◎ 文 《法人》見習記者 彭飛

社會公眾對“稅收法定”的渴望其實是對財稅部門尊重納稅人權利的呼喚。財稅部門應當更徹底地從立法者兼管理者向執(zhí)法者兼服務者的身份轉化，更多地聆聽納稅人的聲音

5月7日，財政部、國家稅務總局發(fā)出了《關于調整卷煙消費稅的通知》（下稱“《通知》”），將“卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)從價稅稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅”。根據《通知》，該稅調整自2015年5月10日起執(zhí)行。

5月8日，國家煙草專賣局也下發(fā)通知，將所有卷煙批發(fā)價格均上調6%，并按照零售毛利率不低于10%的原則同步提高建議零售價格。

不過在《通知》公示之后，圍繞著財政部、稅務總局是否有權提稅的質疑之聲也接連不斷。這已經不是公眾第一次對上述兩部門調整稅率的做法表達不滿了。而本次稅率調整，恰逢今年兩會十二屆全國人大三次會議通過《立法法修正案》，根據其中第八條規(guī)定，稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律。

“《立法法》修改之后，人們以為‘稅收法定’的春天來了。但時隔兩月，再由兩部門調整卷煙稅，公眾難免不可接受?！北本┐髮W財經法研究中心民營企業(yè)稅法研究室主任翟繼光告訴《法人》記者。

調稅是控煙的有效舉措

在5月31日第28個世界無煙日來臨之前，煙草提稅舉措迎合了當前國際上普遍對煙草產品課以重稅的大趨勢。

根據來自國家衛(wèi)計委2014年的統計數字，我國是世界上最大的煙草生產國和消費國，全國吸煙人數超過3億。

根據世衛(wèi)組織估算，在中低收入國家，煙草制品價格提高10%，可使煙草使用減少5%。

中國目前的煙草稅是卷煙零售價格的40%左右，去年5月，世界衛(wèi)生組織就曾向中國政府建議將煙草稅提高至卷煙零售價格的70%。

禹志匯川財稅咨詢公司總裁夏聰告訴《法人》記者：“總的來說在相應幅度內調稅，會對銷售者的利潤產生影響，并不一定改變消費者購買此件商品的價格。而調價會直接導致消費者購買此件商品的支出的增減，從而影響消費者的購買選擇?！?/p>

國家煙草專賣局經濟研究所副所長李保江說，只有把煙草稅率上調最終傳導到消費者身上，其控煙的目的和效果才能顯現。

世界范圍內來說，提高煙草產品消費稅并因此提高產品價格，是公認的最有效的控煙措施之一。根據世界衛(wèi)生組織2013年公布的《全球煙草流行報告》，2010年至2012年全球178個被調查的國家中，有97個國家提高了煙產品消費稅。有媒體報道稱，2014年，印度、俄羅斯、白俄羅斯、土耳其、約旦、哈薩克斯坦、摩爾多瓦、湯加、贊比亞、烏干達、烏克蘭等國家均提高了卷煙消費稅。

在本次調稅之前，我國曾分別于1994年、1998年、2001年、2009年四次調整過煙草消費稅。2009年的調整中，在生產環(huán)節(jié)，調整了計稅價格，提高了消費稅稅率，同時，卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)還加征了一道從價稅，稅率為5%。

從國家層面來講，煙草稅是國家稅收的重要來源，公開資料顯示，2014年，我國稅收收入為11.9萬億元，同比增長7.8%。其中，卷煙消費稅為4823億元，同比增長12.5%，卷煙消費稅在總稅收中的占比達到4%。

提稅程序遭質疑

如果單純從稅收和控煙角度來看，提高煙草稅都無可非議，但爭議就出在了提稅的程序上。

中國政法大學行政法學教授王天華告訴《法人》記者：“既然《立法法》已經規(guī)定稅率確定只能制定法律，就不能由行政法規(guī)、行政規(guī)章創(chuàng)制。那么財政部和國家稅務總局直接調稅就存在程序違法問題?！?/p>

基于相同認識，不斷有律師、學界專家等發(fā)聲質疑本次調稅的合法性。有媒體報道稱，律師韓甫政已于近日致函財政部和國家稅務總局，要求撤銷“60號文”（《通知》）。他認為財政部和國家稅務總局在《立法法》修改實施后，還以原通知的形式來調整《立法法》所明確規(guī)定的“稅率”，此種行政行為不符合《立法法》等法律規(guī)定。

曾幾何時，《立法法》確立的“稅收法定”原則成為今年兩會的熱點，特別是涉及稅率法定的條款先進入二審稿，再被從三審稿中拿下，最后在專家的合力推動下終于在《立法法》修正案中找回名分。

根據《立法法》第九條的規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。”也就是說，盡管按照第八條的稅收法定原則，稅法基本要素的調整都要由法律規(guī)定，但是依照第九條，如果該事項尚未制定法律，是可以授權國務院先行制定行政法規(guī)的。

按以往的慣例，調整消費稅稅率只須由財政部和國稅總局起草意見后上報國務院，由國務院審批通過后，再以部委名義發(fā)布。

翟繼光告訴《法人》記者，目前我國并沒有法律層面的“消費稅收法”，卷煙消費稅的法律依據是《消費稅暫行條例》。該條例只是行政法規(guī)，尚未經過全國人大立法，因而就消費稅來說，可以適用第九條的規(guī)定。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，根據《消費稅暫行條例》規(guī)定，國務院是消費稅的征收主體，所以，按法律規(guī)定的程序，應該以修訂《消費稅暫行條例》的方式，或者由國務院直接發(fā)布消費稅調整決議來調整消費稅。

賈聰認為，雖然新修訂的《立法法》明確了稅率的調整必須制定法律，但同時并沒有收回之前對國務院的稅收立法授權。換言之，國務院依據授權制定的《消費稅暫行條例》并沒有被廢止，仍然是現行有效的；既然《消費稅暫行條例》現行有效，那么消費稅的稅率調整仍應遵照該暫行條例第二條第二款的規(guī)定，即“消費稅稅目、稅率的調整，由國務院決定”，本次財政部、國家稅務總局發(fā)布的調整消費稅稅率的通知，調整了卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)的稅率，只是沿襲了以前的政策發(fā)布程序和習慣，無可厚非。

“根據《消費稅暫行條例》的規(guī)定，如果直接由國務院修改條例或者發(fā)布決定，就不會產生這么大的爭議，但是修改行政法規(guī)的程序較長?！辟Z聰說道。

“稅收法定”其路漫漫

北京華稅律所主任劉天永在接受《法人》記者采訪時認為，財政部、國稅總局以《通知》形式直接調整卷煙消費稅，的確與《立法法》第八條的規(guī)定主體不符，但同時，也需要結合我國授權立法的現狀來看待。

我國現行的稅收授權立法制度源自1984年和1985年全國人大對國務院的兩次專門授權。在這兩次授權中，全國人大毫無限制地將稅收立法權授予了國務院屬于典型的“空白授權”。我國18個稅種中只有企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅3個稅種是全國人大審議立法的，包括《消費稅暫行條例》在內的尚未法定的15個稅種是授權國務院以行政法規(guī)的名義頒布實施的。要想改變這種“法律調稅少，法規(guī)調稅多”的現狀，需要全國人大逐步收回授權立法權限，不能一蹴而就。

夏聰亦認為，可以用“治世從經，變法從權”的思維看待我國的財稅法治現狀。我國目前正處于法治建設的重要時期，已經有了基本的法律體系，粗線條的框架已經有了，但是在實施和操作層面還不夠細化。如果法制結構完善，則應該嚴格遵行，雖然損失一些效率，但是維護了法律體系的穩(wěn)定和權威；如果法制體系仍處于建設和改變之中，為了提高法治建設的效率，則可以適當做些權變。

翟繼光則表示，社會公眾對稅收法定的渴望其實是對財稅部門尊重納稅人權利的呼喚。因此，《立法法》修正后的財稅部門應當更徹底地從立法者兼管理者向執(zhí)法者兼服務者的身份轉化，政策的制定和執(zhí)行應當更多地聆聽納稅人的聲音，更多地將納稅人當作主權者來尊重和服務。唯有如此，社會才能將關注的重點集中在制度本身的科學性、合理性上，而不在乎制度出自誰之手。