□ 祝建華 倪克敏 徐丹彤

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最低生活保障制度救助標準的法定化研究

□ 祝建華 倪克敏 徐丹彤

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度運行至今，其救助標準的制定呈現(xiàn)無序化與隨意化等亂象，并沒有遵循“需要與需要滿足”的政策制定原則。本文從低保救助標準制定過程中存在的問題出發(fā)，提出救助標準法定化的路徑，使低保救助標準的制定程序更為統(tǒng)一與規(guī)范，為社會救助制度的法制化奠定基礎。

最低生活保障制度 救助標準 法定化 規(guī)范化

一、問題的提出

城市居民最低生活保障制度自1999年在全國正式實施以來，已將近15年，而農(nóng)村最低生活保障制度自2007年正式實施至今也有6年多時間。盡管這項制度最初是從地方政府的試點開始而最后由中央政府以制度化的形式推廣普及到全國，但從政府與公民的關系層面來看，依然是自上而下的決策模式。在社會福利資源有限的前提下，政府可能更關注于如何將有限的資源更有效率地惠及到目標群體身上，因此，制度實施過程中可能更為關注籌資和遞送機制的效率，而很少關心“目標”人群，很少關心貧困家庭的多樣性需要，也不評價實際效果，最后會導致供給與服務的脫節(jié)?；趯ω毨У牟煌斫夂蛯ω毨蝿莸牟煌袛?，政府所制定的最低生活保障線并非完全依據(jù)貧困群體的需要未能滿足的實際狀況，而可能受到社會發(fā)展的目標、社會資源的多寡、社會再分配的原則、社會各個利益群體對公共資源的分配愿望等因素的影響，從而使得制度的目標可能會與現(xiàn)實狀況產(chǎn)生一定程度的偏離。

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，尤其是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于有較為雄厚的地方財政作為支撐，開始在民生領域進行了一系列的制度創(chuàng)新，尤其是在低保標準的制定上，出現(xiàn)了很多新的嘗試，目的就是盡可能地滿足城鄉(xiāng)貧困家庭的更高層次、更多層面的需要。但在另一些地方，尤其是西部等經(jīng)濟欠發(fā)達地方，由于財政資源有限，其低保標準的制定依然沿襲只重視資源的分配而忽視分析公民需要不能滿足的傳統(tǒng)決策方式，很少關心貧困家庭的多樣性需要。由此可見，各個地方的實際操作存在著較大差異，這些差異導致的直接后果就是低保標準制定的不科學、不規(guī)范。目前，從全國情況看，低保標準的制定和調(diào)整工作還存在一些需要規(guī)范的問題。

因此，本研究的核心議題即為城鄉(xiāng)低保救助標準的法定化問題。所謂法定化，就是通過法律加以規(guī)定，使之規(guī)范化、標準化的過程。城鄉(xiāng)低保救助標準的法定化，是指如何從中央層面，確立一個相對統(tǒng)一的低保標準制定方法，制定一個相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標準指標體系，確立低保標準制定的主體，規(guī)范各地低保標準制定的程序，同時賦予低保標準制定的方法、程序、主體一定的法律地位，使得各個地方低保標準的確立走向法定化的軌道。規(guī)范城鄉(xiāng)低保標準的制定和調(diào)整，是本文研究的主要問題。從這個意義上講，法定化首先需要解決的是統(tǒng)一性與規(guī)范性問題，只有確立制定標準的規(guī)范性，使之在合理性的基礎上逐步具有合法性，才能使低保救助標準的制定得到全面的推廣，并在較長一段時期內(nèi)指導相應的制度實踐。

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度救助標準法定化的障礙因素

在低保標準的具體制定上，由于經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡，各地區(qū)生活水平差異大，中央政府只能從社會穩(wěn)定、公平收入分配的高度提出原則性要求，具體標準由省級或市級政府有關部門根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、平均工資水平與家庭收入狀況、物價水平和財政承受能力而定，允許不同地區(qū)在標準上存在差異。在2011年《民政部等四部委關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》(以下簡稱“指導意見”)出臺之前，各地制定低保標準，調(diào)整低保標準的方法與依據(jù)不太一致，各省市的制定保障標準的方法不一，主要有：抽樣調(diào)查型、部門協(xié)商型、參照制定型、主觀判斷型和混合型等。從整體上觀察，從我國社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況和測量貧困線的可行性來看，根據(jù)恩格爾系數(shù)和維持生活基本需要的費用這兩種方法來測算我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障線較為常見。而低保救助標準的調(diào)整方法主要有幾大類：第一類是按照人均可支配收入調(diào)整；第二類是按照城鄉(xiāng)人均消費支出調(diào)整；第三類是參照最低工資標準調(diào)整。

在2011年“指導意見”出臺以后，各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標準時，基本采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法。但也有一些地方繼續(xù)沿用以前的方法來確定與調(diào)整低保標準，如浙江省一些城市的低保救助標準繼續(xù)按照最低工資的40%確定，農(nóng)村低保救助標準按照城市標準的60%確定。從十余年的制度實踐來看，我國各地城鄉(xiāng)低保救助標準的制定與調(diào)整基本呈現(xiàn)出一個混亂的局面，存在一系列問題需要解決，實際上已成為低保救助標準法定化的主要障礙，主要表現(xiàn)如下：

(一)過低的標準無法適應制度供給與公民需要相匹配的法定化要求

法定化要求政府提供“需要”來滿足公民的需要，要求公民的“需要”與制度的“需要滿足”之間能夠有效地互相對應，實現(xiàn)制度的可及性與可得性。應該講，這是法定化的最基本要求之一，即要求各地有一個能夠有效滿足公民現(xiàn)實需要的低保救助標準，并能夠根據(jù)實際需要進行有效的動態(tài)調(diào)整。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度在建立之初的確發(fā)揮了巨大的作用，在當時的經(jīng)濟條件下，相對較低的低保救助標準對陷入極端貧困的城鄉(xiāng)家庭起到了非常積極的救助效果。但是在進入21世紀以后，無論是現(xiàn)有的學術界的研究，還是實際工作部門的信息反饋，很大一部分都把矛頭集中在這項制度的救助標準上。認為現(xiàn)行制度過低的保障標準已嚴重影響最低生活保障制度的實際效果，導致低保制度提供的救助水平與城鄉(xiāng)貧困家庭的實際需要之間存在差距，制度供給與公民需要滿足之間不匹配，無法達到法定化的基本要求。

盡管現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度的保障標準在一定周期內(nèi)都會有動態(tài)調(diào)整，調(diào)整的結果一般是逐步提高。但需要注意的是，保障標準的提高并不意味著這項制度的目標已經(jīng)指向了基本生存需要之外的目標。相反，其制度目標依然停留在滿足城鄉(xiāng)貧困群體基本生存需要的層面，其提高的動力其實源于日常價格指數(shù)的上升和居民生活成本的增加。而且保障標準提高的幅度遠遠跟不上價格指數(shù)的上升和通貨膨脹的擴大程度。所以許多地方的城鄉(xiāng)低保標準實際上不僅沒有提升，相反卻呈現(xiàn)“相對下降”的趨勢。因此我們經(jīng)?？梢钥吹剑切┘{入低保救助的家庭可能連基本的生存也無法得以保障。由于標準偏低，許多納入救助的家庭的生活并沒有多大改善。根據(jù)一項對37個城市的調(diào)查顯示，絕大多數(shù)人(83.2%)的低保金不夠用或完全不夠用，與領取保障金前的生活相比，有20%左右的家庭感覺生活沒有變化，甚至還有少部分人(12%)感覺比以前生活更糟。[1]鄭功成等對上海、天津、武漢、蘭州和重慶市的調(diào)查也證實了這種結論。[2](PP232-233)

另一方面，過低的保障標準導致很大一部分城鄉(xiāng)貧困家庭不能納入救助的范疇，使其保障的對象只能是城鄉(xiāng)貧困人口中特別貧困的部分，人為造成的“入口過緊”，并將大批有勞動能力的在職、失業(yè)、下崗職工排斥在保障之外，形成事實上的制度排斥。

因此，從以上分析可以看出，公民的“需要”和制度的“需要滿足”之間不能有效地對應，低保救助標準過低，實際救助水平不高，使得低保救助的可及性與可得性不能有效統(tǒng)一起來，從而成為制約低保救助標準法定化的主要障礙之一。要實現(xiàn)低保救助標準的法定化，必須要讓低保救助標準適應公民的現(xiàn)實需要，形成穩(wěn)定的、規(guī)范的低保標準調(diào)整機制。

(二)不科學的標準制定過程與科學化、規(guī)范化的法定化要求存在差距

法定化要求低保救助標準的制定科學化、程序化和規(guī)范化。要求低保標準的制定經(jīng)過嚴格的技術環(huán)節(jié)和程序，要求有統(tǒng)一的規(guī)范來指導低保救助標準的制定。這是法定化的必要條件之一。

但在具體的工作實踐中，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，造成了各地調(diào)整標準、調(diào)整周期都存在一定的差距。在具體操作過程中，許多地方又沒有進行嚴格的科學論證，隨意性比較大。另外，還有些地方在低保標準的調(diào)整過程中經(jīng)常要受各種政治因素和主觀人為因素的影響。各地的標準差異懸殊，標準的制定過程比較隨意，最低生活保障線是估算得來的，而不是精確計算的結果，保障線缺乏科學依據(jù)。低保金標準過低帶有很強的地方行政個人意志色彩，往往是從“施舍者”的立場和利益出發(fā)，“量入為出”，“看米下鍋”。在制定城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的時候，依據(jù)的是地方的財政狀況，而很少考慮貧困者自身的需求。先定經(jīng)費后定標準，在實施過程中按財政承受能力和保障對象人數(shù)來確定標準，沒有進行科學測算，與實際消費水平存在較大差距。地方財政充裕，在社會救助上的預算和投入就相對較多，保障標準也會相對較高。地方財政匱乏，地方政府的工作重心也不在社會救助上，地方行政的個人意志決定了其在城鄉(xiāng)低保上的投入不足。財政資金限定了地方政府的救助行為，根據(jù)地方財政來決定低保投入和確定低保標準。這些地方政府行為盡管有其現(xiàn)實的所謂“合理性”，但是決不能成為指導性原則。

一些地方在制定或調(diào)整低保救助標準時往往采取的是參考周邊地區(qū)的策略。參照周邊城市的低保標準水平，不能太高也不能太低。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平與各周邊地區(qū)的經(jīng)濟水平的排位關系，自覺地將低保標準水平提到高于經(jīng)濟實力相對較低的城市的低保標準水平，或者壓低到低于經(jīng)濟實力高于自己的城市的低保標準水平，根據(jù)經(jīng)濟實力的排位來確定低保標準的總體排位，可以說，這是各地方在制定低保標準水平的一個潛規(guī)則。

一些地方的低保標準是部門之間妥協(xié)的產(chǎn)物。民政局主要負責制定低保標準，這個可以決定財政支出中低保所占份額；財政局是掌管財政大權的部門，他們不會輕易地將財政預算給某一個項目，常常會盡可能地限制或打壓上限。所以在一般情況下，當民政局所定的低保標準對于財政局來說太高時，他們不會批準這個預算，而且會要求民政局降低預算。這個時候民政局可能會做一些妥協(xié)，也可能最后財政局會妥協(xié)。如果雙方都不妥協(xié)，就需要政府行政首長來做最終裁決。很多地方的低保救助標準的制定過程充滿了部門間的利益沖突及主觀決定，從而使最終的結果偏離了貧困居民的客觀需求。

另外，很多地方的最低生活保障標準一般是參考當?shù)刈畹凸べY標準來確定的，一般為最低工資標準的40%。一些地方在40%的左右有些浮動。這里的問題是，盡管最低工資標準的制定有一定的科學依據(jù)，是勞動部門參考當?shù)鼐蜆I(yè)者及其贍養(yǎng)人口的最低生活費用、城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)、職工平均工資、經(jīng)濟發(fā)展水平、就業(yè)狀況等因素的情況下制定的，但是確定最低生活保障標準為最低工資標準的40%的比例依據(jù)，在很多地方也只是一個大概估算的結果。整體來講，依據(jù)這種方式來制定最低生活保障標準是不夠嚴謹和科學的。

從以上分析可以看出，現(xiàn)在各個地方低保救助標準的制定缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，呈現(xiàn)出各種各樣的形態(tài)，忽略城鄉(xiāng)貧困家庭的實際需求，缺乏科學依據(jù)，隨意性較強，主觀色彩濃厚，這與法定化的要求是極不相符合的。因此，為了規(guī)范地方政府的低保救助行為，使各地確定低保標準有一個相對一致的參照，必須研究和制定科學的指導性標準，使其更為科學和規(guī)范化，從而達到法定化的要求。

(三)測算方法的局限性是法定化的障礙因素之一

如前所述，法定化要求有一個相對統(tǒng)一的低保標準制定方法，一個相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標準指標體系，來確立低保標準制定的主體，規(guī)范化各地低保標準制定的程序，同時賦予低保標準制定的方法、程序、主體一定的法律地位，使得各個地方低保標準的確立走向法定化的軌道。但當前很多地方低保救助標準的具體測算方法存在的局限性是法定化的主要障礙因素之一。2011年民政部的指導意見中建議各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標準時，可采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法。*具體可參見《民政部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家統(tǒng)計局關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》，民發(fā)〔2011〕80號文件。

基本生活費用支出法的局限性主要集中在三個方面：首先，生活必需品的清單難以確定。這主要有兩個原因，一方面是因為一些專家在制定清單時可能由于缺乏生活體驗而使得清單脫離貧困家庭的實際，最后導致在實際的政策執(zhí)行中難以實施。另外一方面就是對于哪些應該納入清單爭議較大，實際上其涉及到的就是低保制度要保障的目標與層次的問題，這是制度設計理念層面的問題。從前期的制度實施來看，一般認為只要把那些保障最基本生存需要的物品納入清單即可，但最近的一些研究提出，如果僅僅著眼于反絕對貧困，低保家庭依然會面臨其他層面的社會排斥而導致難以維持有尊嚴的生活，現(xiàn)代社會政策的理念應該有所提升才符合社會現(xiàn)實的需要。其次，也正是前面所述體現(xiàn)出來的局限，最后選擇納入“必需品”的總是最容易取得一致的項目，而有爭議的項目往往會被擱置起來，所以這種方法制定的標準容易偏低。[3](P14)最后，使用這種方法需要確立必需品清單，就必須進行大量的住戶調(diào)查，這對缺乏這方面資料的地方來說是個很大的局限性。

恩格爾系數(shù)法也存在一定的局限性。由于受到價格、地域等因素的影響，在我國恩格爾系數(shù)變化較大，并且所反映的貧困狀況過于絕對。另外，恩格爾系數(shù)法把基本生活消費局限為食物消費，過于單一，忽略了貧困者生活中其他重要的影響因素，例如衣、住、行以及教育娛樂等方面的需求，因此用該方法測算出的貧困標準往往偏低。

消費支出比例法最大的問題在于比例的確定，也就是需要事先按照基本生活費用支出法或恩格爾系數(shù)法測算出當?shù)氐牡捅＞戎鷺藴?，然后來計算這一標準與上年度人均消費支出的比例。這一過程也是比較復雜的過程，需要建立在大量的統(tǒng)計調(diào)查基礎之上。一些地方出于成本的考慮往往不采用這種方法。另外，這種方法一般適用于生活形態(tài)較為固定、變化不大的貧困家庭，而一旦這些家庭出現(xiàn)突發(fā)事件或者面臨突發(fā)性的社會風險，導致其消費支出某一項明顯增高，例如重病、重殘等，低保支出的比例明顯出現(xiàn)較大偏差，這種方法就不太適用了。

當然，還有其他的一些方法同樣可以用來制定低保救助標準，如馬丁法、擴展線性模型等方法，但這些方法涉及到非常復雜的回歸分析等計算，一般人很難理解，這直接影響了其應用與推廣。一些地方依據(jù)最低工資來制定低保救助標準，看起來比較簡單，但是最低工資的確立過程也是一個復雜的過程，而且其中是否具有科學性還有待進一步的驗證。

三、最低生活保障標準法定化的設計

最低生活保障標準法定化設計的目標，是要破除低保救助標準法定化過程中的障礙因素，確立統(tǒng)一的標準制定原則，規(guī)范低保標準制定的具體方法，逐步形成科學的、規(guī)范化的低保標準制定程序，同時有著統(tǒng)一的低保標準制定機構。只有實現(xiàn)以上目標，才能達到低保救助標準法定化的要求，才能形成科學、規(guī)范、有序的低保標準制定方法和調(diào)整機制。為此，我們對城鄉(xiāng)低保救助標準法定化的設計如下：

(一)統(tǒng)一“基本生活需要”的界定

要確立低保救助標準，首先就是要確立“基本生活需要”的基本范圍。現(xiàn)行制度亂象的癥結之一就在于對“基本生活需要”的理解不一。澳大利亞新南威爾士大學社會政策研究中心試圖提出“可操作的澳大利亞家庭預算標準系列”，提出標準預算的測量方法，主要應該包括：用一個可操作的個人預算標準系列來代表其生活水平；這個預算標準是由裝入一個特定貨籃中的商品和服務來表示的；在一個特定的時空條件下，貨籃中的貨品可以被定價；貨籃中貨品的總價格即此人的基本生活支出；基本生活支出可代表其生活水平；其生活水平亦是其基本生活需要。[4](PP288-289)2011年民政部指導意見的三種計算方法中，必需食品消費支出主要是通過市場調(diào)查來確定當?shù)厥称繁匦杵废M清單(即標準食物清單)，同時根據(jù)中國營養(yǎng)學會推薦的能量攝入量、相應食物攝入量以及食物的市場價格計算得出。(表1、表2)能量攝入量以及相應食物攝入量等都有較為成熟的計算方法，問題的關鍵在于如何根據(jù)市場調(diào)查來確定當?shù)氐氖称繁匦杵废M清單，也就是標準食物清單。

表1 中國居民膳食能量推薦攝入量(千卡/日)

資料來源：中國營養(yǎng)學會編著的《中國居民膳食營養(yǎng)素參考攝入量》，中國輕工業(yè)出版社2001年版，第18頁。有關說明：(1)表中所列為18-49歲成年人膳食能量推薦攝入量；(2)綜合考慮輕體力活動男、女膳食能量推薦攝入量，建議以2200千卡作為測算城鄉(xiāng)低保標準時的參考數(shù)據(jù)。

表2 中國居民不同能量水平建議食物攝入量(克/日)

資料來源：中國營養(yǎng)學會編著的《中國居民膳食指南》，西藏人民出版社2007年版，第176頁。

低保救助標準的制定要貫穿基礎性原則。所謂基礎性原則，是指低保制度所滿足的是貧困群體最基本的生活需要，這是一個前提與基礎。2014年5月1日正式實施的《社會救助暫行辦法》實際上對以往的一些界定進行了重新梳理，對一些比較模糊的邊界問題進行了澄清，明確了“基本生活需要”的內(nèi)涵與外延。1999年的城市低保條例所涉及到的基本標準主要包括衣、食、住，必要的燃氣費用和義務教育支出，但從新出臺的《社會救助暫行辦法》來看，這一暫行辦法進一步明確了“基本生活需要”的標準是保障城鄉(xiāng)貧困家庭的“衣、食”需要，其他的住房、教育、醫(yī)療等方面的需要滿足，全部交給住房救助、教育救助、醫(yī)療救助以及臨時救助等專項救助解決。這進一步明確了最低生活保障制度所應該保障的范圍，進一步明確了制定最低生活保障標準時應該遵循的統(tǒng)一的依據(jù)。

根據(jù)以上分析，結合我國城市與農(nóng)村居民的消費支出結構及類型，我們嘗試提出“基本生活需要”的測量指標。對其“基本生活”的界定可以確立在維持基本生存需要的層面。結合當前一些地方城市的制度創(chuàng)新實踐，參考中國營養(yǎng)學會的一些研究成果，本研究認為“基本生活需要”的具體指標如下：

表3 城鄉(xiāng)貧困家庭基本生活需要測量表

表3所顯示的指標在以家庭為分析單位時必須考慮家庭規(guī)模、家庭結構以及消費結構等因素，進行相應的加權。另外，不同地方可以根據(jù)實際情況在這24個指標的范圍內(nèi)對其中的具體指標進行增減，但表中所列基本能夠涵蓋城鄉(xiāng)居民的基本生活需要。只有統(tǒng)一“基本生活需要”的界定，明確統(tǒng)一“基本生活需要”所包含的具體內(nèi)容與指標，統(tǒng)一“基本生活需要”的具體計算方法，才能保障最低生活保障制度的救助標準真正符合法定化的要求。

(二)規(guī)范救助標準的制定模式：“1+X”模式

表3所列出的是城鄉(xiāng)居民的“標準化基本需要”，這是每一個貧困家庭基本生活需要的體現(xiàn)。換句話說，要保障這些貧困家庭的基本生活，表中所列的指標必須一一得到滿足。城鄉(xiāng)低保救助標準的法定化就是要解決制定標準的規(guī)范化，保證標準的相對統(tǒng)一。統(tǒng)一標準的制定方法有利于保障各地區(qū)的貧困者享有公平的權益，同時也有利于對當?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫鹊墓芾恚欣诟鞯貐^(qū)低保標準的調(diào)整，使得低保標準的調(diào)整變得相對簡單。因此，這里嘗試提出“1+X”的低保救助標準制定模式來規(guī)范全國各地低保救助標準的制定。

所謂的“1”，就是表中所列的24項指標，允許各地根據(jù)實際情況有1-2項的增減，例如，南方的城市和農(nóng)村就不存在“冬季供暖”這一需要。這些指標部分可以根據(jù)“基本生活消費支出法”進行計算，其他部分通過調(diào)查，結合市場價格折算。將所有指標相加可以得出當?shù)氐摹盎旧钚枰睒藴?，這一標準就是我們所需要的“最低生活保障標準”。這就是“1”的部分，所有的城市與農(nóng)村都必須保障這部分的基本需要的滿足。實際上這也是絕大多數(shù)城市與農(nóng)村的救助標準。每個地方由于經(jīng)濟、社會發(fā)展不均衡導致的差異性主要體現(xiàn)在這里的“1”是有高低之分的，一些指標需要結合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平以及市場消費價格來確定。經(jīng)濟發(fā)達的地方，“1”在數(shù)值上就高，經(jīng)濟不發(fā)達的地方，“1”在數(shù)值上就低。但不論是高的標準還是低的標準，其滿足的基本需要都是一樣的，兩者之間并沒有差別。因此，這種設計，還是從貧困群體的基本需要出發(fā)，通過低保制度來滿足其基本生活需要，充分體現(xiàn)了需要與需要滿足之間的對應性。而通過24個左右的指標，可以使得各地低保標準的制定相對統(tǒng)一和有序，不至于出現(xiàn)“量入為出”的現(xiàn)象，對于哪些指標應該和不應該列入“基本生活需要”的范疇都有相對統(tǒng)一的約束，通過這種方式能夠有效地保障各地低保救助對象的基本需要得到切實滿足。

當然，這24個指標是具有動態(tài)性的，建議每兩年進行一次大規(guī)模的城鄉(xiāng)居民調(diào)查，通過布拉德肖的“標準預算法民主化”的方式，結合專家的研究，確立相對統(tǒng)一的指標體系。實際上現(xiàn)在很多省市都建立了相對固定的貧困家庭生活監(jiān)測點，長期對一些貧困家庭的基本生活和消費支出進行監(jiān)測，以及時地為低保標準的制定提供動態(tài)的數(shù)據(jù)支持。

為了讓貧困家庭充分分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，一些經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)在低保救助之外還可設置一些附帶福利，只要取得低保救助資格就可以享受這些附帶福利。但這些附帶福利目前沒有完整地納入一些相應的專項救助，同時也不是低保制度本身所應該包含的內(nèi)容，而且各個地方附帶福利的形式也呈現(xiàn)出多樣性，很多時候是一些地方的“土政策”、“土辦法”。在這種情況下，一方面為體現(xiàn)出地區(qū)差異性，另一方面也為有效規(guī)范低保制度的運行，需要對這些附帶福利通過制度化的形式確定下來，使得整個救助體系運行起來更為有序和規(guī)范。為此，我們在低保救助標準的“1”之外，還設立了“X”部分。如果說“1”是所有地區(qū)必須完成的規(guī)定動作的話，那么“X”則具有較大的相對靈活性。

“X”部分如何體現(xiàn)呢？各個地方可以根據(jù)具體的財政預算和地方居民消費結構進行適當布局和調(diào)整。一種方法是在“1”的基礎上進一步提高“1”所包含的各項指標的對應救助標準；一種方法是在“1”的基礎上，額外加上一些類似于表1中所體現(xiàn)出來的其他指標和相應的救助標準，并轉(zhuǎn)換成貨幣價格的方式體現(xiàn)出來。實際上從社會融合的角度而言，“X”部分的加入，在經(jīng)濟發(fā)達地方尤其重要，這能夠讓經(jīng)濟發(fā)達地方的貧困家庭充分分享當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的成果，在保障基本生存需要和基本生活需要的基礎上，融入當?shù)刂髁鞯纳鐣罘绞?。在制度層面，其意義在于能夠體現(xiàn)出城鄉(xiāng)低保制度轉(zhuǎn)型的新動向。換句話說，能夠體現(xiàn)出低保制度由最初的“被動補救型”救助方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃踊貞汀本戎绞?，而這種轉(zhuǎn)變將對整個社會救助體系的建設產(chǎn)生重要影響。

我們知道，低保標準還要考慮政府和公眾的接受程度。最低生活保障標準屬于社會政策，是要用于實踐的，所以必須考慮政府和公眾的接受程度。如果低保標準過低，那么對政府財政的壓力就小，因而也容易獲得相關政府部門的認可。但是，如果該標準過低，就不易受到公眾的認可。過高的標準雖不容易引發(fā)公眾的不滿，但會給財政帶來巨大的壓力。因此，“X”部分也能夠在一定程度上體現(xiàn)出地方政府的自主性以及公眾的接受程度。

“X”部分在低保制度的具體實踐中，對各個地方不作硬性要求，不列入地方的各項考核，但可以作為地方政府及相關部門的獎勵加分項目。這樣操作，一方面不會加重各個地方的財政負擔，另一方面又能夠充分調(diào)動經(jīng)濟發(fā)達地方政府的積極性。而最終真正得到實惠的是城鄉(xiāng)貧困家庭。同時這種方法也保證了政策的靈活性，允許經(jīng)濟發(fā)達的城市在中央制定的救助標準基礎上往上浮動一定比例，同時在救助標準的動態(tài)調(diào)整過程中，只允許地方城市救助標準高于中央調(diào)整幅度，而不得低于中央指定的動態(tài)調(diào)整幅度。通過這種方式來制定救助標準，一方面能夠保證經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的城市貧困家庭享受到正常的低保救助，另一方面又能夠體現(xiàn)政策靈活性，允許經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)充分發(fā)揮其財力雄厚的優(yōu)勢，使得這一地區(qū)的城市貧困家庭能更好地分享當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的成果。

需要進一步說明的是，“1+X”模式中，“1”的部分制定權利在民政部，而“X”部分則交給地方政府根據(jù)實際情況而定。尤其是在后期社會救助制度法制化的過程中，“1”的部分更為相對固定與統(tǒng)一，更有利于社會救助法的貫徹執(zhí)行，而“X”則給予了地方政府進一步操作的空間，體現(xiàn)出制度的靈活性。

(三)統(tǒng)一低保救助標準的制定機構

低保制度強調(diào)政府的主導性，現(xiàn)行低保標準的制定主要在地方政府。當初這樣規(guī)定，主要是考慮到我國幅員遼闊，地方經(jīng)濟、社會發(fā)展的狀況不同，每個地方的貧困特點也不同；同時考慮到各個地方財政能力的不同，讓地方根據(jù)自己的具體情況來制定低保標準，期望能夠做到因地制宜和因時制宜。但其弊端也非常明顯，會導致地方政府根據(jù)自身財力來設定低保標準，“看米下鍋”、“量入為出”，人為縮小“基本需要”的范疇，一些經(jīng)濟相對欠缺的地方政府，為實現(xiàn)“應保盡保”的考核目標，在財力有限的情況下，只能人為降低低保標準。這樣做的結果是導致城鄉(xiāng)貧困家庭的基本需要得不到滿足，貧困家庭的基本需要與政府的需要滿足之間不能對應起來。關于這些弊端，許多學者和實務部門工作者都對之進行了討論，這里不再贅述。

實際上，城鄉(xiāng)低保救助標準的法定化問題，最重要的就是實現(xiàn)低保標準制定的規(guī)范化，而規(guī)范化的基本要求就是需要有一個統(tǒng)一的低保標準制定機構。在一定程度上可以這樣認為，低保救助標準的法定化問題最為關鍵的不在于一些技術層面的問題，例如如何確定“基本生活需要”的范疇，如何確定低保救助標準的測定辦法等，而在于中央政府如何收權，將分散于各地方政府的低保標準制定權力收回，通過統(tǒng)一的機構來制定低保救助標準。這里會涉及到地方政府與中央政府的利益博弈。近幾年各個地方低保標準制定與調(diào)整的亂象局面也讓中央政府意識到問題的嚴重性。在社會救助尚未立法，各個地方缺乏強有力的法律約束和制度監(jiān)控的前提下，我們的建議是在中央層面設立統(tǒng)一的專業(yè)化的低保救助標準制定機構。

此外，制定一個相對科學的救助標準是一件需要協(xié)調(diào)各個部門的系統(tǒng)、細致而復雜的工作，需要調(diào)動很多資源，耗費一定的財力。如果交給地方政府去做，不能排除在實際的制度操作過程中一些地方可能會采取一些簡化的、投機取巧的行為和措施，如前文所述的參考周圍城市的情況，簡單的類比其他城市的救助標準而不仔細地實際考量自己城市的實際經(jīng)濟和財政狀況等等。因此，中央政府應該有能力從宏觀上把握各個地方城市的經(jīng)濟發(fā)展狀況，成立專門的機構，組織和協(xié)調(diào)國家各個部門，制定出相對科學并且符合地方實際的各個城市的救助標準。在中央層面建立專門的專業(yè)化低保救助標準制定機構，不僅有利于資源的協(xié)調(diào)與整合，更為重要的是通過這種方式，能夠使得各地的低保標準不用考慮地方財政能力，真正做到從各地貧困家庭的基本需要出發(fā)，切實保障每一個貧困家庭得到應有的救助，這將是未來社會政策發(fā)展的必由之路。

具體而言，可以在中央層面設立城鄉(xiāng)低保標準制定辦公室。這個專業(yè)化的專門機構的核心工作就是負責各個地方政府低保標準“1+X”中“1”部分的制定工作?！癤”部分則交給各個地方民政部門，由他們根據(jù)各地的實際情況確定。一些相關支撐數(shù)據(jù)可以協(xié)同國家統(tǒng)計部門獲取。此外，由于“1”部分中有些指標需要借助問卷調(diào)查等方式獲取，這些工作可以通過政府購買社會服務的方式委托給專業(yè)的社會調(diào)查機構。

低保救助標準制定的基本單位仍然要以縣和市作為基本的單位。*截至目前，全國共有287個地級市、13個地區(qū)、30個自治州、3個盟(合計333個地級行政單位)，883個市轄區(qū)、364個縣級市、1438個縣、117個自治縣、49個旗、3個自治旗、1個特區(qū)、1個林區(qū)(合計2856個縣級行政單位)。數(shù)據(jù)來源：行政區(qū)劃網(wǎng)，http://www.xzqh.org/html/show/cn/36907.html。近3000個縣級以上行政單位涉及的工作量并不大，完全可以由統(tǒng)一的機構實現(xiàn)。尤其是隨著信息化程度的提升，進一步提高了實現(xiàn)這個目標的可能性。*2014年9月，全國居民家庭經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)取得重大進展。具體見“全國居民家庭經(jīng)濟狀況核對經(jīng)驗交流暨信息系統(tǒng)建設推進會在青海召開”，民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201409/20140900694994.shtml。低保救助標準制定的基本單位如果過大，由于我國人口眾多，地域廣闊，不同區(qū)域之間存在著巨大的差異性，經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況也不一樣，其生活需要不可能用一個統(tǒng)一的經(jīng)濟標準來衡量。如果過小，一方面會增加管理的工作量，導致制度的成本上升，另一方面可能會人為地限定個體的生活區(qū)域，導致由于制度的原因而形成對城市貧困群體社會關系層面的排斥。

(四)規(guī)范低保救助標準制定的工作程序

現(xiàn)行低保制度的工作程序規(guī)定較為模糊，一般是由市、縣級民政部門牽頭，會同財政、統(tǒng)計、物價等相關部門制定并報批。這樣模糊的規(guī)定給地方政府靈活操作提供了巨大的空間，很多地方政府制定低保標準時過于隨意，過于簡單化，缺乏科學的論證。確定最低生活保障標準的操作過程，概括起來大體有如下三步：首先是統(tǒng)計，即對本市家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实某鞘芯用竦纳顮顩r進行詳細的調(diào)查了解，掌握貧困人口數(shù)量、家庭結構、居民最低生活消費情況和物價上漲指數(shù)等方面的資料；其次是測算，即根據(jù)生活必需品和當?shù)厥袌鰞r格等因素，計算出人均每月的最低消費金額；最后是確定標準，即根據(jù)計算結果，再結合當?shù)刎斦惺苣芰唾Y金來源等情況，規(guī)定一個可行的標準，即最低生活保障標準。同時由于人民生活水平逐年提高和物價不斷變動，各個地方還需設立定期與不定期的動態(tài)調(diào)整機制。

規(guī)范化的工作程序是法定化的基本要求。為此，我們對低保救助標準制定的工作程序設定如下：

1.民政部低保標準制定工作辦公室綜合使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，根據(jù)表3中的基本生活需要測量指標清單進行各地低保標準的測算。其中，統(tǒng)計數(shù)據(jù)是指當?shù)亟y(tǒng)計部門通過調(diào)查所得，并已向社會公布的數(shù)據(jù)，主要包括上年度城鄉(xiāng)居民人均消費支出、上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)最低收入家庭恩格爾系數(shù)等；監(jiān)測數(shù)據(jù)是指價格主管部門監(jiān)測的基本生活需要清單所涉及的商品市場價格；調(diào)查數(shù)據(jù)是指未納入當?shù)亟y(tǒng)計和監(jiān)測，需要工作辦公室通過抽樣調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，當然，抽樣調(diào)查可以委托專業(yè)的社會調(diào)查機構完成。

2.綜合各種數(shù)據(jù)，根據(jù)編制的指標清單計算出各地低保標準中的“1”的部分，得到最低保障標準。

3.各個地方根據(jù)民政部所制定的“1”部分的標準，根據(jù)“1+X”的低保標準制定公式，對“X”部分根據(jù)地方財政狀況以及地方消費結構等因素來實際確定，最后確立“1+X”的低保救助標準，其中“X”可以等于零。

4.各地將最后確立的“1+X”標準數(shù)據(jù)報民政部，民政部進行審核，報中央政府審批并頒布實施。

5.低保救助標準的調(diào)整周期為一年，一年調(diào)整一次，調(diào)整時可以采用消費支出比例法進行調(diào)整。

6.低保標準調(diào)整周期內(nèi)如果出現(xiàn)物價大幅度波動，則需要及時進行動態(tài)調(diào)整，調(diào)整幅度主要依據(jù)城鄉(xiāng)人均消費支出、消費者物價指數(shù)(CPI)、當?shù)刎斄顩r及資金使用情況等指標綜合平衡后得出。此時低保救助標準的計算公式為：低保標準=1+調(diào)整數(shù)+X

四、基本結論

城鄉(xiāng)低保救助標準的法定化實際上是要解決低保救助標準制定的依據(jù)、制定的方法、制定機構以及制定的程序相對統(tǒng)一與規(guī)范的問題。通過前文的論述，本文主要得出如下基本結論：

1.需要與需要滿足的對應性是低保救助標準制定的基本出發(fā)點。低保救助標準的制定必須從貧困家庭的“基本需要”出發(fā)。

2. “?；尽笔冀K是城鄉(xiāng)低保制度的制度目標。最低生活保障標準應該且只能保障城鄉(xiāng)貧困家庭的基本生存需要。

3.低保救助標準的法定化，首先要明確“基本生活需要”的基本范疇。根據(jù)現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》的規(guī)定，本研究綜合各種研究以及實際的宏觀數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，在此基礎上提出了“城鄉(xiāng)低保家庭基本生活需要”測量的24個指標。

4.本研究提出“1+X”的低保救助標準制定公式，即：低保標準=1+X。其中“1”是根據(jù)“城鄉(xiāng)低保家庭基本生活需要”測量的24個指標計算得出的最低生活保障標準的最基礎和最核心部分。每一個地方政府都必須滿足“1”這一部分的保障標準；“X”部分則是提供給地方政府相對靈活的操作空間，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可以在“1”的基礎上有所擴充和提高，使得這一地區(qū)的貧困群體得以充分分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。各個地方的低保救助標準就是“1”加上“X”的結果，其中“X”可以為“0”，也就是說，對絕大多數(shù)地方政府而言，只需要完成規(guī)定的“1”部分的低保救助標準即可；對中央政府而言，只需要確立相對統(tǒng)一的“1”部分的制定依據(jù)即可。中央政府保障基本，地方政府靈活機動擴充，這樣的低保標準制定方法既符合科學的論證，同時又能夠滿足各級政府的現(xiàn)實需要以及公眾的需求。

5.法定化不能允許各個地方政府完全根據(jù)自己的需要，確立不同的低保標準制定依據(jù)，確立不同的低保標準。必須需要一個相對統(tǒng)一的制定依據(jù)，這也是“1”這部分的意義所在，這是法定化的必然要求。而“X”則主要體現(xiàn)的是政策的靈活性。

6.法定化的難點不在于低保標準測算等技術環(huán)節(jié)，這些都可以通過各種途徑得以解決。法定化的難點在于如何打破地方政府的利益堡壘，在中央層面確立統(tǒng)一的、專門的、專業(yè)化低保標準制定機構，這是低保制度走向法制化的必由之路。

7.低保救助標準一般一年調(diào)整一次，在調(diào)整周期內(nèi)如果出現(xiàn)物價大幅度波動，可以對低保救助標準的制定公式進行修正，加入物價波動的因素，根據(jù)地方的CPI數(shù)據(jù)、消費結構與支出、人均收入等數(shù)據(jù)，設立調(diào)整數(shù)。低保標準的公式變?yōu)椋旱捅＞戎鷺藴?1+調(diào)整數(shù)+X。

8.低保標準法定化還要求低保標準的制定過程遵循一套嚴格、科學和統(tǒng)一的工作程序。在這個工作程序中，民政部扮演著重要的角色，同時要通過政府購買社會服務的方式調(diào)動一些社會力量，共同參與完成低保救助標準的制定。

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(責任編輯：黃鵬進)

教育部社科研究青年基金項目《城市低保家庭貧困代際傳遞及其阻斷政策研究》(10YJC630426)，國家社會科學基金資助青年項目 《城市居民家庭的貧困脆弱性及其消減研究》(12CSH094)，民政部社會救助司2013年委托研究項目《城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度救助標準的法定化研究》的階段性成果。

C913.7

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1243(2015)02-0057-09

作者：祝建華，浙江工業(yè)大學政治與公共管理學院副教授，主要研究方向：中國城鄉(xiāng)社會保障制度；倪克敏，浙江工業(yè)大學政治與公共管理學院碩士研究生；徐丹彤，浙江大學公共管理學院碩士研究生。郵編：310023