唐跟利

（西華師范大學(xué)　管理學(xué)院，四川　南充　637009）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員在行政過(guò)程中的失范與應(yīng)對(duì)策略

唐跟利

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川南充637009）

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)加快發(fā)展和即將轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。基層也面臨發(fā)展與轉(zhuǎn)型等考驗(yàn)，各種矛盾利益交織，一旦處理不當(dāng)，很有可能使矛盾更加激化，基層政府治理難度空前加劇。管理中人是第一要素，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員在行政過(guò)程中出現(xiàn)亂作為、不作為等失范現(xiàn)象。為此，思考我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政過(guò)程中行為失范產(chǎn)生的原因并提出應(yīng)對(duì)策略迫在眉睫。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員；行政；失范；策略

“少數(shù)政府機(jī)關(guān)工作人員亂作為，一些腐敗問(wèn)題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦。［1］”這是2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議向大會(huì)作《2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中指出的。強(qiáng)調(diào)我們?cè)诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府，促進(jìn)政府自身功能均衡和完善，推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面小康社會(huì)的建設(shè)道路上還存在著一定的人為的困難和挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是和人民群眾聯(lián)系最緊密的一級(jí)政府，起著聯(lián)系農(nóng)村和上級(jí)的橋梁作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員直接面對(duì)群眾，履行政府的基本職能，發(fā)揮著管理和服務(wù)效能，關(guān)系著我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)和諧穩(wěn)定。任何組織都包含人、財(cái)、物、時(shí)間和信息等資源構(gòu)成基本要素，而在要素管理中最重要的是人的要素。沒(méi)有優(yōu)秀的人才，就不會(huì)有優(yōu)秀的組織，事業(yè)的成敗，關(guān)鍵在人。當(dāng)前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，從國(guó)家角度和統(tǒng)治方式來(lái)看，一定不會(huì)讓基層治理組織失去控制，因而常常會(huì)任命適當(dāng)?shù)摹氨就辆ⅰ比ヮI(lǐng)導(dǎo)基層。然而，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部和行政人員的工作方式和態(tài)度仍然不適應(yīng)實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的需要。為此，必須深入思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政過(guò)程中失范現(xiàn)象及其產(chǎn)生的原因，探索解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政失范的途徑。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政過(guò)程中失范的現(xiàn)象

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在很多行政人員行政過(guò)程中失范的現(xiàn)象。尤其是十八大以來(lái)，黨中央在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了一場(chǎng)前所未有的反腐運(yùn)動(dòng)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員亂作為、不作為、不依法行政等失范現(xiàn)象暴露無(wú)遺。2014年1月1日至12月31日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站顯示全國(guó)共有近700名問(wèn)題干部被通報(bào)查處，被通報(bào)和調(diào)查的腐敗分子范圍涉及黨政軍、人大、政協(xié)、國(guó)企等多領(lǐng)域，有副國(guó)級(jí)官員、省部級(jí)高官，也有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村官員，2015年2月15日中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站刊登 《高壓懲腐無(wú)禁區(qū)無(wú)特區(qū)無(wú)盲區(qū)》一文，稱(chēng)懲腐高壓將會(huì)向基層傳遞?；鶎印靶」倬薷薄吧n蠅式”腐敗問(wèn)題嚴(yán)重。有的表現(xiàn)為少數(shù)行政人員濫用職權(quán)，圖形式、走過(guò)場(chǎng)和遇事盲目決策、違反辦事程序等，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員不作為現(xiàn)象也日益嚴(yán)重，這些個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政過(guò)程中的失范行為破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)在群眾心中的良好形象，引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員在行政過(guò)程中失范問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面。

1.服務(wù)不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員服務(wù)不到位，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員在履行職責(zé)或提供服務(wù)時(shí)沒(méi)有遵守相應(yīng)的辦事規(guī)則、程序和行政紀(jì)律以及言行標(biāo)準(zhǔn)。具體有以下行為：沒(méi)有按照法律法規(guī)、規(guī)章制度和縣市政府的有關(guān)規(guī)定辦理審批事項(xiàng)。例如，2013年，粟城鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)宋從東沒(méi)有按相關(guān)規(guī)定對(duì)該鄉(xiāng)石窯坪村申報(bào)危房改造的農(nóng)戶信息進(jìn)行嚴(yán)格審核，造成不符合危房改造條件的村民無(wú)故領(lǐng)取了危房改造補(bǔ)助款。沒(méi)有按照所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作部門(mén)公開(kāi)辦事事項(xiàng)的條件、程序和時(shí)限等為老百姓提供服務(wù)；沒(méi)有用規(guī)范的行政服務(wù)用語(yǔ)來(lái)接聽(tīng)人民群眾的咨詢(xún)電話，沒(méi)有用規(guī)范的行政禮儀來(lái)接待來(lái)訪人民群眾；在人民群眾來(lái)咨詢(xún)事項(xiàng)時(shí)沒(méi)有清清楚楚地將屬于自己職責(zé)工作范圍的有關(guān)事項(xiàng)辦理方法、流程以及相關(guān)程序等告訴來(lái)咨詢(xún)的辦事人；在行政人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，其工作用語(yǔ)、禮儀和工作程序不規(guī)范也不符合規(guī)定；不答復(fù)群眾反映的問(wèn)題；不違反法律、法規(guī)和有關(guān)政策并且也在其職權(quán)范圍內(nèi)，卻沒(méi)有及時(shí)回應(yīng)群眾合理合法的利益需求和解決人民群眾反映的突出困難和問(wèn)題；當(dāng)有人實(shí)名舉報(bào)、投訴某人或某事時(shí)，行政人員沒(méi)有在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)地調(diào)查、核實(shí)所反映情況是否屬實(shí)并將調(diào)查結(jié)果以書(shū)面的形式答復(fù)投訴人。

2.違規(guī)和道德失范

違規(guī)，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員違反了組織或者中央和上級(jí)政府的規(guī)定。道德失范，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員在社會(huì)活動(dòng)中表現(xiàn)出偏離社會(huì)認(rèn)同的主流道德準(zhǔn)則，丟失了最起碼的道德良心，造成道德混亂和無(wú)序現(xiàn)象。違反中央八項(xiàng)規(guī)定文件精神事件是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的典型失范案例?；鶎幼钔怀觥⒆畛Ｒ?jiàn)的不正之風(fēng)就是以打麻將或玩撲克牌“挖坑”“幺地人”等形式進(jìn)行賭博；基層違規(guī)操辦壽宴、婚宴問(wèn)題也頗多，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部常利用工作調(diào)動(dòng)、兒女結(jié)婚等機(jī)會(huì)大擺筵席，收受賀禮。如，2014年4月中旬，江蘇省戴樓鎮(zhèn)人大副主席傅士全為慶祝自己父母八十大壽，在其老家置辦了壽宴，違規(guī)收取該鎮(zhèn)干部、工作人員及村干部等人的禮金。安徽省小溪鎮(zhèn)醫(yī)院院長(zhǎng)劉峰利用自己職務(wù)上的權(quán)力及方便條件，向自己所在單位和多家醫(yī)院推廣銷(xiāo)售自家生產(chǎn)的月餅，并讓有關(guān)醫(yī)院以此作為中秋節(jié)的單位福利發(fā)放給醫(yī)院工作人員；江蘇省黃集中心醫(yī)院院長(zhǎng)呂士永也同樣存在節(jié)日期間濫發(fā)購(gòu)物卡和實(shí)物的問(wèn)題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員公款吃喝、送禮、旅游等“四風(fēng)”問(wèn)題也屢禁不止；同時(shí)，也存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和行政人員強(qiáng)奸女下屬、與他人通奸、包“二奶”、找情人、猥褻和侵犯幼女、隨便侮辱、謾罵、故意挑釁群眾等道德倫理問(wèn)題。

3.違法與違紀(jì)

基層行政人員違法與違紀(jì)，是指基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和普通公務(wù)員在履行政府職能和執(zhí)行國(guó)家政策過(guò)程中違反了現(xiàn)行法律和組織紀(jì)律。國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的一貫支持，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快，使得基層腐敗分子覺(jué)得 “撈油”機(jī)會(huì)大大增加，他們?cè)谵r(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓、租用費(fèi)用和補(bǔ)償；鎮(zhèn)村財(cái)政、集體資產(chǎn)收支和審計(jì)；五保戶、低保戶的補(bǔ)助；農(nóng)村飲水安全工程、水庫(kù)除險(xiǎn)加固、農(nóng)田基本建設(shè)、各村道路水泥硬化建設(shè)等涉農(nóng)收費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部、村“兩委”班子成員選拔、聘用上“動(dòng)手動(dòng)腳”，有的人受賄，有的人貪污，不合法失范現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。據(jù)報(bào)道，原山西省三都鄉(xiāng)的黨委書(shū)記王永勝和副書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)李曉冬在任職期間，利用自己職務(wù)上的權(quán)力及方便條件，幫助三都煤業(yè)向三都村委會(huì)借了二千二百萬(wàn)元，至今還沒(méi)有歸還，同時(shí)，他們還幫助他人承包工程，并分別從中非法收受賄賂七十二萬(wàn)元、二十萬(wàn)元；大同市楊興權(quán)、周稿等幾名原村黨支部書(shū)記在任職期間，從2006年至2013年利用職務(wù)之便，以其他村民或者親屬名義捏造、虛報(bào)退耕還林地面積，每人共套取、貪污國(guó)家退耕還林補(bǔ)助款上萬(wàn)元；當(dāng)然，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部做出職務(wù)侵占、玩忽職守、濫用職權(quán)、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、挪用特定款物、挪用公款、截留挪用占地補(bǔ)償款等違法亂紀(jì)行為。

二、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政失范原因分析

（一）傳統(tǒng)行政文化積弊

（1）基層行政人員依法行政意識(shí)樹(shù)立不牢固，重“人治”。目前，受傳統(tǒng)“人治”時(shí)代的影響，在我們身邊仍有一些基層行政人員把自己視同土皇帝，因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員而言，“屁股決定腦袋”反映到行政工作中，就是“我就是法”“權(quán)大于法”，依法行政變成了依言行政，依上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖行政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的整體依法行政思想相對(duì)“人治”理念很薄弱。從而在行政過(guò)程中就會(huì)容易滋生“獨(dú)裁”與“專(zhuān)制”等失范行為。

（2）行政人員行政倫理的失范?？鬃诱J(rèn)為為政者“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”（《論語(yǔ)·子路》）?？梢?jiàn)行政道德教育不可忽視，但是目前我國(guó)基層行政人員的行政道德教育方面欠缺，導(dǎo)致行政人員基本的倫理道德低下，缺乏為官一任，為之父母的倫理思想。如果行政人員公務(wù)道德共識(shí)低下、道德自律散漫，在政策執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)守紀(jì)律、忠職務(wù)等正直的倫理?xiàng)l件就不能夠堅(jiān)定遵守，進(jìn)而就會(huì)做出違反忠貞和價(jià)值的行為失范。

（3）基層人員注重地方保護(hù)主義和宗族血緣關(guān)系。中國(guó)有著千年的封建統(tǒng)治法理的存在，其文化統(tǒng)治主要是儒家思想，儒家思想尊崇忠孝思想，加上封建政府長(zhǎng)期的宣傳和實(shí)踐，使得基層這種儒家文化氛圍濃厚，基層行政人員受儒家文化影響比較深。注重地方保護(hù)主義和宗族血緣關(guān)系在基層行政人員行政工作過(guò)程中就表現(xiàn)為以對(duì)“老鄉(xiāng)”和有血緣的小團(tuán)體，甚至以對(duì)個(gè)人的忠誠(chéng)取代對(duì)國(guó)家政府的忠誠(chéng)，將對(duì)地方利益的得失關(guān)注重于對(duì)政府利益、法律法規(guī)的關(guān)注，公平正義在這樣的行政文化下無(wú)法發(fā)展與積淀。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員思想觀念因素

（1）自保心理。這是一種極端心理，表現(xiàn)則是：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員持有逃避現(xiàn)實(shí)、不敢正視問(wèn)題的“鴕鳥(niǎo)心態(tài)”。在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書(shū)記王岐山同志的帶領(lǐng)下，在全國(guó)刮起了一場(chǎng)反腐倡廉的風(fēng)暴。很多巨貪小腐都紛紛落馬，人民群眾欣然鼓舞，但對(duì)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和行政人員來(lái)說(shuō)卻是一枚隨時(shí)會(huì)在自己身邊引爆的炸彈。于是便有了自保的心理，自認(rèn)為不辦事自然不會(huì)出錯(cuò)，這樣也能求得官職不丟。在這樣的思想下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)面前就處于一個(gè)“和諧”的關(guān)系。在這樣的思想觀念下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員就為自己的不作為的行為失范找到了一個(gè)借口。

（2）根深蒂固的官本位思想。官本位思想在我們當(dāng)前的社會(huì)生活中仍有著深刻的影響，它既阻礙了民主政治的進(jìn)程，也使服務(wù)型政府建設(shè)出現(xiàn)困境。尤其是在基層，這種官本位思想根深蒂固，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員缺乏為民服務(wù)的公仆意識(shí)，“官不大，架子倒不小”，講究“級(jí)別”“規(guī)格”和“上下”，使得官僚主義作風(fēng)很盛行。由于當(dāng)官可以享受到人民群眾難以企及的特殊待遇和權(quán)利，就會(huì)使得某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和行政人員滋生“官老爺”思想，“范進(jìn)中舉”后的種種失范，就是這種官本位思想生動(dòng)而真實(shí)的寫(xiě)照。

（三）行政法律體系不完善

盡管我國(guó)的行政法律體系已初步形成，但是由于行政法本身的復(fù)雜性，再加上實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，行政法律體系還不完善，尤其是針對(duì)基層的行政法不夠完善，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政失范不能忽視的原因。另外行政行為法、行政程序法、行政監(jiān)督法等明顯欠缺，尤其是行政程序具有多樣性、復(fù)雜性和差異性等特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行立法歸類(lèi)和統(tǒng)一規(guī)范，困難重重，這不僅嚴(yán)重影響我國(guó)行政法體系的完備和完善，也是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員行政執(zhí)法中違法行政行為發(fā)生的重要原因。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)人民政府是行政主體之一，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員在行政法律規(guī)范約束中，也難以真正做到有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)；而相關(guān)法律條文對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員責(zé)任追究過(guò)輕，法律法規(guī)執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致失范的成本很低。因此，要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政失范的現(xiàn)象，完善行政法律體系刻不容緩。

（四）對(duì)基層行政人員監(jiān)督的機(jī)制不健全

雖然我國(guó)當(dāng)前已逐步建立和完善了對(duì)行政人員和行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，但與迅速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)相比，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制仍缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)的監(jiān)督作用未能充分發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性，無(wú)法有效行使監(jiān)督權(quán)，從而影響了監(jiān)督的有效性。同時(shí)，社會(huì)監(jiān)督，尤其是農(nóng)民參與監(jiān)督積極性不高，農(nóng)民不愿監(jiān)督也不敢監(jiān)督，其作用和效能未得到高度重視，同時(shí)在實(shí)踐上也沒(méi)有真正落實(shí)。而且由于我國(guó)的人事制度存在著嚴(yán)重的弊端，用人權(quán)掌握在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手里，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也就會(huì)有利用公權(quán)謀取私利的失范行為。另外，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)、熟人社會(huì)、人情社會(huì)［2］6-11，尤其是基層農(nóng)村講究宗族血緣和地緣關(guān)系，出于人情倫理的考慮，各種監(jiān)督機(jī)制就形同虛設(shè)，因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政失范的客觀條件之一。

（五）基層行政人員正當(dāng)利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制不完善

人是社會(huì)的人，是利益的追逐者。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與日益完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利也該惠及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員，但是目前為止，我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的正當(dāng)利益實(shí)現(xiàn)主要還是以精神激勵(lì)為主，相對(duì)忽視物質(zhì)激勵(lì)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員自利性的意識(shí)充分覺(jué)醒和傳統(tǒng)精神激勵(lì)功能的式微，缺乏物質(zhì)激勵(lì)基礎(chǔ)的精神激勵(lì)逐漸失去其以往的強(qiáng)大威力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員是執(zhí)掌和行使法律賦予他權(quán)力的人，支配他人、公共資源以及他人物品的權(quán)力是他在社會(huì)上擁有的最大資源，在基層行政人員正當(dāng)利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的物質(zhì)生活得不到保障的情況下，其在行政過(guò)程中就會(huì)以濫用權(quán)力為己謀私的方式表現(xiàn)出來(lái)，由此，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政失范現(xiàn)象不足為怪。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政過(guò)程中行為失范的治理對(duì)策

（一）破除行政文化積弊，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員思想觀念，提升基層行政人員整體素質(zhì)

基層工作是靠人來(lái)執(zhí)行的，沒(méi)有一支高素質(zhì)的基層行政人員隊(duì)伍，國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的落實(shí)就是一句空話。要破除行政文化積弊，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員思想觀念。首先，掘棄傳統(tǒng)的人治思維，樹(shù)立法治思維，培養(yǎng)和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的法律信仰。在強(qiáng)化基層行政人員的法制觀念方面，針對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員依法行政意識(shí)薄弱的狀況，我們要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政宣傳、教育和基層法律服務(wù)的力度，通過(guò)定期培訓(xùn)、日常強(qiáng)化、個(gè)案解剖等多種方式，提高他們對(duì)依法行政的認(rèn)知水平和法律信念，依法行政是基層行政人員履職的行為準(zhǔn)繩，必須始終不渝地遵循。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員在法律和制度等外部條件控制下，還要注重自律約束，行政人自律的實(shí)施是以行政道德為基礎(chǔ)的。教化行政人員行政道德要堅(jiān)持以人為本的原則，樹(shù)立崇高的從政道德和民主、服務(wù)行政理念，提高行政人員行政責(zé)任、服務(wù)意識(shí)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員站在道德的立場(chǎng)上，以謀取公眾利益為己任，做到在其位、謀其政、盡其責(zé)的道德自律［3］。最后，要強(qiáng)化為民服務(wù)思想，落實(shí)全心全意為民服務(wù)的行政方式。其最根本的內(nèi)在動(dòng)力在于牢記黨的宗旨?？v觀被查處的腐敗分子，雖然他們的問(wèn)題各異，但是根源就是淡忘了黨的宗旨，滋生了官本位思想、特權(quán)思想、地方保護(hù)思想和自保心理等錯(cuò)誤的思想觀念?；鶎有姓藛T有為人民群眾謀利益的職責(zé)和義務(wù)，只要堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，就能避免行政失范。

（二）建立健全行政法律體系

建立健全行政法律體系，必須堅(jiān)持科學(xué)立法，科學(xué)立法是依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的基礎(chǔ)和前提，科學(xué)立法就是要符合基層社會(huì)發(fā)展情況，反映基層人民群眾意愿，協(xié)調(diào)各方利益。不能讓既得利益和強(qiáng)勢(shì)群體、區(qū)域綁架立法，從而忽視了基層鄉(xiāng)村的利益，要注重城鄉(xiāng)權(quán)利匹配度。一是涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體的微觀的行政法律法規(guī)要盡快完善，尤其是和農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村有關(guān)的行政法律空白區(qū)域要盡快填充。二是理清基層行政法律之間的摻和部分，即規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政方面的國(guó)家性法規(guī)和地方性法規(guī)或行政組織法、公務(wù)員法、行政程序法等綜合性行政法律，在涉及同一方面事物或問(wèn)題時(shí)不得相抵觸，使行政法律體系邏輯結(jié)構(gòu)科學(xué)、嚴(yán)密、合理。三是針對(duì)與農(nóng)村相關(guān)的行政體制、法律法規(guī)原則性強(qiáng)、可操作性差的問(wèn)題，要根據(jù)農(nóng)村具體實(shí)際情況，分門(mén)條列、實(shí)事求是地立法。四是針對(duì)農(nóng)村司法服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全問(wèn)題，對(duì)于離鎮(zhèn)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村可以設(shè)立法律援助司法所辦事處。同時(shí)，必須加快關(guān)鍵和薄弱的行政程序法制定，健全和完善行政程序法律制度［4］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員要嚴(yán)格按行政程序法執(zhí)行相關(guān)行政程序、流程和方法，否則就違反了法律法規(guī)，要受到嚴(yán)懲，從而可以有效制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政失范。

（三）健全對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的監(jiān)督機(jī)制

健全對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的監(jiān)督機(jī)制是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員素質(zhì)水平、制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政失范的重要手段。有效的監(jiān)督機(jī)制可以促進(jìn)行政人員積極地依法行政，法治內(nèi)化為個(gè)人的信念，將行為的他律轉(zhuǎn)化為自律并建立依法行政和服務(wù)行政的理念。從而，可以有效地預(yù)防鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政過(guò)程中失范現(xiàn)象的發(fā)生。從我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督的方式上看，主要包括兩種：一是國(guó)家的行政監(jiān)督，包括立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督 （行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督）、黨的監(jiān)督；二是社會(huì)的行政監(jiān)督，包括群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員監(jiān)督離不開(kāi)農(nóng)民參與，要鼓勵(lì)和支持農(nóng)民對(duì)行政人員行為、道德品質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，農(nóng)民參與監(jiān)督對(duì)于制約行政人員失范和塑造基層行政人員負(fù)責(zé)任、守紀(jì)律、忠職務(wù)的良好形象具有重要的作用。另外，要進(jìn)一步加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督力度。一是開(kāi)展經(jīng)常性日常監(jiān)督，加強(qiáng)事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，防患于未然。二是對(duì)“重要崗位”實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督。特別要加大對(duì)鎮(zhèn)、村“一把手”的監(jiān)督力度。

（四）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員激勵(lì)機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員激勵(lì)機(jī)制是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政過(guò)程中的行為進(jìn)行正確地、積極地激發(fā)和調(diào)控的機(jī)制。其目的在于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員積極主動(dòng)地接受和實(shí)踐政府確定的法律體系，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)。主要包括：第一，物質(zhì)激勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員不可能離開(kāi)社會(huì)而獨(dú)立存在，他們也有自己的物質(zhì)需求。物質(zhì)激勵(lì)應(yīng)該針對(duì)不同行政人員的具體需求來(lái)采取不同的措施。李克強(qiáng)同志在《2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中“落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革措施，同步完善工資制度，對(duì)基層工作人員給予政策傾斜。在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)并行制度?！保?］基層工作人員的工資待遇將會(huì)得到較大調(diào)升。第二，精神激勵(lì)。精神激勵(lì)是相對(duì)于物質(zhì)激勵(lì)而存在的，通過(guò)對(duì)行政人員的正確行為加以表彰和肯定，滿足其精神需求，來(lái)調(diào)動(dòng)行政人員的積極性。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求是有層次的，對(duì)基層行政人員的激勵(lì)也要分層次、有的放矢地進(jìn)行激勵(lì)，缺乏高層次的激勵(lì)就不能使行政人員的潛能得以遞進(jìn)式地發(fā)揮。構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員工作的積極性、主動(dòng)性，是防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政失范的重要手段。

四、總結(jié)

改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員在行政過(guò)程中的行為失范并不是一蹴而就的，需要破除行政文化積弊，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員思想觀念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提升基層行政人員整體素質(zhì)。同時(shí)，建立健全行政法律體系，強(qiáng)化行政人員依法行政，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政行為給予剛性的約束外還要補(bǔ)以外部健全的監(jiān)督機(jī)制。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在為基層行政人員創(chuàng)造舒適優(yōu)美的工作和生活環(huán)境下，基層行政人員的合法合理的物質(zhì)需求也要不斷得到滿足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和行政人員的行為和方式定會(huì)適應(yīng)實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的需要。

［1］新華網(wǎng).李克強(qiáng)在十二屆人大三次會(huì)議上所作政府工作報(bào)告［EB/OL］（2015-03-16）［2015-04-14］.http：//news.xinhuanet.com/politics/ 2015lh/2015-03/16/c_1114659488.htm

［2］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)·生育制度·鄉(xiāng)土重建［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2014.

［3］李茂香.重視提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部思想道德素質(zhì)［J］.中共成都市委黨校學(xué)報(bào)，2002（3）：45-46.

［4］張曉芝.關(guān)于推進(jìn)依法行政的幾點(diǎn)思考［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2006 （12）：12.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

Township Administrative Staff's Anomie in Process of Administration and Coping Strategies

TANG Gen-li
（School of Management，China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637002，China）

At present，our country is in the key period of accelerate development and transformation of economy and society.The grass-roots is also facing the test of development and transformation，all kinds of interests and contradictions are mixed.If the contradictions will be improper handled，it is likely to make more intensify contradictions，and grass-roots governance difficulty will be unprecedented.People is the first element in the management，but the township administrative staff have the anomie phenomenon such as disorderly action，omission or illegal administration in the process of administration. So it is imminent to think deeply the reason of township administrative staff's anomie in the process of administration and put forward coping strategies.

township administrative staff；administration；anomie；strategy

D035.5

A

1008—7974（2015）05—0077—05

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.016

2015-04-14

2015年四川省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（201510638062）

唐跟利，江蘇徐州人，西華師范大學(xué)2014級(jí)碩士研究生。