張 翔

一、導 言

中共十八屆三中全會提出了“行政協商”這一概念，第一次有意識地將“行政過程”納入協商民主的范疇。從理論上看，“行政協商”的提出既是對當前地方政府改革實踐的理論提升，也為今后地方政府改革提出了基本的方向與規(guī)范性目標。從實踐上看，作為一項制度建設，“行政協商”已經逐漸在地方政府的改革中表現出來。

當前，社會階層分化以及由此帶來的利益多元化無疑是一個不可阻擋的趨勢，地方政府改革必須與這一趨勢相適應。但是，“行政吸納社會”[1]的傳統政府管理方式正表現出“整合機制總體上滯后于階層分化”[2](P2)的特點。如果政府繼續(xù)沿用“簡單吸納”的傳統模式應對社會階層的分化，就會降低對社會變化反應的敏感度。

地方政府“行政協商”正是在制度建設的層面對“吸納”機制的一次改革。近年來，許多地方政府的改革取得了積極的成效，如“開放式決策”“公推直選”“民主懇談會”等，這些具有明顯“行政協商”特征的改革正在逐漸成為地方政府新的治理形態(tài)。但是，當前的“行政協商”改革還只是地方政府為了解決具體問題而實施的改革策略，具有差異化與零散化的特點。有些改革甚至是個別官員在政績導向下的“試驗品”，存在“人亡政息”的危險。由此可見，作為一種制度建設，地方政府的“行政協商”還不具備典型性與示范性。因此，當前理論界對于“行政協商”還缺乏系統性的理論認知。具體而言，地方政府的“行政協商”改革存在著定位不清晰、內涵不明確、問題暴露不充分、改革方向有誤區(qū)等問題。因此，在改革實踐的基礎上，對地方政府“行政協商”的定位與內涵進行厘清，從中探索改革中的問題與方向就成為理論研究深化的一個必然。

二、“行政協商”的“兩層次定位”：“政府職能轉變”與“協商民主”

地方政府的“行政協商”首先基于政府職能轉變的客觀需要，同時也具有協商民主的特征。因此，地方政府“行政協商”的定位是“政府職能轉變”與“協商民主”兩個層次的統一。在這兩個層次定位中，“政府職能轉變”是核心型定位，“協商民主”則是延伸型定位。

1.核心型定位：“行政協商”是對政府職能轉變的現實回應

在國家治理能力現代化的譜系中，如何有效地推進政府職能由經濟發(fā)展向公共服務轉變是治理技術中需要突破的關鍵環(huán)節(jié)。在地方政府中，“行政協商”首先是為了適應政府職能轉變的一項治理技術。

首先，地方政府的“行政協商”是對政府職能轉變的理念深化。當前，政界與學界對政府職能轉變的目標維度——建設“服務型政府”，形成了穩(wěn)定的共識。但這種共識主要是價值層面的共識，對于如何建設“服務型政府”等一系列工具層面的問題還缺乏統一的理解。地方政府的“行政協商”則試圖回答這些工具性問題，“行政協商”在認識上明確了地方政府在決策過程中需要與民眾進行協商的基本認識，從而理念上確立了一種政府供給公共服務的方式。這就使“服務型政府”的理念由價值向工具深化，因此，地方政府的“行政協商”是政府職能轉變在理念層次的深化。

其次，地方政府的“行政協商”是對政府職能轉變的功能深化。受制于單向性的政府行政模式，政府決策與社會參與之間的功能性沖突時常難以避免。主要表現在，政府公共服務供給的客觀能力與社會的主觀訴求之間的矛盾時常發(fā)生，如何彌合這種功能性沖突則成為政府職能轉變能否取得成效的“分水嶺”。地方政府的“行政協商”則是地方政府回應功能性沖突的一次重要探索。一方面，工具性共識明確了新的方向?！靶姓f商”既明確了以協商作為實現政府與社會有效互動的基本方式，也為政府職能轉變應對功能性沖突提供了一條新的方向；另一方面，地方政府的“行政協商”在程序設計上進行了嘗試。長期以來，政府的施政過程習慣于直面問題本身，而忽視行政程序的設計。而地方政府的“行政協商”改革正在彌合這種缺失，例如，溫嶺的“民主懇談會”、杭州的“開放式決策”等，都在程序的設計與研究上有了很大的突破。由此可見，地方政府的“行政協商”是“服務型政府”在功能層面的一次深化。

2.延伸型定位：“行政協商”是協商民主的“次形態(tài)”

地方政府的“行政協商”確實構成了協商民主的一個“次形態(tài)”。但是，就改革的動機次序而言，“行政協商”的協商民主特征更多的只是政府職能轉變的“副產品”，“行政協商”與協商民主之間僅是一種制度建設的耦合。因此，協商民主是地方政府“行政協商”的延伸型定位。然而，作為協商民主的“次形態(tài)”“行政協商”既在現實層面上推動了地方政府與社會民眾之間的互動，也構成了協商民主持續(xù)發(fā)展的改革動力。

首先，地方政府的“行政協商”回應了政府改革的雙重壓力。當前，多數地方政府的行政過程都面臨著城市化發(fā)展與民間社會發(fā)展的雙重壓力。一方面，城市化進程所帶來的經濟關系與政治關系的變遷，需要政府對現有的利益格局進行積極的調整；另一方面，民間社會的發(fā)展又使利益多元化、利益表達制度化、合法利益的有效保護都成為一種需要，這在事實上抑制了政府在利益格局調整中的空間。近年來，我國城市拆遷、農地征用、企業(yè)改制、事業(yè)單位改革等方面所反映出來的矛盾和問題就是這兩方面壓力共同作用的集中表現。這兩方面壓力也“不斷加劇著資源有限性與價值追求多元性之間的沖突，從而要求政策制定者不斷提升其傾聽、調停和解決分歧的能力”[3]。在地方政府中，“行政協商”開始突破經濟、國家、社會高度集中的一元化體制，既增強了地方政府調整利益格局的能力，也強化了社會的自主性力量，從而為協商民主的推進拉開了一個制度空間。

其次，地方政府的“行政協商”為社會民眾參與決策與監(jiān)督政府搭建了平臺。地方政府缺乏民主意涵的決策模式雖然強于效率，但卻與社會利益多元分化的需要相違背，容易在社會與政府之間造成結構性緊張。具體表現在，政府雖然不斷地積極作為，但卻與民眾的需要相違背，使政府常常“沒想到決策層對民意的估計和真實的民意之間會有那么大的偏差”[4](P4)。因此，當前的政府決策模式存在一個尷尬：“由于衡量標準非常不精確，政策制定者就很難確定問題的重要程度，也不知采取何種措施比較有效，更別談是否應該采取行動了。”[5](P100)“行政協商”則是通過促進社會民眾參與到地方政府的決策過程中，使社會民眾的意見表達、多元利益之間的協商互動，以及社會民眾監(jiān)督決策過程在制度化的框架中成為可能。

綜上所述，地方政府的“行政協商”既是解決政府職能轉變現實問題的治理技術，又是推動協商民主的關鍵動力。只有從這兩個層次定位出發(fā)，才能從應然與實然兩個方面全面地理解“行政協商”的基本定位。

三、主體、過程與目標：地方政府“行政協商”的內涵分析

作為一種新的政府治理形態(tài)，地方政府的“行政協商”還處于探索階段，但根據現有的實踐對“行政協商”的內涵進行理論上的總結與分析是可能的。以下從行政主體、行政過程與行政目標三個維度對地方政府的“行政協商”進行內涵分析。

1.行政主體：從政府到政府部門

政府習慣性地被視為一個整體來看待，因此，地方政府的行政模式也習慣于以單純的“政府—社會”關系為核心，一些帶有協商性活動，如聽證會、懇談會等也只是將視角聚焦于處理政府與社會之間的關系。

但事實上，在現實的政府決策過程中，除了作為整體的政府之外，作為部分的政府部門也是不可忽視的決策主體。一方面，政府部門在技術層面成為地方政府決策的中心。隨著社會問題日益復雜化，政府決策越來越呈現專業(yè)化的特點。地方政府的領導班子及其主要官員很難有足夠的時間應對復雜政策的起草與研究工作，而只能從全局角度對政策決策進行宏觀統籌。因此，地方政府部門在實際上承擔了政府決策的具體環(huán)節(jié)，并“在事實上壟斷了設計某一政策方案所需的專長”[6]；另一方面，改革開放進程中所采取的“財政包干制”強化了政府部門的地位?！柏斦伞笔歉母镩_放過程中，在行政體制內普遍采用的財政預算模式，其基本思路是“包死基數，確保上繳，超收多留，欠收自補”[7](P481～482)。在地方政府中，許多政府部門都在這一思路的影響下通過各種方式實現創(chuàng)收，以提高本部門的辦公經費。這就造成“中國大量的財政收支都高度分散在政府的各個部門”[8](P57)。在“財政包干制”的作用下，政府對政府部門的規(guī)制能力逐漸下降。在此背景下，政府部門獲得了制定規(guī)則以及確定決策內容的權力，卻無需承擔相應的民主責任。

由上述分析可見，“行政協商”不能僅考慮作為整體的地方政府與社會民眾之間的關系，而有必要在理論上對抽象的政府進行分解，將政府部門也納入與社會民眾進行互動的主體。這意味著，“行政協商”在努力發(fā)展地方政府與社會的協商外，還應該為政府部門與社會民眾之間的協商創(chuàng)造條件。

2.行政過程：從“任務型行政”到“協商型行政”

相較于傳統的行政模式而言，地方政府的“行政協商”不僅在內涵上帶有明顯的改革意義，在行政過程上也具有新的內涵。改革開放以來，為了刺激地方經濟的發(fā)展，中央政府對地方政府實施簡政放權的政策，這種放權方式也被稱之為“行政性分權”[9](P318)。為了適應“行政性分權”，中央政府自上而下地將行政任務“打包”逐級發(fā)送至各級地方政府，從而形成了“屬地化管理基礎上的行政逐級發(fā)包制”[8](P57)，可以將這種行政過程歸納為“任務型行政”?！叭蝿招托姓笔且环N以政府為主導的、自上而下的行政管理方式。在這種行政方式中，政策決策過程基本淡化社會民眾的參與，或者說，社會民眾只是作為咨詢角色出現在政策決策過程中。

近年來，地方政府的“行政協商”正是對“任務型行政”的一次變革。一方面，社會民眾的角色由咨詢變?yōu)閰⑴c。在“行政協商”的邏輯下，社會民眾參與決策過程，不僅僅是政府主導下的咨詢，而是社會民眾具有主體地位的一種民主參與。例如，杭州市政府主打的杭網議事廳，就以網站為平臺，集網上服務、問計于民、熱點討論、政策說明、咨詢服務于一體，使民眾足不出戶即可快捷地參與政府決策過程，社會民眾由此開始從咨詢對象向參與主體的轉變；另一方面，地方政府的“行政協商”也將行政管理方式由“自上而下”轉變?yōu)椤吧舷禄印??！靶姓f商”為地方政府與社會民眾之間搭建了一個互動平臺，在“自上而下”的行政管理方式外，逐漸形成“自下而上”的社會表達方式，從而形成一種“上下互動”的有效溝通。

綜上所述，“行政協商”改革使地方政府的行政過程由“任務型行政”向“協商型行政”轉變。在這一過程中，簡單地以“協商型行政”替代“任務型行政”是不現實的，也違背了漸近式改革的一般規(guī)律。在現有條件下，“行政協商”應該在“任務型行政”的基礎上，積極地將“協商型行政”的邏輯納入行政過程中，進而為“協商型行政”積累有利條件。

3.行政目標：社會性目標與政治性目標

作為行政主體與行政過程的結果，地方政府“行政協商”的目標也是內涵分析中的重要維度。當前，地方政府推進“行政協商”的主要目標是圍繞社會性目標與政治性目標兩個方面展開。

(1)社會性目標：化解社會性沖突。受“任務型行政”的影響，政府對于群體性事件、民眾利益爭議等社會性沖突，大多采用“沖突控制”的方式應對。隨著社會性力量的成長，簡單的控制已經難以應對日益強化的社會性沖突。近年來，政府“沖突控制的實際成效呈現出下降趨勢”[10]。個別地方政府一方面將政府與民眾簡單對立，另一方面又用簡單的控制對民眾訴求進行壓制，無形中激化了尚處在潛伏期的社會性沖突。

因此，應對社會性沖突不能依賴簡單的控制，而應該從化解的角度探討應對沖突的新思路?！靶姓f商”便是通過協商化解沖突的機制建設。例如，在浙江慈溪，通過“和諧促進會”的協商形式，政府與民眾的沖突、社會民眾之間的矛盾都得到了較好的化解，“全市各個和諧促進會在一年時間成功化解各類矛盾糾紛500多起”[11]?？梢?，通過“行政協商”，地方政府在應對社會性沖突這一問題上，有機會實現從“控制”轉向“化解”。

(2)政治性目標：建構政策合法性。任何一次政府改革都有其自身的政治意義，因此，地方政府的“行政協商”還具有典型的政治性目標。從政治發(fā)展的角度來看，地方政府的“行政協商”開始從政策過程的角度建構合法性。隨著社會性力量的成長，地方政府通過推動經濟發(fā)展取得政績合法性的行政方式與社會民眾的訴求越來越難以實現有效的平衡。許多地方出現的群體性事件正是這種合法性萎縮的信號。因此，地方政府需要在政績合法性的基礎上探討新的合法性來源。

作為協商民主的“次形態(tài)”，地方政府的“行政協商”正是“一種賦予現有體制合法性的決策形式”[12]?！靶姓f商”通過協商的形式將社會民眾的意見與訴求納入地方政府的政策決策過程中，從而使決策更具有民主性?！霸趨f商民主模式中，民主決策是平等，公民之間理性公共討論的結果。正是通過追求實現理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法決策”[13]。在這個過程中，地方政府逐漸在政績合法性之外建構政策合法性，從而使兩者共同夯實地方政府的合法性基礎。

四、問題與建設：地方政府“行政協商”制度建設的展望

將上述分析的定位、內涵與現實的制度建設相比較，不難發(fā)現，當前地方政府的“行政協商”在制度建設上還存在明顯的滯后現象。

1.地域性問題：“行政協商”如何突破地域局限？

目前，地方政府的“行政協商”存在固有的地域局限?！靶姓f商”的效能一般只能局限在地(市)級以下的政府轄區(qū)內。超過特定地域范圍，“行政協商”尚無明確的經驗與探索。這說明地方政府的“行政協商”存在兩方面問題。一方面，地方政府的“行政協商”只能停留在“熟人社會”與“半熟人社會”。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級等基層政府中，由于社會活動范圍小，社會結構基本上必屬于“熟人社會”與“半熟人社會”，干部、民眾、社會團體等社會主體之間的互動也較為頻繁，從而使“行政協商”推進成為可能。但在“非熟人社會”，行政協商難度則大大提升，“復雜社會中的公民甚至無法進行有效的協商”[14]。這個問題在西方協商民主理論中也以規(guī)模困境的方式出現，古丁(R.Goodin)就曾提出，“當參與者超出一定的數量(在20人以下可行)，協商就會崩潰”[15]；另一方面，行政協商制度所能處理的事項也存在地域局限與層級局限。行政協商的內容只能是本級政府行政機構能力范圍內的問題，對于“跨地域”“跨層級”的復雜問題，“行政協商”便難以支撐。而社會民眾的公共服務訴求往往突破了層級限制與地域限制，如生態(tài)保護、公共醫(yī)療、公共衛(wèi)生等，都涉及基層政府之間的合作或者市(地)級以上政府的支持。這些議題都自然被排除在地方政府的“行政協商”范圍之外，無形中局限了行政協商制度所能發(fā)揮的效用。

之所以會產生這兩個方面的地域性問題，與中國是一個“超大規(guī)模國家”[16]的現實密切相關。鑒于此，地方政府如何在規(guī)模約束與實效要求之間取得平衡，從而使“行政協商”在更高層級與更廣地域范圍內施行是制度建設的一個難點。

從制度建設的角度上看，“行政協商”只是地方政府與民間社會互動的一個環(huán)節(jié)。因此，“行政協商”不應該片面地求全、求大，而應在改革進程中有所側重?！靶姓f商”應該緊緊圍繞地方政府具體政策的決策過程。這意味著，地方政府“行政協商”的目標不是力圖全面地反映當地社會民眾的意見，而是有針對性反映與具體政策相關的社會民眾的意見。地方政府在推進“行政協商”的過程中應區(qū)分利益相關者與普通民眾，將互動主體定位為具體政策的利益相關者。這就減輕了行政協商所須要承擔的規(guī)模負擔，也為協商民主突破地域局限創(chuàng)造有利的條件。

2.主體性問題：政府，還是民眾？

地方政府的“行政協商”存在的第二個問題是主體性問題：民眾是否獲得與政府或政府部門平等的協商地位？根據協商民主的基本理論，“協商的參與是基于平等和對稱性原則。所有人都有發(fā)起話題‘質疑’詢問和辯論的同等機會”[17](P74)。這就要求協商的主體不僅在程序上是平等的，在實質上也應是平等的。然而，作為協商民主的“次形態(tài)”，“行政協商”還難以在地方政府與社會民眾之間保證這種平等地位。民眾在行政協商中的主體地位尚未得到政治確認。一方面，在現行的“行政協商”制度中，行政機構主導社會事務的規(guī)制模式在短期內還難以取得突破；另一方面，由于民間社會發(fā)展的不充分，地方政府與社會民眾之間缺乏必要的整合機制，造成了表達渠道的單一化與表達內容的碎片化。由此可見，社會民眾還難以作為一個平等主體參與到行政協商的過程中。

在中國，社會主義民主政治已經逐漸形成“雙軌模式”。一種是正式的民主政治，由包括人大、政協等體制內的正式機構實現；另一種是非正式的民主政治，主要指尚未被體制所確認的，但在現實的行政過程已經表現出來的民主參與機制，其中“行政協商”就是地方政府最為典型的一種非正式民主政治。由于“行政協商”具有非正式特征，缺乏體制的型塑，具有隨意性，從而使“行政協商”難以突破傳統行政模式的桎梏。因此，從制度層面使地方政府與社會民眾能夠取得平等協商的地位是地方政府“行政協商”的一個重要環(huán)節(jié)。一方面，在頂層設計上，中央應對地方政府較為成熟的“行政協商”實踐進行制度化安排，并積極組織地方政府之間的學習交流，推進行政協商由“試點”向“擴散”轉型；另一方面，地方政府從制度上確認社會民眾在政策決策過程中的主體地位，實現行政協商在機制層面的穩(wěn)態(tài)化、固定化。

3.代表性問題：公共利益，還是多元利益？

地方政府“行政協商”存在的第三個問題是代表性問題。雖然地方政府的“行政協商”僅需注重具體政策的利益相關者，但是，社會民眾針對具體政策也會形成許多不同的利益與意見，那么，“行政協商”是否能足夠地代表社會多元化的利益訴求則成為一個重要疑問。

當前，在地方政府與社會民眾的各種互動形式中，社會多元利益的表達存在著明顯的阻礙。首先，政府作為公共利益的代表時常抑制社會多元利益的表達。一直以來，地方政府都自覺地將自身作為公共利益的代表，將多元利益視為一種參考。在兩者發(fā)生矛盾的條件下，地方政府也自然從公共利益代表的角色中獲取抑制多元利益表達的合法性依據。另一方面，社會多元利益之間存在的分歧也影響了社會多元利益表達的效果。由于民間社會正處于復雜的轉型時期，社會多元利益之間的沖突不可避免。這種沖突消解了利益表達的合力，使多元利益的表達能力與表達效果都存在明顯的“碎片化”缺陷。如何才能使行政協商能夠更為廣泛與合理地代表社會多元利益是“行政協商”制度需要回答的問題之一。

首先，地方政府需要實現角色轉型?！靶姓f商”的本意是通過平等對話的形式對政策進行公開討論，從而使政策決策更加符合及代表公共利益。但事實上，公共利益不可能抽象地脫離社會多元利益而存在，而應該是社會多元利益的整合。因此，地方政府在“行政協商”中所扮演的角色既不應是公共利益的代表，而是社會多元利益的整合者與仲裁者。

其次，社會多元利益的代表需要有科學的抽樣模式。充分表達社會的多元利益就需要使行政協商的主體能夠基本覆蓋不同的利益群體，但基于中國“超大規(guī)模社會”的現狀，大規(guī)模的民眾參與是不現實。因此，地方政府需要針對利益相關者中的不同利益群體進行科學的抽樣。通過科學抽樣，使不同利益群體的意見都能夠在“行政協商”的過程中得到表達。目前，這種科學抽樣機制已經在政府績效考核中使用，并具有相對成熟的經驗，完全可以引用到“行政協商”的制度建設中，使社會多元利益能夠得到更充分的表達。