田飛龍

(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京100191)

一、問(wèn)題的提出:黨的法治轉(zhuǎn)型

法治轉(zhuǎn)型理論一般以國(guó)家為中心，②比如著名政治學(xué)家亨廷頓教授的轉(zhuǎn)型研究，參見(jiàn)亨廷頓:《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書(shū)店1998年版。甚至以法院為中心，③比如國(guó)內(nèi)有代表性的憲法學(xué)家將轉(zhuǎn)型研究化約為違憲審查模式的比較與選擇問(wèn)題，具有嚴(yán)格的法律(legal)取向，相對(duì)忽視了轉(zhuǎn)型所具有的“政治”(political)內(nèi)涵，參見(jiàn)張千帆、包萬(wàn)超、王衛(wèi)明:《司法審查制度比較研究》，譯林出版社2012年版。但在中國(guó)語(yǔ)境下，在歷史上的社會(huì)主義傳統(tǒng)的國(guó)家中，執(zhí)政黨的法治轉(zhuǎn)型不僅是首要的政黨治理問(wèn)題，也是首要的國(guó)家治理問(wèn)題。政黨轉(zhuǎn)型難題一直是社會(huì)主義國(guó)家治理的制度要害，煎熬著相應(yīng)國(guó)家的諸多政治與文化精英。④關(guān)于其他社會(huì)主義國(guó)家內(nèi)部性質(zhì)的轉(zhuǎn)型焦慮與思考，近期較有分量的研究參見(jiàn)項(xiàng)佐濤:《米洛萬(wàn)·吉拉斯的政治思想演變研究》，中央編譯出版社2012年版。黨政關(guān)系法治化與黨的法治轉(zhuǎn)型也一直是中國(guó)憲法科學(xué)⑤就中國(guó)憲法科學(xué)的學(xué)術(shù)形態(tài)而言，“司法”范式下的比較憲法學(xué)和基于“理想規(guī)范”的超實(shí)證主義憲法學(xué)不能成為中國(guó)憲法科學(xué)的實(shí)在基礎(chǔ)，有關(guān)學(xué)術(shù)批評(píng)參見(jiàn)高全喜、田飛龍:《政治憲法學(xué)的問(wèn)題、定位與方法》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2011年第3期;田飛龍:《中國(guó)憲法學(xué)脈絡(luò)中的政治憲法學(xué)》，載《學(xué)?！?013年第2期。的最根本問(wèn)題，不僅因?yàn)椤爸袊?guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”是中國(guó)憲法的根本，⑥參見(jiàn)陳端洪:《論憲法作為國(guó)家的根本法與高級(jí)法》，載《中外法學(xué)》2008年第4期。更因?yàn)檫@一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制作為實(shí)際起作用的執(zhí)政權(quán)已經(jīng)形成了中國(guó)黨政體系運(yùn)行的豐富的制度網(wǎng)絡(luò)。①有學(xué)者從“不成文憲法”的角度探討這些為規(guī)范主義法學(xué)所忽視的制度現(xiàn)象，參見(jiàn)強(qiáng)世功:《中國(guó)憲法中的不成文憲法——理解中國(guó)憲法的新視角》，載《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期;《中國(guó)憲政模式?——巴克爾關(guān)于中國(guó)憲政研究述評(píng)》，載《中外法學(xué)》2012年第5期。強(qiáng)世功的中國(guó)憲法研究進(jìn)路及相關(guān)結(jié)論引起了左翼學(xué)術(shù)力量的積極呼應(yīng)，最新的討論主要在強(qiáng)世功和美國(guó)學(xué)者白軻(Larry Catá Backer)之間展開(kāi)，參見(jiàn)白軻:《創(chuàng)建發(fā)展一套健全的中國(guó)憲政理論——強(qiáng)世功有關(guān)中國(guó)憲政形式主義與合法性問(wèn)題的論述》，載《開(kāi)放時(shí)代》2014年第2期;強(qiáng)世功:《如何探索中國(guó)的憲政道路?——對(duì)白軻教授的回應(yīng)》，載《開(kāi)放時(shí)代》2014年第2期。然而，這些經(jīng)由“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則衍生而成的權(quán)力現(xiàn)象和制度現(xiàn)象并未獲得法治原理的有效檢驗(yàn)和法治規(guī)范的有效制約，導(dǎo)致“法治中國(guó)”呈現(xiàn)出不完整、不成熟甚至不自主的面向。2011年，全國(guó)人大系統(tǒng)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，然而這一體系中的龐大法律條目基本不涉及黨的執(zhí)政權(quán)的組織與運(yùn)行規(guī)范，而只是關(guān)于常規(guī)憲定機(jī)構(gòu)及公民基本權(quán)利的規(guī)范，因而在“政治憲法”(political constitution)②“政治憲法”對(duì)應(yīng)于“法律憲法”(legal constitution)，是英國(guó)議會(huì)主權(quán)傳統(tǒng)下的憲法學(xué)概念，也是英國(guó)憲制的最重要特征，關(guān)于這一傳統(tǒng)的分析與總結(jié)，參見(jiàn)白芝浩:《英國(guó)憲法》，夏彥才譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版;近期的集中討論參見(jiàn)《德國(guó)法雜志》2013年第12期的專號(hào)，尤其是湯姆金斯教授的學(xué)術(shù)總結(jié)，see Adam Tomkins，What’s Left of the Political Constitution，German Law Journal，vol．14，no．12(2013)，pp．2275 －2292．的意義上是不夠完整的。一個(gè)具有完備法制的法治中國(guó)應(yīng)能夠運(yùn)用法治原理和法治規(guī)范檢驗(yàn)和制約一切公權(quán)力，任何遺漏或忽視都可能成為這一法治系統(tǒng)工程的“潰堤蟻穴”。

在建設(shè)法治國(guó)家的初步經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的壓力下，黨的法治轉(zhuǎn)型問(wèn)題及其思路逐步在黨內(nèi)獲得正式回應(yīng)與表達(dá)。2013年1月，習(xí)近平總書(shū)記在中紀(jì)委全體會(huì)議上明確提出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不想腐的保障機(jī)制。2013年5月，中共中央通過(guò)了兩部具有“黨內(nèi)立法法”之稱的重要文件:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案規(guī)定》?！包h內(nèi)立法法”分別從“立法”和“審查”的角度對(duì)黨內(nèi)規(guī)范體系予以法治化編碼，在原理與制度設(shè)計(jì)上對(duì)2000年《立法法》多有取法。2013年11月底，中共中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，黨內(nèi)立法有正式走上規(guī)范化、程序化、制度化之勢(shì)，作為法治國(guó)家重要組成部分的“依法治黨”開(kāi)始從理念與原則層面進(jìn)入系統(tǒng)化的制度實(shí)踐層面?！包h內(nèi)立法法”明確標(biāo)舉黨內(nèi)立法“與憲法法律相一致”，在規(guī)范意義上確立了憲法法律在治國(guó)理政中的權(quán)威性與至上性。盡管“依法治黨”之實(shí)際成效以及與國(guó)法體系的繁復(fù)整合還有待觀察與評(píng)估，但是將黨的權(quán)力全面納入法治原理與規(guī)范的理性軌道無(wú)疑是進(jìn)步的，值得期待的。③參見(jiàn)田飛龍:《黨內(nèi)立法法:依法治黨的標(biāo)志性舉措》，載《新產(chǎn)經(jīng)》2013年第11期。

將黨的權(quán)力運(yùn)行納入“法治思維與法治方式”之中，通過(guò)規(guī)范的黨內(nèi)立法而不是既往的“政策”、“口號(hào)”方式來(lái)治黨和治國(guó)，這是中共執(zhí)政思維與治理文化的重大轉(zhuǎn)變，是黨“模范”遵守憲法與法律的積極表現(xiàn)。一個(gè)有著長(zhǎng)期豐富執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的大黨，為什么在此刻提出要“打造制度之籠，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”呢?這僅僅是服務(wù)于反腐敗的短期需求，還是有著更為宏大的執(zhí)政黨法治轉(zhuǎn)型的意義?我們需要從政黨類型與功能的區(qū)分上，來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題的必要性。

現(xiàn)代政治都是政黨政治，都需要通過(guò)政黨作為制度中介來(lái)組織國(guó)家權(quán)力，來(lái)推動(dòng)國(guó)家的立法。但是政黨在組織國(guó)家方面，存在結(jié)構(gòu)功能上的差異。從現(xiàn)代政治歷史來(lái)看，根據(jù)政黨在組織國(guó)家方面的具體角色和作用強(qiáng)度，大體可以分為兩類。④政黨的比較研究與類型學(xué)在20世紀(jì)大部分時(shí)間里一度興盛，但隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和意識(shí)形態(tài)與世界體系的結(jié)構(gòu)性演變，與自由民主相匹配的西方選舉式政黨似乎成了唯一正當(dāng)?shù)恼h類型，多黨制也因此成了民主的核心指標(biāo)。但政治史上的事實(shí)并非如此簡(jiǎn)單，現(xiàn)實(shí)政治亦展現(xiàn)出政黨類型多元的結(jié)構(gòu)性特征。關(guān)于中國(guó)的政黨制度，其結(jié)構(gòu)特征與功能組合顯然就區(qū)別于西方主流模式，一個(gè)官方的解釋框架，參見(jiàn)《中國(guó)的政黨制度》(白皮書(shū))，國(guó)務(wù)院新聞辦，2007年;從政協(xié)角度對(duì)中國(guó)式多黨制的學(xué)術(shù)研究，參見(jiàn)高全喜、田飛龍:《協(xié)商與代表:政協(xié)的憲法角色及其變遷》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期。一類是議會(huì)型政黨，以西方國(guó)家的政黨類型為代表，主要功能是組織選舉和在議會(huì)內(nèi)進(jìn)行黨團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)。這類政黨在職能上相對(duì)簡(jiǎn)單，不屬于國(guó)家組織，所以黨內(nèi)制度建設(shè)的需求也比較低。另一類政黨屬于國(guó)家型政黨，⑤關(guān)于該種類型政黨與國(guó)家關(guān)系，參見(jiàn)任劍濤:《國(guó)家形態(tài)與憲法解釋》，載《戰(zhàn)略與管理》2012年第3/4期合編本。在社會(huì)主義國(guó)家比較常見(jiàn)。社會(huì)主義國(guó)家的執(zhí)政黨，不僅負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)該國(guó)人民進(jìn)行民主和社會(huì)主義革命的任務(wù)，還負(fù)有革命成功之后領(lǐng)導(dǎo)政治決策和推進(jìn)國(guó)家社會(huì)建構(gòu)的任務(wù)。這樣的組織和職能與國(guó)家職能又具有較高的對(duì)應(yīng)性，這就要求這種類型的政黨在制度建設(shè)上追求體系化以及與法治體系的對(duì)應(yīng)性，其制度建設(shè)需求較為突出。中國(guó)共產(chǎn)黨屬于第二種類型政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命和社會(huì)主義革命建立并鞏固政權(quán)之后，需要轉(zhuǎn)入法治國(guó)家的建設(shè)階段，①這一轉(zhuǎn)變被高全喜教授稱為“革命的反革命”，參見(jiàn)高全喜:《論革命的法理學(xué)》，載《北京大學(xué)研究生學(xué)志》2010年第1期。完成從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程就是要通過(guò)法治型政黨的建設(shè)，來(lái)配合、推動(dòng)、引領(lǐng)法治中國(guó)的建設(shè)，使黨成為中國(guó)法治建設(shè)的“領(lǐng)頭羊”。②從“牧羊人”到“領(lǐng)頭羊”的轉(zhuǎn)變，是黨融入法治中國(guó)體系的關(guān)鍵，憲法學(xué)者陳端洪教授曾以一則極其精彩的政治寓言來(lái)指陳這一角色變遷的憲制意義，參見(jiàn)陳端洪:《憲治與主權(quán)》，法律出版社2007年版，“序二:牧羊人與羊群”。

黨的建設(shè)和國(guó)家的建設(shè)，從法的角度來(lái)講，都要依賴內(nèi)在和諧一致的制度體系。那么我們就來(lái)考察一下我們的國(guó)法體系和黨法體系的規(guī)范建設(shè)情況:(1)從國(guó)法體系來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，我們已經(jīng)逐步形成了以《憲法》為根本法，以《立法法》為基本的立法規(guī)范，以及由240部左右的法律構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。③參見(jiàn)吳邦國(guó):《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成》，中國(guó)新聞網(wǎng)http://www．chinanews．com/gn/2011/03－10/2895965．shtml。這個(gè)法律體系的建設(shè)既有移植西方先進(jìn)法律的成果，也有我們本土的國(guó)家治理、法律立法的經(jīng)驗(yàn)。但是從黨法體系規(guī)范建設(shè)情況來(lái)看，根據(jù)2011年法律出版社出版的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)常用法規(guī)新編》以及北京大學(xué)姜明安教授的綜合統(tǒng)計(jì)，目前共有332件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。④參見(jiàn)姜明安:《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期。與國(guó)法體系的層次化、系統(tǒng)化、規(guī)范化相比，黨法體系的制度化與程序化建設(shè)相對(duì)滯后。這使依法治黨的進(jìn)程相對(duì)滯后于依法治國(guó)。(2)從依法治黨的原則要求來(lái)看，依法治黨是依法治國(guó)制度脈絡(luò)中的一部分。如何在中國(guó)語(yǔ)境下理解依法治國(guó)的完整內(nèi)涵?可以從兩方面來(lái)看:一是從規(guī)范依據(jù)上來(lái)看，“依法治國(guó)”重在“依憲治國(guó)”，⑤參見(jiàn)張恒山:《依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年12月2日。重在政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法的范圍內(nèi)活動(dòng)。這強(qiáng)調(diào)了在依法治國(guó)當(dāng)中憲法的根本重要性。二是從治理對(duì)象上來(lái)看，“依法治國(guó)”重在“依法治黨”，⑥參見(jiàn)俞可平:《依法治國(guó)必先依法治黨》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年3月18日。因?yàn)辄h通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，推動(dòng)了法律體系的建立，憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家治理中的核心地位。那么黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家也存在法制化、依法領(lǐng)導(dǎo)、依法建設(shè)的問(wèn)題，所以依法治黨原則是依法治國(guó)原則的一個(gè)延伸性的原則。(3)從實(shí)證法角度來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)在并存著兩個(gè)規(guī)范體系:國(guó)法與黨法，這一關(guān)系一直影響著我國(guó)的法治進(jìn)程。早在改革開(kāi)放之初的1978年，鄧小平即在中央工作會(huì)議中提出，國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法，黨章是最根本的黨規(guī)黨法，沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。鄧小平精辟地闡述了國(guó)法與黨法之間的關(guān)系，尤其是一個(gè)規(guī)范的黨法體系對(duì)于國(guó)法體系的制度保障意義。

依法治黨原則的基本內(nèi)涵可以大致界定如下:中國(guó)共產(chǎn)黨行使執(zhí)政權(quán)的一切行為，要以憲法和法律為依據(jù);同時(shí)遵循與憲法和法律相一致的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范性要求，使各級(jí)黨組織及其工作人員按照“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制體系運(yùn)作原理來(lái)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力。這一原則就是要將黨行使公共權(quán)力的一切行為，納入法規(guī)范的軌道。黨組織與黨員處于雙重交疊的規(guī)范系統(tǒng)之中:按照憲法要求，以憲法和法律為活動(dòng)范圍;同時(shí)還要在自己的黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)活動(dòng)。這種雙重交疊的規(guī)范系統(tǒng)，就構(gòu)成了黨的執(zhí)政權(quán)行使的規(guī)范框架。

為什么黨的組織以及黨員要同時(shí)遵守國(guó)法和黨法，并且尤其要側(cè)重加強(qiáng)黨內(nèi)的法制建設(shè)呢?因?yàn)橹袊?guó)“黨管干部”的原則決定了各級(jí)公權(quán)力的承擔(dān)者同時(shí)具有雙重身份:既是黨員，又是公民。這樣一來(lái)，黨組織和各級(jí)黨員身份的雙重性，就決定了行為依據(jù)的雙重性，這時(shí)就有可能造成規(guī)范沖突。規(guī)范沖突指的是法律體系之內(nèi)，有不同主體所制定的規(guī)范在適用于同一對(duì)象時(shí)，可能存在一定的沖突性。在這里面要區(qū)別規(guī)范的等級(jí)與效力的差異。大體而言，黨員與黨組織承受著雙重義務(wù)規(guī)范:第一重義務(wù)規(guī)范由憲法與法律構(gòu)成，是黨員和黨組織第一性義務(wù)的來(lái)源，也就是說(shuō)黨員與黨組織要優(yōu)先遵守憲法和法律的規(guī)定，作為基礎(chǔ)性的義務(wù)平臺(tái);然后在此基礎(chǔ)上，基于黨內(nèi)先進(jìn)性建設(shè)的要求以及黨模范踐行依法治國(guó)的要求，由黨法確定更高義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這就構(gòu)成了黨員與黨組織必須遵守的第二重義務(wù)。這里面可能存在一定的規(guī)范沖突，從而牽涉到規(guī)范的違憲、違法審查。如何對(duì)這種規(guī)范沖突進(jìn)行備案審查以及如何建立黨法與國(guó)法審查的聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制?這是黨內(nèi)治理法治化的重要課題。規(guī)范沖突解決的根本目的就在于確保黨員以及黨組織的公權(quán)行為在憲法和法律范圍內(nèi)運(yùn)行。

“黨內(nèi)立法法”所要傾力打造的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的法治意義，大體可以概括為四個(gè)方面:第一，進(jìn)一步明確治黨方略上的“依法治黨”原則，正面回應(yīng)了打造黨內(nèi)“制度之籠”的實(shí)踐要求，具有與國(guó)法體系中提出的“依法治國(guó)”原則同等重要的法治意義。也就是說(shuō)依法治黨和依法治國(guó)原則加起來(lái)才是更完整的社會(huì)主義法治國(guó)家的內(nèi)涵。第二，確立了黨在“憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的具體法治措施，即與憲法和法律不一致的黨內(nèi)法規(guī)制度需由黨內(nèi)審查程序予以撤銷或廢止。第三，理順了黨內(nèi)立法權(quán)規(guī)范化行使的程序、方式、表現(xiàn)形式，為建立有機(jī)統(tǒng)一、規(guī)范協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了框架性指引。第四，建立健全了黨內(nèi)法規(guī)制度備案審查程序以及與國(guó)法的沖突解決規(guī)則，有利于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的最終完備。

當(dāng)然，“依法治黨”只是改革開(kāi)放以來(lái)“依法治國(guó)”實(shí)踐發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，并不是黨內(nèi)治理的既定原則，甚至在歷史經(jīng)驗(yàn)中出現(xiàn)過(guò)黨權(quán)與法治的嚴(yán)重張力。①關(guān)于“黨國(guó)”法治轉(zhuǎn)型的法制史經(jīng)驗(yàn)考察與分析，參見(jiàn)高全喜、張偉、田飛龍:《現(xiàn)代中國(guó)的法治之路》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。由于黨在憲法體制和改革事業(yè)中的核心地位，“依法治黨”必然會(huì)遭遇更艱難復(fù)雜的權(quán)力處境和制度困境，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與制度設(shè)計(jì)之任務(wù)將更加繁復(fù)，更具挑戰(zhàn)性。因此，我們必須從理論上充分澄清“依法治黨”的法治定位，考察黨內(nèi)法規(guī)制度體系的歷史演變與基本經(jīng)驗(yàn)，解析兩部新條例所架構(gòu)的黨內(nèi)立法科學(xué)體系，以適應(yīng)這一全新的法治中國(guó)發(fā)展階段。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系:歷史與概念

盡管依法治黨原則在黨的治理史上并不突出，但黨內(nèi)立法卻是從建黨之日起即長(zhǎng)期開(kāi)展的組織活動(dòng)，而黨內(nèi)法規(guī)制度體系的某些框架與傳統(tǒng)亦由這一過(guò)程所奠立。②革命成功的一個(gè)主要經(jīng)驗(yàn)是加強(qiáng)紀(jì)律性，而紀(jì)律本身內(nèi)含較高強(qiáng)度的規(guī)范性，只是這樣一種規(guī)范在總體上是一種義務(wù)本位的保密型斗爭(zhēng)規(guī)范，而不是一種權(quán)利本位的公開(kāi)型合作規(guī)范，正是由于規(guī)范類型與品性的差異才使得執(zhí)政黨法治轉(zhuǎn)型成為必要。此種紀(jì)律規(guī)范也曾深刻影響過(guò)國(guó)民黨的組織形態(tài)，對(duì)其國(guó)民革命的成功有所助益。參見(jiàn)王奇生:《黨員、黨權(quán)與黨爭(zhēng):1924—1949年中國(guó)國(guó)民黨的組織形態(tài)》，上海書(shū)店出版社2003年版。因此，為更加準(zhǔn)確地理解“黨內(nèi)立法法”與依法治黨原則之重要意義，需要簡(jiǎn)要考察黨內(nèi)法規(guī)制度體系的歷史形成過(guò)程和概念內(nèi)涵的演變過(guò)程。這顯然也構(gòu)成了黨史的重要組成部分。③黨史的正統(tǒng)敘事模式從來(lái)都是意識(shí)形態(tài)史和政治斗爭(zhēng)史，而相對(duì)缺乏對(duì)黨的規(guī)范治理面向的評(píng)估、反思與檢討，在法治轉(zhuǎn)型的背景下，正統(tǒng)敘事的歷史價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值都可能遭到削弱，參見(jiàn)中共中央黨史研究室:《中國(guó)共產(chǎn)黨歷史》(第一卷，1921—1949;第二卷，1949—1978)，中央黨史出版社2011年版。

作為一個(gè)大型的現(xiàn)代政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨在1921年成立之初就肩負(fù)著反帝反封建的偉大歷史任務(wù)，在完成這一基本革命歷史任務(wù)并建立新中國(guó)之后，又要領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放的偉大事業(yè)。在這樣一個(gè)艱難而宏大的歷史任務(wù)框架之下，如果沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的組織和制度基礎(chǔ)，很難想象能夠取得成功。④如何解釋中國(guó)崛起的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”構(gòu)成了一個(gè)世界性的社會(huì)科學(xué)難題，因?yàn)橹袊?guó)五味雜陳，太不“規(guī)范”了。然而，撇開(kāi)意識(shí)形態(tài)的簡(jiǎn)單評(píng)斷，沒(méi)有“規(guī)范法治”，不等于沒(méi)有“制度理性”。從“制度理性”角度經(jīng)驗(yàn)性地挖掘中國(guó)模式之理論合理性的學(xué)術(shù)作品近20年來(lái)不斷呈現(xiàn)，盡管價(jià)值立場(chǎng)存在爭(zhēng)議，但社會(huì)科學(xué)層面的學(xué)術(shù)努力不容忽視。這方面較有代表性的研究成果主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的林毅夫、姚洋以及政治學(xué)領(lǐng)域的鄭永年、社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的渠敬東等人，具體參見(jiàn)林毅夫等:《中國(guó)的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海人民出版社1999年版;姚洋:《中性政府:對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功的一個(gè)解釋》，載《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2009年第3期;鄭永年:《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”——中央·地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版;渠敬東:《項(xiàng)目制:一種新的國(guó)家治理體制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。這些社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域圍繞“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”的解釋理論其實(shí)都間接觸及了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”理性化的問(wèn)題，但并未在嚴(yán)格的法學(xué)視角下予以審視和建構(gòu)。黨的革命和建設(shè)的歷史也充分表明，不斷地建立適合其任務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是保證其領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民不斷奮斗取得成果的重要保障。

(一)早期的黨內(nèi)立法

在中國(guó)共產(chǎn)黨建立之初，黨內(nèi)立法已經(jīng)開(kāi)始注意制度層面的立法經(jīng)驗(yàn)的積累。比如在1921年，中共一大《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》確立了黨的基本性質(zhì)和奮斗目標(biāo)。而后來(lái)不斷修正的黨綱以及黨綱之下所建立的黨章以及相應(yīng)的黨內(nèi)規(guī)范制度，都是對(duì)黨的屬性和基本目標(biāo)的具體化。中共二大黨章對(duì)一大黨綱的相應(yīng)條款進(jìn)行了相應(yīng)的具體化。1923年制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》，1931年制定了《中央巡視條例》。總體上，延安時(shí)期之前的黨內(nèi)立法側(cè)重于組織建設(shè)以及綱領(lǐng)完善。

由于當(dāng)時(shí)黨的路線以及斗爭(zhēng)處于初步階段，所以制度的體系化也處于初步階段?！包h內(nèi)法規(guī)”概念的正式提出是在1938年，毛澤東在《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》一文中提出:“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”①《毛澤東選集》，人民出版社1964年版，第494頁(yè)。1938年，共產(chǎn)黨已經(jīng)參加了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要領(lǐng)導(dǎo)性政黨。這時(shí)，毛澤東提出要制定詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)的要求，已經(jīng)表明黨從早期單純的綱領(lǐng)完善和組織建設(shè)，逐漸深入到行為規(guī)范的領(lǐng)域。毛澤東已經(jīng)注意到了紀(jì)律之外黨法的重要性，注意到黨內(nèi)缺乏一部較為詳細(xì)的法規(guī)對(duì)于黨的革命和建設(shè)有可能造成消極影響。一部較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，顯然指的是黨綱和黨章之外關(guān)于黨組織和黨員如何活動(dòng)、行為如何規(guī)范、責(zé)任如何追究、具有法規(guī)內(nèi)涵性質(zhì)的規(guī)則體系。

1945年，劉少奇在《論黨》一文中，進(jìn)一步對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念進(jìn)行了內(nèi)涵上的完善，提出:“黨章、黨內(nèi)法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！边@就進(jìn)一步確立了“黨內(nèi)法規(guī)”的主要任務(wù)是依據(jù)“原則”來(lái)規(guī)定黨組織的具體活動(dòng)方法、組織形式和內(nèi)部規(guī)則，使抽象原則具體化，使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有“法”可依，排除領(lǐng)導(dǎo)意志的專斷。劉少奇初步提出了在黨章之下建立一個(gè)體系化的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的要求。

新中國(guó)建立之后的1949－1976年期間，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入了新的階段。這一時(shí)期，通過(guò)國(guó)家層面的立憲和立法，黨內(nèi)的法規(guī)建設(shè)也有所推進(jìn)，比如，制定了《中共中央關(guān)于建立農(nóng)村工作部的決定》(1952年)、《連隊(duì)政治工作的四個(gè)條例》(1961年)、《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》(1963年)，還有發(fā)動(dòng)文革的“五·一六”通知——《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)通知》(1966年)。

由于處于繼續(xù)革命運(yùn)動(dòng)的特殊時(shí)期，這些規(guī)范與這個(gè)時(shí)期的國(guó)法體系的整體建設(shè)，缺乏體系化和規(guī)范性，制度建設(shè)的成果缺乏定向的經(jīng)驗(yàn)性積累，而黨法的建設(shè)也與國(guó)法之間缺乏協(xié)調(diào)性。這種狀況可以大致總結(jié)如下:第一，在這一時(shí)期，以戰(zhàn)爭(zhēng)與階級(jí)斗爭(zhēng)文化規(guī)范為指導(dǎo)，沒(méi)有明確的法治意識(shí)和法學(xué)知識(shí)儲(chǔ)備。法學(xué)教育和法律人才的培養(yǎng)體系，不斷遭到運(yùn)動(dòng)的沖擊，在客觀上妨礙了國(guó)法和黨法規(guī)范建設(shè)的進(jìn)程。第二，黨法規(guī)范的政治性、綱領(lǐng)性特別突出，但是規(guī)范性不足。第三，時(shí)效性很強(qiáng)，通常是規(guī)定具體斗爭(zhēng)或者運(yùn)動(dòng)的任務(wù)，難以長(zhǎng)期普遍適用，缺乏作為法規(guī)范的普遍性品質(zhì)。第四，缺乏與“國(guó)法”的協(xié)調(diào)意識(shí)，沒(méi)有確立黨在“憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的法治原則。第五，制定程序、文件名稱與形式隨意性強(qiáng)，規(guī)范效力及其等級(jí)秩序體系不夠穩(wěn)定，執(zhí)行效果取決于具體領(lǐng)導(dǎo)人的政治意志。比如，有的時(shí)候，一個(gè)并不非常正式的通知，它的效力就有可能高于黨內(nèi)法規(guī)乃至于黨章。這種相對(duì)比較紊亂的文件以及規(guī)范等級(jí)秩序，也妨礙了黨法體系化的進(jìn)程。第六，總體上未能兌現(xiàn)毛澤東、劉少奇等第一代領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的法治化期待。②當(dāng)然，這種規(guī)范性期待的落空也與中共黨內(nèi)的政治斗爭(zhēng)直接相關(guān)，參見(jiàn)田飛龍:《中國(guó)換屆政治中的元首制問(wèn)題及其反思》，共識(shí)網(wǎng)http://www．21ccom．net/articles/zgyj/fzyj/article_2012112671799．html。

(二)改革開(kāi)放以來(lái)的黨內(nèi)立法

建國(guó)最初30年的法治紊亂狀況在改革開(kāi)放之后獲得了很大的改變。改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)總體的表現(xiàn)是:與國(guó)法體系協(xié)調(diào)并進(jìn)，伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善而不斷進(jìn)行自身的完善。

1982年《憲法》奠定了“依法治國(guó)”的憲法基礎(chǔ)。盡管該憲法沒(méi)有明確規(guī)定要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家——這一要求是在1999年以憲法修正案形式寫(xiě)入憲法的——但卻明確要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)包括政黨要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。憲法是國(guó)家的根本大法，已經(jīng)將依法治國(guó)的規(guī)范內(nèi)涵予以清晰化表述，只是需要進(jìn)一步在形式上確認(rèn)而已。同時(shí)，1982年《憲法》的序言部分將“四項(xiàng)基本原則”規(guī)定進(jìn)去，這成為銜接黨法與國(guó)法的憲法依據(jù)。因?yàn)樗捻?xiàng)基本原則規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)作為我國(guó)憲法的基本原則，也為黨在憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)提供了憲法原則的指引。改革開(kāi)放后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)集中于領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)整，以及黨內(nèi)立法權(quán)的規(guī)范化，制定了一系列作為新時(shí)期黨組織規(guī)范建設(shè)的基礎(chǔ)性法則。1980年的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的制定，顯然是對(duì)文革時(shí)期相對(duì)紊亂的黨內(nèi)政治生活的反思，同時(shí)也順應(yīng)了社會(huì)主義法制的要求;1990年制定了一部非常重要的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，也是2013年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的前身，對(duì)黨內(nèi)立法行為進(jìn)行了基本的規(guī)范;2002年制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，這是對(duì)黨管干部原則的法制化落實(shí);2004年制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，這也是一部非常重要的條例，將黨員在黨組織內(nèi)的權(quán)利予以具體化，為黨內(nèi)治理的民主化鋪墊制度基礎(chǔ)。并且從2012年開(kāi)始對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性清理，然后“立改廢”并舉，該立的立，該改的改，該廢的廢。“立改廢”是有標(biāo)準(zhǔn)的，標(biāo)準(zhǔn)最核心的是黨內(nèi)法規(guī)制度體系與憲法法律相一致，從而與已經(jīng)初步建成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系相配合。2013年8月，黨內(nèi)法規(guī)清理工作完成。清理的結(jié)果是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的規(guī)范近四成被廢止或者失效:在1978年以來(lái)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件當(dāng)中，廢止或失效的部分300件，繼續(xù)有效467件，有待修改42件。①參見(jiàn)《中共首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)，近四成被廢止或宣布失效》，新華網(wǎng)http://news．xinhuanet．com/2013－08/28/c_117133662．htm。

改革開(kāi)放以來(lái)，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)明確的法治化定位，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善的重要政治保障。改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平在1978年就明確提出，沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。因此為了很好地保證國(guó)法的實(shí)施，就必須要完善黨法。完善黨法的法制要求就是使得黨法要與憲法法律相一致，從而能夠在制度上保障黨組織和黨員干部都在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。江澤民在2001年提出，各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨章和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律。胡錦濤在2011年提出，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，這個(gè)表述成為2013年“黨內(nèi)立法法”及其所追求的黨內(nèi)法治的基本目標(biāo)，即要建立一套以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使之與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系相配合。2013年1月，習(xí)近平提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這個(gè)籠子是什么樣呢?就是以黨章為核心的、與憲法法律相一致的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。上述四位黨的主要負(fù)責(zé)人，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的法制化建設(shè)明確而連續(xù)的定位，使得黨內(nèi)法規(guī)體系化的進(jìn)程相對(duì)順利地向前推進(jìn)。

改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)可以歸納為以下幾條:第一，通過(guò)憲法明確了“黨法”與“國(guó)法”的協(xié)調(diào)性，明確了黨在“憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，而這一明確的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的憲法意識(shí)，在改革之前的黨的建設(shè)中是不夠明確的。第二，歷屆主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的法治取向具有認(rèn)識(shí)上的一致性和實(shí)踐上的連續(xù)性，這也是黨內(nèi)法規(guī)體系得以完善的重要政治保障。第三，“黨內(nèi)法治”與“國(guó)家法治”面向共享性法治議題(如權(quán)力公開(kāi)、反腐敗、經(jīng)濟(jì)規(guī)制、社會(huì)保障等)相互引導(dǎo)與塑造，形成理性互動(dòng)關(guān)系;比如，黨內(nèi)立法與國(guó)家立法都要追求權(quán)力公開(kāi)、②在改革以來(lái)的權(quán)力公開(kāi)性建構(gòu)中，黨內(nèi)黨外相互促進(jìn)，參見(jiàn)田飛龍:《中國(guó)政府權(quán)力公開(kāi)性的法律建構(gòu):歷史、類型與制度創(chuàng)新》，載杜鋼建、趙香如主編《法治湖南與區(qū)域治理研究》(第11卷)，世界圖書(shū)出版公司2013年版。黨務(wù)公開(kāi)、政府信息公開(kāi)，都面臨著反腐敗的嚴(yán)峻任務(wù)，都需要對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行規(guī)制，都需要思考社會(huì)保障、民生民權(quán)等一系列的改革結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。之所以它們具有共享性，是因?yàn)樯鐣?huì)主義國(guó)家的執(zhí)政黨是一種國(guó)家型政黨，職能上與國(guó)家具有較高的對(duì)應(yīng)性，所以會(huì)表現(xiàn)為立法議題上的共享性。在這一共享過(guò)程中，會(huì)形成黨內(nèi)民主法治與國(guó)家民主法治的理性互動(dòng)關(guān)系:有時(shí)是黨內(nèi)民主法治帶動(dòng)國(guó)家民主法治，但有的時(shí)候是反過(guò)來(lái)的，這取決于在不同系統(tǒng)里面所進(jìn)行的制度試驗(yàn)、具體制度效果以及規(guī)范化的實(shí)際進(jìn)程。第四，明確提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的法治化要求，使之與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系(國(guó)法體系)實(shí)現(xiàn)體系間協(xié)調(diào)與匹配，推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代法律體系的最終完備。如果黨法與國(guó)法不協(xié)調(diào)，就不能保證黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。第五，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)成績(jī)斐然，但相對(duì)于國(guó)法體系有所滯后，成為我國(guó)法治體系完善的實(shí)踐重點(diǎn)之一。我們正是在改革開(kāi)放以來(lái)相對(duì)良好的法治建設(shè)環(huán)境當(dāng)中來(lái)重新思考黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善命題的。③可以比較文革時(shí)代，國(guó)法不存，黨法亦不可能存，因?yàn)榫椭卫硪?guī)律而言，在解消了階級(jí)斗爭(zhēng)和革命的嚴(yán)峻任務(wù)之后，追求客觀理性的規(guī)范治理就是必由之路。改革以來(lái)黨法的繁榮與國(guó)法先行以及整個(gè)國(guó)家轉(zhuǎn)向常態(tài)治理的精神氣質(zhì)密切相關(guān)。

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范性定義

黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨內(nèi)法治的原概念或基礎(chǔ)概念，筆者試著提供一個(gè)規(guī)范性的定義，以便涵括黨內(nèi)立法規(guī)范的各種現(xiàn)象。黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是指由中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織制定或認(rèn)可的、以黨的紀(jì)律約束力保障實(shí)施的、與憲法和法律相一致的內(nèi)在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的各類規(guī)范的總體。從大類來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括兩大部分，黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)制度。

黨內(nèi)法規(guī)就是指2013年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所包含的一系列的黨內(nèi)規(guī)范形式。黨內(nèi)制度指的是黨內(nèi)法規(guī)之外的、由各級(jí)黨組織所制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件，既包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》所界定的“規(guī)范性文件”，也包括其他較低層次黨組織制定的各種規(guī)范性文件，名稱通常為“決議、決定、通知、意見(jiàn)等”。黨內(nèi)法規(guī)的地位相當(dāng)于國(guó)家法律體系中的“法律”地位，而黨內(nèi)制度相當(dāng)于國(guó)家法律體系當(dāng)中“法律”之外的其它各種規(guī)范表現(xiàn)形式。黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)制度共同組成黨內(nèi)法規(guī)制度的體系。而2013年出臺(tái)的“黨內(nèi)立法法”，就是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定以及黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的備案審查作出系統(tǒng)規(guī)定的兩部文件。

三、黨內(nèi)立法規(guī)范化:新條例釋義

2013年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》總體上的定位，大致包含五個(gè)方面:

第一，該條例是在總結(jié)、反思1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的基礎(chǔ)上加以完善的結(jié)果。表明改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)立法的進(jìn)程是具有延續(xù)性的，同時(shí)又不斷地在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以優(yōu)化。

第二，這部條例要統(tǒng)一調(diào)整黨章之外的黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改和廢止，黨章的修改依據(jù)黨章自身的規(guī)定。也就是說(shuō)除了黨章以及前面所講的屬于黨內(nèi)制度的規(guī)范性文件之外，其他所有的黨內(nèi)法規(guī)都?xì)w這一部條例來(lái)管。

第三，作為“黨內(nèi)立法法”，實(shí)際上是比照國(guó)法體系當(dāng)中的2000年《立法法》來(lái)架構(gòu)的。國(guó)家層面的《立法法》的立法經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)對(duì)2013年“黨內(nèi)立法法”是有影響的。這也進(jìn)一步印證了我們國(guó)家層面的法治建設(shè)對(duì)黨內(nèi)法治建設(shè)起到了互動(dòng)、拉動(dòng)的作用。

第四，黨內(nèi)法規(guī)包括黨章和非黨章的專門(mén)法規(guī)，建構(gòu)的是黨內(nèi)狹義的規(guī)則體系，相當(dāng)于“國(guó)法體系”中狹義的法律(全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律)。

第五，黨內(nèi)法規(guī)在效力上低于憲法和法律，在制定程序和備案審查程序中均需同時(shí)進(jìn)行合憲性審查與合法性審查。這一定位的規(guī)范依據(jù)是憲法上規(guī)定的黨要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)既然規(guī)定的是黨組織怎么活動(dòng)，這些法規(guī)的條文就必須保證是在憲法和法律范圍內(nèi)，因而在效力上低于憲法和法律。在制定程序和備案審查程序當(dāng)中，要同時(shí)進(jìn)行合憲性審查和合法性審查，因?yàn)橐ＷC黨內(nèi)法規(guī)既要符合法律又要符合憲法，就必須同時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查與合法性審查。

(一)黨內(nèi)法規(guī)的立法定義及規(guī)范等級(jí)體系

黨內(nèi)法規(guī)指的是哪一類制度呢?這顯然有著特定的內(nèi)涵邊界，不是什么樣的黨內(nèi)文件都能進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)體系的?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定:“黨內(nèi)法規(guī)黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”這一條實(shí)際上確立了黨內(nèi)法規(guī)的兩類制定主體:一類是黨的中央組織，另一類是中紀(jì)委、中央各部門(mén)以及省級(jí)黨委。

黨內(nèi)法規(guī)原則上調(diào)整黨內(nèi)的事務(wù)，包括黨組織的工作活動(dòng)和黨員行為。因而黨內(nèi)法規(guī)，最基本的功能就是作為黨的自身建設(shè)的主要規(guī)范依據(jù)。同時(shí)，又不能把黨內(nèi)法規(guī)簡(jiǎn)單地理解為只調(diào)整黨組織與黨員的權(quán)利義務(wù)，因?yàn)辄h組織在中國(guó)的法律體系當(dāng)中具有特殊的地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)是作為四項(xiàng)基本原則明確寫(xiě)入憲法的，黨的執(zhí)政權(quán)具有憲法的基礎(chǔ)，享有在對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)必然涉及對(duì)國(guó)家事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，所以黨內(nèi)法規(guī)也在憲法法律范圍內(nèi)對(duì)黨內(nèi)、黨外事務(wù)進(jìn)行雙重調(diào)整，既作為黨組織自身活動(dòng)的依據(jù)，同時(shí)也作為黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的依據(jù)，構(gòu)成了黨組織和黨員義務(wù)的雙重來(lái)源。黨組織與黨員干部既要遵守國(guó)法又要遵守黨法，尤其是要保證黨法與國(guó)法的一致性。而這種一致性的保證，正是通過(guò)“黨內(nèi)立法法”的相關(guān)程序?qū)崿F(xiàn)。

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》克服了之前黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)當(dāng)中的文件名稱不一、規(guī)范形式隨意性大、規(guī)范等級(jí)不清的缺陷，明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范等級(jí)體系，依據(jù)規(guī)范制定的主體以及規(guī)范形式確立了七種規(guī)范形式，表現(xiàn)為四層結(jié)構(gòu)。首先，黨內(nèi)法規(guī)體系最頂層的是黨章，黨章作為黨的根本章程，相當(dāng)于國(guó)法體系中的憲法，是黨的法規(guī)體系的根本規(guī)定。黨章規(guī)范的內(nèi)容是與黨的建設(shè)、黨的任務(wù)具有根本重要關(guān)聯(lián)的。其次是黨章之下的準(zhǔn)則，準(zhǔn)則相對(duì)于黨章具有一定的具體化特征，但是相對(duì)于條例和規(guī)則，又是處于基本法律的位置，規(guī)范的內(nèi)容為全黨的政治生活、組織生活和全體黨員的行為。比如，1980年所制定的《關(guān)于全黨政治生活的準(zhǔn)則》，就在黨章之下處于最重要的法規(guī)地位。再次是條例，這不是對(duì)黨的組織和行為進(jìn)行全面規(guī)范，而是對(duì)某一重要領(lǐng)域、某一重要關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，屬于更加具體化、專門(mén)化針對(duì)某一方面的工作領(lǐng)域或者事務(wù)的規(guī)定。最后是規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，它們是黨內(nèi)生活的具體規(guī)定，規(guī)范內(nèi)容為黨的某一方面重要工作或者重要事項(xiàng)。

我們看到從黨章居首，然后是準(zhǔn)則，再后是條例，最后是規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，七種規(guī)范形式、四層結(jié)構(gòu)就構(gòu)成了黨內(nèi)相對(duì)嚴(yán)密的法規(guī)體系。

(二)黨內(nèi)立法權(quán)分配

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)立法權(quán)進(jìn)行了分配，相對(duì)明晰了立法權(quán)責(zé)。黨內(nèi)立法權(quán)分配基本上是按兩個(gè)層次進(jìn)行的，分為黨的中央組織的立法權(quán)和中紀(jì)委、中央各部門(mén)及省級(jí)黨委的立法權(quán)。

根據(jù)黨章規(guī)定，“黨的中央組織”包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的中央委員會(huì)、中央政治局以及中央政治局常務(wù)委員會(huì)。“中央各部門(mén)”指黨中央正式設(shè)立的職能工作部門(mén)，如中組部、中宣部等。黨內(nèi)立法權(quán)的分配實(shí)行權(quán)力相對(duì)集中的模式，其中黨章和準(zhǔn)則、條例更多的是由黨的中央組織來(lái)制定，而中紀(jì)委、中央各部門(mén)以及省級(jí)黨委制定的規(guī)范，通常只能以規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則來(lái)命名。這表明較低層級(jí)的立法權(quán)是相對(duì)要具體化、細(xì)化的，其主要任務(wù)是落實(shí)黨的中央組織通過(guò)黨章和準(zhǔn)則以及條例所確立的關(guān)于黨的政治生活全面性的規(guī)范和框架性的具體規(guī)范。

值得注意的是黨內(nèi)立法中的“義務(wù)本位”邏輯，①義務(wù)本位具有很強(qiáng)的西方古典淵源，根植于一種共同體本位的政治法律精神之中，柏拉圖在其名著《理想國(guó)》中曾以此邏輯論證了護(hù)衛(wèi)者的城邦本位幸福觀，參見(jiàn)柏拉圖:《理想國(guó)》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書(shū)館1986年版，第132－134頁(yè)。這里涉及與國(guó)法體系規(guī)范邏輯上的差異。我們知道現(xiàn)代法律體系包括中國(guó)法律體系，主要的建構(gòu)邏輯是權(quán)利本位，是通過(guò)對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)作為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)建立法律體系，以限制國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)利。我們講打造“制度之籠”，也是這個(gè)含義。但是在黨法體系之中，黨員與公民還是有相對(duì)差異的。公民需要國(guó)家對(duì)他負(fù)有義務(wù)，要保障他的生存、自由與發(fā)展，但是黨員是人民當(dāng)中所特定化出來(lái)的，經(jīng)過(guò)政治考察跟選拔以后所確認(rèn)的，我們可以稱之為積極公民。對(duì)于他們來(lái)講，優(yōu)先考慮的不是他們個(gè)人的權(quán)益，優(yōu)先考慮的是他們參與黨組織之后如何為人民服務(wù)。因此對(duì)于黨員和黨內(nèi)制度體系來(lái)講，義務(wù)是突出的，義務(wù)是作為本位的。也正因?yàn)槿绱?，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，跟國(guó)法制度體系建設(shè)會(huì)有所差異。國(guó)法體系側(cè)重權(quán)利保障，黨法體系側(cè)重對(duì)黨員的約束與責(zé)任。比如，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的制度正是黨內(nèi)立法的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗橇x務(wù)本位的，它可以對(duì)黨員提出超出法律的要求。當(dāng)然這種超出法律的要求通常不能突破憲法上基本權(quán)利的邊界，但是又可以為了這種特定事業(yè)的目的而在黨內(nèi)先行先試。因?yàn)辄h員具有先進(jìn)性、表率性，所以制度可以在他們身上進(jìn)行先行先試。

(三)黨內(nèi)立法基本原則

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》確立了黨內(nèi)立法的八大基本原則。按照這八個(gè)方面基本原則來(lái)衡量、規(guī)范，黨內(nèi)立法基本上能夠保障與憲法、法律相一致，從而確保黨組織在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

第一個(gè)基本原則就是一切從實(shí)際出發(fā)。這實(shí)際上是對(duì)黨內(nèi)立法工作方法的要求，即是以需求為導(dǎo)向，有的放矢，使得黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與黨的具體任務(wù)相匹配，不是人為地去制造所謂大規(guī)模、名目繁多的立法。如果只是追求這數(shù)量的話，會(huì)偏離法治建設(shè)的軌道。

第二個(gè)基本原則就是黨內(nèi)立法必須以黨章為依據(jù)，要有黨章這個(gè)根本法意識(shí)。

第三個(gè)基本原則是憲法法律至上的原則。因?yàn)槿奎h的立法，最終的目的是保障黨組織和黨員干部在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，所以黨內(nèi)立法要與憲法和法律相一致。

第四個(gè)基本原則是執(zhí)政正當(dāng)性原則。這又包含三個(gè)子原則:科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。這三個(gè)子原則是對(duì)黨的執(zhí)政正當(dāng)性內(nèi)涵的完備闡述，要求黨內(nèi)立法既要具有民主的程序，反映各方面的意見(jiàn)，同時(shí)又要依照既定的法律程序和權(quán)限展開(kāi)，還要具有科學(xué)理性的內(nèi)涵，側(cè)重對(duì)立法的專業(yè)性和專家知識(shí)的尊重和吸納。①這一正當(dāng)性內(nèi)涵的拓展與行政法領(lǐng)域行政合法性的反思性成果具有一定的結(jié)構(gòu)對(duì)稱性，這進(jìn)一步印證了當(dāng)代合法性規(guī)范內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)性變遷，參見(jiàn)王錫鋅:《行政正當(dāng)性需求的回歸——中國(guó)新行政法概念的提出、邏輯與制度框架》，載《清華法學(xué)》2009年第2期。

第五個(gè)基本原則是黨的建設(shè)法治化原則，具體包括制度化、規(guī)范化和程序化三個(gè)子原則。制度化要求黨的建設(shè)涉及到各種權(quán)力的行使，要有法可依，要首先想到運(yùn)用法治思維與法治方式，為各種建設(shè)任務(wù)、各種建設(shè)行為提供制度保障。規(guī)范化要求就是對(duì)制度的品質(zhì)提出要求，要使得行為具有規(guī)范品質(zhì)，與既有規(guī)范保持一致性。程序化要求黨的建設(shè)要按照法定的步驟、程序、方式有序地展開(kāi)，通過(guò)程序本身來(lái)管理權(quán)力行使的風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)充實(shí)權(quán)力行使的理性，來(lái)張揚(yáng)權(quán)力行使的客觀權(quán)威。

第六個(gè)基本原則就是民主集中制原則。這是中國(guó)共產(chǎn)黨，也是我們國(guó)家的組織活動(dòng)的基本原則，實(shí)際上是公共生活的辯證法原則，就是在充分發(fā)揮民主的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集中，是一種辯證式的執(zhí)政。②完整的民主實(shí)際上是政治多元論和政治一元論的辯證綜合，偏于“一元”則近乎專制，偏于“多元”則近乎無(wú)政府狀態(tài)，這種民主邏輯的內(nèi)在疑難亦曾深深困擾過(guò)盧梭，導(dǎo)致其在《社會(huì)契約論》中專門(mén)設(shè)定了“公意/眾意”來(lái)疏解此種張力，但似乎并不成功?！叭嗣衩裰鲗Ｕ币嗍菍?duì)這一張力的結(jié)構(gòu)性表達(dá)，但其實(shí)踐取向更偏于“一”，引致頗多詬病，然其所指示之民主生活的內(nèi)在難題依然存在。有關(guān)理論文獻(xiàn)可參考盧梭:《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書(shū)館1980年修訂2版;蕭公權(quán):《政治多元論》，周林剛譯，中國(guó)法制出版社2012年版。

第七個(gè)基本原則就是法制統(tǒng)一原則。黨內(nèi)立法特別重視法制統(tǒng)一，不僅在黨內(nèi)法規(guī)制定當(dāng)中要求各級(jí)黨組織層層審查所要制定的新法是否符合憲法、法律，是否符合上位的黨內(nèi)法規(guī)，而且還進(jìn)行了事后的把關(guān)，在備案的過(guò)程中，進(jìn)行事后的審查。如果審查發(fā)現(xiàn)有違背上位黨內(nèi)法規(guī)、違背憲法法律的情況，是可以進(jìn)行撤銷或者改變的?！包h內(nèi)立法法”是非常重要的把關(guān)性的程序，它在總體上保障黨內(nèi)全部立法能夠與憲法法律相一致，從而確保法制統(tǒng)一。而法律的權(quán)威、規(guī)范的權(quán)威、形式化的權(quán)威就是要法制本身內(nèi)在自恰，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第八個(gè)基本原則就是簡(jiǎn)明實(shí)用原則。簡(jiǎn)明實(shí)用的原則與一切從實(shí)際出發(fā)的原則是相互關(guān)聯(lián)的，指的是黨內(nèi)立法不是為了體系化而體系化，也不是用形式主義去推動(dòng)黨來(lái)立法，而是嚴(yán)格根據(jù)黨的任務(wù)、黨的目標(biāo)和要求去分門(mén)別類地建章立制。同時(shí)，立法本身還需要具有簡(jiǎn)明實(shí)用、便于操作的特點(diǎn)，避免冗長(zhǎng)繁瑣。因?yàn)榉ㄗ罱K是要適用的，法是否進(jìn)入黨員或者人民的內(nèi)心，是否能夠進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)政的合法性和權(quán)威性，就在于法是否方便實(shí)用、是否兌現(xiàn)了所承諾的目標(biāo)。

(四)黨內(nèi)立法程序和立法后程序

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度條例》對(duì)黨內(nèi)立法程序進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定。新條例規(guī)定黨內(nèi)立法程序大體包括三個(gè)環(huán)節(jié):首先是立法的規(guī)劃環(huán)節(jié);其次是起草;最后是審批和發(fā)布。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，要解決黨在一定時(shí)間里面要立什么法的問(wèn)題，也就是要確立什么樣的立法議題的問(wèn)題，又可以區(qū)分為五年規(guī)劃和年度計(jì)劃。立法規(guī)劃制度的建立，就使得黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，能夠按照科學(xué)有序的步驟展開(kāi)。起草階段，是非常重要的一個(gè)階段。起草的過(guò)程是否合理，草案的質(zhì)量如何，將直接決定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范品質(zhì)。起草階段完成之后，就是由起草機(jī)關(guān)來(lái)提交制定機(jī)關(guān)進(jìn)行審批和發(fā)布，經(jīng)過(guò)審批、審查，并且進(jìn)行一定的修改合格之后，進(jìn)行正式的發(fā)布，發(fā)布即具有黨內(nèi)法規(guī)的效力。該條例不僅僅規(guī)范一部黨內(nèi)法規(guī)如何產(chǎn)生，還規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施以及備案審查。同時(shí)還規(guī)定了兩個(gè)很重要的立法后的程序:一是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的適用和解釋做出原則性的規(guī)定;二是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案和清理評(píng)估做出規(guī)定?？傮w來(lái)看，該條例所規(guī)定的黨內(nèi)立法程序和立法后的程序與國(guó)家《立法法》的規(guī)定，具有相似性，共同遵循現(xiàn)代立法科學(xué)的基本規(guī)律;另外，保證了立法程序和立法后程序的協(xié)調(diào)，從而能夠保證黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在一致性。

筆者重點(diǎn)分析一下黨內(nèi)法規(guī)的起草階段。起草階段的程序和草案質(zhì)量，將直接決定法規(guī)的規(guī)范品質(zhì)。在起草階段的立法工作方法上，大概有三個(gè)要素是非常關(guān)鍵的。第一個(gè)要素是專家論證。黨內(nèi)立法要遵循科學(xué)立法的要求，科學(xué)立法的要求很多時(shí)候就體現(xiàn)為專家知識(shí)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第16條規(guī)定，在必要的時(shí)候(尤其是在起草階段)，關(guān)于立法的調(diào)查研究，可以吸收相關(guān)的專家學(xué)者參加或者委托專門(mén)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展。這在我們國(guó)家立法當(dāng)中也是經(jīng)常使用的，就是所謂專家咨詢論證制度或者委托起草制度。該條例第19條還規(guī)定，草案征求意見(jiàn)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)注意聽(tīng)取黨代表大會(huì)和有關(guān)專家學(xué)者的意見(jiàn)。就是說(shuō)專家論證已經(jīng)被確定為黨內(nèi)法規(guī)起草必經(jīng)的一個(gè)程序，它能夠保證黨內(nèi)法規(guī)的專業(yè)性、科學(xué)性。第二個(gè)要素是公眾參與，既包括黨員的參與，也包括普通群眾(公民)的參與。該條例在第16條、19條分別規(guī)定，調(diào)研階段要充分了解黨組織和黨員的意見(jiàn)。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)畢竟有一個(gè)很重要的功能，就是要規(guī)范黨組織和黨員的基本行為，這就直接涉及到黨組織和黨員的切身利益。所以要聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，必要時(shí)，草案在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)。公眾參與不限于黨員，群眾也有權(quán)參與，因?yàn)閳?zhí)政黨的建章立制的行為，會(huì)對(duì)國(guó)家的政治生活包括法律體系產(chǎn)生重要的影響，所以它也直接影響了群眾的利益。該條例第19條規(guī)定，與群眾利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)的草案，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)。專家論證和公眾參與，這在我們國(guó)家的人大立法、行政立法當(dāng)中已經(jīng)普遍運(yùn)用。該條例又把它明確作為黨內(nèi)立法的程序性要求提出來(lái)，可見(jiàn)在“黨內(nèi)立法法”的制定過(guò)程中注意吸收了國(guó)家法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。第三個(gè)要素就是部門(mén)協(xié)調(diào)。在制定一部黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，可能涉及到好幾個(gè)部門(mén)的職能范圍。如果不進(jìn)行充分協(xié)調(diào)，在執(zhí)行階段可能會(huì)遇到各種各樣的障礙。所以在該條例的第17條規(guī)定，起草機(jī)構(gòu)要與條例相關(guān)的部門(mén)進(jìn)行充分協(xié)商，盡量取得一致的意見(jiàn)。如果不能取得一致的意見(jiàn)，要給出理由說(shuō)明為什么。

征求意見(jiàn)的對(duì)象，既包括征求專家的意見(jiàn)，也包括征求公眾的意見(jiàn)，甚至包括征求條例所關(guān)涉的部門(mén)意見(jiàn)。在制度操作上大概有四種形式。第一種是書(shū)面形式，通過(guò)所謂函件的形式，由被征求方在指定時(shí)間里反饋書(shū)面意見(jiàn)。第二種是現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)會(huì)的形式，主要是座談會(huì)，更多地吸收各部門(mén)以及黨員、普通群眾參加，以便了解這部法規(guī)所關(guān)涉到的社會(huì)各個(gè)階層、各個(gè)方面的利益訴求。第三種是論證會(huì)，主要是邀請(qǐng)有關(guān)專家學(xué)者，就黨內(nèi)法規(guī)的技術(shù)性問(wèn)題或者重大的原則性問(wèn)題，進(jìn)行專業(yè)性的討論，定向吸收專家的意見(jiàn)。第四種是網(wǎng)上征詢的形式，無(wú)論從成本的角度來(lái)講，還是從擴(kuò)大公眾參與的范圍角度來(lái)講，為了兼聽(tīng)則明，有時(shí)候書(shū)面形式、座談會(huì)、論證會(huì)都有一定的定向性，可能無(wú)法保證參與意見(jiàn)的代表性，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)恰好可以提供彌補(bǔ)方案。網(wǎng)上征詢意見(jiàn)，可以克服前面三種定向征求意見(jiàn)的相對(duì)局限性，進(jìn)一步拓展黨內(nèi)法規(guī)起草階段征求意見(jiàn)的途徑和代表性，使征求意見(jiàn)更加民主。

如何使得這些意見(jiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的立法當(dāng)中發(fā)揮直接的影響或者效用，其實(shí)也是征求意見(jiàn)程序是否能夠長(zhǎng)久吸引公眾、專家和部門(mén)參與，并且建立一種民主立法習(xí)慣的重要方面。對(duì)于專家論證、公眾參與、部門(mén)協(xié)商產(chǎn)生的意見(jiàn)，該條例要求起草機(jī)構(gòu)在草案的制定說(shuō)明中要載明征求意見(jiàn)的情況和協(xié)商的情況。也就是把起草階段的專家意見(jiàn)、公眾意見(jiàn)、部門(mén)意見(jiàn)加以分類整理，然后提供給法規(guī)的審批機(jī)關(guān)，由后者對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行處理、決定，然后對(duì)草案進(jìn)行修改和調(diào)整。

因此，根據(jù)該條例的規(guī)定，征求意見(jiàn)情況和協(xié)商情況是草案送審稿的必要組成部分。如果缺乏這些組成部分，從立法法的法治要求來(lái)講是不合法的。在這里面我們看到黨內(nèi)立法的論證、參與、協(xié)商的法律效力機(jī)制保障仍然是不夠充分的。按目前來(lái)看，該條例在征求意見(jiàn)的處理上、效力保障機(jī)制上，更多遵循內(nèi)部工作的程序習(xí)慣，缺乏理由說(shuō)明，缺乏對(duì)意見(jiàn)參與方的回應(yīng)性、公開(kāi)性。這是需要在以后的條例修改或者實(shí)際的工作當(dāng)中來(lái)加以改進(jìn)的。這里，筆者試圖提出一個(gè)地方性的樣本，供以后黨內(nèi)制定各級(jí)規(guī)范進(jìn)行參考或者以后新條例進(jìn)行修改時(shí)，可以加上這一條。2008年的《湖南省行政程序規(guī)定》對(duì)于征求意見(jiàn)效力保障機(jī)制的設(shè)計(jì):要求對(duì)于專家意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)吸納來(lái)了之后，制定機(jī)關(guān)有責(zé)任對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行完整的分類處理，同時(shí)對(duì)于采納與否的情況，進(jìn)行理由說(shuō)明并及時(shí)公開(kāi)。以建立明確的說(shuō)明理由制度，要求在正式文本公布之后，同時(shí)公布對(duì)意見(jiàn)的處理情況，說(shuō)明為什么采納，為什么不采納，這就推進(jìn)了立法的公開(kāi)性和回應(yīng)性。

經(jīng)過(guò)多方參與的科學(xué)民主的起草程序之后，一部法規(guī)就走到了審議批準(zhǔn)的程序。草案的審核要點(diǎn)是要同時(shí)進(jìn)行合法性與合理性的審查。該條例要求草案的審核要從六個(gè)方面著手。第一，審查是否與黨章一致，與黨的理論、方針、政策是否相抵觸。第二，是否與憲法法律相一致。第三，與上位黨內(nèi)法規(guī)是否相一致。上位黨內(nèi)法規(guī)指的是黨章以外，以準(zhǔn)則、條例的形式所表現(xiàn)的效力位階相對(duì)較高的黨內(nèi)法規(guī)。制定較低位階的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，不僅要審查與黨章、憲法、法律的一致性，還要審查與準(zhǔn)則、條例的一致性。第四，是否與其它黨內(nèi)法規(guī)相沖突，這指的是新制定的一部黨內(nèi)法規(guī)，是否能夠與之前的法規(guī)進(jìn)行銜接。第五，是否與有關(guān)部門(mén)和單位之間進(jìn)行協(xié)商。這個(gè)也是對(duì)前面起草階段的要求，相關(guān)機(jī)關(guān)要看你是不是按照新條例的要求經(jīng)過(guò)了征求意見(jiàn)的合格程序。第六，是否符合制定權(quán)限和程序，有沒(méi)有越權(quán)。

審議批準(zhǔn)的審查要點(diǎn)，基本反映了該條例對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定的各個(gè)規(guī)范要素的提煉與歸類。但是這里面仍然有一點(diǎn)不足。就是在起草階段，我們強(qiáng)調(diào)草案既要征求專家意見(jiàn)，又要征求公眾意見(jiàn)，同時(shí)要進(jìn)行部門(mén)協(xié)商。但是在審議批準(zhǔn)程序當(dāng)中，對(duì)專家意見(jiàn)、公眾意見(jiàn)怎樣進(jìn)行反饋和處理，沒(méi)有明確提及。只要求審查草案是不是與有關(guān)部門(mén)和單位協(xié)商過(guò)了，沒(méi)有要求審查草案是否也完整反映了專家論證的意見(jiàn)和公眾參與的意見(jiàn)。這使得審議批準(zhǔn)程序與起草程序在要點(diǎn)對(duì)應(yīng)上出現(xiàn)了一定的錯(cuò)位，省略掉了對(duì)征求意見(jiàn)當(dāng)中的專家意見(jiàn)與公眾意見(jiàn)的審核要求。這其實(shí)不利于黨內(nèi)立法朝著科學(xué)化、民主化方向的推進(jìn)。筆者建議在該條例今后的修改以及黨內(nèi)直接立法過(guò)程當(dāng)中要注意這一點(diǎn)。一定要注意審議批準(zhǔn)程序要與起草階段所進(jìn)行的工作進(jìn)行要點(diǎn)性對(duì)應(yīng)，不僅要考察協(xié)商意見(jiàn)，還要考察在起草階段所反映的公眾意見(jiàn)以及專家的意見(jiàn)，這樣才能保證黨內(nèi)立法真正滿足科學(xué)、民主的要求。

(五)黨內(nèi)法規(guī)效力等級(jí)體系

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)效力的四層等級(jí)體系:第一層是黨章。第二層是中央黨內(nèi)法規(guī)，即黨的中央組織所制定的法規(guī)，包含6種規(guī)范形式。嚴(yán)格來(lái)講，黨章也屬于中央黨內(nèi)法規(guī)，但主要是黨章之外以其他6種規(guī)范形式表現(xiàn)出來(lái)的中央黨內(nèi)法規(guī)。它分為三個(gè)內(nèi)部效力層次。黨的中央組織，可以同時(shí)選擇6種規(guī)范形式來(lái)分門(mén)別類制定規(guī)則。首先，準(zhǔn)則僅次于黨章，也是中央黨內(nèi)法規(guī)。它是對(duì)黨的政治生活的全面規(guī)定。其次是條例，條例是對(duì)黨的重要生活某一方面的完整規(guī)定。再次是落實(shí)性的規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則4種形式，屬于內(nèi)部第三效力層次。這樣我們也可以看，既使是由同一主體所制定的黨內(nèi)法規(guī)，實(shí)際上也存在效力差別。如果它選擇了以“準(zhǔn)則”這個(gè)名稱來(lái)命名某一部法規(guī)，我們就認(rèn)為它的效力位階要高于它以“條例”和“規(guī)則”所命名的法規(guī)。第三層就是由中紀(jì)委與中央各部門(mén)所制定的法規(guī)，只能選擇4種形式，就是規(guī)定、規(guī)則、辦法和細(xì)則，這4種規(guī)范形式是同位法規(guī)。第四層就是省級(jí)黨委法規(guī)，只能有規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則4種形式，也是同位法規(guī)。這四級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的效力是遞減的。黨章最高，中央黨內(nèi)法規(guī)其次，當(dāng)然中央黨內(nèi)法規(guī)有內(nèi)部效力差異。第三級(jí)是中紀(jì)委、中央各部門(mén)法規(guī)，第四級(jí)是省級(jí)黨委法規(guī)。這是一個(gè)層次分明的體系。

(六)黨內(nèi)法規(guī)的效力沖突規(guī)則

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的效力體系之后，必須要解決效力沖突的規(guī)則問(wèn)題。這也是2000年國(guó)家層面的立法法的立法重點(diǎn)。如果沒(méi)有能力建立相對(duì)明晰的沖突規(guī)則和沖突解決機(jī)制，立法打架的現(xiàn)象將嚴(yán)重?fù)p及立法的權(quán)威。該條例簡(jiǎn)要規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的效力沖突規(guī)則。第一條規(guī)則就是同位法規(guī)沖突怎么處理?特別法優(yōu)于一般法，然后新法優(yōu)于舊法，這是法理學(xué)的基本共識(shí)。第二就是對(duì)于中紀(jì)委和中央各部門(mén)法規(guī)的沖突要提請(qǐng)?zhí)幚恚瓌t是由中央機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行處理。第三是監(jiān)督規(guī)則，就是更高一級(jí)的黨組織對(duì)下一級(jí)黨組織的黨內(nèi)法規(guī)制定行為的監(jiān)督，它確立的是撤銷規(guī)則，就是中央可以責(zé)令改正或者撤銷觸碰紅線法規(guī)。中央可以撤銷中紀(jì)委、中央各部門(mén)以及省級(jí)黨委的法規(guī)。那么哪些情況就是觸碰了紅線呢?第一種情況就是與黨章以及黨的方針政策相抵觸的，這是要被撤銷的;第二個(gè)就是與憲法法律不一致的，也是要被撤銷掉的;第三是與中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的，也要撤銷。這三種情形，中央可以基于監(jiān)督權(quán)，撤銷下級(jí)黨組織所制定的黨內(nèi)法規(guī)。撤銷規(guī)則適用在備案審查程序當(dāng)中。

該條例同時(shí)規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的解釋規(guī)則，原則上由各個(gè)法規(guī)所指定的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行解釋。圍繞解釋權(quán)的條款，通常會(huì)規(guī)定在一部黨內(nèi)法規(guī)附則部分的最后一兩條，說(shuō)明本法規(guī)由什么機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋，通常是由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋。該條例認(rèn)為法規(guī)指定的機(jī)關(guān)，就是法規(guī)的法定解釋機(jī)關(guān)，而法規(guī)解釋與法規(guī)具有同等效力，這在法理學(xué)體系中很容易理解，就是有權(quán)機(jī)關(guān)做出的法律解釋與它所解釋的法律具有同等效力，但是這個(gè)同等效力必須要進(jìn)行正確的理解。它不是指一個(gè)法規(guī)的解釋是與法規(guī)本身并駕齊驅(qū)的，而是法規(guī)的解釋必須在符合法規(guī)本身的原則和制度的前提下，才作為法規(guī)規(guī)范體系的一部分而被納入，從而使得法規(guī)解釋與法規(guī)本身具有一體性。如果法規(guī)解釋違反了法規(guī)本身的基本原則和制度，那么這個(gè)解釋是無(wú)效的，它解釋的內(nèi)容就不能夠并入法規(guī)本身而成為同一效力平臺(tái)上的規(guī)范，所以這里面存在法規(guī)解釋的最大射程問(wèn)題。因此不是想怎么解釋，就怎么解釋，必須是在法規(guī)本身的規(guī)范射程之內(nèi)，超出這個(gè)范圍，解釋是無(wú)效的。

四、黨內(nèi)法治:備案審查制度的優(yōu)化

2013年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》就是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力的一致性進(jìn)行追蹤性備案、審查的一部重要法規(guī)，是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的重要完善。

法律不僅要立，還有改和廢的問(wèn)題?！傲⒏膹U”是法律體系自我融貫于完善的連續(xù)性過(guò)程。“立”只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，立出來(lái)之后，要不要改，要不要廢，怎么改，怎么廢，就要依賴于備案審查的程序。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》存在兩個(gè)有待補(bǔ)充的制度間隙。一是條例只有原則性的規(guī)定，沒(méi)有細(xì)節(jié)性的制度，因此需要細(xì)節(jié)性的制度予以補(bǔ)充落實(shí)。二是該條例僅僅關(guān)注“法規(guī)”，對(duì)于屬于黨內(nèi)制度的規(guī)范性文件沒(méi)有納入調(diào)控的范圍。這兩個(gè)制度的間隙，由《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案規(guī)定》進(jìn)行了無(wú)縫的補(bǔ)充，從而對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)法治具有積極的意義。

(一)備案審查程序的適用范圍

我們需要注意備案程序所適用的范圍?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案規(guī)定》不適用于中央黨章以及中央黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性的文件，其適用范圍是相對(duì)較窄的，不是對(duì)所有的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行備案審查。它也不適用于省級(jí)黨委以下的黨組織的規(guī)范性文件。就是說(shuō)它上不適用于黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件，下不適用于省級(jí)黨委以下的規(guī)范性文件。它只適用于中紀(jì)委、中央各部門(mén)以及省級(jí)黨委的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。它是對(duì)一部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的要求。

但是，該規(guī)定同時(shí)也要求，省級(jí)黨委以下的黨組織的規(guī)范性文件，由各省級(jí)黨委所建立相應(yīng)的備案審查制度來(lái)加以管控。這實(shí)際上把備案審查的權(quán)力下放給省級(jí)黨委了，由后者按照“黨內(nèi)立法法”的要求相應(yīng)地建章立制，以實(shí)現(xiàn)本省范圍、省委管轄范圍內(nèi)的黨內(nèi)相應(yīng)規(guī)范文件的合憲、合法與合規(guī)。黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的效力層級(jí)屬于第一、第二層，相對(duì)更高，其備案審查程序比較特殊，因此可以認(rèn)為該備案規(guī)定沒(méi)有把它納入范圍之內(nèi)，但是以后如何對(duì)它進(jìn)行備案、審查，還有待制度的進(jìn)一步完善。

這里面我們還應(yīng)對(duì)“規(guī)范性文件”做一個(gè)界定:所謂規(guī)范性文件指的是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所講的那些法規(guī)之外的、各級(jí)黨組織在履行職責(zé)過(guò)程中所形成的、具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見(jiàn)、通知等等，而不能叫準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、細(xì)則等由《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所明確化的專門(mén)的規(guī)范名稱。

(二)備案審查的要點(diǎn)

備案審查的要點(diǎn)，總體上來(lái)看，在合法性審查部分與我們之前所講的草案審核的標(biāo)準(zhǔn)是相同的。就是說(shuō)備案的時(shí)候也要再看一遍:黨內(nèi)新的法規(guī)是否與黨章一致，是否與憲法法律一致，是否與上位法規(guī)一致，是否與同位法規(guī)沒(méi)有沖突，是否遵循了法定的制定程序和權(quán)限。

但是在合理性審查部分有所區(qū)別，要求備案審查機(jī)關(guān)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否明顯不當(dāng)做出審查。顯然，制定程序中的審核標(biāo)準(zhǔn)要低于事后的備案審查階段的標(biāo)準(zhǔn)。為什么會(huì)低于這種標(biāo)準(zhǔn)?我們可以這樣解釋:備案審查主要是由中央的審查機(jī)關(guān)對(duì)低一級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督權(quán)或者監(jiān)督程序，因?yàn)橛猩舷录?jí)的監(jiān)督程序，所以審查要求更高、更全面，或者更加具有一定的裁量性質(zhì);而對(duì)于同一機(jī)關(guān)的內(nèi)部所進(jìn)行的草案的審核，合理性的整體要求可以相對(duì)低一些。正因?yàn)橛斜O(jiān)督性質(zhì)，所以備案審查階段對(duì)合理性審查的要求也非常高。如果明顯不當(dāng)，即使?jié)M足了上面所講的符合黨章、憲法、法律，上位法等一系列合法性要求，仍然可能被退回去進(jìn)行修改或者撤銷掉。

(三)備案審查的法律效力

對(duì)于備案審查程序，是有明確的法律效力規(guī)定的。對(duì)于符合條件的黨內(nèi)法規(guī)，要予以備案并且納入文件目錄，進(jìn)行公布。黨中央周期性地公布黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的目錄，通過(guò)備案審查之后公布出來(lái)，就產(chǎn)生了正式的法律效力。在審查過(guò)程當(dāng)中，總有達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的。不符合條件的怎么辦呢?審查機(jī)關(guān)可以建議制定機(jī)關(guān)自行糾正，逾期不糾正，由中央辦公廳提出糾正或者撤銷的建議，報(bào)經(jīng)中央決定，一旦中央決定下來(lái)，就可以直接撤掉。前面談到，中央可以對(duì)踩了三條紅線的法規(guī)——違反黨章、違反憲法法律以及違反中央黨內(nèi)法規(guī)的——進(jìn)行改正或者撤銷。中央的決定，可以直接撤銷有關(guān)法規(guī)，撤銷之后的黨內(nèi)法規(guī)，自然就不可能繼續(xù)有效。

(四)黨法與國(guó)法備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在備案審查制度的規(guī)定里面，很醒目的或者很具有亮點(diǎn)性的，是規(guī)定黨法與國(guó)法備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。本來(lái)屬于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，為什么要建立與國(guó)法之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制呢?這是由我國(guó)憲政體制的特殊安排決定的。

第一，從實(shí)踐上來(lái)看，根據(jù)我國(guó)的黨政活動(dòng)習(xí)慣，常有黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象。比如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于某某事項(xiàng)的規(guī)定或者決定。這就會(huì)造成部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，同時(shí)具有黨法和國(guó)法的雙重性質(zhì)，需要一種聯(lián)動(dòng)機(jī)制予以備案審查。關(guān)于聯(lián)合發(fā)文的法規(guī)和規(guī)范性文件，既是黨內(nèi)備案審查程序的對(duì)象，同時(shí)也是《立法法》備案審查程序的對(duì)象。這時(shí)建立一種聯(lián)動(dòng)銜接的審查機(jī)制，就有利于更好地對(duì)規(guī)范內(nèi)容本身進(jìn)行審查，做出合理的處置。

第二，這反映了法制統(tǒng)一的要求。因?yàn)樵谥袊?guó)的憲法體制之下，黨法和國(guó)法都屬于中國(guó)現(xiàn)代法律體系的組成部分。國(guó)法體系已經(jīng)建立了以《立法法》為框架的備案審查制度，而黨法體系在“黨內(nèi)立法法”調(diào)整之下，也將日益完備。如何確保黨法與憲法法律相一致呢?如果僅僅是由黨內(nèi)進(jìn)行審查，還是不夠的。這就必須要建立統(tǒng)一、規(guī)范的違憲違法審查制度，才能夠在更宏觀的層面，在黨法與國(guó)法協(xié)調(diào)組成的更大的法規(guī)范體系之內(nèi)，保證法制的統(tǒng)一。

第三，聯(lián)動(dòng)機(jī)制的最終目標(biāo)為建立覆蓋黨法和國(guó)法的統(tǒng)一的違憲違法審查制度體系。這個(gè)體系建立之后，將能夠保證在中國(guó)實(shí)現(xiàn)基本的法治目標(biāo)，即所有的國(guó)家公權(quán)力都納入了法規(guī)范的軌道，所有規(guī)范公權(quán)力的法規(guī)范都納入了審查制度的軌道，這就使得憲法、法律以及黨章所載明的中國(guó)社會(huì)主義法治理念的基本要求能夠在具體的法規(guī)范當(dāng)中得到落實(shí)。與此理念所抵觸的一些法規(guī)范，無(wú)論是在國(guó)家法層面，還是在黨法層面，都會(huì)通過(guò)統(tǒng)一的審查制度、審查程序予以清理和排斥。

這種統(tǒng)一違憲違法審查制度體系，具有預(yù)警識(shí)別的機(jī)制。它就像防火墻一樣，隨時(shí)把違背社會(huì)主義法治理念的規(guī)范——無(wú)論藏身何處——及時(shí)識(shí)別并清理掉。這將有利于建立全覆蓋的、完備性的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。

總之，審查備案制度如何發(fā)揮實(shí)效?如何建立與國(guó)家法備案審查之間的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是2013年的兩部黨內(nèi)立法法制定之后，在執(zhí)行實(shí)施過(guò)程當(dāng)中要探索完善的一個(gè)重點(diǎn)。

五、總結(jié):新原則與新空間

(一)黨內(nèi)立法法的新原則

“黨內(nèi)立法法”體現(xiàn)了以下十個(gè)方面的新原則。這些新原則是嚴(yán)格的法律原則，是執(zhí)政黨法治轉(zhuǎn)型的法律成果，也是社會(huì)主義法治理念的實(shí)在化。這些原則多數(shù)來(lái)自國(guó)法體系中的既有原則，但也有部分專屬于黨內(nèi)法治的原則，比如“黨員義務(wù)本位原則”。這些法律原則既是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的立法性的指導(dǎo)原則，也是中國(guó)共產(chǎn)黨在新時(shí)期深化科學(xué)執(zhí)政的規(guī)范倫理。循此法治軌道，執(zhí)政黨的規(guī)范轉(zhuǎn)型并具有了更為充分的制度理性基礎(chǔ)。值得說(shuō)明的是，這些原則本身尚不存在嚴(yán)格邏輯上的分類一致性，帶有執(zhí)政黨政策判斷的顯著痕跡，筆者在此處主要根據(jù)新條例的規(guī)定并結(jié)合“重要性”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步的學(xué)理歸納。這里的歸納具有理論上的反思與重構(gòu)特征，與注釋法學(xué)意義上的原則識(shí)別與解釋(比如本文第三部分對(duì)條例原則的直接注解)不同。相關(guān)原則之間既存在縱向的規(guī)范分層關(guān)系，也存在橫向的互補(bǔ)與適度交叉關(guān)系。隨著執(zhí)政黨依循立法法模式推進(jìn)法治轉(zhuǎn)型，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的更系統(tǒng)化、更富邏輯性的“法律原則體系”或可清晰呈現(xiàn)。這些新原則大體可以區(qū)分為兩個(gè)層次:一是基本原則;二是具體原則。

第一層次的基本原則包含但不限于:

第一，依法治黨原則。依法治黨原則是依法治國(guó)原則的延伸性原則，是為了落實(shí)憲法上所承諾的黨組織“在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的總體性要求從而使得黨的所有公權(quán)力行為納入法治軌道。所以依法治黨原則，直接表明了執(zhí)政黨建設(shè)的總體規(guī)范取向。

第二，憲法法律至上原則，這實(shí)際上是對(duì)黨內(nèi)立法法的終極目的的規(guī)定。黨內(nèi)所有的立法，最終要匯流入憲法法律的體系當(dāng)中，要能夠與社會(huì)主義法律體系相匹配、理性互動(dòng)，推動(dòng)法治中國(guó)的建設(shè)。①黨內(nèi)立法法主動(dòng)要求實(shí)現(xiàn)“與憲法法律相一致”，可以視為對(duì)曾經(jīng)提出并飽受爭(zhēng)議的“三個(gè)至上”提法的一種正式的官方解釋方案，其結(jié)果是凸顯了憲法法律的至上性。

第三，黨員義務(wù)本位兼顧權(quán)利原則。我們知道黨員與公民的差別，就在于他們是先進(jìn)性公民，因而對(duì)國(guó)家的法制進(jìn)步或者制度的實(shí)驗(yàn)或者為人民服務(wù)中的一些特殊的職責(zé)分配具備優(yōu)先的承受性。但義務(wù)本位并不意味著只有義務(wù)沒(méi)有權(quán)利，對(duì)任何法體系而言，它都追求義務(wù)和權(quán)利相一致，只是在實(shí)踐上的重心選擇有所差異。義務(wù)本位只是說(shuō)要從義務(wù)作為一個(gè)邏輯出發(fā)點(diǎn)，來(lái)建構(gòu)適用到義務(wù)主體身上的法規(guī)體系。而我們知道，2004年黨中央專門(mén)制定了《黨員權(quán)利保障條例》，這表明只有在有效保障黨員權(quán)利，尤其是政治參與權(quán)利的過(guò)程當(dāng)中，黨員才能夠更好地發(fā)揮參政議政的作用，才能模范地遵守憲法和法律確定的義務(wù)。

第二層次的具體原則包含但不限于:

第一，黨法體系化原則。黨法內(nèi)部自身建設(shè)要求分門(mén)別類地對(duì)不同的主體所制定的不同的規(guī)范文件進(jìn)行明確的權(quán)限規(guī)定和規(guī)范清理，使得黨內(nèi)法規(guī)能夠自成體系，使得黨內(nèi)所有的組織和黨員干部能夠在黨法意義上納入黨的治理的規(guī)范框架之內(nèi)。

第二，黨法與國(guó)法協(xié)調(diào)性原則。我們知道黨本身并不是自給自足的組織，黨只有在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)，推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家過(guò)程當(dāng)中，才能夠取得自身的合法性，取得自身的法規(guī)建設(shè)的正當(dāng)性。所以黨法建設(shè)一定要堅(jiān)持與國(guó)法相協(xié)調(diào)的原則，要特別重視黨法的立改廢過(guò)程當(dāng)中與憲法法律一致性的審查和保障。

第三，科學(xué)立法原則。因?yàn)楝F(xiàn)代立法具有高度的專門(mén)性與專業(yè)性，需要專家支持。這在新條例當(dāng)中就反映為更多地要對(duì)科學(xué)規(guī)律進(jìn)行把握，對(duì)專家意見(jiàn)進(jìn)行吸納轉(zhuǎn)化。

第四，民主立法原則。民主立法原則就是要開(kāi)門(mén)立法，要透明立法，立法過(guò)程當(dāng)中，不僅要對(duì)各個(gè)部門(mén)開(kāi)放，還要對(duì)普通黨員開(kāi)放，還要對(duì)群眾開(kāi)放，以使得黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，在議程早期就具有更加充分的黨內(nèi)以及民意基礎(chǔ)。具有更強(qiáng)的黨內(nèi)及民意基礎(chǔ)的好處就在于:(1)最大程度的回應(yīng)性，并且吸納整合了社會(huì)各階層的利益和意見(jiàn)，使得法規(guī)本身的民主性、公共性品質(zhì)大大提升;(2)可以大大減少法規(guī)在推行過(guò)程當(dāng)中的阻力，增強(qiáng)實(shí)際操作性。

第五，規(guī)則沖突的程序化原則。發(fā)生不同位階的規(guī)范效力沖突時(shí)，黨內(nèi)立法法建立了程序化的沖突解決機(jī)制。盡管這個(gè)機(jī)制還有待完善，但是已經(jīng)搭建了符合法治原理的基本制度框架。

第六，立法與備案審查并重的復(fù)合審查原則。既注重在立法過(guò)程之中實(shí)現(xiàn)法治的理念與開(kāi)展合法性審查，同時(shí)也注重在事后進(jìn)行備案審查，以建立更加長(zhǎng)程的、更加完備的法規(guī)體系，并確定了協(xié)調(diào)國(guó)法與黨法的統(tǒng)一違憲違法審查機(jī)制的探索方向。

第七，法規(guī)的簡(jiǎn)明實(shí)用原則。不是形式地對(duì)待黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)要求，而是堅(jiān)持群眾路線，堅(jiān)持法規(guī)簡(jiǎn)明實(shí)用、可操作的原則。制定的法必須是實(shí)實(shí)在在有用的法，必須是能夠?qū)崿F(xiàn)制度承諾，必須是能夠加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須是能夠有利于法治建設(shè)，有利于為人民服務(wù)以及老百姓的民生權(quán)利的改善。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度體系有待拓展的空間

黨內(nèi)法規(guī)制度體系還有一些有待拓展的空間，既包含制度上或者程序上有待完善的要點(diǎn)，同時(shí)也包含黨內(nèi)立法議題性的重點(diǎn)選擇。有了拓展的空間、程序的完善、制度的完善以及優(yōu)先性議題的先行先試，依法治黨原則以及“黨內(nèi)立法法”才能把這種制度的權(quán)威、制度的效力充分展現(xiàn)于全黨和全國(guó)人民面前，才能兌現(xiàn)法治中國(guó)的莊重承諾。

在筆者看來(lái)，以下六個(gè)方面是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)有待拓展的空間。

第一就是專家論證的制度程序及其效力保障機(jī)制。在新條例里面，關(guān)于專家論證，主要還是作為內(nèi)部工作程序進(jìn)行規(guī)定，開(kāi)放性與回應(yīng)性都還不夠充分。比如對(duì)專家意見(jiàn)，并沒(méi)有要求在草案的審核批準(zhǔn)階段進(jìn)行要點(diǎn)性的審查以及對(duì)審查之后是否進(jìn)行采納進(jìn)行理由公開(kāi)。

第二就是對(duì)于公眾，這里面有兩個(gè)層次，一個(gè)是黨員，二是群眾。對(duì)于公眾參與的制度程序及其效力保障機(jī)制，也不夠完善。具有更強(qiáng)的內(nèi)部性，而缺乏公開(kāi)性和回應(yīng)性。

第三就是立法信息公開(kāi)的全面性機(jī)制。我們發(fā)現(xiàn)新條例，從議題化，就是立法的規(guī)劃和計(jì)劃階段，以及草案化形成階段，立法信息公開(kāi)的力度和要求并不是很明確，或者說(shuō)并不是很有效，這也是值得考慮的重要方面。

第四就是黨法與國(guó)法備案審查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前這個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，只是在《黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的備案規(guī)定》中有一個(gè)原則性的規(guī)定，聯(lián)動(dòng)機(jī)制如何建立，如何獲得審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)認(rèn)同，尚不明朗。通過(guò)制度實(shí)踐產(chǎn)生足夠的聯(lián)動(dòng)審查個(gè)案以及在聯(lián)動(dòng)機(jī)制和審查個(gè)案的基礎(chǔ)上推進(jìn)統(tǒng)一的違憲違法審查制度的建立，將國(guó)家《立法法》與“黨內(nèi)立法法”進(jìn)行程序?qū)?，?yīng)當(dāng)成為下一階段黨內(nèi)法規(guī)體系要推進(jìn)的重點(diǎn)方向。

第五就是黨員權(quán)利保障機(jī)制。黨員權(quán)利保障機(jī)制的主要含義，不是如何去關(guān)心黨員的個(gè)人生活，去關(guān)心孤寡的或者說(shuō)老年的黨員。這里面的權(quán)利保障機(jī)制，應(yīng)側(cè)重政治層面或者民主層面，就是如何制度性地保障黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)利和程序，這也是提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系的民主性、科學(xué)性的重要方面。

第六就是黨內(nèi)立法的簡(jiǎn)明實(shí)用。黨內(nèi)立法要一切從實(shí)際出發(fā)，要簡(jiǎn)明實(shí)用，要能解決問(wèn)題，能改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就要求在某些關(guān)鍵性制度領(lǐng)域先行先試。這些關(guān)鍵性領(lǐng)域，也許在國(guó)家層面推行阻力特別大，但在黨內(nèi)，由于具有組織上和權(quán)威上的優(yōu)勢(shì)，可以先行先試。這里試舉數(shù)例:

(1)黨員干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。我們知道這是反腐敗的一個(gè)終極性的殺手锏。官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)在國(guó)家層面有一些地方性的實(shí)驗(yàn)，比如新疆的阿勒泰、廣東等地，但是在全國(guó)性制度層面推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)的立法，還是有很大的阻力。黨員干部能不能通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)，首先公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)，首先承擔(dān)這種義務(wù)，因?yàn)辄h內(nèi)是義務(wù)本位的。在黨內(nèi)立法上先行先試，為官員提供示范，值得優(yōu)先考慮。

(2)黨內(nèi)重大決策程序是否要建章立制。我們知道在國(guó)家的政治法律生活當(dāng)中，包括立法、憲法修改，黨內(nèi)的決策是非常關(guān)鍵的，所以黨內(nèi)的重大決策對(duì)于國(guó)家的政治法律生活，對(duì)于老百姓的權(quán)利利益，具有直接的影響。重大決策程序本身能否作為黨內(nèi)立法的議題，比如制定黨內(nèi)重大決策程序條例，規(guī)范黨內(nèi)重大決策行為，這是非常值得考慮的。因?yàn)樵谛姓Q策領(lǐng)域，各地已經(jīng)在公開(kāi)決策、民主決策的要求之下，紛紛建立了重大行政決策程序規(guī)定或者程序辦法，比如《湖南省行政程序規(guī)定》就專門(mén)規(guī)定了有關(guān)重大行政決策程序。①關(guān)于行政決策程序的法學(xué)分析，參見(jiàn)田飛龍:《行政決策程序的法治定位及其合理化需求》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。那么黨內(nèi)重大決策程序是否也要法治化，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。

(3)對(duì)于黨員或者公民個(gè)人的提案程序以及提請(qǐng)審查程序的規(guī)定尚付諸闕如，是個(gè)遺憾。我們知道目前的黨內(nèi)法規(guī)主要是由部門(mén)來(lái)提案，黨員不能聯(lián)名提案。提請(qǐng)審查的程序也沒(méi)有開(kāi)放，目前主要還是通過(guò)制定機(jī)關(guān)備案、上級(jí)審查、機(jī)關(guān)自我審查進(jìn)行的，甚至也沒(méi)有出現(xiàn)像2000年《立法法》里面規(guī)定的公民建議審查程序，即公民個(gè)人可以提請(qǐng)全國(guó)人常委會(huì)對(duì)違法違憲的法規(guī)進(jìn)行審查。《立法法》規(guī)定之后，確實(shí)是出現(xiàn)了審查的要求和申請(qǐng)實(shí)踐，比如2003年孫志剛案中，公民提請(qǐng)對(duì)收容遣送條例進(jìn)行審查，2009年唐福珍案中提出了對(duì)城市房屋拆遷條例的審查。這都是因?yàn)?000年的《立法法》里面有規(guī)定，公民個(gè)人可以對(duì)可能涉及違法或者違憲的法規(guī)提起審查。盡管全國(guó)人大常委會(huì)回避了這些申請(qǐng)并轉(zhuǎn)由國(guó)務(wù)院自行審查，但這一程序的成文化依然具有法治意義并成為未來(lái)可能撬動(dòng)違憲審查常態(tài)化之門(mén)的制度基礎(chǔ)。我們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)制度體系里面也要借鑒此類制度，要為黨員或者公民個(gè)人，或者聯(lián)名進(jìn)行立法提案，或者進(jìn)行事后的針對(duì)法規(guī)的提請(qǐng)審查，開(kāi)一個(gè)制度的口子。開(kāi)一個(gè)口子會(huì)使得黨內(nèi)法規(guī)接地氣，使得黨員或者公民個(gè)人與黨組織、與立法以及法規(guī)體系建立正式的制度互動(dòng)關(guān)系。而這種制度互動(dòng)關(guān)系，對(duì)于總體上增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的民主性、公共性或者豐富黨內(nèi)立法的議題來(lái)源，增強(qiáng)黨內(nèi)立法本身對(duì)于民生或者權(quán)利的回應(yīng)性，都是具有非常強(qiáng)的制度功效的。①公開(kāi)是一種被普遍分享但仍顯隱密的現(xiàn)代合法性再生產(chǎn)機(jī)制，中國(guó)的有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)已在悄悄運(yùn)用，參見(jiàn)田飛龍:《司法公開(kāi):一場(chǎng)新的法律革命》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2013年8月5日。而這種制度推進(jìn)，也是黨內(nèi)立法在一切從實(shí)際出發(fā)、簡(jiǎn)明實(shí)用原則的要求之下重點(diǎn)考慮加以突破的方面。

總體而言，“打造制度之籠”的政治決斷實(shí)際上全面吹響了建立以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系的制度化建設(shè)的號(hào)角。我們需要一個(gè)制度之籠，來(lái)把黨的各種權(quán)力關(guān)進(jìn)去，使得它在規(guī)范化的軌道上運(yùn)行。在這個(gè)號(hào)角之下，筆者認(rèn)為從目前所出臺(tái)的“黨內(nèi)立法法”的初衷、立法過(guò)程以及立法意圖來(lái)看，也是為了“打造制度之籠”，使得黨內(nèi)制度體系化，使得黨法體系與國(guó)法體系之間相協(xié)調(diào)。我們非常真誠(chéng)地期待，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，依法治黨的進(jìn)程的展開(kāi)，能夠獲得大的提升，能夠最終貢獻(xiàn)于黨法和國(guó)法之間的法治協(xié)調(diào)，能夠貢獻(xiàn)于法治中國(guó)更加完備的體系建構(gòu)。