地方各級政府全面推行權力清單制度問題研究

姜水靜

(馬鞍山市委黨校法學教研室，安徽 馬鞍山 243000)

摘要：政府權力清單制度旨在科學配置、規(guī)范運行政府行政權力，構建權界清晰、分工合理、權責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的政府職能體系。全面推行權力清單制度無法一蹴而就，亦不能一勞永逸。需要在理性的制度設計和明晰的理念支持下，統(tǒng)籌制定推進規(guī)劃，謀求“迎難而上”的突破口。應把權力還原為責任，把管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，將行政權力壓縮到合法、合理、必要、可監(jiān)督的范圍，并置于陽光之下運行。唯有如此，“清單之外無權力”方是合理的、現(xiàn)實的。

關鍵詞：權力清單；權力運行；權責體系；地方政府

中圖分類號:D601

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)01-0053-03

收稿日期：2014-10-13

基金項目：安徽省馬鞍山市社科聯(lián)重點研究項目“地方各級政府全面推行權力清單制度研究”，編號：20141043。

作者簡介：姜水靜(1976—)，女，山東濰坊人，馬鞍山市委黨校法學教研室講師，碩士。研究方向：行政法學。

Abstract：Government power list system is to scientifically allocate and standardize administrative power, to build a government system with clear right boundary, rational division of labor, efficient operation and the rule of law. It is necessary to make plans and seek for the breakthrough of difficulties with the support of a rational system design and clear ideas. Transfer the authority into responsibility, change the management into services, and cut down the administrative authority into a legal, reasonable and necessary scope which is under supervision. Only in this way, "no power outside the list" is reasonable and realistic.

行政權力與其他權力一樣，天然具有擴張性，在運行中一旦偏離設置權力的本來面目，就會出現(xiàn)“權力濫用、權力尋租、權力腐敗等異化現(xiàn)象，導致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機制不能充分發(fā)揮作用”[1]。政府權力清單是改進政府治理方式的源頭性問題與核心問題。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出要“深入推進依法行政，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間，加快法治政府建設”，旨在科學配置、規(guī)范運行政府行政權力，構建權界清晰、分工合理、權責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的政府職能體系。

一全面推行權力清單制度應厘清的困惑

(一)權力定位：由管理到服務

權力行政模式在我國形成于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代，其強調(diào)政府對社會管理以權力運作為核心，強調(diào)社會以及個人對國家的服從。隨著社會現(xiàn)代化和多元化的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權力行政思維，構建以服務為導向的行政模式成為當前國際公共行政改革的共同趨勢。正確認識政府行為的服務性質(zhì)，才能找到評判政府行為成敗得失的價值尺度。權力清單制度不能回避行政權人民本位這一核心問題，“當把行政權力定位在創(chuàng)造良好環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務、維護社會公平正義等方面”[2]，做小權力清單同時做大服務清單，把權力還原為責任，把管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，定準位，做到位，站好位?/p>

(二)權力取得：由無據(jù)到有序

行政職權是依法定位到具體行政主體身上的國家行政權，是各行政主體實施國家行政管理活動的資格及職能，一般包括：行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵等。從現(xiàn)實操作層面上看，由于行政權本身的滲透性、擴張性、膨脹性，行政職權不僅內(nèi)容豐富，而且關系也相當復雜。政府所掌握的權力種類之多、數(shù)量之大，遠遠超出任何人的想象。如果不結合行政職權所表現(xiàn)出的方式與范圍，以及行政職權所包含和體現(xiàn)的職責要求，很難準確把握和行使行政職權。權力清單制度應厘定目標，將每一項列入清單的權力設定法律依據(jù)、權力實施主體、權力實施程序以及違法實施權力的法律責任等予以有序規(guī)范，對法律依據(jù)不足的行政權力予以取消，使進入權力清單的每一項行政權力均依據(jù)合法，行使有序。

(三)權力運行：由封閉到公開

權力封閉和隱蔽運行是腐敗現(xiàn)象得以蔓延的首要條件。腐敗的根源在于權力的“暗箱操作”導致的權錢交易、權色交易、設租尋租。陽光是最好的防腐劑。推行權力清單制度應堅持將依法行政、強化監(jiān)督與提高工作效能、方便群眾辦事相統(tǒng)一的原則，在公開要求上，堅持將公開權力運行結果的靜態(tài)公開與公開權力運行全過程的動態(tài)公開相統(tǒng)一；在公開內(nèi)容與范圍上，堅持全面公開權力運行情況與重點公開重要權力和權力行使關鍵環(huán)節(jié)相統(tǒng)一，梳理“每一項行政權力的名稱、權力的依據(jù)、權力的行使部門、權力的行使規(guī)則及權力的監(jiān)督渠道”[3]。只有全面完整地披露權力各項基本要素，使公開內(nèi)容標準化、公開形式標準化、公開時間標準化、公開程序標準化、監(jiān)督保障標準化，“權力清單”才不會成為應付上級要求，在程序上空轉(zhuǎn)、形式上空擺、內(nèi)容上空填的擺設。

二全面推行權力清單制度應把握的關鍵

權力清單制度是政府及其部門“以‘清權’(梳理政府及部門職責)、‘確權’(編制權力目錄和運行流程圖)、‘配權’(對現(xiàn)有權力進行調(diào)整、優(yōu)化權力流程)、‘曬權’(公開權力清單和流程)、‘制權’(建立健全事中事后監(jiān)管制度) ”[4]為核心內(nèi)容的權力革命，其實質(zhì)是給行政職權打造一個透明的制度籠子，將行政權力壓縮到合法、合理、必要、可監(jiān)督的范圍，并置于陽光之下運行。其核心“并不是要除掉‘花園中叢生的雜草’，而是要造就確?！▓@中雜草無處可生’的一項制度再造”。

(一)權力普查是基礎

制作權力清單需要對各級政府、各個部門的權力進行分類、歸集、整合、列表，而所有這些工作的核心在于對公共權力的普查。“不普查就無法摸清權力家底，相關的決策與管理也就缺乏基本的事實依據(jù)”[5]。權力普查是權力監(jiān)督的前提。通過權力普查才能讓處于監(jiān)督暗區(qū)和盲區(qū)的公共權力真正回歸到公眾的視野。權力普查開展得越早，進行得越深入，就越能使我們盡早掌握權力監(jiān)督的主動權。無須諱言，普查公共權力和公共資源會直接觸及到部門和個人私利。從前期各地推行權力清單的實踐來看，瞞報謊報自身權力的情況時有發(fā)生。因而，推進權力普查，應有足夠的預見，要采取必要的防范、制約和懲戒手段自上而下強力推進，切實掌握以下基本情況：一是現(xiàn)有履行公共管理和公共服務職能的部門有哪些？二是這些部門分別掌握哪些公共權力和公共資源？三是這些部門分別依據(jù)哪些規(guī)則來行使權力和分配資源？四是這些規(guī)則是由誰通過何種程序制定的？其制定程序是否合法？五是權力行使和資源分配過程是否透明？結果是否公開？

(二)權力論證是關鍵

權力自產(chǎn)生時起就存在被認同的問題，也就是權力正當性與合法性問題。行政權力的正當性、合法性只有得到嚴密論證，才能成為合法的權威而使人們信服。權力清單制度不僅要解決政府管理事項模糊、職能交叉的問題，更為重要的是對進入目錄的權力事項的以及權力清單最終呈現(xiàn)的有關權力運行的范圍和程序進行合法性論證，以與法治形成具體對應關系。推行權力清單制度應成立專門專家論證工作組，將著力點放在權力論證環(huán)節(jié)上，包括權力取消、權力凍結、權力整合、權力轉(zhuǎn)移、權力下放等均應嚴格依照現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)，對行政權力事項進行梳理，查找法律依據(jù)，使進入權力清單的每一項行政權力都擁有無可置疑的合法性基礎。

(三)權力優(yōu)化是目標

權力清單要全而有力。權力清單制度應以權力優(yōu)化為目標，嚴格遵循“結構合理、配置科學、程序嚴密”的原則對行政權力進行全面系統(tǒng)地梳理、歸并和清理，實現(xiàn)權力“瘦身”、“健身”、“潔身”的制度化、規(guī)范化、程序化和常態(tài)化。

第一，清單權力范圍要明確。根據(jù)《國務院法制辦就推行行政執(zhí)法責任制工作相關問題答疑》，行政執(zhí)法職責主要包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等。實踐中，多數(shù)將清單權力限于上述行政執(zhí)法權。筆者認為，權力清單的最終目的是“清單之外無權力”。權力清單內(nèi)的行政職權應比行政執(zhí)法權范圍更廣。除涉及國家秘密的公共權力以及人事任免和資金運行等部門內(nèi)部事務性權力外，權力清單應當涵蓋政府及各職能政府部門行使的對不特定公民、法人和其他組織的權利義務產(chǎn)生影響的所有行政權力。尤其是對于一些沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的由規(guī)范性文件設定的行政權力，亦應在此次改革中按照合法和合理的原則進行審視、清理和規(guī)范，防止其在清單固化之后仍實際運行。此外，應建立權力清單運行的動態(tài)調(diào)整機制，定期調(diào)整行政權力事項、優(yōu)化權力運行流程。唯有如此，“清單之外無權力”方是合理的、現(xiàn)實的。

第二，清單權力結構要合理。合理的權力結構，應能保證行政權力正常地發(fā)揮作用，各部門既相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮功能，又相互制約和監(jiān)督。一方面，應理順各級政府、部門之間的職權關系，解決權力本身配置不合理、不科學，導致的權力過于集中問題、職權交叉問題、多頭管理問題、多層執(zhí)法問題等；另一方面，應根據(jù)各權力主體職能和作用，科學界定權力的界限和邊界，確保既能主動擔責各司其職，又能相互支持密切配合，防止有利可圖爭著插手，無利可圖相互推諉。

第三，清單權力運行程序要嚴密。在行政權急劇擴張的現(xiàn)代社會背景下，程序正義具有自身獨立的價值。組織嚴密、設計合理的權力運行程序不僅有利于規(guī)范和制約行政權的合法行使，促進權力運行的理性化、合規(guī)則與高效能，并且為維護相對人的法律地位和人格尊嚴提供程序性保障。程序設計一要務求全面。即對權力運行的各個環(huán)節(jié)均應從程序上做出嚴密規(guī)定，使權力運行各環(huán)節(jié)、各層次不僅具有可控性且各環(huán)節(jié)在時間上和功能上相互銜接、相互協(xié)同。二要務求客觀。即按“優(yōu)化權力運行路徑、簡化辦事程序、減少中間環(huán)節(jié)、縮短辦事時間、降低辦事成本”的原則繪制并公開權力運行流程圖，明確規(guī)定行使權力的條件、承辦崗位、辦理時限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)等，方便群眾“按圖索驥”。三是要務求規(guī)范。即加強清單權力運行程序的制度建設和執(zhí)行。根據(jù)職能和業(yè)務性質(zhì)，制定相關工作制度和規(guī)則，明確崗位職責、工作程序和工作規(guī)則以及權力運行每一個環(huán)節(jié)上的方式、方法、步驟以及責任，并無條件嚴格遵循。

(四)權力監(jiān)督是保障

實踐反復證明，沒有監(jiān)督的權力，必然導致腐?。粵]有權力的監(jiān)督，無法遏制腐敗。加強對清單權力的監(jiān)督制約，需要集中明確以下問題：一是權力制約和監(jiān)督的重點應是決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)。必須要有一套相關的制度保證決策過程體現(xiàn)科學、民主、開放的原則。如：追責制度、民意反映制度、公示制度、社會聽證制度、專家咨詢制度等。二是要提升制度的執(zhí)行力，“把權力關進制度的籠子”。把以權力制約權力、以法律制約權力真正落到實處。三是人民群眾的監(jiān)督對于確保清單權力正確運行至關重要。權力清單制度在強化自上而下、左右制約監(jiān)督的同時，尤其應加強自下而上權力對權力的監(jiān)督和制約，只有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互銜接、良性互動，凝聚強大合力，構成完整、嚴密的權力制約機制，才能構成完整的監(jiān)督鏈條，形成監(jiān)督合力，權力制約才不會成為一句空話，權力清單才不會成為一種擺設。

三全面推行權力清單制度應謀求的突破

權力清單制度涉及領域多，專業(yè)性強，是一項艱巨而復雜的任務，無法一蹴而就，亦不能一勞永逸。相關的制度設計如果得不到落實，權力清單仍舊只是“一紙清單”。按“單”用權比權力入“單”的任務更為艱巨。如何確保權力清單在實施中不變形、不走樣、不走過場？推行權力清單制度不能停留在一種轟轟烈烈“運動”的短期效應上，不能單純依靠行政權力的加加減減或某些工具性措施的單兵突進，需要在理性的制度設計和明晰的理念支持下，統(tǒng)籌制定推進規(guī)劃，謀求“迎難而上”的突破口。

(一)完善權責體系，開列“責任清單”，確保有效履職問責

權力意味著責任，權力清單更是責任清單。有權必有責，用權受監(jiān)督，違法受追究，這是權責相符。權責不對等，有權而無責，是日常工作出現(xiàn)問題的重要誘因。因此，推行權力清單制度必須強調(diào)權與責的對等、一致，切實完善權責體系。地方各級政府在“曬”出政府部門權力的同時，可以對應權力清單列出政府部門的“責任清單”,明確責任事項及其對應的追責情形，從制度上明晰作為與不作為，限制亂作為、慢作為，這將有利于積極問責、打擊懶政、遏制腐敗，確保政府部門恪盡職守，陽光作業(yè)，按“單”用權，為行政權力“入籠”再添一道鎖。

(二)推進電子監(jiān)察系統(tǒng)建設，全力實現(xiàn)清單與平臺的無縫對接

電子監(jiān)察系統(tǒng)是利用先進的網(wǎng)絡信息技術，對行政審批、行政征收、行政檢查、行政處罰等行政行為進行實時、全程監(jiān)察的一種新途徑、新辦法，是創(chuàng)新行政監(jiān)察方式、建設高效廉潔政府的有益探索。以電子監(jiān)察平臺建設為重要抓手推行權力清單制度，增強“科技防腐”的生命力和滲透力,有利于實現(xiàn)清單權力運行的規(guī)范化、公開化、程序化及可控化。電子監(jiān)察作為監(jiān)督行政權力運行的一項重要措施，隨著工作的深入和推進，一些難點或瓶頸問題會逐步顯現(xiàn)。電子監(jiān)察能否成為一種工作常態(tài)，關鍵在于能否持之以恒地執(zhí)行與落實并沖破利益固化的藩籬，這是要點，也是難點。各地各部門應統(tǒng)一認識，凝心聚力，強化舉措，務求實效，全力實現(xiàn)清單與電子監(jiān)察系統(tǒng)的無縫對接。

(三)積極探索行政權力規(guī)范運行的績效管理新舉措

為保證權力清單公開運行的規(guī)范化、常態(tài)化，應將權力清單規(guī)范運行工作納入政府目標效能考核評價體系。一是應加強考核的組織和領導，成立權力運行績效評估的專門領導組，負責對權力清單公開運行工作的組織協(xié)調(diào)和檢查指導，切實保障權力在陽光下規(guī)范有序運行。二是建立多層次開放式的權力清單運行績效考核管理體系。將“是否對權力進行科學分解和配置；是否制定公平、公正、公開而具體、可操作的裁量標準和尺度；是否按確定的標準和尺度行權；是否科學設定并認真履行行政程序；行權過程是否便民高效等作為考核內(nèi)容。同時在確定績效評估的指標體系和指標權重的時候，加大公眾評議和第三方專家評估的權重。三是以“重激勵、硬約束、嚴考核”和“獎優(yōu)、治庸、罰劣”為總體要求，將績效管理與表彰獎勵和追責問責相結合，充分發(fā)揮績效管理的激勵和制約作用，不斷提升政府管理和服務水平。

參考文獻：

[1]鄭京平.“兩個清單”意義不凡.中國國情國力,2014，(6).

[2]耿相魁.推行權力清單制度必須嚴格工作環(huán)節(jié).學習時報,2014-05-05.

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[4]任進.權力清單制度迎難而進.協(xié)商論壇,2014，(6).

[5]柳霞.權力清單制度：將權力關入透明的制度之籠.光明日報,2014-01-17.

On the Implementation of Power List System of Local Governments

JIANG Shuijing

(Department of Law Science, Party School of Maanshan Municipal Committee of CPC，

Maanshan Anhui 243000，China)

Key Words：power list；the operation of power；the power and responsibility system

(責任編校：簡子)