孫小林

2014年最后一天辭舊迎新之際，在上海外灘發(fā)生的群體性踩踏悲劇令舉世震驚。上海的城市管理，尤其是應(yīng)急體系在中國大陸地區(qū)算得上最好的，為何還發(fā)生如此悲?。?/p>

關(guān)于這場踩踏事件的原因和責(zé)任盡管眾說紛紜，但通過調(diào)查，可得出初步的結(jié)論：上海有相對較為完善的應(yīng)急管理體系，也有相對較為完善的應(yīng)急管理執(zhí)行體系，但卻缺乏科學(xué)決策程序，同時長官意志較強，導(dǎo)致了對非官方活動的失控。

眾所周知，上海曾成功舉辦了2010年的世博會。既然連世博那么大客流量的情況下都能確保萬無一失，對付外灘這點客流似乎是沒有任何問題的。應(yīng)急體系有了，執(zhí)行體系也有了，但問題卻出在“心防”懈怠了，一旦官方認為這不是個大問題，所有的應(yīng)急體系、執(zhí)行體系都會處于“降級”“休息”狀態(tài)，并不會處于高度緊張的待命狀態(tài)。

官方認為由于取消了跨年燈光秀，人流量會下降，因此不太可能出問題，從而放松了警惕。警方承認，由于當天人流密集，23時30分發(fā)現(xiàn)客流異常增多時，民警未能及時進入核心區(qū)域，直至慘劇發(fā)生。

通過我們初步調(diào)查研究，暴露出以下幾方面問題：

一、是誰在外灘不舉辦跨年燈光秀后下令降低了安保級別，依據(jù)是什么？

二、是誰決定取消往年都進行的交通管制？

三、為何取消了跨年燈光秀卻沒有大規(guī)模告知公眾，外界不甚清楚已取消該活動？

四、即使降低了人流預(yù)期，但以防萬一，為何核心區(qū)沒有布置大量警力？

五、媒體報道的外灘踩踏事件當天，在附近豪華餐館吃飯的官員有無分管安全的人員？

從這五個問題中可以看到一個具有中國特色的決策體系：一旦管理人員認為這個事情不是大事了（這很大程度上很可能缺乏科學(xué)決策依據(jù)），相應(yīng)的應(yīng)急管理等機制就會放慢或者放松運轉(zhuǎn)。所以此次問題的發(fā)生很大程度上在于最終決策依賴于領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)的防范心理一旦懈怠，則容易出問題。

中國人民公安大學(xué)安全管理資深專家張弘曾通過多年研究得出一個判斷：如果以一國之力或一個地區(qū)之力來舉辦一個特大型的活動，出事的可能性反而小。政府作為主辦方會高度重視，長時間準備，比如2008北京奧運會、2010上海世博會。從近些年發(fā)生的類似事故看，往往是非政府主辦的、民間性的一些活動，如燈會、展覽會和一些體育賽事，容易發(fā)生這樣的事故，例如北京密云燈會踩踏事故，杭州西湖煙花大會煙花竄入看臺燒傷百人，太原迎澤公園踩踏事件等。

因此，城市管理能力不是問題，政府一些部門的麻痹大意成了問題，背后則是責(zé)任意識和決策科學(xué)化、及時化。若官員知道這個責(zé)任承擔不起后，沒有誰會懈怠，許多悲劇都會避免。美國紐約時代廣場的跨年活動每次都有幾千名警察到崗，除防范措施到位外，責(zé)任意識顯然是最重要的因素。

如何科學(xué)決策是另一個重大問題。假設(shè)決策分析人員得出一個結(jié)論：即使取消燈光秀，外灘游客仍然會和往年差不多，并將這個報告呈給領(lǐng)導(dǎo)參考，領(lǐng)導(dǎo)會敢不重視？

目前尚不清楚是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認為取消燈光秀后人流不會那么大，還是分析人員得出的這個結(jié)論，這有待于權(quán)威的官方調(diào)查。但有一點可以基本肯定：我們現(xiàn)在的決策“主觀色彩”較強，定性分析很多，定量分析很少。加之領(lǐng)導(dǎo)對科學(xué)決策的成果是否采納也缺乏操作程序，導(dǎo)致城市應(yīng)急領(lǐng)域事故頻生，悲劇一旦發(fā)生，其后果也極為嚴重。

外灘踩踏事故暴露出諸多問題，提高城市管理軟實力勢在必行，不能只重視城市的“面子”，建設(shè)摩天大樓固然重要，但諸如完善的下水道系統(tǒng)，合理的應(yīng)急體系等軟件建設(shè)更為重要，因為這體現(xiàn)了一個城市核心價值和競爭力。

一個成功舉辦世博會的城市，一個中國城市管理水平的標桿城市，為何沒能防范一踩踏事故？城市的現(xiàn)代化，除了高樓大廈、便捷交通等硬件外，我們不能不關(guān)注管理軟件和管理意識的短板。

我國的城市化速度太快，導(dǎo)致很多領(lǐng)域跟不上，這方面該補的課必須要補上。城市管理者不能沾沾自喜于已取得的建設(shè)成績，而應(yīng)和國際先進城市的管理體系對接，學(xué)習(xí)其成功的管理經(jīng)驗，建立起一個良好的科學(xué)分析、預(yù)測、決策體系。

城市，讓生活更美好。

（作者系識局智庫研究員）