陳 娟 麗

（西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,西安,710063）

我國(guó)林業(yè)碳匯存在的障礙及法律對(duì)策

陳 娟 麗

（西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,西安,710063）

我國(guó)林業(yè)碳匯通過(guò)CDM項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)自愿性碳匯項(xiàng)目及交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)自愿性林業(yè)碳匯項(xiàng)目發(fā)展勢(shì)頭較好,但全球整體林業(yè)碳匯發(fā)展放緩。我國(guó)林業(yè)碳匯存在較多障礙:法律規(guī)范層級(jí)低、與碳交易市場(chǎng)銜接不暢、與林權(quán)改革不協(xié)調(diào)以及與生態(tài)補(bǔ)償相混淆。根本原因是國(guó)際氣候談判趨勢(shì)不明朗和林業(yè)碳匯之物權(quán)理論基礎(chǔ)薄弱。我國(guó)應(yīng)盡快明晰林業(yè)碳匯權(quán)利的準(zhǔn)物權(quán)性質(zhì),強(qiáng)化碳匯造林的林權(quán)基礎(chǔ),以及制定專門法規(guī)應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題。

林業(yè)碳匯;準(zhǔn)物權(quán);林權(quán);生態(tài)補(bǔ)償

引 言

林業(yè)碳匯是通過(guò)實(shí)施造林、再造林和森林管理、減少毀林等林業(yè)活動(dòng),提升森林吸收和儲(chǔ)存二氧化碳的能力。它是因《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》的國(guó)際談判進(jìn)展并不順利而產(chǎn)生的。由于各國(guó)間的利益博弈,特別是發(fā)達(dá)國(guó)家不愿意向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓有關(guān)環(huán)保技術(shù),林業(yè)碳匯被認(rèn)為是一種以更少的成本和更低的技術(shù)含量即可進(jìn)行的減排交易機(jī)制,同時(shí)被認(rèn)為是緩解談判僵局的新行動(dòng)開始被各國(guó)推崇。

一、全球及我國(guó)林業(yè)碳匯發(fā)展現(xiàn)狀

目前林業(yè)碳匯通過(guò)三類項(xiàng)目及其交易來(lái)實(shí)現(xiàn):《京都議定書》下清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism, CDM）造林再造林項(xiàng)目,《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的減少毀林和森林退化導(dǎo)致的排放（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation,REDD+,其中“+”代表增加的碳匯）項(xiàng)目,以及各國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)下的自愿性林業(yè)碳匯項(xiàng)目。其中以清潔發(fā)展機(jī)制林業(yè)碳匯項(xiàng)目為主,截止2014年12月,全球CDM項(xiàng)目數(shù)量共8 973個(gè),其中林業(yè)碳匯項(xiàng)目已注冊(cè)55個(gè),僅占到0.6%。林業(yè)碳匯項(xiàng)目數(shù)量上,印度居首位達(dá)9項(xiàng),烏干達(dá)和哥倫比亞各7項(xiàng),中國(guó)和肯尼亞各5項(xiàng),我國(guó)占到全球總項(xiàng)數(shù)的10%[1]?？傮w上看,印度、烏干達(dá)、哥倫比亞近三年表現(xiàn)為加速發(fā)展;其他非洲國(guó)家項(xiàng)目數(shù)量逐年增多,發(fā)展勢(shì)頭不減;我國(guó)雖為首個(gè)開發(fā)林業(yè)碳匯CDM項(xiàng)目的國(guó)家,但近三年發(fā)展十分緩慢,相較于其他類型CDM項(xiàng)目,我國(guó)林業(yè)碳匯CDM項(xiàng)目仍有很大差距。以REDD+為載體的碳匯項(xiàng)目主要集中在拉丁美洲的發(fā)展中國(guó)家,這些國(guó)家原始森林和熱帶雨林的資源覆蓋率較高,更有利于開展森林資源的防止退化和毀壞的國(guó)際法律機(jī)制,目前實(shí)施的情況喜憂參半,在給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)就業(yè)機(jī)會(huì)和額外收入的同時(shí),卻因?yàn)樘紖R林生長(zhǎng)的限制剝奪了一部分土地資源所有權(quán)者的利益,甚至巴拿馬和墨西哥的土著居民和農(nóng)村社區(qū)極度反對(duì)該機(jī)制,因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)和碳匯權(quán)益劃分不明確,利益分配不合理[2];國(guó)內(nèi)碳匯市場(chǎng)交易下的林業(yè)碳匯產(chǎn)品的交易,即為國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)注入新的交易內(nèi)容,還為國(guó)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)開辟了新的途徑。

中國(guó)林業(yè)碳匯項(xiàng)目均為造林、再造林,包括CDM項(xiàng)目和中國(guó)碳匯基金會(huì)支持下的自愿性碳匯造林項(xiàng)目?jī)煞N,目前還未開展REDD+的活動(dòng)。目前中國(guó)的林業(yè)碳匯CDM項(xiàng)目數(shù)量為世界首位,包括已經(jīng)簽發(fā)、已注冊(cè)和已批準(zhǔn)的項(xiàng)目共計(jì)5項(xiàng)。中國(guó)廣西珠江流域碳匯造林CDM項(xiàng)目是世界上首個(gè)林業(yè)碳匯CDM項(xiàng)目,該項(xiàng)目已經(jīng)得到國(guó)際清潔發(fā)展機(jī)制委員會(huì)簽發(fā)的核證減排量,取得了良好的綜合效果和寶貴的項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)[3]。國(guó)內(nèi)自愿林業(yè)碳匯項(xiàng)目在中國(guó)碳匯基金會(huì)的支持下得到了較快發(fā)展,中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)目前在浙江、廣東、山西、北京等地下設(shè)15個(gè)碳匯專項(xiàng)基金會(huì),對(duì)自愿開展碳匯造林、森林經(jīng)營(yíng)、森林保護(hù)的活動(dòng)給予資金資助,提供相應(yīng)的基礎(chǔ)培訓(xùn)。這些林業(yè)碳匯項(xiàng)目實(shí)施完成后得到的碳匯吸收量（中國(guó)核證減排量,Chinese Certified Emission Reduction,縮寫CCER,）經(jīng)過(guò)認(rèn)證即可進(jìn)入國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)向公眾出售。

林業(yè)碳匯的開展涉及到眾多不同性質(zhì)的主體,包括行政管理部門、項(xiàng)目實(shí)施和購(gòu)買碳匯的私有主體,在CDM類別下還要涉及國(guó)際組織,且項(xiàng)目一般運(yùn)行周期較長(zhǎng),程序復(fù)雜,因此,碳匯造林項(xiàng)目必須有可供遵循的法律法規(guī)等規(guī)范性文件來(lái)制約各方行為。林業(yè)碳匯CDM項(xiàng)目的國(guó)際法淵源:2001年波恩協(xié)議的《關(guān)于土地使用、土地使用的變化和林業(yè)的決定》,之后的《CDM下的造林再造林碳匯項(xiàng)目模式和程序》及其附件、《關(guān)于CDM下簡(jiǎn)化的小規(guī)模造林再造林碳匯項(xiàng)目模式和程序的決定》及其附件等。除此之外,國(guó)內(nèi)為了更好地實(shí)施林業(yè)碳匯CDM項(xiàng)目,2005年10月國(guó)家發(fā)改委、科技部、外交部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》（2011年8月修正）,國(guó)家林業(yè)局作為林業(yè)碳匯工作的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu),于2006年12月發(fā)布了《關(guān)于開展清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林碳匯項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》,為了推動(dòng)國(guó)內(nèi)源于中國(guó)綠色碳基金的自愿性林業(yè)碳匯項(xiàng)目發(fā)展于2010年1月頒布了《中國(guó)綠色碳基金管理暫行辦法》《中國(guó)綠色碳基金碳匯項(xiàng)目管理暫行辦法》,于2010年7月進(jìn)一步發(fā)布技術(shù)性規(guī)范《碳匯造林技術(shù)規(guī)定（試行）》《碳匯造林檢查驗(yàn)收辦法（試行）》。一系列規(guī)范性文件給我國(guó)林業(yè)碳匯活動(dòng)的開展規(guī)范了運(yùn)行規(guī)則。林業(yè)碳對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)平衡、生物多樣性保護(hù)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶就業(yè)機(jī)會(huì)增加和收入提高,都有著十分重要的作用,林業(yè)碳匯在生態(tài)文明建設(shè)中的地位不容忽視。

二、我國(guó)林業(yè)碳匯存在的問(wèn)題

林業(yè)碳匯是利用森林資源應(yīng)對(duì)氣候變化的減排機(jī)制,森林資源在中國(guó)為國(guó)家所有和特別規(guī)定下集體所有,這樣的權(quán)屬規(guī)定,使得林業(yè)碳匯在中國(guó)的開展必然涉及國(guó)內(nèi)有關(guān)森林資源的政策及其協(xié)調(diào)問(wèn)題。林業(yè)碳匯產(chǎn)生于近十年間,是國(guó)際法的全新產(chǎn)物,發(fā)展初期難免遭遇國(guó)內(nèi)法律或政策之沖突。中國(guó)林業(yè)碳匯項(xiàng)目雖然數(shù)量上位居全球第一,但增速緩慢,還有一些碳匯項(xiàng)目有價(jià)無(wú)市,處境十分尷尬。我國(guó)林業(yè)碳匯存在以下障礙亟待解決。

（一）林業(yè)碳匯的專門法律依據(jù)少層級(jí)低

我國(guó)政府早在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》和《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》兩個(gè)文件中,明確提出將林業(yè)作為減緩和適應(yīng)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域。我國(guó)已出臺(tái)的規(guī)范性文件,如《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《關(guān)于開展清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林碳匯項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中國(guó)綠色碳基金暫行管理辦法》《中國(guó)綠色碳基金碳匯項(xiàng)目管理暫行辦法》等,亦致力于建立相關(guān)的運(yùn)行規(guī)則。《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》是2014年4月29日由國(guó)家林業(yè)局最新發(fā)布的關(guān)于我國(guó)林業(yè)碳匯的國(guó)家規(guī)范性文件,于6月1日至2017年5月31生效,表明我國(guó)對(duì)林業(yè)碳匯活動(dòng)的進(jìn)一步重視。已有的規(guī)則從其制定單位來(lái)看,主要是發(fā)改委、國(guó)家林業(yè)局,他們都不是正式的立法機(jī)關(guān),這些規(guī)范僅是部門規(guī)章,制定的規(guī)范層級(jí)較低,不具備有效的法律約束力?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》雖為人大制定,但由于制定修改的時(shí)間均在林業(yè)碳匯產(chǎn)生之前,并未涉及林業(yè)碳匯,僅從保護(hù)森林生態(tài)的角度鼓勵(lì)植樹造林。

（二）林業(yè)碳匯與碳交易市場(chǎng)的銜接不順暢

林業(yè)碳匯實(shí)施的最終目標(biāo)是將碳匯產(chǎn)品推向碳交易市場(chǎng)進(jìn)行有效的交易,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。國(guó)內(nèi)林業(yè)碳匯活動(dòng)開展之初,各相關(guān)領(lǐng)域熱情高漲,由于其較其他類別CDM項(xiàng)目的開發(fā)成本低技術(shù)含量也低,曾一度被碳市場(chǎng)看好[4]。但近況表明,CDM碳匯項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)自愿性碳匯項(xiàng)目并沒(méi)有獲得大規(guī)模開發(fā)和高數(shù)額交易,很多原本有意合作和購(gòu)買的國(guó)外買家因?yàn)閲?guó)際碳匯局勢(shì)不穩(wěn)定而持觀望態(tài)度,國(guó)內(nèi)買家對(duì)這種新型碳產(chǎn)品的持久性也表示質(zhì)疑,林業(yè)碳匯產(chǎn)品有行無(wú)市[5]。不過(guò)我國(guó)國(guó)內(nèi)自愿性碳匯造林項(xiàng)目及碳匯產(chǎn)品的發(fā)展相對(duì)較快,一方面與國(guó)內(nèi)自設(shè)減排目標(biāo)的壓力有關(guān),另一方面將外銷轉(zhuǎn)為內(nèi)需的模式可能是未來(lái)碳交易市場(chǎng)構(gòu)建的主要導(dǎo)向,林業(yè)碳匯的發(fā)展與國(guó)內(nèi)自愿性碳交易市場(chǎng)銜接不順暢是亟待解決的問(wèn)題?！秶?guó)家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的原則之一就是“重點(diǎn)探索推進(jìn)碳排放權(quán)交易下的林業(yè)碳匯交易的原則”,充分說(shuō)明林業(yè)碳匯和碳交易市場(chǎng)銜接仍有待精準(zhǔn)規(guī)則的建構(gòu)。

（三）與林權(quán)改革的不協(xié)調(diào)

林業(yè)碳匯必須依賴于森林資源的存在和生長(zhǎng)。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定,森林資源屬于國(guó)家所有和集體所有,因此我國(guó)森林資源并不存在私有一說(shuō)。為了加快林業(yè)的發(fā)展步伐,我國(guó)從2008年開始嘗試林權(quán)改革,到目前為止用了約5年的時(shí)間已在全國(guó)范圍基本完成了“明晰產(chǎn)權(quán)”的確權(quán)到戶階段,發(fā)展林下經(jīng)濟(jì),全面推進(jìn)生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)建設(shè)[6]。同時(shí)將在“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)和保障收益權(quán)”三個(gè)方面逐步推進(jìn)。在這樣的林權(quán)制度下,國(guó)內(nèi)開展林業(yè)碳匯活動(dòng)必須首先厘清并協(xié)調(diào)好與林權(quán)改革之間的關(guān)系,特別是在林業(yè)碳匯產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)歸屬、碳匯利益分配、碳匯流轉(zhuǎn)方式等問(wèn)題上,要能確保既不影響碳匯林業(yè)的發(fā)展,又能促進(jìn)林權(quán)改革的加速。相較于林權(quán)改革,林業(yè)碳匯是新生事物,關(guān)于上述問(wèn)題目前還未形成權(quán)威的有法律說(shuō)服力的規(guī)則,囿于碳匯CDM項(xiàng)目和自愿性項(xiàng)目數(shù)量有限,各個(gè)林業(yè)碳匯項(xiàng)目交易協(xié)定表現(xiàn)出明顯的個(gè)性化內(nèi)容,只要不違反林業(yè)碳匯CDM項(xiàng)目基本規(guī)則和法律的基本原則,不與具體項(xiàng)目的載體——碳匯林的林權(quán)制度沖突,滿足交易方的意愿即獲各方認(rèn)可。長(zhǎng)此以往,林業(yè)碳匯權(quán)屬和利益劃界不清必致權(quán)責(zé)不清、利益分配混亂,林業(yè)碳匯發(fā)展將嚴(yán)重受阻。

（四）與生態(tài)補(bǔ)償制度的混淆

林業(yè)碳匯為應(yīng)對(duì)氣候變化而生,因此從生態(tài)環(huán)境角度看,林業(yè)碳匯更多地具備了公益的屬性,這和我國(guó)退耕還林還草及生態(tài)林補(bǔ)償制度有著異曲同工之妙。生態(tài)補(bǔ)償制度是通過(guò)宏觀調(diào)控的手段對(duì)自然資源產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值做出應(yīng)有的補(bǔ)償,該制度源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論[7]。林業(yè)資源本身具備雙重價(jià)值——經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值,經(jīng)濟(jì)價(jià)值通過(guò)交易等方式實(shí)現(xiàn),是一種極強(qiáng)的私權(quán)利實(shí)現(xiàn);生態(tài)價(jià)值則通過(guò)維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn),表現(xiàn)為資源當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)受益和資源周邊地區(qū)的生態(tài)受益,更多的是一種公共環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)后,人們發(fā)現(xiàn)森林資源的生態(tài)價(jià)值所帶來(lái)的生態(tài)受益比經(jīng)濟(jì)價(jià)值受益的時(shí)間更長(zhǎng)范圍更廣。在維護(hù)森林生態(tài)價(jià)值之時(shí),原本通過(guò)森林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值維持生計(jì)的林農(nóng)就沒(méi)有了生活來(lái)源,于是生態(tài)補(bǔ)償制度誕生。生態(tài)林補(bǔ)償制度是生態(tài)受益者向付出勞動(dòng)維護(hù)生態(tài)平衡者做出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫?一方面肯定了森林資源生態(tài)效益的正外部性的有價(jià),另一方面補(bǔ)償為維護(hù)森林生態(tài)付出勞動(dòng)的農(nóng)民,以維持基本生活水平。但經(jīng)過(guò)多年的生態(tài)補(bǔ)償理論研究和實(shí)踐,仍舊存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償范圍過(guò)窄、各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題[8]。林業(yè)碳匯出現(xiàn)后,因其外在表現(xiàn)是維持森林生態(tài)并由務(wù)林者獲取經(jīng)濟(jì)收益,因此一些學(xué)者認(rèn)為是生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)充[9],期待大力推廣之以增加生態(tài)務(wù)農(nóng)者的收入來(lái)源。筆者認(rèn)為,生態(tài)補(bǔ)償制度和林業(yè)碳匯是兩個(gè)各自獨(dú)立的制度體系:首先從產(chǎn)生機(jī)理來(lái)看,生態(tài)補(bǔ)償栽種的生態(tài)林只要正常生長(zhǎng)即發(fā)揮生態(tài)功效,補(bǔ)償?shù)氖瞧胀ㄉ鷳B(tài)林包含的涵養(yǎng)水源、水土保持、凈化空氣等功能;而林業(yè)碳匯要想產(chǎn)生產(chǎn)品并進(jìn)行交易就必須讓采用符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)方法（稱為“方法學(xué)”）,并設(shè)定林木正常生長(zhǎng)的基準(zhǔn)線,在基準(zhǔn)線外通過(guò)方法學(xué)獲得碳匯（碳吸收量）,符合“額外性”——CDM項(xiàng)目減排量基于基準(zhǔn)線的額外性,技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金支持應(yīng)區(qū)別于公共來(lái)源的額外性——要求才能被核證注冊(cè)及進(jìn)行碳匯交易。其次從理論依據(jù)來(lái)看,生態(tài)補(bǔ)償源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論,林業(yè)碳匯則源于應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際法規(guī)范。兩者應(yīng)當(dāng)相互疊加而不是相互補(bǔ)充。不能因?yàn)槠渲幸环N制度功能發(fā)揮較好,就完全依賴該制度而忽視另外一個(gè),甚至被取代。兩者不論理論依據(jù)還是制度規(guī)范都不能融合。

三、我國(guó)林業(yè)碳匯發(fā)展桎梏之成因

（一）氣候變化國(guó)際談判走勢(shì)不明朗

林業(yè)碳匯源于全球氣候變化談判對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制的規(guī)定?！毒┒甲h定書》清潔發(fā)展機(jī)制是京都減排三機(jī)制中唯一能在《公約》附件一國(guó)家和非附件一國(guó)家之間進(jìn)行的機(jī)制,目的是幫助非附件一國(guó)家（發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家）實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),抵減附件一國(guó)家在《議定書》附件B所列的減排目標(biāo)。該機(jī)制的設(shè)立充分體現(xiàn)了國(guó)際環(huán)境法“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”,充分體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)公平。清潔發(fā)展機(jī)制的實(shí)施對(duì)不同性質(zhì)的國(guó)家來(lái)說(shuō),體現(xiàn)的權(quán)利性質(zhì)是不同的。附件一國(guó)家實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制需要向非附件一國(guó)家轉(zhuǎn)讓環(huán)境友好技術(shù)和提供資金支持,在法律上更多地體現(xiàn)為技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和資金的所有權(quán)等“私權(quán)”;而非附件一國(guó)家通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制實(shí)施能獲得額外的資金和技術(shù),最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),則體現(xiàn)出國(guó)際法上的“發(fā)展權(quán)”[10]?！毒┒甲h定書》的談判經(jīng)歷了幾多波折,從2007年的巴厘路線圖的“四個(gè)輪子”的談判成果,到2009年哥本哈根辜負(fù)眾望沒(méi)有按照“巴厘路線圖”的時(shí)間安排談判出《京都議定書》第二承諾期的具體承諾,再到2012年德國(guó)波恩雖然制定了《京都議定書》2013-2020年的第二承諾期,但并未談判出明確的減排目標(biāo)。更讓各國(guó)失望的是,加拿大、日本、澳大利亞等原本附件一國(guó)家拒絕參加第二承諾期。近年來(lái)氣候變化國(guó)際談判越來(lái)越像一出鬧劇,不愿承擔(dān)強(qiáng)制減排責(zé)任的附件一國(guó)家試圖用其他國(guó)際機(jī)制來(lái)替代京都議定書,推翻自己曾經(jīng)的承諾;或在資金和技術(shù)上找出種種借口不切實(shí)執(zhí)行,讓迫切需要國(guó)際援助的氣候變化受害國(guó)大失所望。同時(shí)附件一國(guó)家還提出應(yīng)當(dāng)讓非附件一國(guó)家承擔(dān)減排責(zé)任作為前提,認(rèn)為很多發(fā)展中大國(guó)不能僅單純地進(jìn)行自愿性減排,應(yīng)當(dāng)受到一定的國(guó)際法律約束,才有繼續(xù)談判的可能。因此京都機(jī)制的未來(lái)很不明朗,很有可能被中止或替代,包括中國(guó)在內(nèi)的很多發(fā)展中國(guó)家很可能會(huì)面對(duì)強(qiáng)制減排的責(zé)任。另一邊,《氣候變化框架公約》下的談判提出了綠色氣候基金和損害賠償機(jī)制均有取代CDM的趨勢(shì);2014年6月23日召開的首屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)呼吁關(guān)注綠色經(jīng)濟(jì)和關(guān)注2015年之后的環(huán)境保護(hù)和發(fā)展,從原本58個(gè)理事會(huì)國(guó)家的大會(huì)上升到所有會(huì)員國(guó)大會(huì),聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署大有被各國(guó)認(rèn)可為全球環(huán)境權(quán)威的趨勢(shì)[11],CDM被替代的可能性更加明顯。

（二）全民的林業(yè)碳匯認(rèn)知有待提高

林業(yè)碳匯CDM項(xiàng)目因其高度的專業(yè)性和程序規(guī)則的國(guó)際性,一般民眾很少有機(jī)會(huì)接觸這一新鮮事物,國(guó)內(nèi)能夠接觸到林業(yè)碳匯的僅限于參與項(xiàng)目造林管護(hù)的林農(nóng),這些林農(nóng)對(duì)專業(yè)知識(shí)一無(wú)所知,只知道參與項(xiàng)目會(huì)有額外的經(jīng)濟(jì)收益。項(xiàng)目實(shí)施前很多農(nóng)民迫切要求進(jìn)行專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)[12]。中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)2010年成立之后,在國(guó)內(nèi)開展自愿性的碳匯造林項(xiàng)目,以及國(guó)內(nèi)自愿性碳交易市場(chǎng)的逐步構(gòu)建,民眾才開始對(duì)碳匯造林有了初步的認(rèn)知。一些地方政府部門將林業(yè)碳匯和《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的決議》《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的實(shí)施辦法》規(guī)定的“男十一歲至六十歲,女十一歲至五十五歲,除喪失勞動(dòng)能力者外,我國(guó)公民每年3～5棵植樹”的義務(wù)相結(jié)合,鼓勵(lì)大家捐資購(gòu)買碳匯來(lái)抵減植樹義務(wù)[13],加大林業(yè)碳匯的宣傳力度,走進(jìn)社區(qū)、充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等方式,讓廣大市民特別是容易接受新事物的青少年了解碳匯并付諸行動(dòng)。但上述方式影響的群體十分有限。碳匯包含的復(fù)雜專業(yè)知識(shí),與碳交易市場(chǎng)的緊密聯(lián)系,即便是本身做宣傳推廣的工作人員也需要一定基礎(chǔ)知識(shí)和時(shí)間來(lái)掌握,更何談?wù)块T工作人員在短期內(nèi)能夠全然接受這一可能存在風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制?？傮w上看,林業(yè)碳匯僅在部分人群中處于知道的層面,對(duì)其能夠進(jìn)入碳匯二級(jí)市場(chǎng)買賣、怎么買賣、有何風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題知之甚少,是影響全民對(duì)碳匯了解和接受的重要因素。

（三）林業(yè)碳匯相關(guān)的物權(quán)法基礎(chǔ)薄弱

林業(yè)碳匯活動(dòng)產(chǎn)生的碳吸收量經(jīng)過(guò)核證簽發(fā),便成為碳交易市場(chǎng)上可供交易的產(chǎn)品。要保證碳匯交易市場(chǎng)的規(guī)范平穩(wěn),就必須構(gòu)建好交易產(chǎn)品之物權(quán)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)核證的林業(yè)碳匯的碳吸收量因其本身源于《京都議定書》等一系列國(guó)際法律文件,在國(guó)內(nèi)法中還沒(méi)有專門性的物權(quán)法律規(guī)定對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的法律定位,因此碳吸收量到底屬于自然資源、虛擬之物、林木之孳息、經(jīng)營(yíng)林木之收益,還是其他特殊權(quán)利客體類型的問(wèn)題,仍是物權(quán)法學(xué)者們討論的內(nèi)容。已有學(xué)者對(duì)林業(yè)碳匯權(quán)利客體做出了研究結(jié)論,認(rèn)為林業(yè)碳匯活動(dòng)產(chǎn)生的碳吸收量是一種資源性的物權(quán)客體,林業(yè)碳匯的相關(guān)權(quán)利具有準(zhǔn)物權(quán)屬性[14]。目前對(duì)碳匯的法律屬性仍舊停留在理論研究層面,即便不久的將來(lái)會(huì)被確認(rèn)為準(zhǔn)物權(quán),參考目前《物權(quán)法》對(duì)準(zhǔn)物權(quán)——礦業(yè)權(quán)、取水權(quán)、漁業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)的模糊性規(guī)定[15]12,不難得出未來(lái)仍舊需要對(duì)林業(yè)碳匯做出專門性的詳細(xì)規(guī)定的結(jié)論。碳匯物權(quán)的基礎(chǔ)不牢,是引發(fā)碳匯權(quán)利和其相關(guān)的林權(quán)之間發(fā)生利益邊界不清的根源。民法上物之取得有兩個(gè)途徑:法定和合同之約定。我國(guó)《物權(quán)法》《森林法》等相關(guān)法律中都沒(méi)有明確對(duì)林業(yè)碳匯產(chǎn)生的碳減排量的所屬作出規(guī)定,因此就出現(xiàn)了不同碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生碳匯產(chǎn)品最終的歸屬不同主體的情形。盡管在《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》第三十六條之規(guī)定明確了收益歸國(guó)家和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)所有,但實(shí)踐中仍出現(xiàn)各種不同的歸屬方式。廣西珠江流域碳匯造林CDM項(xiàng)目和北京市順義區(qū)碳匯造林項(xiàng)目,在“碳匯產(chǎn)品”歸屬及其利益享受方面結(jié)果就不盡相同:廣西珠江流域造林CDM項(xiàng)目最終獲得的核證減排量歸屬按照林權(quán)歸屬為準(zhǔn),國(guó)有林權(quán)的林木生長(zhǎng)獲得的核證碳匯吸收量則歸國(guó)有林場(chǎng)及其職工、參與CDM項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)行的企業(yè)共同所有;集體林權(quán)下的林業(yè)碳匯項(xiàng)目最終獲利為集體和項(xiàng)目實(shí)施方共同所有[12]。順義項(xiàng)目文件卻清楚地寫明“項(xiàng)目產(chǎn)生的核證減排量歸項(xiàng)目業(yè)主（北京天虹信誠(chéng)園林綠化有限公司）所有[16]”,而集體林權(quán)的林農(nóng)僅僅獲得的是務(wù)林的勞動(dòng)所得。碳匯項(xiàng)目實(shí)踐中不同的利益分配方式反映出我國(guó)林業(yè)碳匯法律規(guī)定的不完善,國(guó)內(nèi)自愿碳匯市場(chǎng)的規(guī)定和國(guó)際規(guī)則不接軌,碳匯權(quán)利客體之歸屬完全依賴約定,與物權(quán)法定原則不符,碳匯市場(chǎng)根基不牢。

四、促進(jìn)我國(guó)林業(yè)碳匯發(fā)展的法律對(duì)策

林業(yè)碳匯的發(fā)展要依賴積極的國(guó)際氣候談判、林業(yè)科學(xué)、碳匯計(jì)量技術(shù)、森林經(jīng)理和政策法規(guī)等多方面的努力,特別是法律法規(guī)作為最有效的活動(dòng)準(zhǔn)則,要及時(shí)將其他領(lǐng)域的成果用規(guī)范文件的形式確定下來(lái),用法律強(qiáng)制力保障林業(yè)碳匯及其碳匯市場(chǎng)的穩(wěn)健發(fā)展。

（一）堅(jiān)持“共區(qū)原則”積極靈活應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候談判

國(guó)際氣候談判對(duì)源于清潔發(fā)展機(jī)制的林業(yè)碳匯影響將是巨大的。談判僵持不下的根本原因就是要求私權(quán)私益的無(wú)償轉(zhuǎn)讓使發(fā)達(dá)國(guó)家難以接受,而發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)卻一味地在強(qiáng)調(diào)共區(qū)原則、公共利益和發(fā)展權(quán)并堅(jiān)持要求無(wú)償獲得技術(shù)和資金。談判就是博弈,博弈背后充斥著各種政治、經(jīng)濟(jì)利益訴求。要達(dá)到利益衡平就得各方妥協(xié),這將是一個(gè)艱難的過(guò)程。目前我國(guó)已經(jīng)是全球第一大溫室氣體排放國(guó)[17],作為接受資金和技術(shù)的國(guó)家,我們首先應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”中有區(qū)別的責(zé)任并不代表發(fā)展中國(guó)家“沒(méi)有責(zé)任”,而是在自身能力范圍內(nèi)盡可能地承擔(dān)自愿性的減排責(zé)任。在這一點(diǎn)上我國(guó)展現(xiàn)出了負(fù)責(zé)任的大國(guó)姿態(tài),定下了“到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的目標(biāo)[18],開始在國(guó)內(nèi)建立自愿性碳交易市場(chǎng),設(shè)立低碳試點(diǎn)城市,積極開發(fā)國(guó)內(nèi)自愿性林業(yè)碳匯項(xiàng)目,甚至開始考慮對(duì)國(guó)內(nèi)排放上限值作出規(guī)定[19]。其次我們?nèi)詰?yīng)當(dāng)堅(jiān)持享有發(fā)展權(quán),強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)公平,堅(jiān)持附件一國(guó)家承擔(dān)因歷史排放造成的強(qiáng)制性減排義務(wù),并向發(fā)展中國(guó)家提供額外的環(huán)境友好技術(shù)和額外的資金來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化,這一點(diǎn)或許需制定更有效的國(guó)際技術(shù)和資金轉(zhuǎn)讓機(jī)制及其遵約機(jī)制才能真正實(shí)現(xiàn)。再次我國(guó)是林業(yè)碳匯大國(guó),國(guó)際社會(huì)通用的碳匯計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)不能完全滿足我們的需求,國(guó)內(nèi)自行研發(fā)碳匯計(jì)量方法和核證標(biāo)準(zhǔn),如竹子碳匯造林方法學(xué)[20]和“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”[21]等,應(yīng)當(dāng)成為主力軍并在國(guó)際談判中力推其成為國(guó)際化之標(biāo)準(zhǔn)。

（二）推動(dòng)林業(yè)碳匯權(quán)利之準(zhǔn)物權(quán)進(jìn)路

林業(yè)碳匯必須在合理的法律規(guī)范下才能得到有效的保護(hù)。根據(jù)林業(yè)碳匯權(quán)利及其客體的特點(diǎn),我國(guó)推動(dòng)林業(yè)碳匯權(quán)利發(fā)展為準(zhǔn)物權(quán)的進(jìn)路是最可取的,法學(xué)界應(yīng)當(dāng)不遺余力對(duì)以下林業(yè)碳匯相關(guān)物權(quán)問(wèn)題做好研究。首先,確認(rèn)碳吸收量是自然資源,符合物權(quán)客體之特定性、獨(dú)立性特征,可以作為物權(quán)之客體,享受自然資源準(zhǔn)物權(quán)。其次,林業(yè)碳匯準(zhǔn)物權(quán)的物之取得應(yīng)當(dāng)法定,符合物權(quán)法定原則,在《物權(quán)法》沒(méi)有吸收林業(yè)碳匯相關(guān)權(quán)利前,以及還未出臺(tái)專門的林業(yè)碳匯法律規(guī)定前,可以采取公權(quán)力認(rèn)可,并采用合意約定碳匯客體物權(quán)之歸屬。再次,林業(yè)碳匯權(quán)利應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的,不與林權(quán)相交叉。要明確林業(yè)碳匯利益邊界,當(dāng)碳匯產(chǎn)品投入碳交易市場(chǎng)時(shí),可以完全與林權(quán)相脫離,不論林地使用權(quán)、林木經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)之歸屬,只要碳匯產(chǎn)品是經(jīng)核證簽發(fā),就可以作為商品在碳市場(chǎng)獨(dú)立流轉(zhuǎn)。第四,碳匯權(quán)利和礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、取水權(quán)、狩獵權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)一樣,其產(chǎn)生離不開土地資源,必須依附于土地物權(quán);更離不開森林資源,必須依賴于林權(quán)。這就要求在物權(quán)理論上對(duì)林業(yè)碳匯物權(quán)和土地物權(quán)、林權(quán)作出明確的區(qū)分。最后,林業(yè)碳匯權(quán)利及利益救濟(jì)途徑要及時(shí)跟進(jìn)。明確碳匯之權(quán)利歸屬和獨(dú)立性的最終目的就是為了確保碳匯權(quán)利不受公權(quán)力干擾,不受其他私權(quán)利侵犯。一旦受到其他權(quán)力/權(quán)利的影響則會(huì)失去設(shè)立林業(yè)碳匯權(quán)利之初衷,為此有必要對(duì)碳匯權(quán)利的糾紛調(diào)解、仲裁、訴訟等程序性法律問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

（三）強(qiáng)化碳匯造林的林權(quán)基礎(chǔ)

林權(quán)包含著非常多的下位階權(quán)利[15]43:林地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)等,在明確區(qū)分的基礎(chǔ)上合理構(gòu)建出森林資源上的橫向、縱向多角度切割的多元化多視角模式[15]44的物權(quán),在實(shí)施碳匯造林和森林管理之前,強(qiáng)化林業(yè)碳匯的林權(quán)基礎(chǔ),讓森林資源權(quán)利豐富立體起來(lái),才是符合當(dāng)下復(fù)雜的社會(huì)需求、提高森林資源利用率的最佳進(jìn)路,保障碳匯造林過(guò)程和碳匯交易過(guò)程的平穩(wěn)進(jìn)行。首先是林地使用權(quán)[22]70、83,涉及林地是否可以獲得授權(quán)進(jìn)行碳匯造林作業(yè)。林地使用權(quán)是公民、法人或其他組織依法對(duì)國(guó)家或集體所有的林地進(jìn)行開發(fā)管理和利用,并獲得收益的權(quán)利[22]70。權(quán)利人享有對(duì)林地占有、使用和收益的權(quán)利,以及一定范圍的處分權(quán),屬于用益物權(quán)。我國(guó)林權(quán)改革第一步“明晰產(chǎn)權(quán)”為碳匯造林打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。頒發(fā)林權(quán)證明晰了林地使用權(quán),有利于碳匯造林潛在的開發(fā)者獲得明晰的授權(quán)在林地上開發(fā)碳匯項(xiàng)目。其次是林木經(jīng)營(yíng)權(quán),即碳匯林歸誰(shuí)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題,其中當(dāng)然包含承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。林木經(jīng)營(yíng)權(quán)是公民、法人或其他組織對(duì)國(guó)家或其他主題所有的林木進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理并取得收益的權(quán)利,包括對(duì)林木孳息,如采果、采脂、種子培育之取得,以及林木的采伐、管護(hù)、出租、抵押或折價(jià)入股等[22]76。該權(quán)利根據(jù)法定或合意確定權(quán)屬,該權(quán)利指向的對(duì)象包括活林木,和已經(jīng)砍伐的已具備碳儲(chǔ)功能但需要管控碳泄漏問(wèn)題的林木立方。林木經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)有利于在碳匯項(xiàng)目實(shí)施期間,對(duì)碳匯林本身的采伐、管護(hù)等人為活動(dòng)的管控。林木經(jīng)營(yíng)權(quán)重在強(qiáng)調(diào)每一個(gè)單株林木,確權(quán)后能更有效防止碳匯林木的破壞性采伐,保證碳匯項(xiàng)目正常運(yùn)行。再次是森林經(jīng)營(yíng)權(quán),它是源于森林資源所有權(quán)的一種他物權(quán)形式,是公民、法人或其他組織依法取得的對(duì)特定范圍森林整體占有、使用和收益的權(quán)利。具體表現(xiàn)為林下、林中、林上資源的采集權(quán),植物新品種的培育權(quán),森林景觀利用權(quán)等[22]80。森林經(jīng)營(yíng)權(quán)重在強(qiáng)調(diào)特定范圍的森林整體,確權(quán)后有利于潛在的森林管理碳匯項(xiàng)目的開發(fā),即對(duì)已經(jīng)存在的森林資源,特別是生態(tài)價(jià)值高的原始森林資源生態(tài)功能的管護(hù),以達(dá)到增匯之目的。南美洲正在試點(diǎn)的REDD+機(jī)制即為此種碳匯項(xiàng)目。最后是上述林權(quán)的流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì),要重點(diǎn)注意對(duì)碳匯林地、林木在項(xiàng)目的正常運(yùn)行期間內(nèi)的可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成破壞的行為進(jìn)行制度措施的限制。

（四）制定專門的法律法規(guī)

筆者并不建議在《物權(quán)法》中添加林業(yè)碳匯權(quán)利的細(xì)致內(nèi)容,這些準(zhǔn)物權(quán)有其特殊性,即便是同屬準(zhǔn)物權(quán)范疇的礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、取水權(quán)、狩獵權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)也都各有各的獨(dú)立特征。最好的途徑是制定專門的林業(yè)碳匯法律,可以先從行政法規(guī)入手出臺(tái)《林業(yè)碳匯管理?xiàng)l例》,從林業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)實(shí)施到碳匯核證簽發(fā),再到碳匯產(chǎn)品進(jìn)市交易的每一個(gè)環(huán)節(jié),盡量做到利益歸屬、利益分配、利益主體、利益邊界的明確細(xì)致,保障碳匯交易健康平穩(wěn)。雖然林業(yè)碳匯的開發(fā)成本和管理成本均高于工業(yè)CDM項(xiàng)目減排,但其生態(tài)效益卻遠(yuǎn)高于工業(yè)減排。因此有必要通過(guò)專門立法對(duì)林業(yè)碳匯活動(dòng)加以支持與推動(dòng)。為了讓國(guó)內(nèi)林業(yè)碳匯項(xiàng)目更好的和國(guó)際接軌,對(duì)國(guó)內(nèi)林業(yè)碳匯項(xiàng)目可以作出規(guī)定,引導(dǎo)其參照CDM單邊項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)施,同時(shí)對(duì)碳匯交易的一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)分別加以規(guī)范,避免碳匯價(jià)格波動(dòng)過(guò)大。待林業(yè)碳匯在我國(guó)大范圍開展活動(dòng),碳匯具備碳交易市場(chǎng)的較高認(rèn)可度時(shí),考慮提升林業(yè)碳匯專門法律之位階,也可考慮對(duì)《森林法》進(jìn)行修改來(lái)滿足需求。另外,有關(guān)林業(yè)資源的生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范,需注意區(qū)別與林業(yè)碳匯的不同性質(zhì),法律體系應(yīng)各自獨(dú)立;林業(yè)碳匯交易的有關(guān)規(guī)則的制定需注意與我國(guó)現(xiàn)正進(jìn)行試點(diǎn)的碳排交易及其《溫室氣體的自愿減排交易管理辦法》的銜接。

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[22] 張冬梅. 物權(quán)體系中的林權(quán)制度研究[M].北京:法律出版社,2012:70-83.

Obstacles Existing in China’s Forestry Carbon Sequestration and Legal Countermeasures

CHEN Juan-li

（SchoolofEconomicLaw,NorthwestUniversityofPoliticsandLaw,Xi’an710063,China）

China’s forestry carbon sequestration is achieved through CDM and domestic voluntary carbon sequestration projects and their transactions. Voluntary forestry carbon sequestration project development momentum in China is good, but the overall global forestry carbon sequestration has slowed down. There are many obstacles for China’s forestry carbon sinks: low level of legal norms, poor convergence with the carbon trading market, uncoordinated with reform of forest rights, and confused with ecological compensation. The root cause is uncertain international climate negotiations, and the theory foundation is weak of property rights in forestry carbon sequestration. China should clarify the property of forestry carbon sequestration rights as quasi-property rights as soon as possible, and strengthen the basis of forest rights of carbon sequestration afforestation, as well as special legislation to deal with these issues.

forestry carbon sequestration; quasi-property rights; forest rights; ecological compensation

2014-11-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13CFX098）；陜西省科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目（2015KRM110）;陜西省教育廳2015年人文社會(huì)科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目

陳娟麗（1982-）,女,西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院講師,法學(xué)博士,主要研究方向?yàn)榄h(huán)保法、國(guó)際環(huán)境法。

D996.9

A

1009-9107（2015）05-0154-07