王彥智

（西藏民族大學(xué)管理學(xué)院 陜西咸陽(yáng) 712082）

強(qiáng)化西藏基層民眾政治信任的一項(xiàng)地方實(shí)踐
——“強(qiáng)基惠民”活動(dòng)的政治學(xué)分析

王彥智

（西藏民族大學(xué)管理學(xué)院 陜西咸陽(yáng) 712082）

強(qiáng)基惠民是西藏自治區(qū)成立50年來(lái)在踐行黨的群眾路線和推動(dòng)西藏穩(wěn)定發(fā)展方面，組織規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最久、下派干部最多的一項(xiàng)活動(dòng)，影響深遠(yuǎn)。文章以政治信任為視角，在分析強(qiáng)基惠民活動(dòng)的背景、政策目標(biāo)、制度安排和功能的基礎(chǔ)上，認(rèn)為，強(qiáng)基惠民活動(dòng)所蘊(yùn)涵的政治邏輯是實(shí)現(xiàn)西藏的穩(wěn)定發(fā)展需要強(qiáng)健黨的基層組織，需要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，進(jìn)而需要群眾路線的復(fù)歸，需要從構(gòu)建基層民眾的政治信任這一原點(diǎn)做起。做好西藏工作，只有緊緊依靠廣大人民群眾，在服務(wù)群眾中獲得高度的信任和支持，不斷推進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展與轉(zhuǎn)型進(jìn)程，西藏一定能夠最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和長(zhǎng)治久安戰(zhàn)略目標(biāo)。

強(qiáng)基惠民；政治信任；群眾路線；穩(wěn)定發(fā)展

根據(jù)《中共西藏自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于深入開展創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生活動(dòng)的意見》之要求和精神，從2011年10月起，西藏全區(qū)開展強(qiáng)基惠民活動(dòng)，向5464個(gè)行政村居每年選派2萬(wàn)多名優(yōu)秀干部組成駐村工作隊(duì)，每個(gè)工作隊(duì)派駐4名干部，實(shí)現(xiàn)駐村工作全覆蓋。迄今為止，已有5批10萬(wàn)多名來(lái)自西藏各單位的干部先后進(jìn)駐各村，旨在富民興藏、爭(zhēng)取人心、夯實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而為西藏實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展與長(zhǎng)治久安戰(zhàn)略目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在全區(qū)認(rèn)真學(xué)習(xí)中央第六次西藏工作座談會(huì)精神和喜迎自治區(qū)成立50周年之際，我們理應(yīng)給這一自西藏自治區(qū)成立以來(lái)在踐行黨的群眾路線和推動(dòng)西藏穩(wěn)定發(fā)展方面，組織規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最久、下派干部最多的一項(xiàng)活動(dòng)予以理論上的總結(jié)。有鑒于此，筆者結(jié)合自己從事強(qiáng)基惠民活動(dòng)的經(jīng)歷，試圖從政治信任的視角對(duì)強(qiáng)基惠民活動(dòng)進(jìn)行粗淺的研究。

一、政治信任概述

在政治學(xué)的發(fā)展史上，英國(guó)政治哲學(xué)家洛克對(duì)信任的政府解讀開啟了政治信任這一研究領(lǐng)域，但

該問(wèn)題真正引起學(xué)術(shù)界的重視則始于20世紀(jì)70年代后。上世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家政治領(lǐng)域出現(xiàn)了一個(gè)矛盾的現(xiàn)象：一方面，自由民主理念在其內(nèi)在魅力的感召和西方國(guó)家的垂范甚至是運(yùn)用軍事外交手段向世界各國(guó)推廣下，被大多數(shù)國(guó)家和民眾所接受而得以迅速擴(kuò)展[1]，在塞繆爾·亨廷頓看來(lái)，這一趨勢(shì)儼然成為人類政治民主化歷史上的第三次浪潮。在實(shí)踐中，自由民主理念指導(dǎo)下的政治實(shí)踐，的確在一定意義上解決了人類政治發(fā)展史上長(zhǎng)期困擾其他政體的合法性、腐敗、效率與制度成長(zhǎng)四大問(wèn)題，被視為是“所有政體中危險(xiǎn)最小、壞處最少”的政體[2]?？梢哉f(shuō)，自由民主理念及其指導(dǎo)下的政治實(shí)踐已成為現(xiàn)代文明政治的標(biāo)識(shí)，盡管各國(guó)對(duì)該理念的理解，特別是實(shí)現(xiàn)該理念的方式與制度安排存在著巨大的分歧[3]。另一方面，是政治冷漠日益嚴(yán)重和隨之而來(lái)的政治信任的持續(xù)衰微。美國(guó)學(xué)者從1958至2002年的追蹤研究顯示，美國(guó)民眾“對(duì)政府的信任一再降到創(chuàng)紀(jì)錄的最低點(diǎn)”。[4]這一現(xiàn)象從20世紀(jì)70年代以來(lái)并無(wú)大的改觀且波及幾乎所有的政治共同體，呈現(xiàn)出持續(xù)性、國(guó)際性和結(jié)構(gòu)性的特點(diǎn)[5]。德國(guó)哲學(xué)家雅斯貝斯總結(jié)道：

“事實(shí)上，在今天，沒有任何事業(yè)、任何公職、任何職業(yè)被看作是值得信任的，除非在每一具體的場(chǎng)合都揭示令人滿意的信任基礎(chǔ)?！C(jī)是普遍的、包涵一切的?！盵6]

正是在這樣的背景下，學(xué)術(shù)界開始系統(tǒng)性地研究政治信任問(wèn)題，中國(guó)學(xué)術(shù)界則從新世紀(jì)后開始研究，認(rèn)為政治信任具有歷史延續(xù)性、層次延展性、流向的垂直性和變遷的非對(duì)稱性四個(gè)基本特征[7]。關(guān)于其價(jià)值，一般認(rèn)為，政治信任是政治系統(tǒng)合法性和政治穩(wěn)定的重要來(lái)源，對(duì)政府政策和策略具有重要影響并進(jìn)而影響到政策的運(yùn)行成本。同時(shí)，作為公民對(duì)政治系統(tǒng)態(tài)度表示的政治信任，當(dāng)然也從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)公民的政治行為產(chǎn)生作用[8]。關(guān)于政治信任的起源，當(dāng)前主要有兩種解釋視角：一種是社會(huì)文化視角，認(rèn)為政治信任是政治領(lǐng)域之外形成的通過(guò)人們成長(zhǎng)早期社會(huì)化而塑造的根深蒂固的觀念，高度的社會(huì)信任產(chǎn)生高度的政治信任[9]；另一種是制度主義視角，認(rèn)為，政治信任源自于政治領(lǐng)域自身，“是人們對(duì)政治制度和政府績(jī)效、政治制度可信性的一種理性評(píng)估?！?dāng)公民對(duì)政府及其機(jī)構(gòu)、決策的總體狀況以及獨(dú)立的政治領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)為守信的、有效的、公正的和誠(chéng)實(shí)的時(shí)候，政治信任便產(chǎn)生了?！盵10]米勒（William Mishler）和羅斯（Richard Rose）在對(duì)中東歐和前蘇聯(lián)10個(gè)原共產(chǎn)主義國(guó)家的政治信任進(jìn)行實(shí)證分析以后認(rèn)為，無(wú)論哪個(gè)層面，制度主義視角更具有解釋力，尤其是微觀層面的研究幾乎不支持文化視角的解釋[11]。對(duì)于何為政治信任，有廣義和狹義之分。狹義的政治信任即是指民眾對(duì)政府的信任，學(xué)術(shù)界已有共識(shí)；而對(duì)廣義的理解其分歧點(diǎn)集中在能否將社會(huì)信任納入到政治信任上[12]。

筆者認(rèn)為，政治信任既不能等同于政府信任，政府信任只是政治信任的一部分，也不能等同于社會(huì)信任,盡管二者存在著密切的關(guān)聯(lián)，這是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。政治信任應(yīng)是對(duì)包括政黨在內(nèi)的整個(gè)政治系統(tǒng)的信任，可分為民眾對(duì)政治理念和價(jià)值、政治制度、政治體制、政治組織、政治決策與政治行為，以及政府官員的信任等層次。任何一個(gè)層次信任的持續(xù)喪失必然最終導(dǎo)致整個(gè)政治系統(tǒng)合法性的流失。波蘭著名社會(huì)學(xué)家彼得·什托姆普卡的研究表明，重建或強(qiáng)化政治信任不可能依托在空洞的政治宣傳上，需要規(guī)制、效率、可靠性、代表性、公平性、責(zé)任性和善心德行等要素的支撐[13]。

二、強(qiáng)基惠民活動(dòng)的制度安排與功能分析

強(qiáng)基惠民活動(dòng)是在自治區(qū)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下服務(wù)于西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和長(zhǎng)治久安戰(zhàn)略目標(biāo)的一項(xiàng)重要舉措。實(shí)施4年多來(lái)，顯功能已經(jīng)顯現(xiàn)，潛功能更是意義深遠(yuǎn)。

（一）強(qiáng)基惠民活動(dòng)的背景

西藏自治區(qū)之所以聲勢(shì)浩大地開展強(qiáng)基惠民活動(dòng)，有其特定的背景。眾所周知，在新中國(guó)成立以前的內(nèi)地，傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的支配能力是非常有限的，基層社會(huì)未能很好地整合到國(guó)家權(quán)力體系中來(lái)，而以一種特定意義上的自治或松散自在地存在著。正如馬克斯·韋伯所言，“中華帝國(guó)正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，中央權(quán)威的有效性便大大地減

弱乃至消失。”[14]中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，在其革命過(guò)程中，通過(guò)深入鄉(xiāng)村建設(shè)基層政權(quán)和廣泛的基層動(dòng)員，雖然面臨一次次的危機(jī)但不斷發(fā)展壯大并最終創(chuàng)建了新中國(guó)，此后，通過(guò)建立自上而下的政權(quán)系統(tǒng)使得國(guó)家權(quán)力第一次徹底深入到基層社會(huì)。同時(shí)，通過(guò)建立社會(huì)主義制度與較好的執(zhí)政績(jī)效，贏得了人民群眾極大的政治信任，并為執(zhí)政合法性奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但隨著“鄉(xiāng)政村治”新體制的建立與改革開放的深化，基層民眾同基層政權(quán)的關(guān)系悄然發(fā)生著變化，國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的滲透力和控制能力在下降。步入新世紀(jì)后，伴隨著農(nóng)業(yè)綜合改革的即是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)日漸與基層民眾疏離，喪失了介入到鄉(xiāng)村中的體制安排、權(quán)能基礎(chǔ)和利益誘導(dǎo)，成為“正在退出農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”也是不爭(zhēng)的事實(shí)[15]。

在西藏，除了這些普遍性的問(wèn)題外，基層社會(huì)面臨著自身的特殊問(wèn)題和困難。眾所周知，和平解放前的舊西藏是一個(gè)非常落后的政教合一的封建農(nóng)奴制社會(huì)。在這樣的社會(huì)制度和基層治理體系的規(guī)制下，舊西藏絕不是一些人所想象的“香格里拉”，而是一個(gè)極為封閉落后、遠(yuǎn)離現(xiàn)代文明的社會(huì)。“西藏真正步入現(xiàn)代文明始于1949年中華人民共和國(guó)成立后。歷經(jīng)和平解放、民主改革、自治區(qū)成立、改革開放等重要發(fā)展階段，西藏不僅建立起全新的社會(huì)制度，而且實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史性跨越，走上了中國(guó)特色社會(huì)主義道路?！盵16]在西藏自治區(qū)成立五十年的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中，自治區(qū)黨委和政府團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全區(qū)各族干部群眾頑強(qiáng)奮斗，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入不斷增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境保持良好，藏族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化得到保護(hù)和弘揚(yáng)，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展，西藏同全國(guó)其他地區(qū)一樣展現(xiàn)了生機(jī)勃勃的發(fā)展前景。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，西藏全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值920.83億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值29252元，其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)22016元，農(nóng)村居民人均可支配收入7359元，全區(qū)生產(chǎn)總值和人均收入保持了近20年連續(xù)兩位數(shù)的增長(zhǎng)[17]。同時(shí)，黨的民族政策和宗教政策在西藏得到全面貫徹落實(shí)，民族區(qū)域自治制度不斷完善，平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系日益鞏固和發(fā)展，有力維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定和祖國(guó)統(tǒng)一。當(dāng)然，由于發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)低、積累少，不論是經(jīng)濟(jì)總量還是人均收入，西藏總體的落后面貌并沒有徹底改變，仍然是我國(guó)典型的連片貧困區(qū)[18]。如果考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主要指標(biāo)，如各產(chǎn)業(yè)的增加值、年度財(cái)政預(yù)算與支出、城鄉(xiāng)居民存款、衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等各項(xiàng)因素的話，更能顯示出西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展任務(wù)的艱巨性。由北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院編寫的《2014年中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告》顯示，在我國(guó)大陸的省區(qū)市中，西藏的民生發(fā)展指數(shù)是全國(guó)最低的。更為重要的是，當(dāng)前，西藏社會(huì)除了面臨人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾外，還存在著各族人民同以達(dá)賴集團(tuán)為代表的分裂勢(shì)力之間的特殊矛盾，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和反對(duì)民族分裂的任務(wù)非常艱巨。時(shí)至今日，甚至還存在一些黨員干部立場(chǎng)不夠堅(jiān)定，態(tài)度曖昧，少數(shù)干部對(duì)達(dá)賴抱有幻想等問(wèn)題[19]。在此情境下，倘若沒有良好的黨群干群關(guān)系，沒有政權(quán)力量強(qiáng)有力地介入到基層社會(huì)中去，沒有廣大人民群眾高度的政治信任，沒有以藏族為核心的各少數(shù)民族群眾齊心協(xié)力推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和不斷增強(qiáng)的對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和長(zhǎng)治久安戰(zhàn)略目標(biāo)是不可能的。藉此，在總結(jié)新中國(guó)60多年治藏成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央第六次西藏工作座談會(huì)上提出了“六個(gè)必須”的黨的治藏方略。

（二）強(qiáng)基惠民活動(dòng)的目標(biāo)訴求與制度安排

正是在此背景下，2011年10月以來(lái)，西藏全區(qū)開展強(qiáng)基惠民活動(dòng)，希望通過(guò)圍繞強(qiáng)健基層組織、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、尋找致富門路、進(jìn)行感恩教育和辦實(shí)事解難事5項(xiàng)重點(diǎn)開展工作，以期達(dá)到增強(qiáng)基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，牢固維穩(wěn)的基礎(chǔ)，大幅增加城鄉(xiāng)居民收入，進(jìn)一步融洽干群關(guān)系、鞏固發(fā)展民族團(tuán)結(jié)，進(jìn)而構(gòu)建起城鄉(xiāng)發(fā)展穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，形成推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障民生改善的強(qiáng)大合力之目標(biāo)。

為了切實(shí)達(dá)到這一政策初衷，自治區(qū)黨委專門制定了具體的實(shí)施辦法。其制度安排是：從組織結(jié)構(gòu)上來(lái)講，自治區(qū)成立強(qiáng)基惠民活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促全區(qū)強(qiáng)基惠民活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，內(nèi)設(shè)綜合組、指導(dǎo)協(xié)調(diào)組、項(xiàng)目

組、宣傳簡(jiǎn)報(bào)組、材料組和三個(gè)巡回檢查組。各地市、縣區(qū)和各單位都成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本級(jí)及本單位的強(qiáng)基惠民活動(dòng)。從工作機(jī)制上來(lái)講，一是規(guī)定各級(jí)黨委、政府、區(qū)（中）直部門黨委（黨組）是開展活動(dòng)的責(zé)任主體，黨政“一把手”是第一責(zé)任人；二是規(guī)定省級(jí)干部每人聯(lián)系一個(gè)縣區(qū)，地市負(fù)責(zé)同志每人聯(lián)系一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣區(qū)負(fù)責(zé)同志每人聯(lián)系一個(gè)村居，對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的強(qiáng)基惠民活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)；三是規(guī)定了區(qū)、地市、縣三級(jí)檢查組每季度末要進(jìn)行一次檢查，每年安排四次，全年檢查面合計(jì)達(dá)到100%；四是規(guī)定了激勵(lì)機(jī)制，對(duì)駐村工作隊(duì)和駐村隊(duì)員的考評(píng)作為干部提拔任用的重要依據(jù)，并對(duì)活動(dòng)中涌現(xiàn)出來(lái)的先進(jìn)集體和個(gè)人一年一表彰；五是規(guī)定了詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

（三）強(qiáng)基惠民活動(dòng)的顯功能與潛功能

默頓在《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》一書中的功能研究，將顯功能理解為那些有助于系統(tǒng)調(diào)適并且是有意圖安排的后果，潛功能則是指同一層次上的無(wú)意圖、未認(rèn)識(shí)到的后果[20]。筆者認(rèn)為，我們借鑒顯功能和潛功能的分析方法能夠更清楚地展示強(qiáng)基惠民活動(dòng)的意義。

在筆者的駐村經(jīng)歷和調(diào)研中，能夠深切地感受到強(qiáng)基惠民活動(dòng)的功效。其顯功能集中體現(xiàn)在：第一，黨員隊(duì)伍進(jìn)一步發(fā)展壯大。在西藏基層，由于沒有黨校的培養(yǎng)，黨員發(fā)展較為緩慢，黨員老化嚴(yán)重，隨之而來(lái)的問(wèn)題是基層黨組織長(zhǎng)期軟弱渙散。工作隊(duì)進(jìn)駐后，經(jīng)與村委班子協(xié)商后確定積極分子，通過(guò)定期的談話、黨的理論知識(shí)學(xué)習(xí)、感恩教育和政策宣講等活動(dòng)，一大批優(yōu)秀青年的思想覺悟逐漸提高，并最終經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的組織程序加入黨組織。第二，基層民眾進(jìn)一步明晰了“惠在何處、利從何來(lái)”。過(guò)去，雖然各級(jí)政府也在組織政策宣講活動(dòng)，但由于西藏基層地廣人稀，教育的成本高昂且單純的宣講教育，其成效必然十分有限。工作隊(duì)進(jìn)駐后，通過(guò)召開形式多樣的感恩教育和政策宣講會(huì)，通過(guò)發(fā)放藏漢雙語(yǔ)宣傳材料、領(lǐng)袖像章、國(guó)旗國(guó)徽，通過(guò)制作新舊西藏對(duì)比圖片展等方式，更重要的是通過(guò)工作隊(duì)的一步步親身示范和基層民眾的親身參與，使基層群眾進(jìn)一步明白了惠在何處，利從何來(lái)。第三，掌握了西藏基層社會(huì)的詳細(xì)情況。過(guò)去，由于主客觀條件的限制，黨和政府對(duì)西藏基層社會(huì)各方面狀況的了解是粗淺的，更沒有詳細(xì)的檔案存留?，F(xiàn)在，通過(guò)駐村工作隊(duì)細(xì)致的摸排走訪等，各村居都建立起一套詳細(xì)的檔案資料，從而為黨和政府有針對(duì)性地開展工作打下了基礎(chǔ)。第四，有效維護(hù)了穩(wěn)定。各駐村工作隊(duì)通過(guò)召開維穩(wěn)宣講大會(huì)、社會(huì)矛盾排查調(diào)處、重點(diǎn)人員教育管控、敏感時(shí)段的巡防，尤其是通過(guò)落實(shí)網(wǎng)格化的社會(huì)管理體制等措施，確保了一方平安，維護(hù)了全區(qū)的和諧穩(wěn)定。最后，大大改善了基層的基礎(chǔ)設(shè)施和民眾的生產(chǎn)生活條件。各工作隊(duì)通過(guò)組織勞務(wù)輸出、利用自治區(qū)和各地市下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資助金、申請(qǐng)“短、平、快”項(xiàng)目等，基層的道路橋梁大都實(shí)現(xiàn)了暢通，安居房建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，用電飲水等困難基本解決。

這些能夠看得見的功能是有目共睹的，筆者認(rèn)為，更為重要的是強(qiáng)基惠民活動(dòng)的潛功能。首先，黨的執(zhí)政根基進(jìn)一步夯實(shí)。如前所述，工作隊(duì)在發(fā)展黨員的過(guò)程中，通過(guò)帶領(lǐng)黨員干部及全體基層民眾學(xué)習(xí)黨的理論知識(shí)、講解黨的好政策、進(jìn)行感恩教育、訪貧問(wèn)苦等，有效解決了基層黨組織長(zhǎng)期軟弱渙散的狀況；通過(guò)培養(yǎng)入黨積極分子、發(fā)展新黨員，將致富能手發(fā)展為黨員、將黨員培養(yǎng)成為致富帶頭人等措施，大大增強(qiáng)了黨組織的感召力；通過(guò)建立和完善村務(wù)黨務(wù)公開、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的規(guī)章制度，使得基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位進(jìn)一步鞏固，黨員干部在群眾中的威望進(jìn)一步提高，基層民眾對(duì)黨和政府的信任明顯增強(qiáng)。其次，大大解放了基層民眾的思想。西藏基層長(zhǎng)期處于自然和半自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，民眾還沒有完全建立起市場(chǎng)意識(shí)和勤勞致富觀念，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。各駐村工作隊(duì)通過(guò)幫助村居謀劃發(fā)展路子、興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、實(shí)施“短、平、快”項(xiàng)目、完善基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)農(nóng)牧民技能培訓(xùn)等“輸血”與“造血”辦法，更是通過(guò)工作隊(duì)的一步步示范和民眾的親身參與，使他們逐漸樹立起市場(chǎng)意識(shí)和勤勞致富的觀念。第三，鍛煉了農(nóng)牧民的勞動(dòng)技能。在“兩河一江”流域的農(nóng)民，總體而言已經(jīng)具備了基本的勞動(dòng)技能，但在廣闊的牧區(qū)，祖祖輩輩靠放牧為生的牧民還遠(yuǎn)未具備，甚至根本不會(huì)使用簡(jiǎn)單的勞動(dòng)工具。各駐村工作隊(duì)通過(guò)組織農(nóng)牧民參加勞動(dòng)技能培訓(xùn)、讓農(nóng)牧民直接參與經(jīng)濟(jì)

實(shí)體的興辦和運(yùn)作及架橋、修路等，已經(jīng)使西藏各地區(qū)農(nóng)牧民的勞動(dòng)技能得到極大的提高，逐步具備了主要依靠自己的雙手和技能追求幸福生活的本領(lǐng)。第四，干群關(guān)系進(jìn)一步融洽。各駐村工作隊(duì)堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，以協(xié)助推進(jìn)農(nóng)牧民安居工程、城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和做好擴(kuò)大就業(yè)、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、文化惠民、訪貧問(wèn)苦等方面具體的實(shí)事為抓手，解決了一系列長(zhǎng)期影響農(nóng)牧區(qū)發(fā)展和農(nóng)牧民生活水平提高的突出問(wèn)題，把黨和政府的溫暖送到了群眾的心坎上，更加密切了黨群干群關(guān)系，增強(qiáng)了農(nóng)牧民對(duì)黨員干部的信任。最后，干部隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。各駐村工作隊(duì)通過(guò)為基層民眾辦實(shí)事解難事，與民眾同吃同住同勞動(dòng)，養(yǎng)成了腳踏實(shí)地、真抓實(shí)干的優(yōu)良作風(fēng)，形成了艱苦奮斗、勤儉創(chuàng)業(yè)的品格，增強(qiáng)了做好群眾工作、維護(hù)穩(wěn)定推動(dòng)發(fā)展的本領(lǐng)。

可以說(shuō)，強(qiáng)基惠民活動(dòng)不僅僅是單純地解決西藏基層發(fā)展和民眾生活中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更是進(jìn)一步夯實(shí)黨在西藏的執(zhí)政根基、踐行黨的群眾路線、融洽黨群干群關(guān)系、鞏固發(fā)展民族團(tuán)結(jié)的重要舉措，是推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制的固本之舉。正因?yàn)槿绱?，俞正聲等中央領(lǐng)導(dǎo)同志作出批示，認(rèn)為強(qiáng)基惠民活動(dòng)是“強(qiáng)基固本之策”[21]。

三、群眾路線與穩(wěn)定發(fā)展：強(qiáng)化政治信任的雙重邏輯

政治的使命在于創(chuàng)造文明有序的公共生活秩序。為此目的就必須解決兩個(gè)核心問(wèn)題：一是政治權(quán)力體系的構(gòu)建，以確保權(quán)力的有序運(yùn)作，二是較高程度的合法性基礎(chǔ)構(gòu)建。任何一個(gè)政權(quán)一旦長(zhǎng)時(shí)間地喪失了民眾的信任和支持，有效的權(quán)力體系也會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)困難、成本高昂直至最終走向崩潰。蘇聯(lián)東歐社會(huì)主義國(guó)家的瓦解和中東非洲國(guó)家發(fā)生嚴(yán)重的政治動(dòng)蕩即是鮮活的例證。在我國(guó)，由于黨的特殊地位和權(quán)能及其在基層社會(huì)的巨大影響力，筆者認(rèn)為，黨群干群關(guān)系應(yīng)是分析中國(guó)政治信任問(wèn)題的重要視角。就西藏而言，切實(shí)踐行黨的群眾路線，有效推動(dòng)基層社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，正是抓住了西藏基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展目標(biāo)，有效提升基層民眾對(duì)以黨為核心的政治系統(tǒng)的政治信任，及推動(dòng)基層社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。

群眾路線是黨的生命線和根本的工作路線，是毛澤東思想的靈魂。早在1929年，毛澤東就提出了“群眾路線”的概念，并在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》一文中將其總結(jié)為：“將群眾的意見（分散的無(wú)系統(tǒng)的意見）集中起來(lái)（經(jīng)過(guò)研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再?gòu)娜罕娭屑衅饋?lái)，再到群眾中堅(jiān)持下去?！辈⒄J(rèn)為“如此無(wú)限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富”[22]。黨的群眾路線本身并不復(fù)雜，它強(qiáng)調(diào)的是“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，要求領(lǐng)導(dǎo)干部要深入群眾之中而不是高居于群眾之上；強(qiáng)調(diào)的是“深入群眾”，要求領(lǐng)導(dǎo)干部要經(jīng)常下基層，與人民群眾同吃同住同勞動(dòng)，不僅拉近與人民群眾的距離，更能保持干部的人民本色；強(qiáng)調(diào)的是“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，要求領(lǐng)導(dǎo)干部要傾聽群眾呼聲，了解群眾的所思所想所盼，解決群眾的一切問(wèn)題。黨的群眾路線復(fù)雜的地方就在于如何長(zhǎng)期堅(jiān)持。隨著黨執(zhí)政時(shí)間的推移和社會(huì)變遷的影響，越來(lái)越多的干部尤其是直接與普通民眾打交道的基層干部，日益“忙于公文報(bào)表，不大關(guān)心普通的勞動(dòng)者，變得更像一個(gè)上層階級(jí)，成為類似過(guò)去士紳的地方新貴”[23]，當(dāng)然一些領(lǐng)導(dǎo)干部也漸漸蛻變?yōu)閱适h性和人格的腐敗分子。伴隨干部脫離群眾的后果是群眾也越來(lái)越不愿意向干部說(shuō)真話，人民群眾想什么干部也不清楚。長(zhǎng)此以往，出現(xiàn)的問(wèn)題不僅僅是決策的頻繁失誤和資源的巨大浪費(fèi)，更重要的是人民群眾對(duì)黨和政府信任的喪失。強(qiáng)基惠民活動(dòng)實(shí)施以來(lái)，黨政干部特別是駐村干部的吃住、活動(dòng)、工作均在村居，整日與基層民眾同吃同住同勞動(dòng)，所交往的人除了基層民眾外也很難有其他人，真正成為了基層民眾中的一員。工作實(shí)際中，工作隊(duì)從基層民眾最關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題抓起，想他們之所想急他們之所急，使各族群眾逐漸打消了“任何擁有權(quán)力的人至少部分地懷有為他們自身利益而濫用權(quán)力的動(dòng)機(jī)”之疑慮[24]，切實(shí)感受到黨和政府的溫暖關(guān)懷。同時(shí)，時(shí)

間久了，與干部成為朋友的基層民眾開始認(rèn)真反映縣鄉(xiāng)基層政權(quán)及村居“兩委”運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，并提出一些符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的建議。筆者認(rèn)為，不論是在內(nèi)地還是西藏，黨的群眾路線常常被虛置而難以堅(jiān)持，盡管與群眾這一主體結(jié)構(gòu)和利益要求出現(xiàn)多元化發(fā)展、精英化官僚制導(dǎo)致的精英主義思維和官僚主義作風(fēng)、固化的階層等客觀發(fā)展現(xiàn)實(shí)有關(guān)[25]，但群眾路線常常依靠的是高層領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力推進(jìn)而不是建立在制度化的載體上是根本性的原因。強(qiáng)基惠民活動(dòng)雖然也是在中央“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”這一背景下展開的并與西藏黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的大力推動(dòng)直接相關(guān)，但這一機(jī)制完全可以成為群眾路線在西藏貫徹落實(shí)的制度化載體。

除了踐行群眾路線之要求外，強(qiáng)化西藏基層民眾的政治信任還有其不同于內(nèi)地的需求和路徑——穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前，西藏的社會(huì)主要矛盾仍然是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，同時(shí)，還存在著各族人民同以達(dá)賴集團(tuán)為代表的分裂勢(shì)力之間的特殊矛盾。近年來(lái)，達(dá)賴集團(tuán)在涉藏問(wèn)題上不斷調(diào)整策略，變換手法，在境內(nèi)利用互聯(lián)網(wǎng)等大肆散布謠言，向社會(huì)各階層大肆滲透，極力爭(zhēng)奪接班人。這一特殊的區(qū)情決定了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期西藏工作的中心任務(wù)和工作目標(biāo)是：把維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，確保國(guó)家安全和長(zhǎng)治久安，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，確保各族人民物質(zhì)文化生活水平不斷提高，確保生態(tài)環(huán)境良好[26]。

概言之，在強(qiáng)化政治信任的過(guò)程中，信任者與被信任者都扮演著重要的角色。西藏強(qiáng)化基層民眾政治信任的實(shí)踐，正是通過(guò)駐村工作隊(duì)落實(shí)強(qiáng)基惠民專項(xiàng)資金和實(shí)施“短、平、快”項(xiàng)目，不僅極大地改善了基層民眾的生產(chǎn)和生活條件，為基層社會(huì)的跨越式發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件，而且鍛煉了他們的勞動(dòng)技能，使其逐步具備能夠充分地利用黨和國(guó)家的好政策，主要依靠自己的勤勞而致富；通過(guò)訪貧問(wèn)苦及為基層民眾辦實(shí)事解難事，樹立起了黨組織和黨員干部的良好形象，極大地密切了黨群干群關(guān)系；通過(guò)黨政干部駐村這一機(jī)制，將基層民眾與“正在退出農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”及縣政府密切地聯(lián)系在一起，極大地增強(qiáng)了基層民眾對(duì)縣鄉(xiāng)政權(quán)及黨政干部的認(rèn)同和信任。同時(shí)，通過(guò)強(qiáng)基惠民活動(dòng)，反過(guò)來(lái)不斷增強(qiáng)著干部的宗旨意識(shí)和全心全意為人民服務(wù)的能力。

四、強(qiáng)基惠民與轉(zhuǎn)型發(fā)展：西藏實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵

黨在西藏60多年的工作及西藏自治區(qū)成立50年的實(shí)踐證明：做好西藏工作，關(guān)鍵在黨，根基在人民群眾，最管用的是夯實(shí)基礎(chǔ)，爭(zhēng)取人心。只有不斷提高黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，并在各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊依靠各族人民群眾，做好群眾工作，維護(hù)好群眾利益，堅(jiān)持把群眾利益放在第一位，把為人民服務(wù)、增進(jìn)老百姓福祉作為最大責(zé)任，用好扶持政策，努力把國(guó)家賦予的政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，著力辦好群眾迫切需要的大事實(shí)事，讓發(fā)展成果更多更公平惠及廣大群眾，不斷增強(qiáng)人民群眾的發(fā)展參與度和獲得感，黨和政府在服務(wù)群眾中才能獲得高度的信任和支持。也只有緊緊依靠各族人民群眾，全面深化改革，不斷推進(jìn)西藏的發(fā)展模式由主要依靠中央的大力支持和各省區(qū)市及央企的對(duì)口支援的“外力推動(dòng)型”向自主創(chuàng)新新型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變；發(fā)展趨勢(shì)由持續(xù)快速發(fā)展向經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展轉(zhuǎn)變；穩(wěn)定局面由基本穩(wěn)定向持續(xù)穩(wěn)定、長(zhǎng)期穩(wěn)定、全面穩(wěn)定轉(zhuǎn)變；社會(huì)管理由直接的管控向積極引導(dǎo)社會(huì)自組織的成長(zhǎng)、社會(huì)自我管理及宗教與社會(huì)主義相適應(yīng)的轉(zhuǎn)變；人民群眾的生產(chǎn)生活方式由長(zhǎng)期自給而不能自足與“等、靠、要”并存且傳統(tǒng)落后向主要依靠自己的勤勞而致富的現(xiàn)代文明生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，西藏方可最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和長(zhǎng)治久安戰(zhàn)略目標(biāo)。

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Local Practice in Strengthening the Grassroots Political Trust in Tibet -A Political Analysis of the“Grassroots-strengthening and People-benefiting”Measures

Wang Yan-zhi
（School of Management,Xizang Minzu University,Xianyang,Shanxi 712082）

Based on an analysis of the background,policy objectives,institutional arrangement and functions of the“grassroots-strengthening and people-benefiting”measures,this article examines the approaches of building political trust in Tibet.It is proposed that,to achieve sustainable development and stability in Tibet,it is neces?sary to return to the mass line by building the grassroots political trust while consolidating the local CPC organiza?tions and local authorities.It is concluded that only by providing good services to the vast public and thus win?ning their trust and support,can optimistic results be achieved in promoting sustainable stability and develop?ment of Tibet.

“Grassroots-strengthening and People-benefiting”;political trust;mass line;sustainable stability and development

10.16249/j.cnki.1005-5738.2015.03.002

D630

A

1005-5738（2015）03-007-007

[責(zé)任編輯：蔡秀清]

2015-05-10

2011年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“西藏縣級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)改革與制度創(chuàng)新研究”階段性成果，項(xiàng)目號(hào)：11CZZ023

王彥智，男，漢族，陜西橫山人，西藏民族大學(xué)管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論和地方政府發(fā)展。