戚建剛 張景玥

一、引 言

進入21世紀以來，隨著轉型加速，利益格局發(fā)生巨大變化，我國社會日益進入了德國著名社會學家烏爾里?！へ惪怂岢龅摹帮L險社會”。*[德]烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2003年，第19-22頁。公共風險*公共風險，也稱為社會風險，是與制度風險相對的一個概念，主要包括健康、環(huán)境、安全、和經濟福利的風險。而制度風險主要指政策或監(jiān)管失敗的風險。Julia Black, The Role of Risk in Regulatory Processes, in The Oxford Handbook of Regulation, Edited by Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, London:Oxford University Press 2010,p.305.已經成為架構政府目標、規(guī)定其職能范圍以及確定相應責任關系的標桿。與之相匹配，在法治政府總體要求之下，用以調整政府監(jiān)管公共風險的各類法律制度，特別是行政法制度的合法性問題日益凸顯。而在諸多合法性危機之中，公眾對現行公共風險監(jiān)管法制*文中“法制”一詞含義是，政府機關制定或出臺的各類用以控制、緩解或消除公共風險的行政法律規(guī)范和政策措施。的信任危機則是最為重要的問題之一。然而，行政法學界一直沒有解決這樣一個重大的理論問題：即如何基于信任來設計或完善現行公共風險監(jiān)管法制。換言之，如何保證政府*文中“政府”一詞指代國家立法、司法和行政機關，但主要指代國家行政機關。制定并實施的各類調整公共風險監(jiān)管過程的法律制度能夠增強公眾對其的信任。以這樣一種問題意識為前提，筆者曾以32起涉及公共風險監(jiān)管的“公共事件”為研究對象，以實證分析為依據，確立了我國公眾衡量針對公共風險監(jiān)管法制信任的基本變量：公平、勝任、效率和問責的可得性。*即將公共風險監(jiān)管法制視為由對公共風險議題之形成、公共風險監(jiān)測、公共風險評估、公共風險交流、公共風險標準制定和公共風險管理等六個環(huán)節(jié)加以規(guī)范的行政法律規(guī)范與政策措施之總和。

本文則將依據前期的研究發(fā)現，以衡量針對公共風險監(jiān)管法制信任的四個具體變量為參照系，借助過程論的進路，*參見戚建剛、郭永良：《論衡量制約公共風險監(jiān)管法制信任度的基本變量——以32起公共事件為分析樣本》，《江漢論壇》2015年第9期。深描當下我國公共風險監(jiān)管法制所展現的危機形態(tài)，并將描述對象聚焦于21世紀以來的公共風險監(jiān)管法制改革成果和相應的制度變遷意涵，以便為后續(xù)的基于信任的公共風險監(jiān)管法制構造之設計提供依據。之所以采取這一分析策略，是因為從新世紀以來我國相繼爆發(fā)了大量涉及公共健康、衛(wèi)生、社會安全等的突發(fā)事件，由此，促使政府將公共風險治理納入法制化軌道；這一論證策略的選擇也恰好與我國公共風險監(jiān)管法制的變遷路徑相一致。*比如，2008年“三聚氰胺”毒奶粉事件促使最高國家立法機關將食品安全風險治理理念予以法制化。參見戚建剛：《我國食品安全風險規(guī)制模式之轉型》，《法學研究》2011年第1期。下文論述將會顯示，在公平、勝任、效率和問責的可得性四個維度上，現行公共風險監(jiān)管法制都面臨不同程度的信任危機，特別在公平、勝任和問責的可得性維度上，信任危機尤為突出。

二、信任危機在公共風險監(jiān)管法制之展開

1.公共風險議題形成之信任危機

公共風險議題是指，確定什么問題構成公共風險，從而需要政府配置資源予以優(yōu)先監(jiān)管。它是公共風險監(jiān)管鏈條中的第一個環(huán)節(jié)和起點?，F行公共風險監(jiān)管法制之信任危機首先體現在風險議題形成之階段。它是指，在該階段，現有監(jiān)管法律制度通常沒有規(guī)定公眾參與權和知情權，公眾缺席的風險監(jiān)管既缺乏民主性，更難以體現公平性；同時也沒有規(guī)定相應監(jiān)管機關的法律責任，遑論問責的可得性，可以說，當下風險監(jiān)管制度大多表現為缺乏足夠威懾力的“空缺結構”。由于行政機關及其聘請的專家、公眾、新聞媒體、公共風險的主要制造者(通常是企業(yè))等主體對于什么問題構成公共風險往往持有不同的理解，具有不同的預期和價值訴求，因而確定議題是一個充滿價值沖突的過程。比如，就垃圾焚燒廠排放的污染物對人體的健康風險而言，公眾，特別是居住在焚燒廠附近的居民會認為焚燒廠釋放的二惡英等物質會對人體健康帶來潛在危害，因而要求行政機關進行監(jiān)管，甚至反對建立焚燒廠，可是焚燒廠項目的建設企業(yè)及其聘請的專家則更多從企業(yè)成本預算和風險的技術維度出發(fā)，會認為焚燒廠釋放的物質對人體健康基本無害，居民的擔心缺乏科學依據，而行政機關為了追求本地區(qū)經濟增長的短期利益，往往與企業(yè)等市場主體形成長期博弈關系，對之采取合作策略而忽視公眾要求。然而，對于這樣一個充滿價值爭議的問題，對于公眾的參與權和知情權，現有制度要么沒有作出相應規(guī)定，要么將其排除在外，其公平性和民主性都引起公眾的強烈質疑，從而引發(fā)其不信任。以食品安全風險議題形成過程中的公眾參與權和知情權為例，《食品安全法》對此未作任何規(guī)定。雖然《中華人民共和國食品安全法實施條例》(以下簡稱《食品安全法實施條例》第12條規(guī)定了在五種情形下，行政機關需要確定食品安全風險評估議題，但沒有規(guī)定消費者的角色，而是全部授權國家行政機關來確定?！妒称钒踩L險評估管理規(guī)定(試行)》雖然為包括消費者或利害關人形成風險評估議題打開了通道，即第7條第2項之規(guī)定，但最終是否能夠形成風險評估議題，則需要經衛(wèi)生行政機關審核，即衛(wèi)生行政機關是功能性的最終決定者。對于衛(wèi)生行政機關如何進行審核，是否需要向被舉報人反饋意見、審核的結果是否需要公開等問題，該部門規(guī)章未作任何規(guī)定，在實際運作中也由衛(wèi)生行政機關自由裁量。就食品安全風險議題形成過程中的法律責任問題，在筆者所研究視野內，現行法律則未作規(guī)定，遑論問責的可得性。 由于涉及食品安全風險議題的法律規(guī)范大多沒有規(guī)定公眾的參與權和知情權，同時對于法律責任的條款也付諸闕如，由此，從實踐來看，公眾所強烈關注的食品安全風險，無法成為行政機關需要優(yōu)先監(jiān)管的議題，而行政機關所監(jiān)管的部分食品安全風險，往往缺乏公眾的參與。前者如抗病蟲的轉基因食品安全風險問題,根據鳳凰網組織的名為“中國應不應該大膽使用轉基因技術”的一項調查，近90%的被調查者反對糧食等農作物使用轉基因。*鳳凰網：《中國應不應該大膽使用轉基因技術》，http://pk.news.ifeng.com//?_c=pk&_a=commandPK&pid=470，2015年4月2日訪問。然而，對于我國多地非法種植轉基因糧食作物現象，行政機關卻往往聽之任之。*李虎軍：《綠色和平稱多個省市非法銷售轉基因大米》，http://finance.ifeng.com/news/special/cxcmzk/20100414/2049711.shtml，2015年4月9日訪問。后者如面粉增白劑風險問題。*戴廉：《消費者缺席面粉增白劑去留決策 復雜利益糾葛惹爭議》，《新世紀》，2010年9月27日。2010年我國食品安全風險監(jiān)管領域的一起重大事件就是“面粉增白劑存廢之爭”。雖然主存派與主廢派多次交鋒，新聞媒體作了大量的深度報道，國家行政機關也積極參與，并最終作出了廢除面粉增白劑的決策，但是，對于這場耗時多日的爭論，無非是兩派商業(yè)利益集團和行政機關之間的“三人戲”，消費者卻始終沒有關注。

2.公共風險監(jiān)測之信任危機

公共風險監(jiān)測是指，特定主體通過系統(tǒng)和持續(xù)地收集對人體健康、環(huán)境、福利水平等可能造成危害的數據及相關信息，進行綜合分析和及時通報的活動。它服務于公共風險評估、標準的制定和修訂以及風險管理。就公共風險監(jiān)測而言，現有監(jiān)管法律制度同樣將公眾、非政府組織、企業(yè)等私主體排除在外，無法確保公平性，同時，從技術理性維度來衡量，行政機關實施公共風險監(jiān)測的勝任能力也讓人懷疑，效率性也相對較低。與公共風險議題形成過程充滿價值沖突相類似，公共風險監(jiān)測計劃的制定也充滿不同價值判斷、利益訴求的交織碰撞，而公共風險監(jiān)測計劃的實施則更需要私主體的參與并讓其知情，實現決策主體的理性多元化。這是因為：一方面，監(jiān)測計劃的制定涉及哪些公共風險需要優(yōu)先監(jiān)測。而在優(yōu)先性的判斷上，不同主體會有不同的衡量標準和評判視角。對此，伽爾文從認識論的角度區(qū)分了專家(科學家)、政府官員和普通公眾的三種不同標準。他認為，專家(科學家)使用的是技術理性，政府官員使用的是政治的和權宜的理性，而普通公眾使用的是社會理性。這三種理性雖然不同，但具有同等合法性。*See Garvin, T., Analytical Paradigms: the Epistemological Distances between Scientists ,Policy Makers and the Public, Risk Anaysis,Vol.21,No.3,(2001)，pp.443-455.可以說，這三者共同決定了公共風險監(jiān)測的正當性水平。由此，如果將私主體對公共風險的關注排除在監(jiān)測計劃的制定過程之外，必然會引發(fā)這些主體的不滿，行政規(guī)制決策也將缺乏應有的正當性。另一方面，由于公共風險監(jiān)測計劃的實施直接改變公眾和企業(yè)等主體的權利義務結構，直接影響他們的利益狀態(tài)，如果他們對之沒有參與權和知情權，那么對監(jiān)測計劃的實施效果就會持懷疑態(tài)度和抵觸情緒，不信任也隨之產生。 然而，分析現有關于公共風險監(jiān)測的法律制度，可以發(fā)現對于監(jiān)測計劃的制定、調整和實施，國家行政機關都占據著絕對主導地位，似乎扮演著“獨角戲”的角色。比如，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)第12條規(guī)定，固體廢物污染環(huán)境監(jiān)測制度由國務院環(huán)境保護行政主管部門負責建立，對于私主體的法律地位，未作任何規(guī)定。不難發(fā)現，這種以國家行政機關占絕對支配地位的、封閉式的公共風險監(jiān)測計劃的制定、調整和實施過程難以贏得公眾、非政府組織以及企業(yè)等私主體的信任，自然也無法誘導其主動采取合作式回應，最大限度地降低公共安全風險監(jiān)測的制度執(zhí)行成本。

而在勝任和效率這兩個維度上，同樣可以發(fā)現現行法律制度面臨信任危機?；诋斍肮诧L險層出不窮的現狀，公眾對行政機關的監(jiān)測能力和效率也提出了要求，然而，現行法律制度要么對之尚未做出有效回應，要么雖然作了規(guī)定，但無法實施。比如，對于特大火災風險的監(jiān)測，雖然《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)第17條規(guī)定了消防安全重點單位監(jiān)測義務，但沒有規(guī)定行政機關的監(jiān)測職責。該法第54條雖然規(guī)定了公安消防機關監(jiān)督和檢查火災隱患的職責，但非常籠統(tǒng)。既沒有規(guī)定時限，也沒有規(guī)定頻率，“空缺結構”式的法律規(guī)范設計仍然成為通行模式，任由行政機關自由裁量。近些年來連續(xù)發(fā)生的特大火災，比如，2014年1月11日發(fā)生的“云南香格里拉古城大火”，3天之后發(fā)生“浙江溫嶺市特大火災”，就可證明行政機關在對特大火災風險監(jiān)測上的無力和低效率。

3.公共風險評估之信任危機

就公共風險評估而言，現有監(jiān)管法律制度既無法實現勝任性，也難以保證效率性和問責的可得性。公共風險評估是行政機關和有關專家運用科學知識對特定事物對環(huán)境、健康、安全等可能造成的負面后果所作的定性或定量分析。*See National Research Council, Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process,National Academic Press, Washington, D.C.1983.pp.18-19.由于從本質而言，公共風險評估被認為主要是基于科學證據和科學分析，因此，它是行政機關實施公共風險管理的基礎，也是制定標準的依據。然而，考察規(guī)范行政機關及專家實施公共風險評估的法律規(guī)范，可以發(fā)現在許多涉及公眾身體健康的領域，比如，國家內陸核電站建設的潛在危害、大規(guī)模和持續(xù)的霧霾的危害、大面積土壤污染對糧食作物的危害、大范圍居民使用不安全水的危害等，幾乎沒有規(guī)定行政機關實施風險評估的職責以及相應的法律責任。而行政機關在對上述領域的公共風險予以管理時，由于缺乏科學的風險評估結論，往往難以作出科學的防范決策，甚至不予決策，直到爆發(fā)嚴重的突發(fā)事件，行政機關才予以“救火式”的處置，“運動式執(zhí)法”大行其道，少見有效的事先防范機制。由此，由于事后“搶險”被動性、低效性，不難發(fā)現，行政機關及專家的決策自然無法得到公眾的信任。比如，對于國家能源局局長聲稱的國家將啟動內陸核電廠建設，而第三代核電可以避免東京福島核電問題的言論，遭到網友的質疑就是一例。*金微：《國家能源局：準備重啟內陸核電站》，《每日經濟新聞》，2014年3月7日。我們對2012年“江西彭澤核電引發(fā)內陸核電之爭事件”的實地調研也證明了公眾對行政機關監(jiān)管核風險能力的擔憂和不信任。即使在一些領域，雖然法律規(guī)范已經規(guī)定了行政機關組織專家實施風險評估的職責，*比如《食品安全法》第13條規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學、農業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。但由于這些規(guī)定無法有力保障專家僅依據科學標準來獨立地從事風險評估，無法為專家營造獨立的、確保公正的技術理性空間，也沒規(guī)定行政機關組織專家實施風險評估的時限等體現效率性的規(guī)定，因而仍然是一種宣示性規(guī)定，自然無法獲得公眾信任。比如，對于作為2012年11月發(fā)生的酒鬼酒塑化劑事件、甚至是整個白酒行業(yè)中的塑化劑事件元兇的“塑化劑”的風險，專家委員會沒有及時開展風險評估。*唐澄：《酒鬼酒塑化劑事件》，《新華日報》，2012年12月14日，第4版。直到21世紀網報道、引起輿論大嘩之后，專家委員會才匆匆發(fā)表意見?？墒牵娨呀泴ζ湟庖姵植恍湃螒B(tài)度，同時，我國整個白酒產業(yè)的股票價值也受到重創(chuàng)。

4.公共風險交流之信任危機

公共風險交流意指，行政機關通過一定的平臺，如互聯(lián)網、媒體，與公眾和企業(yè)交流與傳播關于公共風險信息的活動。由于它具有告知功能和行為引導功能，*參見唐鈞：《風險溝通的管理視角》，《中國人民大學學報》(人文社科版)2009年第5期。因而，關于公共風險交流的法律規(guī)范如何讓履行交流職責的行政機關充分和及時地向公眾傳遞公共風險信息，改變公權力主體和公眾之間長期以來的信息不對稱，對于贏得公眾信任至關重要?？墒牵凸诧L險交流而言，現有監(jiān)管法律制度既無法體現公平性，也難以確保勝任性和實現問責的可得性，無法生成公共決策的溝通理性。對此，考察現行一些涉及公共風險交流的法律規(guī)范，可以發(fā)現它們規(guī)定了一種單向的、直線性的和封閉的溝通模式，行政機關的職責就是單純發(fā)布信息，而且發(fā)布的模式、時間、內容等大都取決于行政機關自行裁量，沒有規(guī)定與公眾之間的互動，也沒有規(guī)定信息發(fā)布應當承擔的法律責任，無法對行政機關的裁量權形成充分的制度約束。比如，《大氣污染防治法》第23條規(guī)定，大、中城市人民政府環(huán)境保護行政主管部門應當定期發(fā)布大氣環(huán)境質量狀況公報。其他如《中華人民共和國產品質量法》(以下簡稱《產品質量法》)第24條等都有類似規(guī)定?？墒?，對于行政機關不及時公開相關信息的法律責任，上述法律規(guī)范都沒有規(guī)定，由此導致公眾對其懷疑和不信任的消極后果。比如，在2010年8月的“圣元奶粉致女嬰性早熟”事件中，雖然原衛(wèi)生部通過召開新聞發(fā)布會的形式向媒體公布了嬰兒乳房早發(fā)育與食用圣元乳粉無關這樣一個結論，但作為該事件的家長對此結論充滿疑問。姓王的一位先生將把奶粉樣本送往其他機構做檢測，“我要自己送檢奶粉，并將結果公布于眾”。*葉洲 、王奕：《一名嬰兒父親懷疑調查結果 欲自行送檢奶粉》，《京華時報》，2010年8月16日。消費者之所以不信任國家行政機關的風險交流，這與原衛(wèi)生部溝通方式有很大關系。對于媒體和家長的疑問，原衛(wèi)生部并沒有給予積極回應或者展開比較充分的交流與溝通，只是簡單地通報，根本沒有回應包括家長、媒體在內的公眾所關心的事關切身重大利益的根本性疑問。*周芳：《激素催奶亂象：圣元奶粉疑致嬰兒早熟》，《第一財經日報》，2010年8月9日。顯然，行政機關把公眾視為需要“馴服”的對象。然而，更加糟糕的情形是，對于一些重要公共風險的交流，相關法律規(guī)范甚至沒有規(guī)定行政機關公開信息的職責。比如，對于行政機關公布土壤污染信息的職責，就沒有專門法律予以規(guī)定。雖然《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)第9條規(guī)定，行政機關應當主動公開涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息，但的實踐中，行政機關卻把我國土壤污染信息作為國家秘密而不予公開。*曾鼎：《官方調查土壤污染7年未公布數據稱是國家機密》，《鳳凰周刊 》，2014年1月16日。

5.公共風險標準制定之信任危機

就公共風險標準制定而言，現有監(jiān)管法律制度既無法充分體現公平性，也難以確保勝任性和效率性，在問責的可得性上也嚴重欠缺。由于公共風險標準是行政機關管理公共風險的依據，也是規(guī)范作為公共風險主要制造者的企業(yè)的行為的準則，更是公眾衡量某一公共風險高低的尺度。由此，一方面，公共風險標準的制定過程是多方主體的價值和利益的反復博弈和較量過程，是一個多重對話的結果。一旦任何一方主體的利益和價值偏好沒有得到充分體現，那么其結果的正當性就無法獲得相關當事人的內心確信，該方主體就會對標準產生不信任。可見，作為公平的具體實現機制的參與和信息透明是確保公共風險標準能夠贏得各方主體，特別是公眾信任的重要條件。克減信息透明度或者削弱公眾或其他“私”主體的有效參與，都是降低信任的行為。另一方面，在經濟全球化與互聯(lián)網時代，一個國家的公共風險標準能否與國際上通行的公共風險標準保持一致，作為世界第二大經濟體的中國公民能否與歐洲、北美等國家的公民平等地生活在由相同公共風險標準規(guī)范的環(huán)境之中，更是判斷我國公共風險標準能否證立自己的制度正當性、贏得我國公民信任的重要因素。否則，借助快捷的通訊手段，中國公民如果發(fā)現針對某一公共風險的國內標準低于外國同種公共風險的標準，或者國內缺乏此種標準，那么就容易形成，甚至高估本國公共風險，進而導致不應有的公共恐慌。換言之，關于公共風險標準的法律規(guī)范能否讓標準的制定者有能力且高效率地制定出與國際接軌的公共風險標準，對于確立本國公眾的理性風險認知、贏得公眾的信任同樣至關重要。當然，如果法律規(guī)范能夠規(guī)定，行政機關不制定或不及時制定先進的公共風險標準的法律責任以及相應的實現機制，那么公眾對之信任度會進一步提升。

然而，當考察現行關于公共風險標準的法律制度，可以發(fā)現在公平、勝任、效率和問責的可得性四個維度上，都存在較大缺陷。以規(guī)范行政機關制定垃圾焚燒排放標準職權的法律規(guī)范為例，雖然《固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)等法律規(guī)范都規(guī)定行政機關負有制定相應標準的職責，但對于具體要求、期限等問題法律規(guī)范卻沒有規(guī)定，更沒有規(guī)定行政機關不履行相應職責的法律責任。這就賦予了行政機關過于寬泛的裁量權，導致裁量結果無法實現公共利益最大化的行政決策目標。譬如，現行垃圾焚燒排放標準(國標)是上世紀90年代末制定、2001年頒布的。當年發(fā)布之時正逢全國各地垃圾焚燒廠大批擴建時期，標準制定并不符合科學要求。與2000年的歐盟標準相比，國標的各項污染物指標上限都是其數倍。即便2007年制定的北京市標準與國標相比有較大改善，但是與歐盟標準仍有很大距離。*田皓：《垃圾焚燒排放標準低，過半工廠不達歐盟標準》，http://news.solidwaste.com.cn/view/id_54481，2015年4月14訪問。張剛：《城市固體廢物焚燒過程二噁英與重金屬排放特征及控制技術研究》，華南理工大學博士論文2013年。2008年，由環(huán)保部牽頭開始修訂《生活垃圾焚燒污染控制標準》，并原定在2011年內出臺。直至2014年4月，環(huán)保部才審議通過了新標準，具體何時實施還未知。即使是新標準所規(guī)定的各項污染物排放標準也沒有達到歐盟標準。*王爾德：《霧霾壓力之下，生活垃圾焚燒污染將被嚴控》，《21世紀經濟報道》，2014年4月11日?，F有法律規(guī)范在固體廢物污染標準制定上所存在的難以獲得公眾信任的缺陷，在實踐中則暴露無遺，引發(fā)眾多社會不安，各地接連發(fā)生的針對垃圾焚燒廠的抗議事件就是明證。*周世龍：《杭州一垃圾焚燒廠因村民反對停工》，《大河報》，2014年5月12日。又如，關于規(guī)范行政機關制定食品安全標準的法律規(guī)范也存在同樣問題。雖然《食品安全法》第25條第2款規(guī)定，制定食品安全國家標準……廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見。但是，如何確保這些體現公平性的法律規(guī)范得以真正實現，如果國家行政機關沒有履行或者以“打折扣”的方式來實施此類法律規(guī)范，是否需要承擔相應的法律責任，法律都沒有規(guī)定。這就表明，所謂的食品安全標準制定過程中的公眾參與并不是公眾所享有的一項權利，而是國家賦予公眾的“特權”——類似于20世紀60年代美國行政法上的“舊式”公眾參與。*See D.Fiorino, Environmental Risk and Democratic Processesa Critical Review， Columbia Journal of Environmental Law,14(2),(1989)，pp.501-547.公眾對于自身能否實現參與權并沒有穩(wěn)定預期，隨時可能由于行政機關的不當自由裁量而處于“局外人”的境地。在實踐中，對于公眾特別關心的某些食品的安全標準制定過程，現有法律規(guī)范既違反公平性，也難以體現勝任性和效率性。而對于行政機關制定一些過時甚至是倒退的食品安全標準的法律責任，現行法律不作任何規(guī)定。2010年原衛(wèi)生部等行政機關制定的乳制品新的國家標準就是有力證據。*朱紅軍：《炮打乳業(yè)新國標》，《南方周末》，2010年6月25日，第6版；劉之耕：《衛(wèi)生部拒公開生乳新國標會議紀要 法院判令重新答復》，《南方周末》，2012年10月24日，第1版。

6.公共風險管理之信任危機

風險管理是公共風險監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)，它是負有公共風險監(jiān)管職能的行政機關選擇相應的行政執(zhí)法措施用以排除、減少、緩解、轉移和防備公共風險的行政活動。*參見[美]羅伯特·希斯：《危機管理》，王成等譯，北京：中信出版社，2004年，第40—41頁。就公共風險管理而言，現有監(jiān)管法律制度突出體現為缺乏效率性、勝任性和問責的可得性，既無法制約行政機關不作為或缺位管理行為，也無法預防行政機關因“運動式”*國外有學者也將運動式執(zhí)法稱為特定執(zhí)法(specific enforcement)。Steven Shavell, Specific versus General Enforcement of Law, Vol.99,The Journal of Political Economy. (1991)， pp.1088-1108.在我國，公共風險監(jiān)管領域中的運動式執(zhí)法通常是指，國家行政機關在特定時間內或特定事件發(fā)生后，集中人力、物力，重拳出擊的執(zhí)法方式。比如，每年春節(jié)、中秋等重要節(jié)日對食品市場的強化監(jiān)管，或者是重大安全事故發(fā)生后的全面排查等。執(zhí)法而導致威懾不足或威懾過度的后果?，F行規(guī)定行政機關管理公共風險職責的主要法律規(guī)范，比如，《食品安全法》《大氣污染防治法》《消防法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《產品質量法》以及《中華人民共和國安全生產法》(以下簡稱《安全生產法》)等，都明確和詳細地規(guī)定了行政機關對公共風險的執(zhí)法和監(jiān)督職能。然而，從實踐來看，這些規(guī)定既無法制約行政機關不作為行為，也無法防止其實施“運動式”執(zhí)法活動，從而在效率性和勝任性上呈現極度疲軟現象，以致難以贏得公眾認同，信任自然缺失。比如，近年來若干重大公共安全事件的整治運動大多由新聞媒體曝光所引發(fā)——典型例證如，2011年3月雙匯“瘦肉精”遭中央電視臺“3·15”欄目曝光之后，河南省政府對生豬實施拉網式排查；*張高峰:《河南副省長通報“瘦肉精”案處置情況 10人被刑拘》，《河南商報》，2011年3月30日。2011年4月上?！叭旧z頭”遭中央電視臺《今日觀察》欄目曝光之后，上海市政府實施連夜徹查。*吳應海：《“染色饅頭”暴露食品監(jiān)管四大盲區(qū)》，《檢察日報》，2011年4月13日。2012年4月15日，央視《每周質量報告》對“非法廠商用皮革下腳料造藥用膠囊”曝光后，行政機關緊急查封涉事企業(yè)，公安部部署徹查嚴打“毒膠囊”犯罪。*參見中央電視臺：《膠囊里的秘密》，《每周質量報告》2012年4月15日。再如，頻繁發(fā)生的重大或特別重大的公共事故，像2011年“溫州7·23甬溫線動車事故事件”、2014年“晉濟高速特別重大燃爆事件”以及 2013年“青島11·22特別重大爆炸事件”，都可以發(fā)現在事故發(fā)生之后，行政機關實施了嚴厲的問責制，但這種問責制由于是被動式、運動式和選擇性的，依然無法在事先遏制事故的發(fā)生，無法起到公共風險監(jiān)管的“防范于未然”的作用，公眾對行政機關管理公共風險的能力依然持懷疑態(tài)度。顯然，不論是“救火式”過度威懾執(zhí)法，還是缺位或不作為的威懾不足執(zhí)法，實質都暴露了行政機關的低效率和孱弱的不穩(wěn)定執(zhí)法狀態(tài)。*參見吳元元：《雙重博弈結構中的激勵效應與運動式執(zhí)法》，《法商研究》2015年第1期。從行政法上而言，都是不具有合法性的行政活動，然而，現行法律制度并不能有效回應行政機關此類不具有合法性的行為。由此，導致的消極后果是公眾對現行法律制度的不信任。

三、結 語

以上分析足以表明，信任危機普遍存在于公共風險監(jiān)管法制之中，由此將帶來極為嚴重的消極后果。如果綜合法國學者布迪厄的場域理論*參見[法]皮埃爾·布迪厄、華康德：《實踐與反思——反思社會學導論》，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社，2004年，第133-140頁。和德國學者哈貝馬斯的溝通理性理論*參見[德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行動理論》，洪佩郁、藺青譯， 重慶：重慶出版社，1994年。來分析，那么就可以發(fā)現在作為一種具有特殊屬性的場域的公共風險監(jiān)管法制中，一方面，私主體(消費者、普通市民、非政府組織、企業(yè)等)受到公主體(公共風險執(zhí)法機構及其成員)的宰制和支配，處于屈從與被邊緣化的位置；另一方面，私主體對公主體充滿懷疑和敵意，他們之間的對話處于失真狀態(tài)。由此觀之，這是一種充塞不信任的場域，強力、獨斷、盲目、策略性行為與死氣沉沉的不作為代替了理性、審慎的協(xié)商、共識基礎上的合作與有生氣的作為與競爭。