zhí)行不當、損害農民利益等弊端已有廣泛共識，但是在如何界定“公共利益”縮小征地范圍，如何確定征地補償標準，如何規(guī)定合理的征地程序，如何調整各方利益關系等方面存在爭議。征地拆遷是一樁重大的產權變動，必須要符合《物權法》規(guī)定的物權變動合意加公示的規(guī)則模式，征地當事人雙方必須就產權轉移取得合意，避免強征強拆，特別是要保證被征地農民的知情權、話語權。集體土地征收的政策要透明，保障征地與被征地雙方有平等的談判權。在一些地方，通過農地轉用和城市擴張，增加建筑業(yè)、房地產業(yè)營業(yè)稅、所得稅，土地出讓金收入能占到本地財政預算外收入的6成以上，地方政府能獲取巨大的增值財富。被征地農戶獲得一次性“補償”不僅標準低，而且缺少對長遠生計的保障，土地財政帶來的風險越來越大，必須進行調整。

5．建立土地增值收益分配制度

建立公平共享的土地增值收益分配制度，關乎社會發(fā)展與公平，在土地制度改革中占據關鍵地位。一是根據土地增值收益的產生原理，制定土地增值收益的合理分配原則。合理確定農戶、投資者、政府和村級組織四者的比例關系，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。二是建立失地農戶合理多元的保障機制。要把土地增值的一部分按一定比例支付原土地農戶的住房、養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、失業(yè)保險等生存性保障，千方百計解決失地農戶的就業(yè)問題。對于失去勞動能力的農戶，政府要切實承擔起社會保障的職責，多方面采取綜合措施維護被征地農民權益，使被征地農民生活水平有所提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩(wěn)定。三是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。土地增值收益可以通過初次分配和再分配實現。初次分配主要兼顧雙方當事人、政府與村級組織四方，通過市場機制實現公平交易；再分配是政府通過集中土地的各種稅收收入并將之用于基礎設施、公共事業(yè)、補貼低收入家庭等實現的，同時要按照一定比例返還給原土地農戶。如同入股享受分紅一樣，讓他們隨土地增值而獲益，解決“一次性補償”的后顧之憂，杜絕強征強拆現象。

6．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地制度

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地制度涉及重大利益格局調整，事關全局、政策性強，是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，需要深入研究、系統(tǒng)設計，分步實施、配套推進。國土資源部部長姜大明認為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地主要精神是“擴大權能是基礎，征地改革是關鍵，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向?！?［6］一是規(guī)范農村集體經營性建設用地流轉入市，防止農村集體經營性用地和農民宅基地自發(fā)無序流轉。大力發(fā)展和培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場信息、市場咨詢、土地登記代理、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等服務機構。二是發(fā)揮市場對土地資源配置的決定作用。要減少非公益性用地劃撥，嚴格用途管理，盤活存量劃撥用地，擴大國有建設用地市場配置新增建設用地范圍，發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉讓、抵押二級市場。三是抓緊修改相關法律法規(guī)和制度建設。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地制度的建設牽涉到物權法、土地管理法、擔保法、城市房地產管理法等法律法規(guī)，現行法律法規(guī)某些條款需要修改。加快推進城鄉(xiāng)建設用地確權頒證工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地信息庫，實施不動產統(tǒng)一登記條例。對于城鄉(xiāng)建設用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設統(tǒng)一平臺，強化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的建設用地市場制度體系。

總之，土地制度是一項基礎制度，關系到社會穩(wěn)定與科學發(fā)展。推動土地制度改革，要統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進，不斷釋放土地生產力的動力，增強發(fā)展的活力，推動發(fā)展轉型升級，全面解決“三農”問題。同時，也要著眼于新時期新階段人的解放，特別是農民的解放，不斷增強農村和農民的自我發(fā)展能力，提供城鄉(xiāng)居民公平、公正的發(fā)展權利與機會，真正實現城鄉(xiāng)、區(qū)域的均衡與可持續(xù)發(fā)展，為奪取全面建成小康社會的新勝利，實現“兩個百年”奮斗目標和民族復興的中國夢奠定牢固基礎。