盧彥伶

（西華師范大學，四川　南充　637009）

農村土地流轉中基層政府行為分析

盧彥伶

（西華師范大學，四川南充637009）

農村土地流轉是合理利用農村土地，整合農村土地資源，提高農村土地經濟效益的必然趨勢，此時基層政府在農村土地流轉中扮演著極其重要的角色。但是，在農村土地流轉實施過程中，基層政府卻存在角色越位和角色缺位的嚴重問題，針對這些亟待解決的問題，文章將提出以下幾點建議：完善農村土地流轉的法律制度；基層政府明確在土地流轉中的引導地位；強化基層政府的服務功能。

農村；土地流轉；基層政府；行為分析

我國是農業(yè)大國，“三農”問題一直是我國經濟發(fā)展中不可忽視的因素，其中農民問題是核心。農民是農村生產活動中的主體，土地是農民生產的載體，因此發(fā)展農村經濟首先需要解決農村土地問題。此時，農村土地流轉成為了合理利用農村土地，整合農村土地資源，提高農村土地經濟效益的必然趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農村土地流轉的主導力量，其作出的行為反應直接影響著農村土地流轉的進程和產生的效益。

一、農村土地流轉的概述

（一）土地流轉

土地流轉即土地使用權流轉。土地使用權流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。土地流轉為加快農業(yè)現(xiàn)代化腳步，推動農村的經濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，推進城鄉(xiāng)一體化提供了有利契機。

目前，土地流轉已經成為發(fā)展農村經濟的重要方式，國家相繼出臺了有關土地流轉的一系列政策法規(guī)。首先，在2003年頒布的《農村土地承包法》為農村土地流轉實踐提供了必要的法律基礎。2005年頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》為土地流轉管理工作提供了具體的指導意見。2007年頒布的《物權法》沒有就土地流轉制度作出更加符合現(xiàn)狀的規(guī)定，相關的條款基本上與《農村土地承包法》的內容保持了一致［1］。其次，在最近幾年的中央一號文件中也對農村土地流轉提出了指導意見。2009年的《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》中提到“不得改變土地集體所有性質，不能妨礙自主流轉”；2010年的《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》中提到“加強管理和服務，健全流轉市場，在自愿有償流轉的基礎上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營力，爭取用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織，全面落實承包地塊、面積、合同、證書‘四到戶’”；2013年的《中共中央、國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》在政策上給予了流轉機制的建議，如“向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社流轉；鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題；健全縣鄉(xiāng)村三級服務網絡”和2014年的《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提到“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”等。以上國家出臺的系列文件為農村土地流轉的順利開展鋪開了廣闊的道路。

（二）農村土地流轉現(xiàn)狀

1.利益主體模糊不清

農村土地權屬關系的模糊導致在農村土地流轉過程中利益主體的模糊。依照我國法律規(guī)定，農村土地歸村集體所有，村民按戶承包土地，村民可以自主流轉土地經營權。然而，土地歸“集體”所有的主體或者代理人沒有明確，導致所有與“集體”二字有關的組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、合作經濟組織等在土地流轉利益分配的時候都盤算著想從中分得一杯羹。在利益爭奪中各種糾紛在農村土地流轉過程中衍生出來。

2.土地流轉程序混亂無序

最近幾年，國家對發(fā)展農村經濟甚為重視，農村土地流轉成為發(fā)展農村經濟的重要途徑，國家出臺頗多相關的政策和指導意見，但是農村土地流轉仍處于混亂無序的狀態(tài)。其原因主要是鄉(xiāng)村政府的運作機制滯后，難以跟上上級政府的政策實施，同時沒有能滿足村民意圖流轉土地的完善制度與之相銜接。在沒有完善的土地流轉制度的情況下，大部分土地都是由農民自主流轉，然而這種流轉過程中往往會出現(xiàn)簽訂流轉合同或者合同不規(guī)范、忽略村集體備案、流轉收益無保障、低價或者無償流轉等現(xiàn)象。雖然目前農村土地流轉程序的這種不規(guī)范產生的糾紛較少，但是這將會成為未來巨大的隱患。

3.零散的流轉形式難以形成規(guī)?；r業(yè)經營

推行農村土地流轉，其目的就是為了能形成農業(yè)規(guī)?；洜I，但是目前施行土地流轉的農村大多仍局限于土地小面積、零散化流轉，只有在少數(shù)經濟較為發(fā)達的地區(qū)，存在農村土地大規(guī)模流轉。在經濟比較落后的地區(qū)，由于只依靠家里的土地難以維持家中的日常生活，于是大多農戶都轉移到城市，對遺留的土地有流轉的意向，但是該地區(qū)經濟落后，缺少流轉的經濟主導力量。在經濟較為發(fā)達的地區(qū)，由于國家規(guī)定土地承包關系保持長久穩(wěn)定不變，該制度的不明確讓許多有意圖推動土地流轉的開發(fā)商徘徊不定，制約著土地流轉的進程。我國為農業(yè)大國，但是村民每戶的土地面積仍然有限，若是長久維持著散戶與散戶之間的土地流轉難以達到農業(yè)規(guī)?；洜I的目的。

二、基層政府對農村土地流轉的行為反應

基層政府直接面對農民，是農村的利益代表，所以基層政府在農村土地流轉中的行為直接關系到農村土地流轉的進程和成效。然而，目前農村土地流轉利益主體模糊不清、流轉程序混亂無序、零散流轉等現(xiàn)狀與現(xiàn)行土地流轉的目的相差甚遠，這種現(xiàn)狀與基層政府的行為有著緊密關系。

（一）基層政府的越位問題

1.政府在流轉市場中的越位

基層政府原本是農民利益的代表者，其主要目的是為了給農民提供公共利益，但是隨著農村經濟的發(fā)展和農村社會的變遷，基層政府的公共利益性目的不再那么明顯，這種公共利益性質開始弱化。在農村土地流轉市場中，政府既是公共服務的提供者，同時也是流轉市場的監(jiān)管者，然而政府如果不管理，市場秩序將會混亂不堪；相反，政府若是過度干預，市場將會成為政府獲取私利的工具。前幾年，基層政府為了追求土地流轉績效指標，豐滿當?shù)匦姓I(yè)績，建立形象工程，存在基層政府盲目地大規(guī)模流轉土地，違背農民自愿流轉的原則，脫離市場的價格流轉土地等行為，這些行為嚴重影響著農村土地流轉市場的運轉機制。基層政府作為公共服務的提供者，將“公共利益性目的”拋之腦后，盲目地追求行政業(yè)績，為了流轉土地而流轉土地，在這種扭曲的驅動力下，農村土地流轉不僅成為了基層政府追求部門利益的幌子，而且極易導致廣大群眾的不滿和區(qū)域經濟發(fā)展不穩(wěn)定。

2.政府在流轉利益分配上的越位

目前，農村土地流轉利益主體模糊不清，凡是參與流轉土地的組織都想得到一定的利益分配。造成此種現(xiàn)象的根本原因為國家政策不明確，但是這種不明確同時也為地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況靈活建立農村土地流轉制度預留出廣闊空間，以致避免全國統(tǒng)一化、脫離地方實際化的教條現(xiàn)象的出現(xiàn)。但是面對農村土地流轉利益糾紛涌出，流轉陷入困境，難以正常運轉時，應以身作則、為農民提供公共利益的基層政府不但沒有利用這有利的條件來建立和完善土地流轉制度體系，思考如何將土地流轉從困境中解脫出來，反而為了部門利益參與利益爭奪，加重農村土地流轉的阻礙力度。

3.政府在流轉渠道上的越位

鼓勵農村土地流轉，實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模化經營，基層政府是推動和發(fā)展流轉的主要角色?；鶎诱畱罅π麄鞯胤睫r地經濟潛力，努力引進有經濟實力的農業(yè)企業(yè)或者種植專戶，為農民提供土地流轉動力。但是由于國家缺乏土地流轉的監(jiān)管制度或者實施效益不高，加之農村村民文化水平不高、政治意識淡薄，村民自治意識難以建立，過分的依賴基層政府。村民的長期依賴、國家的監(jiān)管制度落后和各種現(xiàn)實利益的誘惑，使得部分基層政府借用國家和廣大農民對其的信任來謀取私利。部分基層政府與農業(yè)企業(yè)建立“合作”關系，政府為農業(yè)企業(yè)提供流轉土地，并在土地流轉中抽取經濟利益，使得農民的利益受損，農民流轉土地難以得到應該獲取的全部收益。甚至存在基層政府為了追求更多經濟利益自作主張、保留農民話語權，私自流轉農戶土地的行為。本應充當為民服務謀利角色的基層政府演變成了謀取農民利益、過分追求經濟利益的組織。

（二）基層政府的缺位問題

1.基層政府在引導方面的缺位

當前國家通過推動農村土地流轉作為發(fā)展農村經濟的途徑之一，號召基層政府在所屬領域做好農村土地流轉公共服務工作，并建立相關可行機制來輔助農村土地流轉的順利開展。但目前農村土地流轉過程基本靠農民相互間溝通來實現(xiàn)的，對土地流轉沒有系統(tǒng)、準確的概念。此時基層政府對國家政策的偏向理解，不能充分認識當前農村經濟形勢，認為農村土地流轉是農民自己的事情，政府不應干涉，并且這樣使政府自身遠離麻煩。在原本經濟、文化水平落后的農村地區(qū)，缺乏強有力的政府引導，實現(xiàn)農村土地的規(guī)模化、有序化的流轉只依賴農民自身是不可能實現(xiàn)的，只能使農村土地流轉出現(xiàn)混亂無序的局面。

2.基層政府在流轉市場監(jiān)管方面的缺位

農村土地流轉無疑是一次農村土地改革，在每次改革中往往需要有一套與之相呼應的制度創(chuàng)新來保證改革的順利開展。中國農村土地制度創(chuàng)新，政府應在制度變遷中充當不可替代的主要角色，尤其是在制度規(guī)范與法制建設以及農村土地優(yōu)化配置過程中，政府作為制度創(chuàng)新主體有不可推卸的責任［2］。在推進農村土地流轉過程中，土地流轉市場作為新領域，在市場運轉過程中都處于摸索階段，導致土地流轉存在頗多不規(guī)范的現(xiàn)象，如農村土地流轉非農化、流轉價格不合理、合同簽訂不規(guī)范、農民受益沒有保障等問題?；鶎诱鎸@些現(xiàn)實問題，由于缺少模范借鑒，解讀政策不深入，并且還存在經濟利益的誘惑情況下，在處理這些問題時除了下發(fā)更多的不實際的文件，難以提出切實可行的指導意見。如果基層政府長期不能建立一套完善的監(jiān)管制度，農民利益受損、投機分子滋生造成的混亂將是農村土地流轉的后果，會使得農村土地流轉的推進受阻。

3.基層政府在建立服務平臺方面的缺位

21世紀是一個網絡信息時代，信息的流通、網絡資訊的普及已經成為城鎮(zhèn)居民不可缺少的部分，但是在經濟較為落后的農村，這個元素似乎離他們較為遙遠。隨著農村土地流轉的興起，各種流轉政策、程序、原則等大量地出臺，農民受文化水平和社交圈子限制，難以對這些信息充分地掌握和理解，這嚴重阻礙了農民土地流轉進程。當農民有意愿流轉土地的時候，卻不知道可以將土地流轉給誰，怎么樣流轉，流轉程序和流轉土地價格如何確定，而這時基層政府沒有跟上農民需求，沒有及時建立土地流轉的咨詢服務組織，導致農民只能通過輿論來決定土地流轉進程，實施流轉，然而這些輿論大多都是對政策的曲解，并帶有強烈的傳統(tǒng)思想。

三、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為機制并推動農村土地流轉

在農村土地流轉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導，村民是主體，只有在政府的全力引導下，農村土地流轉才能走出困境，并穩(wěn)步地向前推進，農村土地資源才能有效地整合，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，因此優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為機制刻不容緩。

（一）建立健全農村土地流轉的法律制度

推動農村土地流轉向合理化、有序化、規(guī)?；姆较虬l(fā)展必須需要一套完善的土地流轉相關法律制度作為支撐。首先，國家目前尚未制定一套專門針對農村土地流轉的法律制度，只有在2005年給出了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。該《管理辦法》只是一個整體的大體框架，對流轉當事人、流轉方式、流轉合同、流轉管理等作了一個概要性的引導，因此，國家應根據(jù)目前社會發(fā)展的形勢需要制定出一部更為詳實、可行的法律制度，如將《農村土地承包法》《管理辦法》《物權法》中分散的有關于農村土地流轉的法律制度進行梳理，并整合成為一套完整的、詳實的農村土地流轉法律制度。其次，明確懲罰制度。對于農村集體組織的壟斷、封閉農民的話語權、抽取農民收益等侵犯農民權益的行為應給出具體的、嚴格的處罰標準。最后，在2008年到2015年的中央一號文件中國家給予了一系列的相關指導思想的同時，國家需要根據(jù)實際的社會發(fā)展及時對相關的法律制度進行修正。同時，地方政府根據(jù)已有的法律制度，根據(jù)地方實際情況在國家法律允許的范圍內制定地方的規(guī)章制度，從而彌補國家法律制度里缺失的地方特殊性，使地方土地流轉能更有效地推進。

（二）基層政府明確土地流轉中的引導地位

在農村土地流轉中，政府的主導力量不可弱減。政府應在引導和過度干預之間找到一個較好的平衡點，進而推動農村土地流轉。首先，政策上的引導?；鶎诱畱鞔_自身角色，有效地引導土地流轉向正規(guī)發(fā)展，因此政府應及時接受和宣傳國家關于土地流轉的相關政策和文件精神，讓農民對土地流轉有一個正確的認識，同時，建立適當?shù)?、可行的激發(fā)農民流轉土地的激勵政策，引導農民順利地進行土地流轉。其次，農民認知上的引導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應加強對農民的土地流轉相關知識培訓。村民由于知識文化水平限制，對新時代的信息技術陌生，致使農民在土地流轉中存在著行為的盲目性和對法律的無知性，導致在土地流轉過程中產生許多糾紛和矛盾。地方政府要加強引導和服務，讓農民通過教育培訓，真正轉變發(fā)展的理念，正所謂“授之以魚，不如授之以漁”［3］。最后，農民思想意識上的引導。村民作為流轉主體應認識到農村土地流轉的重大意義，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該積極發(fā)動農民、教育農民，改變農民對土地的傳統(tǒng)觀念，消除依戀情緒，改進完善農民的基本生活保障機制，解決好農民后顧之憂，才能使農民從土地中徹底解放出來。

（三）強化政府在土地流轉中的監(jiān)管功能并合理控制在流轉市場的嵌入范圍

在農村土地流轉中，作為基層政府應該采取政策引導、典型示范、完善服務的辦法，強化基層政府在農村土地流轉中的監(jiān)管功能，并在監(jiān)管過程中把握市場和政府的平衡點，控制在流轉市場的嵌入范圍，避免對市場的過度干預而擾亂市場的正常秩序。首先，在實施土地流轉的農村，地方政府應成立土地流轉委員會，專門負責農村土地流轉工作。其次，及時宣傳和普及國家土地流轉相關政策，保護村民的利益。第三，采取獎懲制度。積極引導村民，給村民帶來利益的行為需及時給予獎勵，但假借土地流轉的名義來誘導村民，損害村民利益的行為應按照制度進行懲罰。第四，規(guī)范土地流轉市場的秩序，建立并公布投訴、咨詢渠道。農村土地流轉進程中，政府不得搞行政命令，不得搞“一刀切”，不下指標，不限面積。在土地流轉后應確保農民“三個不失”，即“失地不失權，失地不失利，失地不失業(yè)”，保障農民土地權益不受損害［4］。

（四）強化基層政府的服務功能

“政府存在的目的在于對民眾的需要給予充分的回應”［5］28。在農村土地流轉過程中，由于農村社會的相對封閉性，對土地流轉的相關法律知識、流轉政策、相關流轉程序的了解以及信息接受程度不全面，限制了農村土地流轉的進程和推廣。首先，政府應及時回應農民。處于主導地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對國家的政策法律等信息的接受和了解及時，應充分利用國家提供有利條件將相關政策法律透徹解讀，并在管轄村鎮(zhèn)中做普遍宣傳，及時回應民眾的需求，充分發(fā)揮其服務功能。其次，建立中介組織，推廣網絡服務。拓寬公共服務覆蓋面，鼓勵中介組織的建立。為農民提供咨詢信息、技術及法律等方面的平臺，并推廣網絡服務，讓農民能及時準確地了解動態(tài)信息，實現(xiàn)足不出戶便可以解決疑難問題。再次，加大人力、財力的投入力度。為了推動農村土地流轉順利有效地進行，必須有強大的工作隊伍和扎實的經濟實力作為支撐。在相應的部門配備足夠的人力，避免事浮于人的情況。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需做好土地流轉的后續(xù)工作準備，確保流轉后農民能有效地開展規(guī)模經營，解決農民的后顧之憂。如修建道路，以方便土地規(guī)模經營后農產品運輸、各種規(guī)模經營的農用機械引進、提供優(yōu)良種子和幼苗購買渠道等。

［1］黃祖輝，王鵬.農村土地流轉：現(xiàn)狀、問題及對策——兼論土地流轉對現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的影［J］.浙江大學學報，2008（2）：39-40.

［2］鄧志鋒.農村土地流轉中政府制度供給探討［J］.農村經濟，2010（7）：24.

［3］王守智.地方政府與農民在農村土地流轉中的角色定位及重塑［J］.公共行政管理，2010（1）：91.

［4］黃延信，張海陽.農村土地流轉狀況調查與思考［J］.農村經濟問題，2011（5）：6.

［5］陶學榮，陶榮.中國行政體制改革研究［M］.北京：人民出版社，2006.

（責任編輯：呂增艷）

D035.5

A

1008—7974（2015）05—0082—04

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.017

2015-04-14

2015年四川省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（201510638062）

盧彥伶，女，四川廣安人，碩士研究生。