黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記站在黨和國(guó)家戰(zhàn)略全局的高度，多次就法治建設(shè)發(fā)表重要論述，提出了許多富有創(chuàng)見(jiàn)、指導(dǎo)性強(qiáng)的新思想、新觀點(diǎn)、新論斷、新要求，進(jìn)一步指明了推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的方向和道路，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了社會(huì)主義法治理論，為全面推進(jìn)依法治國(guó)提供了強(qiáng)大的理論指引和思想武器。這些思想、觀點(diǎn)和論斷，在黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中得到了全面反映和充分體現(xiàn)。其中一個(gè)亮點(diǎn)就是，習(xí)近平總書記始終強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展，確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”。

一、“重大改革于法有據(jù)”的思想脈絡(luò)

早在20世紀(jì)80年代，習(xí)近平總書記就高度重視法制在社會(huì)主義建設(shè)中的重要作用。1989年4月20日－28日，福建省七屆人大二次會(huì)議召開(kāi)期間，時(shí)任福建省寧德地委書記的習(xí)近平同志在小組討論中指出:“社會(huì)主義建設(shè)，不僅需要民主與科學(xué)，更需要法制。”

習(xí)近平同志擔(dān)任福建省省長(zhǎng)和浙江省委書記期間，對(duì)改革和法治作了進(jìn)一步思考與探索。2001年2月7日，時(shí)任福建省省長(zhǎng)的習(xí)近平同志在福建省九屆人大四次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，民主法制進(jìn)一步加強(qiáng)是第十個(gè)五年計(jì)劃奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)之一，為了實(shí)現(xiàn)這一發(fā)展目標(biāo)就必須進(jìn)一步加強(qiáng)民主法制建設(shè)。①參見(jiàn)習(xí)近平同志2001年2月7日在福建省九屆人大四次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告。在浙江工作期間，時(shí)任浙江省省委書記的習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)要積極建設(shè)法治浙江，逐步把經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活納入法治軌道。他在《之江新語(yǔ)》中多次撰文闡述法治對(duì)于改革的重要性，并且敏銳地提出:“改革的深化和各種利益關(guān)系的不斷調(diào)整，對(duì)從法律和制度上統(tǒng)籌兼顧各方面利益提出了新的要求?！雹诹?xí)近平:《之江新語(yǔ)》，杭州:浙江人民出版社，2007年，第202頁(yè)。

黨的十八大以后，習(xí)近平總書記對(duì)改革與法治的關(guān)系進(jìn)行了更加深刻、系統(tǒng)、全面的思考與探索。2013年2月23日，習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系。③《習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào):依法治國(guó)依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年2月25日，第1版。2013年11月12日，他在十八屆三中全會(huì)上專門強(qiáng)調(diào)，這次全會(huì)提出的許多改革舉措涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行;有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行。①習(xí)近平:《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日，第1版。隨后不久，習(xí)近平總書記在山東考察時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開(kāi)，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。②《習(xí)近平在山東考察時(shí)強(qiáng)調(diào):認(rèn)真貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神 匯聚起全面深化改革的強(qiáng)大正能量》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月29日，第1版。2014年2月28日，習(xí)近平總書記在主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。③《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào):把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革工作的重點(diǎn) 真抓實(shí)干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實(shí)效》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月1日，第1版。2014年10月23日，習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)上指出:“法治領(lǐng)域改革有一個(gè)特點(diǎn)，就是很多問(wèn)題都涉及法律規(guī)定，改革要于法有據(jù)，但也不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無(wú)法推進(jìn)改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循舊’。需要推進(jìn)的改革，將來(lái)可以先修改法律規(guī)定再推進(jìn)?！雹芰?xí)近平:《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路》，《求是》2015年第1期。2014年10月27日，習(xí)近平總書記在主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議時(shí)全面總結(jié)了黨的十八大以來(lái)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的理論探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，再次強(qiáng)調(diào):“科學(xué)立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題，及時(shí)提出立法需求和立法建議?！雹荨读?xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議強(qiáng)調(diào):學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月28日，第1版。

二、“重大改革于法有據(jù)”的重大意義

習(xí)近平總書記關(guān)于“重大改革于法有據(jù)”的一系列重要論述，深刻揭示了改革與法治之間的辯證關(guān)系，將十八屆三中全會(huì)部署的全面深化改革與四中全會(huì)部署的全面推進(jìn)依法治國(guó)有機(jī)聯(lián)系、協(xié)調(diào)推進(jìn)，為完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了動(dòng)力，夯實(shí)了基礎(chǔ)，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

1.有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的依法執(zhí)政能力

改革開(kāi)放初期，改革是由政策推進(jìn)的，改革措施往往先以政策的形式出臺(tái)。由于政策比較原則，具有較大的靈活性，又缺乏統(tǒng)一的處罰和制裁措施，結(jié)果不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行不統(tǒng)一、不平等甚至“闖紅燈”的現(xiàn)象。⑥李適時(shí):《發(fā)展與完善我國(guó)立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。在部分地方，還出現(xiàn)了“上有政策、下有對(duì)策”等非正常現(xiàn)象。為此，黨中央提出的重大改革決策，有必要通過(guò)憲法、法律的形式與人民共同意愿統(tǒng)一起來(lái)，上升為國(guó)家意志，即通過(guò)立法程序先將黨的方針政策轉(zhuǎn)化為法律制度，再作為全社會(huì)一體遵循的活動(dòng)規(guī)范和行為準(zhǔn)則，并最終依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施。⑦楊景宇:《立法關(guān)鍵在于把握正確的政治方向》，《中國(guó)人大》2008年第9期。這既是黨依法執(zhí)政的必然要求，也使得黨的主張和決策有了深厚的群眾基礎(chǔ)和堅(jiān)實(shí)的法制保障。因此，充分發(fā)揮立法對(duì)改革發(fā)展穩(wěn)定的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，善于使黨的改革主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，從制度上、法律上保證黨的改革路線方針政策的貫徹實(shí)施，不僅有利于推進(jìn)改革，對(duì)于“把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”⑧習(xí)近平:《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京:外文出版社，2014年，第92頁(yè)。也具有重要意義。

2.有利于加快改革攻堅(jiān)步伐，深入推進(jìn)各領(lǐng)域改革

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期，改革已經(jīng)進(jìn)入了“深水區(qū)”和“瓶頸期”，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境、資源、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等不少改革領(lǐng)域牽涉的利益格局十分復(fù)雜，可以說(shuō)是牽一發(fā)而動(dòng)全身。⑨李適時(shí):《全面推進(jìn)依法治國(guó)的幾點(diǎn)思考》，《中國(guó)人大》2013年第12期。相比而言，以往的改革多半是放權(quán)讓利，擁護(hù)者多，阻力相對(duì)較小，而現(xiàn)在的改革往往涉及利益調(diào)整，面臨較多阻力;以往的改革主要是圍繞經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行，現(xiàn)在則要全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明“五位一體”的改革;以往改革往往是單項(xiàng)的改革，現(xiàn)在的改革則越來(lái)越需要從體制機(jī)制上尋找解決問(wèn)題的辦法，找準(zhǔn)深化改革開(kāi)放的突破口，更加注重從制度上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。①李建國(guó):《加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系——在第十七次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的講話》，《中國(guó)人大》2011年第22期。只要找準(zhǔn)深化改革的突破口，堅(jiān)持立法決策和改革決策同步，注重通過(guò)立法引領(lǐng)和推動(dòng)各領(lǐng)域改革，特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，就可以為深化改革注入強(qiáng)勁動(dòng)力，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障?？傊龅健爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”有利于“增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，做到“蹄疾而步穩(wěn)”。②中共中央宣傳部:《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京:人民出版社，2014年，第52頁(yè)。

3.有利于完善決策程序，減少改革創(chuàng)新的失誤

改革創(chuàng)新涉及到較為廣泛的領(lǐng)域，影響到數(shù)量較大的民眾，牽涉到多個(gè)政府部門，決策程序越科學(xué)、越民主，成功的概率就越高，改革的成本就越低。③胡健:《對(duì)法治框架內(nèi)的改革芻議》，《公民導(dǎo)刊》2006年第5期。立法是決策科學(xué)化和民主化的有機(jī)結(jié)合，有利于充分反映民意、集中民智、凝聚共識(shí)，以程序公正保證各項(xiàng)改革決策實(shí)體上合乎法治要求，從而最大限度地避免盲目試錯(cuò)，降低改革成本，贏得民眾支持。

三、“重大改革于法有據(jù)”的理論基礎(chǔ)

改革是鮮活的實(shí)踐，法律是成熟的制度?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”這一重要論述的理論基礎(chǔ)就是法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系。

彭真同志就曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“是法服從實(shí)際情況，還是實(shí)際情況服從法?誰(shuí)是母親，誰(shuí)是兒子?實(shí)際產(chǎn)生法律，實(shí)際是母親，法律是兒子?！雹芘碚?《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，1989年，第76頁(yè)。法律來(lái)源于實(shí)踐，立法從來(lái)都是從客觀實(shí)際出發(fā)、根據(jù)需要和可能進(jìn)行的。只有這樣，制定出來(lái)的法律才能正確反映實(shí)際，受到人民擁護(hù)，才能立得住、行得通。但實(shí)踐是沒(méi)有止境的，尤其是在改革開(kāi)放這一重大的歷史變革期、社會(huì)轉(zhuǎn)型期，舊的體制機(jī)制逐步消亡，新的體制機(jī)制漸次建立，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，各種新情況、新問(wèn)題層出不窮。因此，來(lái)源于實(shí)踐的法律也要與時(shí)俱進(jìn)、不斷發(fā)展，適應(yīng)深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)需要。這就帶來(lái)了法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動(dòng)性的矛盾。一方面，法律的特點(diǎn)是“定”，是在矛盾焦點(diǎn)上“砍一刀”“劃杠杠”，不能朝令夕改;另一方面，改革的特點(diǎn)是“變”，是突破原有的體制和規(guī)則。如何用特點(diǎn)是“定”的法律去體現(xiàn)、適應(yīng)特點(diǎn)是“變”的改革，是立法工作必須解決的一個(gè)難題，也是改革開(kāi)放以來(lái)立法工作的一條主線。⑤參見(jiàn)楊景宇:《法治實(shí)踐中的思考》，北京:中國(guó)法制出版社，2008年，第143頁(yè)。早在1978年底，鄧小平同志就指出:“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開(kāi)始可以粗一點(diǎn)，逐步完善?！薄靶薷难a(bǔ)充法律，成熟一條就修改補(bǔ)充一條，不要等待成套設(shè)備。總之，有比沒(méi)有好，快搞比慢搞好?！雹蕖督夥潘枷耄瑢?shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》(1978年12月13日)，《鄧小平文選》第2卷，北京:人民出版社，1994年，第146－147頁(yè)。按照小平同志的指示，改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)加快推進(jìn)法律的立改廢釋，確保立法進(jìn)程與改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，為重大改革提供重要法律依據(jù)。我國(guó)立法的重要經(jīng)驗(yàn)之一就是妥善處理法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，“對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的、各方面認(rèn)識(shí)也比較一致的，規(guī)定得具體一點(diǎn)，增強(qiáng)法律的可操作性;對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但現(xiàn)實(shí)中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實(shí)踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補(bǔ)充”。⑦吳邦國(guó):《形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗(yàn)》，《求是》2011年第3期。這一做法妥善處理了法律穩(wěn)定性和實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系如期形成奠定了基礎(chǔ)。

改革開(kāi)放初期，整個(gè)國(guó)家百?gòu)U待興，意識(shí)形態(tài)上的教條主義仍然存在，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制沒(méi)有完全確立起來(lái)，不少重要方針政策和改革部署還在“摸著石頭過(guò)河”。在這個(gè)歷史階段，強(qiáng)調(diào)法律的穩(wěn)定性是正確的。一般而言，重大改革要先用政策來(lái)指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)各地方的探索和群眾性的試驗(yàn)，在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟，并比較各種典型、全面權(quán)衡利弊的前提下，才能立法。①楊景宇:《立法關(guān)鍵在于把握正確的政治方向》，《中國(guó)人大》2008年第9期。強(qiáng)調(diào)立法“宜粗不宜細(xì)，宜原則不宜具體”也是必要的，這樣可以“使立法的包容量更大一些，使法律條文盡可能適用于各種情況”。②李適時(shí):《發(fā)展與完善我國(guó)立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。但需要指出的是，“法律的穩(wěn)定性是建立在與現(xiàn)實(shí)生活和諧的基礎(chǔ)上的，法律如果與實(shí)際脫節(jié)，就失去了存在的基礎(chǔ)，穩(wěn)定也就失去意義”③李適時(shí):《發(fā)展與完善我國(guó)立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。，因此，我們不能忽視立法的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，“忽視法律對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范和對(duì)改革開(kāi)放的推動(dòng)作用”。④李適時(shí):《發(fā)展與完善我國(guó)立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。

首先，法律規(guī)范作為制度設(shè)計(jì)的成果，既是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn)，也是人類理性思考、總結(jié)規(guī)律、預(yù)測(cè)走向、引導(dǎo)實(shí)踐的反映。馬克思主義認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，實(shí)踐是人們改造物質(zhì)世界(包括主觀與客觀)的社會(huì)活動(dòng)。人類的認(rèn)識(shí)，固然脫離不了實(shí)踐;但如果沒(méi)有人的主觀能動(dòng)性，就不能更好地改造自然、改造社會(huì)、為人類的生存發(fā)展服務(wù)。因此，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，并不否認(rèn)法律來(lái)源于實(shí)踐，而是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人的主觀能動(dòng)性對(duì)于制度設(shè)計(jì)的重要性。立法工作的內(nèi)涵不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并上升為法律，還可以積極探索規(guī)律，通過(guò)適度超前的法律去引導(dǎo)實(shí)踐、改造社會(huì)。在這一過(guò)程中產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)比較、篩選和檢驗(yàn)，還可以上升為法律，并指導(dǎo)下一階段的實(shí)踐。循環(huán)往復(fù)，使得法律與實(shí)踐始終處于交替進(jìn)行的過(guò)程中，確保法律有實(shí)踐的堅(jiān)實(shí)支撐，實(shí)踐有法律的理性引導(dǎo)。比如，1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)了7部法律，中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法就是其中的一部。而在當(dāng)時(shí)，改革開(kāi)放的大幕尚未全面拉開(kāi)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制堅(jiān)冰尚未解凍，社會(huì)上還將外國(guó)資本視為“洪水猛獸”。面對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏、意識(shí)形態(tài)束縛等諸多困難，彭真同志親自主持制定了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)借鑒、理性比較和深思熟慮后，確立了合資企業(yè)的一系列基本制度規(guī)范。

其次，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，包括法律在內(nèi)的上層建筑，如果不能及時(shí)、有效地根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，不僅會(huì)束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，而且可能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻力。法律規(guī)范在總結(jié)和確認(rèn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還要對(duì)未來(lái)的實(shí)踐進(jìn)行符合事物發(fā)展規(guī)律的科學(xué)預(yù)測(cè)、設(shè)想，通過(guò)適度超前的立法為改革指明方向，避免立法滯后于改革的狀況。比如，在社會(huì)保險(xiǎn)法出臺(tái)之前，我國(guó)的社會(huì)保障制度改革已經(jīng)進(jìn)行了很多年，不少方面取得了顯著的成效，但也有一些方面還不盡如人意，尤其是城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體制。社會(huì)保險(xiǎn)法的制定，并沒(méi)有拘泥于改革的現(xiàn)狀，也沒(méi)有受制于推進(jìn)的難度，而是以法律形式確立了我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社保體系，基本上統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的模式，明確要求在資金來(lái)源、籌資方式、待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面要朝著一致的方向努力?？梢哉f(shuō)，實(shí)踐的發(fā)展往往受到各種因素的制約和干擾，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)立法對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與肯定，忽視立法的前瞻性，就會(huì)使得立法在一定程度上變成對(duì)現(xiàn)狀的遷就，甚至對(duì)落后的現(xiàn)狀的肯定和固定。立法絕不應(yīng)該把一切從實(shí)際出發(fā)變成事事從現(xiàn)狀出發(fā)，從而變得無(wú)所作為、舉步不前，毫無(wú)創(chuàng)造性和革新精神。

因此，實(shí)現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”，必然要求進(jìn)一步增強(qiáng)立法的前瞻性，這并不是說(shuō)法律可以脫離實(shí)踐，而是說(shuō)法律要更充分、更及時(shí)地反映實(shí)踐、引導(dǎo)實(shí)踐。這對(duì)立法工作提出了更高的要求。具體而言，就是要把提高立法質(zhì)量的重點(diǎn)放在增強(qiáng)法律制度的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性上。⑤張德江:《完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》，《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京:人民出版社，2014年，第14頁(yè)。在立法項(xiàng)目的確定上，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，使法律制度更具實(shí)用性。在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就規(guī)定幾條，同時(shí)能具體則盡量具體，重在管用，重在實(shí)施。在立法時(shí)效上，面對(duì)實(shí)踐中需要法律解決的突出問(wèn)題，要反應(yīng)迅速，及時(shí)啟動(dòng)立法程序解決實(shí)際問(wèn)題。在具體制度設(shè)計(jì)上，既要精耕細(xì)作，出細(xì)活、出好活，更加準(zhǔn)確地反映客觀規(guī)律，更加科學(xué)合理地平衡各種利益關(guān)系;又要適度超前地探索規(guī)律、研判趨勢(shì)，并對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行預(yù)防和引導(dǎo)，不能做事后諸葛亮，僅把立法作為事后補(bǔ)救的措施和手段。只有這樣才能妥善處理好法律與實(shí)踐的關(guān)系，更好地規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)主體行為，實(shí)現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”。

四、“重大改革于法有據(jù)”的改革模式

一般而言，改革有三種基本模式:第一種是先立法后改革;第二種是一邊立法一邊改革，兩者同步進(jìn)行;第三種是先改革后立法。①胡健:《法治框架內(nèi)的改革才是真正的改革》，《法制日?qǐng)?bào)》2006年3月20日，第8版。改革開(kāi)放初期，由于處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程之中，改革不可能不觸及或者突破維護(hù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)或政策。要推進(jìn)改革，就不得不容忍“摸著石頭過(guò)河”的試錯(cuò)模式。如此一來(lái)，“先違法干起來(lái)，等生米煮成熟飯后再修法”成為常見(jiàn)的改革模式。在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，這是不得已而為之，現(xiàn)在看來(lái)則是弊多利少。②參見(jiàn)陳斯喜:《試論在改革中的立法方略》，《中國(guó)法學(xué)》1993年第5期。第一，讓改革在沒(méi)有相應(yīng)法律依據(jù)和法律保障的情況下進(jìn)行，使改革者心有余悸，反對(duì)改革者理直氣壯，增加了改革的難度，影響了改革的深入發(fā)展。第二，讓改革處于無(wú)序狀態(tài)，“改革允許試錯(cuò)”“改革要付出成本與代價(jià)”等借口之下產(chǎn)生了不少監(jiān)管真空和灰色地帶，加大了權(quán)錢交易和權(quán)力失控的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，形成了既得利益格局，也給下一步深入改革增加了難度。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革就是一個(gè)典型的例子。第三，雖然有些明顯違反法律甚至憲法的改革，在事后被證明是有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家的整體利益，但這從客觀上損害了法律的權(quán)威，助長(zhǎng)了法律虛無(wú)主義，從長(zhǎng)久來(lái)看不利于增強(qiáng)全民的法律意識(shí)和建設(shè)法治國(guó)家。③胡健:《立法與改革關(guān)系的一次深刻變革》，《人大研究》2014年第4期。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，我們國(guó)家正逐步走出“摸著石頭過(guò)河”的歷史階段，客觀上要求更加重視頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，在法治框架內(nèi)進(jìn)行改革創(chuàng)新，努力做到立法決策與改革決策協(xié)調(diào)同步，“先立法后改革”“邊立法邊改革”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。④胡健:《立法與改革關(guān)系的一次深刻變革》，《人大研究》2014年第4期。

改革從某種意義上說(shuō)就是變法，改革的深入推進(jìn)需要合法性的保障。我國(guó)歷史上一些著名的改革者，非常重視改革的正統(tǒng)性和合法性，都把改革稱之為變法，凡要進(jìn)行改革，都先通過(guò)皇權(quán)頒布法律，用法律取信于民，用法律與保守勢(shì)力作斗爭(zhēng)，從而確保改革的順利進(jìn)行。比如說(shuō)，商鞅主張“當(dāng)時(shí)而立法，因事而制禮”，堅(jiān)決駁斥舊貴族勢(shì)力竭力主張的“法古”“循禮”，主持兩次大規(guī)模變法，推行建立縣制、獎(jiǎng)勵(lì)軍功、發(fā)展生產(chǎn)等一系列改革措施，有力推動(dòng)了秦國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為秦始皇建立大一統(tǒng)帝國(guó)奠定了基礎(chǔ)。北宋中期，面對(duì)尖銳的階級(jí)矛盾、嚴(yán)重的民族對(duì)立，王安石在全國(guó)范圍內(nèi)推行均輸法、青苗法、市易法、免役法、方田均稅法、農(nóng)田水利法等財(cái)政方面的新法，推行置將法、保甲法、保馬法等軍事方面的新法，開(kāi)始大規(guī)模的改革運(yùn)動(dòng)，以緩解迫在眉睫的財(cái)政困境和軍事危機(jī)。明朝中葉，土地兼并日盛，大量農(nóng)民生活每況愈下，流民日益增多，政府稅賦收入不斷減少而開(kāi)支卻不斷增加。為了扭轉(zhuǎn)國(guó)家衰亡的趨勢(shì)，張居正推行了一系列變法措施，比如通過(guò)實(shí)行考成法，裁減冗員，解決官僚爭(zhēng)權(quán)奪勢(shì)、玩忽職守的腐敗之風(fēng);⑤劉赫男:《萬(wàn)歷新政失敗的根源》，《蘭臺(tái)世界》2011年第12期。頒布清丈條例，清查田地，增加賦稅;推行“一條鞭法”，改革賦稅，促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)的繁榮。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，改革需要合法性作保障，立法必須走在改革的前面，為改革提供依據(jù)，用法律推進(jìn)改革、保護(hù)改革、規(guī)范改革，決“不能把有利于生產(chǎn)力發(fā)展的改革置于違法的境地，更不能讓不適應(yīng)的法律影響改革的進(jìn)程”。⑥徐燕:《完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的新起點(diǎn)——全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)談第十八次全國(guó)地方立法研討會(huì)》，《中國(guó)人大》2012年第18期。

因此，“重大改革于法有據(jù)”這一重要論斷的提出，是在借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，對(duì)改革模式的一次重構(gòu)。我們?cè)谕ㄟ^(guò)法律鞏固改革開(kāi)放成果的同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)法律對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指引作用，通過(guò)法律來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)改革開(kāi)放的發(fā)展，依靠國(guó)家的力量排除改革中的阻力。尤其是應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能先立法后改革，做到立法決策與改革決策相銜接，避免立法滯后于改革，削弱改革的合法性和正當(dāng)性。

五、“重大改革于法有據(jù)”的實(shí)踐探索

確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”，關(guān)鍵是堅(jiān)持在法治框架內(nèi)、法治軌道上推進(jìn)改革。當(dāng)前，中央高度重視將立法工作納入改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時(shí)，都注意同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題。習(xí)近平總書記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于十八屆三中全會(huì)〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務(wù)的研究意見(jiàn)》;中央制定中長(zhǎng)期改革實(shí)施規(guī)劃，明確要求相關(guān)單位提出配套立法的需求和建議。

本屆人大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)明確提出的重要改革任務(wù)，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，及時(shí)作出有關(guān)決定決議，確保“重大改革于法有據(jù)”，取得了很好的政治效果、法律效果和社會(huì)效果。一是為依法推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，改革工商登記制度，先后作出一攬子修改海洋環(huán)境保護(hù)法等7部法律和保險(xiǎn)法等5部法律的決定，取消和下放部分法律設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，將公司注冊(cè)資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制。二是通過(guò)決定，明確廢止國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定和關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定，廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度。三是通過(guò)關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口形勢(shì)的變化，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策。四是先后通過(guò)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定，關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(廣東)、中國(guó)(天津)、中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定，取消和下放一批行政審批事項(xiàng)，積極探索建立以負(fù)面清單為核心的外商投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度。五是通過(guò)關(guān)于授權(quán)“兩高”在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定，依法保障試點(diǎn)地方在優(yōu)化司法資源配置、簡(jiǎn)化細(xì)化相關(guān)訴訟程序方面進(jìn)行探索。六是作出關(guān)于設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定，明確在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度。通過(guò)這些工作，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，確保改革在法治軌道上依法推進(jìn)。

從目前實(shí)踐來(lái)看，各方面、各地方已經(jīng)對(duì)確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”形成了普遍共識(shí)，開(kāi)展了初步探索。下一步，還要在組織上、制度上、方式上找準(zhǔn)抓手，提供保障。

1.發(fā)揮人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用

為了確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)責(zé)無(wú)旁貸。十八屆四中全會(huì)決定明確提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議修改立法法，專門增加一條，作為第五十一條:“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！笔紫?，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)調(diào)查研究，盡心盡責(zé)地為同級(jí)黨委決策提供法律層面的建議，同時(shí)為立法工作做好充分準(zhǔn)備;在同級(jí)黨委決策后，積極認(rèn)真地通過(guò)制度設(shè)計(jì)確保黨委重大決策部署的貫徹落實(shí)?！胺彩歉母锓桨改芡ㄟ^(guò)立法來(lái)操作的，就通過(guò)制定法律法規(guī)來(lái)實(shí)施，通過(guò)改革決策與立法決策的同步和協(xié)調(diào)進(jìn)行，保證改革措施得到全面的實(shí)施。”①李適時(shí):《發(fā)展與完善我國(guó)立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。其次，要通過(guò)發(fā)揮人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，在立項(xiàng)選擇、制度設(shè)計(jì)和立法決策等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步體現(xiàn)立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法職能，重視人大代表、常委會(huì)組成人員和人大專門委員會(huì)依法提出的法律法規(guī)案，強(qiáng)化立法規(guī)劃計(jì)劃的編制與執(zhí)行，加大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提前介入法律法規(guī)案起草的力度，著力解決立法中涉及的重大問(wèn)題。

2.完善立法制度尤其是立法體制

四中全會(huì)決定對(duì)完善立法制度尤其是立法體制提出了明確要求。這對(duì)確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”至關(guān)重要。要從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，處理好人大與政府立法權(quán)限的邊界，進(jìn)一步明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限。新修改的立法法從以下幾個(gè)方面對(duì)立法體制進(jìn)行了修改完善。第一，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。四中全會(huì)決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。立法法修改決定在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，明確設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。第二，落實(shí)稅收法定原則。稅收法定是我國(guó)憲法所確立的一項(xiàng)基本原則。十八屆三中全會(huì)決定提出了落實(shí)稅收法定原則的明確要求。為落實(shí)稅收法定原則，立法法修改決定將“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”列為只能制定法律的事項(xiàng)，對(duì)今后單行稅收立法意義重大。第三，對(duì)規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。按照四中全會(huì)決定要求，為進(jìn)一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，立法法修改決定規(guī)定:制定部門規(guī)章，沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé);制定地方政府規(guī)章，沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

3.發(fā)揮立法解釋和授權(quán)決定的獨(dú)特作用

改革創(chuàng)新涉及現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的，一般應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照法定程序修改有關(guān)法律法規(guī);經(jīng)驗(yàn)不成熟，修法條件還不具備的，可以考慮通過(guò)立法解釋或者授權(quán)決定的方式允許先行先試。立法解釋具有靈活性，可以對(duì)法律規(guī)定的立法原意和明確適用法律依據(jù)的情況做出解釋，賦予法律條文更加準(zhǔn)確、更具針對(duì)性的內(nèi)涵，②徐燕:《完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的新起點(diǎn)——全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)談第十八次全國(guó)地方立法研討會(huì)》，《中國(guó)人大》2012年第18期。為改革創(chuàng)新提供明確的法律依據(jù)。當(dāng)有些事項(xiàng)尚不具備啟動(dòng)修法或者釋法的條件，實(shí)踐需求又特別緊迫的，可以請(qǐng)求相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)授權(quán)“先行先試”，一旦獲得授權(quán)，改革創(chuàng)新就是在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行的。等條件成熟了，再及時(shí)制定新法或者修改舊法，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。根據(jù)四中全會(huì)要求，總結(jié)近年來(lái)實(shí)踐，立法法修改決定在總則中增加規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”;同時(shí)增加規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)“可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”。

習(xí)近平總書記“重大改革于法有據(jù)”的重要思想，正是貫穿改革與法治姐妹篇的一條紅線。無(wú)論是搞改革，還是抓法治，我們都要把這一重要思想學(xué)習(xí)好、領(lǐng)會(huì)好、貫徹好，努力做到在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，實(shí)現(xiàn)改革和法治相互促進(jìn)、相得益彰。