◎ 文 《法人》 見(jiàn)習(xí)記者 肖岳

“脫鉤”等一系列方案，對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步市場(chǎng)化具有積極意義

近日，國(guó)家環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)審查結(jié)果（2015年第三批）的公告》，其中對(duì)于28家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)相關(guān)申請(qǐng)未予批準(zhǔn)，在這些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中，有多家具有官方背景。

這并不是近段時(shí)間以來(lái)監(jiān)管部門首次整頓環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。早在3月25日，環(huán)保部就曾公布《全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》，并提出規(guī)范環(huán)評(píng)市場(chǎng)，對(duì)于全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)所屬環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，限期完成環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤改制。

種種跡象表明，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)更好的市場(chǎng)化時(shí)代或?qū)⒌絹?lái)。

環(huán)評(píng)市場(chǎng)現(xiàn)狀

環(huán)境影響評(píng)價(jià)，簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”，通常是由專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度，其目的是為了從源頭預(yù)防環(huán)境污染現(xiàn)象。

而在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的整個(gè)流程中，涉及四方主體，即建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、評(píng)估單位、審批部門。談及這四方在整個(gè)環(huán)評(píng)過(guò)程中扮演的角色時(shí)，國(guó)家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員、環(huán)評(píng)專家彭應(yīng)登向《法人》記者介紹道，環(huán)保主管部門在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的行政許可上具有一定權(quán)力，而建設(shè)單位承擔(dān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的申報(bào)工作，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)則作為第三方提供技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)。

中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法律援助中心劉湘教授在接受《法人》記者采訪時(shí)亦表示，不同類別的建設(shè)單位在做環(huán)評(píng)時(shí)，需要按照環(huán)保相關(guān)規(guī)定選擇相應(yīng)類別的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)去做環(huán)評(píng)，并最終以報(bào)告書、報(bào)告表的形式將結(jié)果呈現(xiàn)出來(lái)。而環(huán)評(píng)對(duì)于企業(yè)來(lái)講是必需的，如果沒(méi)有環(huán)評(píng)報(bào)告則建設(shè)審批將得不到通過(guò)，由此也產(chǎn)生了頗具規(guī)模的環(huán)評(píng)市場(chǎng)。

按照通常的環(huán)評(píng)模式，由企業(yè)方或者建設(shè)方出資，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)受建設(shè)方委托，根據(jù)實(shí)際情況、當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)以及環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則的要求來(lái)做相關(guān)預(yù)測(cè)，包括如果項(xiàng)目建立起來(lái)可能對(duì)環(huán)境有哪些影響、如果將來(lái)發(fā)生問(wèn)題要采取哪些措施等等。如果通過(guò)采取措施能夠使得工程達(dá)到環(huán)境要求，并不會(huì)造成環(huán)境影響，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)會(huì)撰寫一份意見(jiàn)，確認(rèn)該工程符合環(huán)評(píng)要求。

實(shí)際上，除環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)外，在企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中還存在一類環(huán)節(jié)，即對(duì)環(huán)評(píng)文件進(jìn)行評(píng)估。此類評(píng)估也屬于第三方評(píng)估服務(wù)，但與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的環(huán)境評(píng)價(jià)有本質(zhì)上的差異。評(píng)估中心或者評(píng)估機(jī)構(gòu)屬于受環(huán)保部門委托，對(duì)環(huán)保部門已經(jīng)受理的環(huán)評(píng)技術(shù)文件進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，也可以理解為是對(duì)這些技術(shù)文件的評(píng)估和審查，包括對(duì)一些化工、水利水電開(kāi)發(fā)、冶煉、礦山開(kāi)發(fā)、資源開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目的審查，而這也是環(huán)評(píng)程序的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

就我國(guó)目前的情況而言，此種評(píng)估是無(wú)償?shù)模@也為環(huán)保部門在審查過(guò)程中省去了大量的人力、物力，并且對(duì)于提升行政審批的效能等都起到很好的作用。

當(dāng)然，評(píng)估工作也會(huì)根據(jù)我國(guó)各個(gè)地方對(duì)于環(huán)評(píng)文件的環(huán)評(píng)要求去進(jìn)行，并不是所有項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件都需要進(jìn)行評(píng)估，各個(gè)地方對(duì)于評(píng)估掌握的尺度并不一致，絕大部分省市的環(huán)保機(jī)構(gòu)本著一個(gè)原則，即對(duì)環(huán)境影響較大、較明顯或者較敏感的項(xiàng)目都會(huì)進(jìn)行評(píng)估。比較典型的例子是地鐵、污水處理廠、集中的垃圾填埋場(chǎng)以及石油化工類等，在項(xiàng)目的評(píng)估上肯定會(huì)更加重視，對(duì)于建設(shè)污染較小的項(xiàng)目則有可能不進(jìn)行評(píng)估。

劉湘教授指出，評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估形式通常有兩種，其一是由參與環(huán)評(píng)的單位或建設(shè)項(xiàng)目的單位自行聘請(qǐng)專家對(duì)報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，另外一種則是在環(huán)評(píng)報(bào)告初審稿報(bào)到環(huán)保局后，由環(huán)保局在審批過(guò)程中組織專家對(duì)報(bào)告進(jìn)行審查，并召開(kāi)專家論證會(huì)對(duì)報(bào)告提出意見(jiàn)，此后若有需要改進(jìn)的部分，則由建設(shè)單位修改，并于修改后再次提出申報(bào)，通過(guò)后獲得環(huán)保部批準(zhǔn)。

“脫鉤”有利市場(chǎng)化

在之前的環(huán)評(píng)過(guò)程中，作為第三方的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)受到較多詬病，實(shí)踐中確實(shí)存在環(huán)評(píng)師掛靠、報(bào)告不真實(shí)等現(xiàn)象，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)就是在“拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)”。

彭應(yīng)登對(duì)此表示，從目前的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)方之間委托與被委托的關(guān)系來(lái)看，我國(guó)部分環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)確實(shí)存在一些問(wèn)題。按照有關(guān)規(guī)定，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)該在編制環(huán)評(píng)報(bào)告時(shí)遵循三個(gè)規(guī)則：一是遵循國(guó)家的法律法規(guī)；二是遵循環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則，比如水的導(dǎo)則、地下水的導(dǎo)則、空氣的導(dǎo)則等；三是在評(píng)價(jià)項(xiàng)目的過(guò)程中，對(duì)于排污、噪聲等都要滿足最基本的國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并且工程建設(shè)還要滿足當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量的約束條件。只有本著這三點(diǎn)要求，對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響實(shí)事求是地表述，環(huán)評(píng)報(bào)告才能真正做到客觀。

重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心主任向春認(rèn)為，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)替企業(yè)或建設(shè)方隱瞞環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情況可能存在，但是并不常見(jiàn)。

劉湘對(duì)此也持相同觀點(diǎn)，同時(shí)他還認(rèn)為，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在考慮幫助企業(yè)通過(guò)環(huán)評(píng)的同時(shí)，也要本著幫企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，對(duì)于存在可能影響環(huán)境問(wèn)題的項(xiàng)目，多與企業(yè)溝通，而不能單純地以幫助企業(yè)度過(guò)風(fēng)險(xiǎn)或者掩蓋風(fēng)險(xiǎn)為目的。只有這樣，才能形成好的市場(chǎng)環(huán)境。

而談及市場(chǎng)環(huán)境，具有環(huán)保部門背景的環(huán)評(píng)單位即“紅頂環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)”，則被認(rèn)為對(duì)市場(chǎng)環(huán)境具有破壞競(jìng)爭(zhēng)平衡的影響。環(huán)保部3月25日公布的《全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》中，也對(duì)部分紅頂環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)下了逐客令，其中指出，將在2016年底前分三批清退全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)下屬的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。

這一做法也受到了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的歡迎，部分環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)表示，此舉對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化具有很大的幫助。

彭應(yīng)登指出，“脫鉤”對(duì)于環(huán)評(píng)市場(chǎng)提供了更公正、公開(kāi)、公平的環(huán)境，此前有環(huán)保部門背景的機(jī)構(gòu)占到了全部環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的三分之一，在整個(gè)環(huán)評(píng)市場(chǎng)份額內(nèi)也占有很高比重，“脫鉤”完成后，市場(chǎng)上的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)能獲得的環(huán)評(píng)項(xiàng)目來(lái)源會(huì)增多，對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化的促進(jìn)顯而易見(jiàn)。

環(huán)評(píng)監(jiān)管有待提高

對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的約束，一方面靠政策引導(dǎo)，使得環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)能夠在更好的市場(chǎng)環(huán)境下發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也離不開(kāi)處罰力度的加強(qiáng)。

彭應(yīng)登在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，我國(guó)對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是比較嚴(yán)格的，目前已有政府對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的管理辦法、個(gè)人考核辦法，還有對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的日?？己思俺椴榭己说却胧?/p>

另外，在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)違規(guī)的處罰也都有很明確的條款。

但彭應(yīng)登同時(shí)也指出，在環(huán)評(píng)信息公開(kāi)程度上，我國(guó)還并不充分。雖然在2014年初，環(huán)保部對(duì)于環(huán)評(píng)信息公開(kāi)曾做出進(jìn)一步要求，與之前的簡(jiǎn)本公示相比，要求環(huán)評(píng)報(bào)告要全本公示；但在環(huán)評(píng)審批過(guò)程中的信息公開(kāi)仍須進(jìn)一步加強(qiáng)，比如從全國(guó)來(lái)看，并不是所有地方的各級(jí)環(huán)保部門對(duì)于環(huán)評(píng)的政府批復(fù)文件都進(jìn)行公開(kāi)，尤其對(duì)于審批的聽(tīng)證、受理、批復(fù)文件以及最后竣工驗(yàn)收等信息的公開(kāi)，都還有待提高。

此外，在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間、各個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間對(duì)于環(huán)評(píng)資料還應(yīng)進(jìn)行共享，這樣將有助于提高環(huán)評(píng)結(jié)論的可靠性。

對(duì)于如何提高我國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平，劉湘表示，一方面是我國(guó)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)違規(guī)的處罰力度繼續(xù)加強(qiáng)，但作為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)本身而言，在行業(yè)內(nèi)部也應(yīng)形成一種自覺(jué)按照環(huán)評(píng)技術(shù)的導(dǎo)則、遵守職業(yè)道德來(lái)做高質(zhì)量環(huán)評(píng)工作的認(rèn)知，不要等事故發(fā)生或者被舉報(bào)后再去事后彌補(bǔ)。

向春亦表示，從國(guó)外的環(huán)評(píng)做法來(lái)看，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)基本上都是以第三方咨詢機(jī)構(gòu)的中立形式出現(xiàn)，在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)出具相關(guān)環(huán)評(píng)報(bào)告后，該報(bào)告即具有效力，不需要再經(jīng)過(guò)評(píng)估機(jī)構(gòu)的再評(píng)估。但與此同時(shí)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也要對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告負(fù)有更大的責(zé)任，這種從責(zé)任層面來(lái)約束環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的做法，國(guó)內(nèi)也可以借鑒。