■ 楊德明

涉臺(tái)法律規(guī)范體系的形成和發(fā)展

■ 楊德明

中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），首次明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)，《決定》提出了許多新思路、新目標(biāo)和新任務(wù)。涉臺(tái)法治體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系重要組成部分，《決定》提出，運(yùn)用法治方式鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展，完善涉臺(tái)法律法規(guī)，依法規(guī)范和保障兩岸人民關(guān)系、推進(jìn)兩岸交流合作。運(yùn)用法律手段捍衛(wèi)一個(gè)中國(guó)原則、反對(duì)“臺(tái)獨(dú)”，增進(jìn)維護(hù)一個(gè)中國(guó)框架的共同認(rèn)知，推進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一。這一新思路、新提法為兩岸關(guān)系和平發(fā)展注入了新的驅(qū)動(dòng)力，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

涉臺(tái)法治體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括建設(shè)形成完備的法律規(guī)范體系等5個(gè)體系?！稕Q定》提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。涉臺(tái)法治體系建設(shè)亦如此。為進(jìn)一步完善涉臺(tái)法律規(guī)范體系建設(shè)，有必要回顧涉臺(tái)法律規(guī)范體系的形成與發(fā)展過(guò)程。總體上說(shuō)，涉臺(tái)法律規(guī)范體系的形成和發(fā)展，大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

一、涉臺(tái)法律規(guī)范體系奠基階段（1987年到1993年）

黨的十一屆三中全會(huì)召開后，中國(guó)共產(chǎn)黨形成了實(shí)現(xiàn)祖國(guó)和平統(tǒng)一的新方針。1979年1月1日，全國(guó)人民代表大會(huì)發(fā)表《告臺(tái)灣同胞書》，提出：“早日實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一，不僅是全中國(guó)人民包括臺(tái)灣同胞的共同心愿，也是全世界一切愛好和平的人民和國(guó)家的愿望。”提出兩岸通商、通航、通郵和經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化、體育交流，此建議后來(lái)被概括為“三通四流”?！陡媾_(tái)灣同胞書》發(fā)表后，鄧小平、葉劍英等中央領(lǐng)導(dǎo)又相繼在國(guó)內(nèi)和國(guó)際場(chǎng)合進(jìn)一步闡述了中共實(shí)現(xiàn)祖國(guó)和平統(tǒng)一的新方針。為了使“一國(guó)兩制”方針得到憲法保障，1982年修改《憲法》時(shí)，序言中規(guī)定：“臺(tái)灣是中華人民共和國(guó)的神圣領(lǐng)土的一部分。完成統(tǒng)一祖國(guó)的大業(yè)是包括臺(tái)灣同胞在內(nèi)的全中國(guó)人民的神圣職責(zé)。”《憲法》第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！睍r(shí)任《憲法》修改委員會(huì)副主任委員彭真，在五屆全國(guó)人大五次會(huì)議作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》中指出：《憲法》第31條的規(guī)定，正是因?yàn)榭紤]到臺(tái)灣實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一后可作為特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)這種特殊情況的需要而增寫的。1984年5月15日，六屆全國(guó)人大二次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中，正式向國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)提出“一國(guó)兩制”方針：“從國(guó)家和民族的根本利益出發(fā)，鑒于歷史的經(jīng)驗(yàn)和臺(tái)灣的現(xiàn)實(shí)，我們提出了祖國(guó)統(tǒng)一之后可以實(shí)行‘一個(gè)國(guó)家、兩種制度’的設(shè)想。”第一次正式把“一個(gè)國(guó)家、兩種制度”設(shè)想作為基本國(guó)策提出，并獲得大會(huì)通過(guò)，從而使“一國(guó)兩制”構(gòu)想成為一項(xiàng)具有法律效力的基本國(guó)策。

中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府對(duì)臺(tái)基本方針確立后，為促進(jìn)臺(tái)灣與祖國(guó)大陸早日實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，按照“一國(guó)兩制”構(gòu)想制定了一系列方針政策，采取了許多切實(shí)有力的措施。與此同時(shí)，臺(tái)灣當(dāng)局在島內(nèi)各界人士的壓力下，也采取了一些有利于兩岸關(guān)系發(fā)展的措施。在兩岸人民的共同努力下，兩岸隔絕近40年的關(guān)系開始解凍。1987年11月，臺(tái)灣當(dāng)局開放民眾赴祖國(guó)大陸探親后，為鼓勵(lì)和保障臺(tái)胞往來(lái)祖國(guó)大陸，相關(guān)部門及時(shí)出臺(tái)了一系列規(guī)章和司法解釋。例如，1987年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于臺(tái)灣同胞來(lái)祖國(guó)大陸探親旅游接待辦法的通知》；1988年3月，民政部頒布《關(guān)于臺(tái)灣同胞回大陸辦理喪葬問(wèn)題的通知》；1988年3月，最高人民法院、最高人民檢察院公布《關(guān)于不再追訴去臺(tái)人員在中華人民共和國(guó)成立前的犯罪行為的公告》；等等。這些規(guī)范性文件對(duì)當(dāng)時(shí)突破兩岸長(zhǎng)期隔絕的局面起到了十分重要的積極作用。

在臺(tái)胞赴祖國(guó)大陸探親熱潮帶動(dòng)下，兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系也得到快速發(fā)展。為了促進(jìn)祖國(guó)大陸和臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，1988年7月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞投資的規(guī)定》。這是第一部較為系統(tǒng)的有關(guān)臺(tái)灣同胞來(lái)祖國(guó)大陸投資、促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的行政法規(guī)。它標(biāo)志著涉臺(tái)法律規(guī)范由以往的行政規(guī)章和規(guī)范性文件上升到行政法規(guī)的層次。

以上專門調(diào)整涉臺(tái)法律事務(wù)的法規(guī)、規(guī)章等一系列規(guī)范性文件，在兩岸關(guān)系的特定時(shí)期，不僅對(duì)規(guī)范和保障兩岸人員往來(lái)、促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展及打通兩岸官方、半官方溝通渠道，起到了重要的積極作用，而且也為涉臺(tái)法律規(guī)范體系的形成奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

二、涉臺(tái)法律規(guī)范體系初步形成階段（1994年到2004年）

上世紀(jì)90年代后，在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化壓力下，以及受國(guó)務(wù)院頒布“鼓勵(lì)臺(tái)胞大陸投資規(guī)定”的鼓舞，一些臺(tái)灣大企業(yè)、大財(cái)團(tuán)紛紛組團(tuán)到祖國(guó)大陸考察投資環(huán)境。1992年，臺(tái)灣當(dāng)局正式開放企業(yè)赴祖國(guó)大陸投資，1993年4月27日至29日，海峽兩岸授權(quán)的民間團(tuán)體海協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)汪道涵與海基會(huì)董事長(zhǎng)辜振甫，在新加坡舉行首次會(huì)談，簽署《汪辜會(huì)談共同協(xié)議》等4項(xiàng)協(xié)議，極大地激發(fā)了臺(tái)商對(duì)祖國(guó)大陸投資熱情。臺(tái)灣同胞對(duì)祖國(guó)大陸投資逐漸取代了探親訪友成為兩岸交流合作的主流，對(duì)臺(tái)商投資、貿(mào)易權(quán)益的保障成為臺(tái)灣同胞最關(guān)注的焦點(diǎn)。為了順應(yīng)臺(tái)胞赴祖國(guó)大陸投資熱潮，加強(qiáng)對(duì)臺(tái)胞投資的鼓勵(lì)和保護(hù)，促進(jìn)海峽兩岸經(jīng)貿(mào)發(fā)展，1994年3月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》，這是祖國(guó)大陸第一部涉臺(tái)專門法律，它標(biāo)志著涉臺(tái)法律規(guī)范由行政法規(guī)上升到法律層次。該法的制定和實(shí)施，對(duì)保護(hù)和鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞對(duì)祖國(guó)大陸投資，促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用，在涉臺(tái)法律規(guī)范體系建設(shè)過(guò)程中具有里程碑意義。1999年12月，國(guó)務(wù)院頒布《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步確認(rèn)和保障了臺(tái)灣同胞在祖國(guó)大陸的投資及其他合法權(quán)益。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院各部委、臺(tái)辦、地方政府部門也發(fā)布了一系列有關(guān)臺(tái)胞投資保護(hù)的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，一些臺(tái)胞投資較集中的省、直轄市或有立法權(quán)的市也通過(guò)地方人大制定了一些保護(hù)臺(tái)商投資的地方性法規(guī)，與中央立法齊頭并進(jìn)，相得益彰。例如，1994年9月，福建省人大常委會(huì)發(fā)布《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法〉辦法》，廈門市人大常委會(huì)發(fā)布《廈門市臺(tái)灣同胞投資保障條例》，湖北省發(fā)布《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法〉辦法》，等等。這些地方法規(guī)的發(fā)布，讓臺(tái)胞投資者得到了更加切實(shí)、具體的保護(hù)，增強(qiáng)了臺(tái)商對(duì)祖國(guó)大陸投資的信心。

2001年12月，海峽兩岸先后加入國(guó)際貿(mào)易組織，給兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展帶來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)，相關(guān)政府部門也適時(shí)出臺(tái)了一系列促進(jìn)和保障兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系健康發(fā)展的部門規(guī)章。例如，1997年3月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于禁止從臺(tái)灣省輸入偶蹄動(dòng)物和偶蹄動(dòng)物產(chǎn)品的規(guī)定》；1997年4月，交通部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)臺(tái)灣海峽兩岸間接集裝箱班輪運(yùn)輸管理的通知》；1998年5月，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《關(guān)于開放對(duì)臺(tái)貿(mào)易進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的通知》；2000年12月，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《對(duì)臺(tái)灣地區(qū)貿(mào)易管理辦法》，等等。

隨著兩岸交往日益頻繁，涉臺(tái)案件迅速增長(zhǎng)。由于海峽兩岸訴訟制度規(guī)定不盡相同，司法保護(hù)缺乏專門性制度規(guī)范，致使司法活動(dòng)中法律障礙重重，嚴(yán)重影響了兩岸之間的正常交往合作，亟待解決。為此，最高人民法院陸續(xù)發(fā)布了一系列有關(guān)涉臺(tái)民商事、刑事案件的受理、審判、認(rèn)可與執(zhí)行等方面司法解釋。例如，1998年5月，最高人民法院公布《關(guān)于人民法院認(rèn)可臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)法院民事判決的規(guī)定》；1999年4月，最高人民法院公布《關(guān)于當(dāng)事人持臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)法院民事調(diào)解書或者有關(guān)機(jī)構(gòu)出具或確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)認(rèn)可人民法院應(yīng)否受理的批復(fù)》；2001年4月，最高人民法院公布《關(guān)于當(dāng)事人持臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)法院支付命令向人民法院申請(qǐng)認(rèn)可人民法院應(yīng)否受理的批復(fù)》，等等。這些司法解釋具有很強(qiáng)的操作性，同時(shí)也體現(xiàn)了原則性與靈活性相結(jié)合特點(diǎn)，對(duì)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)、文化交流合作起到了積極的推動(dòng)作用。

這一階段，涉臺(tái)法律規(guī)范體系建設(shè)已經(jīng)從主要是規(guī)范和保障兩岸人員往來(lái)轉(zhuǎn)為以規(guī)范和保障兩岸經(jīng)貿(mào)往來(lái)，而且法律規(guī)范從以往層次較低的行政法規(guī)、規(guī)章上升到法律層次。隨著第一部涉臺(tái)專門法律頒布實(shí)施，形成了由全國(guó)人大及常委會(huì)制定的法律，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，部門規(guī)章，司法解釋，兩岸授權(quán)民間團(tuán)體簽署的事務(wù)性協(xié)議，國(guó)家締結(jié)的國(guó)際條約等構(gòu)成的、涉及眾多法律部門的涉臺(tái)法律規(guī)范體系。涉臺(tái)法律規(guī)范體系初步形成。

三、涉臺(tái)法律規(guī)范體系發(fā)展階段（2005年至今）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，兩岸關(guān)系形勢(shì)更加復(fù)雜，一方面，海峽兩岸逐漸消除敵意，加深了解，擴(kuò)大交流，正朝著有利于實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一的方向發(fā)展；另一方面，隨著東歐劇變、德國(guó)統(tǒng)一和蘇聯(lián)解體，國(guó)際政治格局發(fā)生了二戰(zhàn)以來(lái)最深刻的變化，以美國(guó)為首的西方國(guó)家不斷以“民主”、“人權(quán)”等為借口，對(duì)中國(guó)進(jìn)行“制裁”并向臺(tái)灣出售大量先進(jìn)武器裝備，嚴(yán)重干擾和破壞中國(guó)和平統(tǒng)一進(jìn)程。臺(tái)灣島內(nèi)，以李登輝和陳水扁為代表的“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力，相繼利用執(zhí)政地位堅(jiān)持分裂路線，全面展開以“去中國(guó)化”為核心的“臺(tái)獨(dú)”運(yùn)動(dòng)，培植“臺(tái)獨(dú)”的社會(huì)基礎(chǔ)，試圖切斷兩岸同胞的血緣紐帶關(guān)系。種種跡象表明，“臺(tái)獨(dú)”思潮在蔓延發(fā)展，臺(tái)灣從祖國(guó)分裂出去的危險(xiǎn)性在增加。在此背景下，2005年3月14日，十屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《反分裂國(guó)家法》。該法將黨中央和中國(guó)政府20多年來(lái)的一系列對(duì)臺(tái)方針政策，以法律形式固定下來(lái)，充分體現(xiàn)了祖國(guó)大陸以最大誠(chéng)意、盡最大努力爭(zhēng)取和平統(tǒng)一的主張，同時(shí)表明了全中國(guó)人民維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，絕不允許“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力以任何名義、任何形式把臺(tái)灣從中國(guó)分裂出去的共同意志和堅(jiān)定決心?！斗捶至褔?guó)家法》是國(guó)家第一次運(yùn)用法律手段捍衛(wèi)一個(gè)中國(guó)原則、反對(duì)“臺(tái)獨(dú)”特別立法，增強(qiáng)了對(duì)臺(tái)方針政策的權(quán)威性、震懾性，標(biāo)志著國(guó)家解決臺(tái)灣問(wèn)題的方式進(jìn)入了法治時(shí)代。

2008年以來(lái)，海峽兩岸雙方在堅(jiān)持“九二共識(shí)”的基礎(chǔ)上，推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展，取得了一系列重要成果。雙方簽署了包括《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》、《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》及《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》等21項(xiàng)協(xié)議。為了適應(yīng)海峽兩岸關(guān)系發(fā)展的實(shí)際需要，最高人民法院2009年4月公布《關(guān)于人民法院認(rèn)可臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)法院民事判決的補(bǔ)充規(guī)定》。該規(guī)定是為執(zhí)行《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》關(guān)于認(rèn)可與執(zhí)行民事確定裁判與仲裁裁決的有關(guān)規(guī)定的又一重要司法解釋。2010年12月，最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于審理涉臺(tái)民商事案件法律適用問(wèn)題的規(guī)定》。該規(guī)定首次明確提出審理涉臺(tái)民商事案件可以有條件地適用臺(tái)灣民事法律。目前，涉臺(tái)法律已經(jīng)形成了以憲法為統(tǒng)帥，以《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》和《反分裂國(guó)家法》為主干，涵蓋行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以及其他具有法律約束力的規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及解決歷史遺留問(wèn)題、探親旅游、人員往來(lái)、投資、貿(mào)易、就業(yè)、求學(xué)以及兩岸政治關(guān)系等事項(xiàng)。隨著中共十八屆四中全會(huì)精神的貫徹實(shí)施，對(duì)臺(tái)工作的大政方針以及處理涉臺(tái)事務(wù)的具體措施，都將逐步納入法制軌道。

當(dāng)前，兩岸關(guān)系進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，兩岸關(guān)系復(fù)雜多變，在兩岸關(guān)系問(wèn)題上，比以往任何時(shí)候都更加需要運(yùn)用法治思維和法治方法，去思考和解決兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)程的問(wèn)題。