陳 蓉

（長安大學 政治與行政學院，西安 710064）

投資者權益保護視域下村鎮(zhèn)銀行法律制度之缺陷與修復

陳 蓉

（長安大學 政治與行政學院，西安 710064）

目前我國村鎮(zhèn)銀行市場準入對民間資本設置身份歧視，主流銀行的利率上下限管制使村鎮(zhèn)銀行的利息收益難以覆蓋其經營成本，再加之業(yè)務范圍、貸款用途、地域的限制以及再融資能力的受限，迫使村鎮(zhèn)銀行運營困難且不同程度呈現(xiàn)“脫農離農”的“使命偏離”傾向。村鎮(zhèn)銀行法律制度應允許民間資本平等發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行，探索大中型銀行、非政府組織和政府有限參與的合理模式，賦予村鎮(zhèn)銀行一定范圍內的貸款定價自主權，并允許其突破地域限制，實施差異化單一借款人的單筆貸款額度，適當放寬村鎮(zhèn)銀行的存、貸款比例限制，通過擴張融資額度和擴寬融資渠道以強化村鎮(zhèn)銀行的再融資能力。

投資者權益；微型金融；村鎮(zhèn)銀行；收益權；經營權；再融資能力

前 言

2004年以來,中央連續(xù)七年以一號文件從不同角度出臺農村金融改革的重要舉措。2006年12月,中國銀監(jiān)會放寬農村金融市場準入,鼓勵境內外銀行資本、產業(yè)資本和民間資本在農村地區(qū)設立村鎮(zhèn)銀行,表明政府重視發(fā)展村鎮(zhèn)銀行來填補農村汲取金融服務空白、資本供給不足,小微企業(yè)、農戶貸款難等問題。由于農村小微企業(yè)和農戶數(shù)量巨大,村鎮(zhèn)銀行現(xiàn)實和潛在的客戶眾多,其產生將為農村金融市場注入一股新的活力。但截止2013年12月末,村鎮(zhèn)銀行發(fā)育緩慢,全國新設村鎮(zhèn)銀行765家（遠未達到銀監(jiān)會2011年1 027家的規(guī)劃目標）,且因運營困難不同程度存在著“脫農離農”等目標偏離的傾向,造成這一現(xiàn)象的重要原因之一就是村鎮(zhèn)銀行法律制度設計的失衡與錯位。

村鎮(zhèn)銀行屬于微型金融（micro-finance）的范疇,即采用小額信貸技術專門為低收入人群特別是農民、農村小微企業(yè)提供信貸服務的一項重要金融制度安排。作為在市場競爭中金融排斥人群獲取金融資源的有效組織形式,村鎮(zhèn)銀行具有營利性與公益性的雙重屬性,政府應給予扶持與鼓勵,其法律制度設計亦應體現(xiàn)促進性立法的特點,以促進或鼓勵為目的并采取相對溫和的運作模式,為村鎮(zhèn)銀行的設立與運營給予傾斜性法律保護。

一、投資者權益保護理論與村鎮(zhèn)銀行制度的契合

合理的制度安排在經濟發(fā)展中的作用越來越受到重視,村鎮(zhèn)銀行更需要相關的制度支持。村鎮(zhèn)銀行面對分散的小規(guī)模農戶和大量的農村中小企業(yè),目標客戶的抗風險能力有限,缺乏標準和足夠的抵押品,貸款風險較高,且金融需求一般具有頻率高、數(shù)額較小、賬戶數(shù)目眾多且分散供應、期限較短等特點,每個信貸人員需管理多達500～700個賬戶。同時,農村信貸市場的信息不對稱遠比城市普遍和嚴重,其缺乏有效的財務報表和數(shù)據(jù)資料作為參考,難以獲取包含在正式文件的傳統(tǒng)信息作出貸款決策,依賴于員工對客戶的走訪、評估、隨訪監(jiān)測才能采集足夠的信息。給一個借款人放出一筆100萬元的貸款和給100個借款人放出每人1萬元的貸款,其成本顯著不同,同等規(guī)模的貸款需要更多的員工，僅員工成本就高出傳統(tǒng)商業(yè)銀行4～5倍（取決于貸款規(guī)模、方法和市場力量）,其交易成本平均高達本金的12.7%[1]。由此,如何在貸款風險大、交易成本高、目標客戶自身脆弱的條件下,實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行金融服務和資金向“三農”的有效供給是其法律制度安排的重點和難點。

1998年美國哈佛大學、芝加哥大學的經濟學四人組La Porta、Lopez de Silanes、Shleifer和Vishny開創(chuàng)性地將金融視為一組由法定權利（股權和債權）及其實施機制界定的契約集合,并綜合49個國家的股東權利指數(shù)、債權人權利指數(shù)以及法律實施質量的經驗研究,揭示出法律制度對投資者的產權界定與保護及其實施機制是決定金融發(fā)展跨國差異的核心變量。只有當金融體系植根于為投資者權利提供充足法律保護的制度框架,方能推進金融市場和金融中介的發(fā)展,進而促進金融服務的效率和經濟增長。這一理論發(fā)現(xiàn)對村鎮(zhèn)銀行的法律制度設計具有較強的指導意義:即通過法律為投資人的預期收益提供穩(wěn)定和充足的法律保護與激勵,便能有效引導外部資金對農村金融市場的供給和注入,保障村鎮(zhèn)銀行的財務可持續(xù)性,進而促其向“三農”提供金融服務的可持續(xù)性和擴展性。

1.缺乏穩(wěn)健的金融服務零售商是農村地區(qū)信貸難的瓶頸,而村鎮(zhèn)銀行設立難易程度取決于市場準入門檻的寬嚴程度,亦取決于私人投資者進入農村金融市場的意愿。 如果村鎮(zhèn)銀行的市場準入門檻較低、更容易滿足設立條件、更易被納入正規(guī)金融體系之中、組建成本和操作程序更為簡化,就更能有效引導民間資本、產業(yè)資本和國際資本對村鎮(zhèn)銀行持續(xù)性注入資金,作為其提供信貸產品的資金來源。適度的市場準入條件可限制農村金融市場的機構數(shù)量,避免過度競爭,保護既有村鎮(zhèn)銀行的特許經營權,使其具有獲取超額收益能力,為投資人的長期投資收益提供激勵。

2.村鎮(zhèn)銀行的收益權是投資人預期收益的核心與關鍵。只有盈利能夠為投資者所分享,私人投資者才有愿意進入農村金融市場設立村鎮(zhèn)銀行,并為其提供充足的信貸資金。同時,收益權直接決定著村鎮(zhèn)銀行的財務可持續(xù)性,進而決定著投資人的回報率。只有通過法律保障村鎮(zhèn)銀行的收益權,賦予其一定的定價自主權,允許其收取較高的利率以覆蓋運營成本,確保其財務可持續(xù)性,為其提供肯定性和確定性的預期收益,方能提高貸款人的放貸意愿。

3.經營權劃定了村鎮(zhèn)銀行獲取收益的途徑和范圍,具體表現(xiàn)為村鎮(zhèn)銀行業(yè)務操作的廣度和深度,其法律保護水平決定著村鎮(zhèn)銀行的獲利能力和水平。如果法律制度對其投資組合的限制較少、監(jiān)管負擔較輕,用于放貸的資產比率限制較少,則利于擴展村鎮(zhèn)銀行的利潤空間,增強其財務可持續(xù)性,為投資人的投資收益提供穩(wěn)定的預期和保障。同時,村鎮(zhèn)銀行作為信貸產品的提供者,僅依靠股東的出資和自身利潤的逐步積累不現(xiàn)實,發(fā)揮規(guī)模效應還需外部資金的注入持續(xù)性增長。只有通過法律賦予并擴展村鎮(zhèn)銀行的再融資能力,才能激勵貸款人提供規(guī)模大、期限長的貸款,并向借款者提供較低的貸款利息。

二、投資者權益保護理論與微型金融發(fā)展的實踐檢驗

全球微型金融商業(yè)環(huán)境的評估報告由作為全球領先的國家情報供應商“經濟學人信息部”提出其于2007年最初專注微型金融發(fā)展較為成熟的拉丁美洲和加勒比地區(qū),至2011年擴大到全球55個國家。該報告以各國財政部、商務部的月度報告為基礎數(shù)據(jù),采集與微型金融發(fā)展成正相關的12個評估指標為量化依據(jù),結合對機構、監(jiān)管者、顧問、行業(yè)組織和投資人的咨詢與訪談以及MIX市場提供的績效、覆蓋率等數(shù)據(jù),深入分析全球55個國家（地區(qū)）微型金融的商業(yè)環(huán)境,為世界各國推動微型金融領域穩(wěn)健的法律制度和鼓勵積極改革提供更多的選擇和方案。基于該報告獲得數(shù)據(jù)、指標、方法、觀察員的可信度及其在該領域的重要程度,成為驗證投資者權益法律保護理論指導村鎮(zhèn)銀行制度安排的最佳樣本。

該評估報的第一模塊設置投資組合的法律規(guī)管、正規(guī)化條件和水平、監(jiān)管能力和吸收存款類微型金融的政策與實踐等五個指標,從不同側面反映出一國微型金融領域對投資人權益的法律保護水平[2]。

（一）市場準入的門檻、成本與激勵機制

市場準入反映出一國微型金融設立的難易程度。如果微型金融組織的準入門檻較低,更容易滿足正規(guī)化的條件,更易被納入正規(guī)金融體系之中,更能有效引導民間資本和國際資本對微型金融機構的資金注入。根據(jù)2013年全球微型金融的商業(yè)環(huán)境評估報告對受監(jiān)管和非受監(jiān)管微型金融機構正規(guī)化指標的觀測和比較,世界微型金融發(fā)達地區(qū)的設立條件和文件報備要求的程度相對較低、設立程序簡化和減少投資人的身份限制。如巴基斯坦、菲律賓在2010年在小貸危機后,不再限制投資者的所有制結構,允許外國投資于農業(yè)銀行,允許外國投資者持有最高40%的股份。同時,市場準入壁壘的降低還表現(xiàn)在可采用授權資本制,并降低最低注冊資本或實繳資本比例。如柬埔寨的最低實繳資本要求為＄61 000,格魯吉亞的實繳授權資本不得高于＄153 000,導致微型金融機構數(shù)量的顯著增加。相反的例證就是塔吉克斯坦和肯尼亞。塔吉克斯坦對吸收存款類微型金融機構施加更為嚴格的最低資本金要求,第一層次的資本要求從2013年＄210 000上升為2014年＄315 000,再到2015年＄420 000,導致其2013年得分和排名下降。在肯尼亞,考慮到潛在的應接不暇的申請和風險擔憂,央行對非正規(guī)組織轉型為吸儲式微型金融組織（DTMs）態(tài)度消極,轉型條件的設置嚴苛,設立程序冗長,轉型成本接近233萬美元。截至2013年12月,全國只有9家非正規(guī)金融組織完全轉變?yōu)镈TMs。

（二）收益權的法律保護

從全球2013年微型金融商業(yè)環(huán)境評估報告分析,小額貸款的利率設置總體比較靈活,大多數(shù)樣本國家非正式機構（只貸不存的非政府組織）和半正式機構（合作社）貸款利率通常不受限制,即使商業(yè)銀行發(fā)放的小額信貸,也通常不設定利率上限,如孟加拉國。在少數(shù)發(fā)展中國家,盡管立法者和監(jiān)管者希望能夠幫助經驗不足的客戶們免受無道德的出借者的剝削而設置利率上限,如泰國合作社的貸款利率被限制在19%。但不幸的是,與他們的本意相反,利率上限的結果扼殺微型金融的小額信貸擴張和生存能力,甚至難以為繼,從而損害中低收入人群的貸款可得性。拉丁美洲和加勒比海地區(qū)自1980年開始取消利率監(jiān)管。依據(jù)2013年全球微型金融商業(yè)環(huán)境評估報告的排名前20名,除玻利維亞2011年新金融服務法引入利率上限和薩爾瓦多2013年新生效的反高利貸法案設定正式的利率上限,其他國家（地區(qū)）均未設置小額貸款的利率上限。

（三）經營權的法律保護

微型金融發(fā)達地區(qū)均對其經營限制較為寬松。如秘魯?shù)奈⑿徒鹑跈C構可吸收定期和活期存款,并提供現(xiàn)金和支票賬戶。伴隨著2008年7月的法律修訂,其可突破部門和地區(qū)限制的跨省操作。巴基斯坦的微型銀行可提供寬泛的儲蓄產品如定期賬戶、現(xiàn)金帳戶和利潤和損失共享賬戶。盡管被禁止吸收公眾存款,但非吸收存款類微型金融機構可接受客戶作為抵押的強制存款,只須將這筆錢存入持有牌照的銀行即可。在菲律賓,微型金融機構的業(yè)務范圍基本不受法律限制,可自由提供各類儲蓄產品、小額貸款、小額保險、匯兌和電子貨幣、賬單支付、有限的外幣兌換等,監(jiān)管部門還將微型金融產品擴展至小額房屋金融和農業(yè)貸款,且沒有過多的文件報備和和資本充足率要求。另外，對微型金融機構的單一貸款額度限制亦較為寬松。如巴基斯坦要求微型金融銀行的單一貸款規(guī)模不超過銀行投資組合的40%。菲律賓自2012年3月將單一貸款額度由15萬提高至50萬派士,且限額比例放寬至整個投資組合40%。

（四）再融資能力的拓展

在2013年全球微型金融排名前5名的國家,微型金融機構的再融資渠道均不受嚴格限制,既可從商業(yè)銀行、開發(fā)性金融機構、中央銀行獲得融資,還可發(fā)行商業(yè)票據(jù)、債券,甚至可以將資產證券化或向公眾募集股份,亦較多由政府出頭成立專項基金為微型金融機構提供資金扶持。如巴基斯坦由政府運營的扶貧基金作為微型金融業(yè)的頂點機構,成為微型組織提供批發(fā)基金的主要提供者?？夏醽喺闪⑴孕∑髽I(yè)基金和年輕企業(yè)發(fā)展基金（各＄2 330萬元）,以市場利率為微型金融機構提供整體批發(fā)資金。玻利維亞政府運營的第二層次的銀行（BDPs）專門被限制為第二層次的提供生產性小額貸款的微型金融機構提供資金扶持。

三、村鎮(zhèn)銀行促進性法律制度安排之缺陷

我國現(xiàn)行村鎮(zhèn)銀行法律制度供給為村鎮(zhèn)銀行的設立、投資人資質、內部治理、業(yè)務運營和監(jiān)管提供了行為導引,但依然存在投資人準入的身份歧視、收益權與經營權受限和再融資能力不足等制度缺失:

（一）投資人的身份歧視

我國的民間資本規(guī)模龐大,具有轉化為金融資本的強大內在沖動,如能加以充分利用為農村金融市場提供豐沛資金則大有裨益。但基于對風險控制的需求,《村鎮(zhèn)銀行管理的暫行規(guī)定》的市場準入沿襲舊有制度，其投資人制度對民間資本、非銀行機構施加諸多的歧視性準入限制,即只能由1家以上境內銀行業(yè)金融機構作為主發(fā)起人（持股比例不得低于股本總額的20%,2012年降至15%）發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行,非銀行資本只能參股設立村鎮(zhèn)銀行,且其持股比例均不能超過10%,導致不同資本之間的不公平,亦在很大程度限制投資主體的范圍和廣度,使有投資意愿的投資人因諸種嚴苛限制和不能享有控制權望而卻步,阻滯民間資本、非銀行資本向村鎮(zhèn)銀行的投入[3]。作為非控股股東的現(xiàn)有投資人，起初投入熱情還較高,但隨著經營效益未明顯提升、投資效益不高甚至多年未分紅,且不能實現(xiàn)控股,經營自主權缺失。近兩年非控股股東轉讓股權趨勢顯現(xiàn),也不利于村鎮(zhèn)銀行的股東穩(wěn)定性,對其持續(xù)經營帶來負面影響。

（二）收益權受限

在微型金融領域,信貸機構主要依靠維持較高利率來保證收入,也是投資人收回資金成本、運營成本和風險成本的唯一方法。與全球排名前五名的國家均沒有設定利率上限相比,我國村鎮(zhèn)銀行的存、貸款利率實行上、下限管理,由央行制定基準利率,村鎮(zhèn)銀行嚴格按照基準利率上下限浮動,最高不超過貸款基準利率的0.9-2倍,呈現(xiàn)出鮮明的管制型特征[4]。

這種資金定價機制忽視村鎮(zhèn)銀行提供產品所具有的額度小、分散、交易成本和風險高等特點,其貸款投向通常為收益率較低的農業(yè)生產性項目或非生產性用途。低利率雖然能夠在短期內增加機構的業(yè)務量,但低利率降低村鎮(zhèn)銀行的貸款利潤,最終村鎮(zhèn)銀行能提供的資金越來越少,借款人也不能得到長期穩(wěn)定的貸款支持。因此,村鎮(zhèn)銀行的目標客戶和業(yè)務特征決定其利息水平必然高于傳統(tǒng)商業(yè)銀行。然而,現(xiàn)行嚴格的利率上限使其收益無法覆蓋運營成本,從實踐情況來看,在一些地區(qū)明顯低于市場的利率水平。為規(guī)避風險,村鎮(zhèn)銀行必然會選擇“慎貸”和“惜貸”,陷入“貸款難”的發(fā)展困境,進而抑制其承擔支農責任的積極性,經營中心必然逐步向縣城轉移,離農脫農不可避免,甚至通過索取財務顧問或咨詢費等變相超越利率上限[5]。

（三）經營權受限

為控制風險和引導資金投入“三農”,立法者通過控制貸款比例來分散和降低村鎮(zhèn)銀行的風險,并對其信貸業(yè)務、貸款用途和額度施加不同程度的限制。一是地域限制。村鎮(zhèn)銀行僅在縣、鄉(xiāng)兩級設立,在縣域范圍內開展存款、貸款業(yè)務,禁止村鎮(zhèn)銀行跨縣（市）發(fā)放貸款和吸收存款,限制村鎮(zhèn)銀行取得規(guī)模效益和高質量的業(yè)務操作[6]。二是用途限制。村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應首先充分滿足縣域內農戶、農業(yè)和農村經濟發(fā)展的需要。三是貸款額度和集中度限制。單一借款人的貸款額度和單一集團企業(yè)客戶的授信余額分別不超過資本凈額的5%和10%（2010年分別增至10%和15%）,在一定程度上遏制村鎮(zhèn)銀行的經營規(guī)模和業(yè)務效益,喪失業(yè)務創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造力,甚至出現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行抬高注冊資本額度來突破單一貸款額度的限制,從而造成金融資源的閑置和浪費。四是業(yè)務限制。村鎮(zhèn)銀行雖可從事完整的銀行業(yè)務,但其未獲批“行號”,不能加入大、小額支付系統(tǒng)而使其無法辦理國內結算、匯兌、票據(jù)貼現(xiàn)等業(yè)務[6]。盡管部分村鎮(zhèn)銀行通過主發(fā)起人或代理人間接加入大、小額支付系統(tǒng),但實質上淪為主發(fā)起人的分支機構。此外,銀聯(lián)入會費高達300萬元,通存通兌沒有開通,基本不能辦理對公業(yè)務,亦無法開展銀行卡業(yè)務,競爭力遠低于縣域內同業(yè)競爭者。

（四）再融資能力受限

村鎮(zhèn)銀行的權益資本融資和債務資本融資都存在較大缺口。在債務融資方面,村鎮(zhèn)銀行主要依靠吸收個人和農村中小企業(yè)存款。村鎮(zhèn)銀行發(fā)展受制于資產規(guī)模小、資金實力單薄且成本費用較高,通常設立在經濟發(fā)展相對落后的農村地區(qū),可吸收的閑置資金規(guī)模有限。盡管央行2012年6月7日宣布存款利率浮動上限調整為基準利率的1.1倍,村鎮(zhèn)銀行均采用“一浮到頂”來擴展其吸儲能力,但其存款利率與其他縣域吸儲類金融機構相差無幾,再加之其信譽積累不夠、公眾認知度不高、客戶認同度低、網點覆蓋率不足,其動員儲蓄能力大打折扣,僅依靠股東的初始投資和追加投資不足以保障其財務可持續(xù),也難以擴大資本規(guī)模實現(xiàn)服務三農的政策目標。同時,因不能接入人民銀行支付系統(tǒng)，結算系統(tǒng)不暢,村鎮(zhèn)銀行不能進入全國銀行間市場進行同業(yè)拆借,且其與大型商業(yè)銀行或政策性銀行之間的“農村金融市場批發(fā)+零售商資金融通”的合作聯(lián)通機制還尚未建立。 在權益融資方面,村鎮(zhèn)銀行起步晚、規(guī)模小、盈利性難以實現(xiàn),尚不具備上市的條件。村鎮(zhèn)銀行被禁止發(fā)行金融債券,亦缺乏發(fā)行債券票據(jù)的直接融資渠道,保險資金等社會資金也缺乏進入村鎮(zhèn)銀行的渠道和優(yōu)惠政策。

四、村鎮(zhèn)銀行促進性法律制度之修復

村鎮(zhèn)銀行促進性法律制度存在的缺失與失衡,在很大程度上抑制村鎮(zhèn)銀行的組建和服務“三農”的實效,應從優(yōu)化發(fā)起人制度、放松利率管制與經營權限制以及擴寬再融資渠道等角度,進一步提升法律對村鎮(zhèn)銀行投資人權益的保護水平。

（一）投資人資質的拓展

針對村鎮(zhèn)銀行投資人的準入壁壘和身份歧視,應從廣度和深度兩個層面加以改進。從廣度上看,進一步拓寬投資主體的范圍,探索大中型銀行、非政府組織和政府的有限參與的合理模式。除由銀行業(yè)控股發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行之外,可考慮由大中型銀行采用優(yōu)先股股東、參股和特許經營的模式參與村鎮(zhèn)銀行的設立與運營。對于非政府組織而言,國際開發(fā)組織、慈善組織和非政府組織等非營利性組織更加注重社會效益,由其參股的村鎮(zhèn)銀行可在較大程度上服務于“三農”。對于政府而言,村鎮(zhèn)銀行在保證營利性的基礎上肩負一定的公益性目標,政府在其發(fā)展初期給予更多的扶持和利益補償是必須的,可考慮借鑒國外的成功經驗,從投資人入手引入政策性扶持,允許政府以適當方式參與村鎮(zhèn)銀行的設立與組建,引導投資人進入農村金融市場。當然,政府的參與是最低限度的,不僅表現(xiàn)在直接投資入股,也表現(xiàn)在低息貸款、批發(fā)資金的提供以及人才培養(yǎng)和基礎設施的完善。從深度上看,采用試點方式逐步放開民間資本進入農村金融市場的準入限制,放寬村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人或出資人中至少有一家銀行業(yè)金融機構的限制,允許民間資本（包括小額信貸公司、民營企業(yè)、境外非金融機構、國際非政府組織作為第一大股東）平等發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行,最大限度地鼓勵民間資本注入村鎮(zhèn)銀行。

（二）利率控制的市場化、多元化

利率是對村鎮(zhèn)銀行的盈利能力與持續(xù)發(fā)展能力起著決定性作用。貸款利率是由各種變量共同決定,市場化利率因宏觀經濟環(huán)境、資金供求關系以及項目模式的不同而存在很大差異,較高的利率是對契約執(zhí)行風險溢價和交易本身風險溢價的合理補償,具有一定的合理性。針對村鎮(zhèn)銀行的目標客戶脆弱、貸款風險大、交易成本高,只有允許其收取較高的貸款利率,才能維持其財務可持續(xù)性。特別伴隨著村鎮(zhèn)銀行市場準入門檻的降低、農村信貸市場競爭度的提升,應在保留利率上限管理的前提下給予其利率水平較大的容忍區(qū)間,允許其設定較高的貸款利率作為“三農”貸款信用風險的補償。微型金融發(fā)達國家經驗表明,保持盈虧平衡的平均利率水平維持在25%～30%之間。我國學者對村鎮(zhèn)銀行信貸利率實證研究的結果,財務可持續(xù)經營下村鎮(zhèn)銀行的盈虧平衡利率在12%～13%之間,盈利則需利率在24%～27%之間[7]?？紤]由中國人民銀行根據(jù)科學的數(shù)理實證分析結果,按照借貸用途或金額的不同分類設置差別化的利率參考值,且每三個月定期更新與調整。此外,允許村鎮(zhèn)銀行在基準利率基礎上,根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展水平、資金供求狀況、債務人可承受能力,自主確立貸款利率。對于一定限額以下或者生產類的信貸,可放松利率控制,探索建立小額豁免制度。

（三）放松經營限制

村鎮(zhèn)銀行的經營范圍和行為能力決定投資者預期收益,故應在立法上放寬對村鎮(zhèn)銀行經營業(yè)務的諸種限制,確保其盈利能力。首先,在村鎮(zhèn)銀行的支農責任發(fā)揮實效的基礎上,允許運營較為成熟與規(guī)范的村鎮(zhèn)銀行突破經營地域的限制,適當擴大至關聯(lián)的經濟區(qū)域范圍內,使其擴大存款來源和實現(xiàn)規(guī)模經營。其次,在符合審慎監(jiān)管的基礎上,允許村鎮(zhèn)銀行實施差異化的單一借款人的單筆貸款額度。在經濟發(fā)達的地區(qū),資產充足率較高、經營穩(wěn)健的村鎮(zhèn)銀行,可適度放開單一借款人的貸款額度和授信額度。再次,根據(jù)村鎮(zhèn)銀行的財務績效和支農責任實現(xiàn),對經營穩(wěn)健良好的村鎮(zhèn)銀行,可適當放寬其存、貸款比例限制。最后,人民銀行應批準經營穩(wěn)健且實現(xiàn)支農責任的村鎮(zhèn)銀行的“行號”申請,允許其加入大、小額支付系統(tǒng),并采取包括技術支持在內的各種措施幫助村鎮(zhèn)銀行接入。銀聯(lián)也應對村鎮(zhèn)銀行實行優(yōu)惠的收費政策,降低入會費等相關費用,支持其開展銀行卡業(yè)務[8]。

（四）提升再融資能力

為緩解村鎮(zhèn)銀行的融資困境,可通過法律擴張融資額度和擴寬融資途徑:

1.融資額度之擴張。控制村鎮(zhèn)銀行從商業(yè)銀行融資的額度在于以控制風險的傳遞。但即使放寬該融資比率的限制也不會導致銀行貸款額度徒增。因此,可融入動態(tài)激勵機制,適當提高村鎮(zhèn)銀行的財務杠桿率,允許穩(wěn)健經營的新型農村金融組織銀行貸款額度逐年擴大。為此,李蕊曾建議《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》修改為“從商業(yè)銀行獲得融入資金的余額,第一年資金融入比例不超過凈資產的50%;第二年不超過75%,第三年不超過100%;連續(xù)經營三年后,資金融入額度不超過凈資產的200%”[9]。此外,為擴大新型農村金融組織從商業(yè)銀行獲得批發(fā)貸款的機會和可能,應增加配套性政策扶持,如出臺“銀行對村鎮(zhèn)銀行、資金互助社和小額貸款公司的借款額度計入同業(yè)借款,不計入貸款規(guī)?！钡募钚源胧┮哉{動村鎮(zhèn)銀行的積極性。

2.擴寬其融資渠道。在債務融資方面,一是將財政支農資金和財政支農政策配套資金優(yōu)先存入村鎮(zhèn)銀行。二是適當調高與資本金的掛鉤比例,由人民銀行向村鎮(zhèn)銀行提供更多的支農低息資金或信貸援助,擴大其涉農貸款規(guī)模。三是引導村鎮(zhèn)銀行進入同業(yè)拆借市場,在季節(jié)性貸款高峰臨時向同業(yè)借入更多資金以滿足農村的生產性借貸。四是鼓勵村鎮(zhèn)銀行與商業(yè)銀行的合理對接。五是允許穩(wěn)健成熟運營的村鎮(zhèn)銀行發(fā)行金融債券,使其籌措到穩(wěn)定且期限靈活的資金。六是鼓勵村鎮(zhèn)銀行之間的再合作,建立農村金融協(xié)作系統(tǒng),形成更有效率的資金融通和結算體系。在權益融資方面,一是鼓勵村鎮(zhèn)銀行進入資本市場,不僅能獲得低成本的融資,且能吸引私募機構和投資基金,增加整個行業(yè)的資本儲量。二是由地方政府牽頭,發(fā)起成立國家級和次地區(qū)級農業(yè)產業(yè)投資基金作為金融創(chuàng)新工具為其提供融資支持。

總之村鎮(zhèn)銀行作為服務三農的重要金融力量,需進一步為其投資者權益提供較為穩(wěn)定和充足的法律保護。因此,除降低市場準入門檻、放松利率管制和經營限制外,還應當通過制度創(chuàng)新降低其貸款風險和交易成本,確保其可持續(xù)性發(fā)展,有效協(xié)調其盈利性與支農性的目標沖突,方能實現(xiàn)農村金融新政的目標。

[1] Sa-Dhan，New Delhiby. Micro-finance Regulation in Seven Countries: A Comparative Study, Report Prepared for the IRIS Center in University of Maryland[M].

[2] Economist Intelligence Unit, Global Microscope on the Micro-finance Business Environment2013[EB/OL].[2014-08-13].http://www.eiu.com/public/thankyou-download.aspx?activity=download&campaignid=microscope .

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[5] 鹿彩華.我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展困境與對策簡析 [J]. 浙江金融,2013,411（8）:33-36.

[6] 張曉東.新型農村金融組織法律制度的改革與創(chuàng)新要點 [J]. 金融理論與實踐,2011, 385（8）:72-76.

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[9] 李蕊.我國村鎮(zhèn)銀行法律制度的完善——以可持續(xù)發(fā)展為視角[J].法學雜志,2012,239（11）:1-8.

[10] 武曉芬,劉少東.我國村鎮(zhèn)銀行融資方式及融資渠道創(chuàng)新研究——以云南村鎮(zhèn)銀行為例[J].思想戰(zhàn)線,2011,37（1）:133-134.

Defect and Restoration of Village Bank’s Legal System in
View of Protection of Rights and Interests of Investors

CHEN Rong
（CollegeofPoliticsandAdministration,Chang’anUniversity,Xi’an710064,China）

Protection of the rights & interests of investors and global microscope on the micro-finance business environment put forward by Economist Intelligence Unit shows that the legal protection level of usufruct and managerial right decides the earnings-generating capacity, its ease level of market access and financial ability affect continuous supply of external funding, all which determines the village bank’s financial sustainability and loan intention. However the village bank’s market access set identity discrimination for private capital, the existing interest rates are difficult to cover the village bank’s operating costs, and the restriction of loan purposes, geographical district, limited refinancing capacity force made the village banks to operate with difficulties and have “mission drift ”. Therefore, the village bank’s legal system should allow private capital to be equal to launch village banks, explore large and medium-sized banks, non-governmental organizations and government in some reasonable ways to limited participation to village banks, empower village banks to have loan pricing autonomy to some extent and break through geographical restrictions, carry out different single borrowers of single loan amount, relax the deposits and loans ratio limit and strengthen refinancing capacity by expanding the financing amount and broaden the financing channels.

protection of rights and interests of investors; micro-finance; village bank; usufruct; managerial right; refinancing capacity

2015-01-06

國家社會科學基金項目（2010CFX052）；中國博士后科學基金項目（2012M51203）

陳蓉（1975-），女，長安大學政治與行政學院副教授，博士，美國伊利諾伊州立大學香檳分校訪問學者，主要研究方向為金融法。

F830.35

A

1009-9107（2015）05-0148-06