郜豐信（河南省圖書館，河南鄭州450052）

政府購買圖書館服務(wù)的監(jiān)管問題摭談

郜豐信
（河南省圖書館，河南鄭州450052）

[摘要]政府購買圖書館服務(wù)不可能游離于監(jiān)督管理之外，有效的監(jiān)管是政府購買圖書館服務(wù)的重要制度安排。政府購買圖書館服務(wù)存在監(jiān)管問題的原因包括監(jiān)督的價值未受重視、契約管理的自身特點、專業(yè)化難度制約監(jiān)督、監(jiān)督技術(shù)手段的落后等，主要問題有監(jiān)督立法不完善、監(jiān)督內(nèi)容不統(tǒng)一、監(jiān)督體系不完整、監(jiān)督的非常態(tài)化等。加強政府購買圖書館服務(wù)監(jiān)督的措施包括：健全監(jiān)督的法律法規(guī)、建設(shè)綜合性監(jiān)督體系、增強社會組織透明度、引入第三方監(jiān)督機制等。

[關(guān)鍵詞]政府購買公共服務(wù)圖書館監(jiān)管

[分類號]G250

任何一項富有活力、創(chuàng)造力和潛在力的制度模式，都必須具有自我防范、自我發(fā)現(xiàn)、自我識別、自我預(yù)警、自我糾錯的能力，即監(jiān)督管理能力。政府購買圖書館服務(wù)正是隨著政府治理改革大趨勢因應(yīng)而生并逐步發(fā)展起來的一種新型公共服務(wù)供給制度，是一種被實踐證明了的能夠有效提高圖書館服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的創(chuàng)新管理模式。政府購買圖書館服務(wù)不可能游離于監(jiān)督管理之外，有效的監(jiān)督管理是政府購買圖書館服務(wù)的重要制度安排。概而言之，政府購買圖書館服務(wù)的制度特征體現(xiàn)為“職能轉(zhuǎn)移、管辦分離、社會供給、契約管理、依績兌現(xiàn)”，這與傳統(tǒng)的圖書館服務(wù)的供給模式有較大的不同，必然有其固有的特點與內(nèi)在的規(guī)律性，一定會給監(jiān)督管理提出新的課題與挑戰(zhàn)。在我國，政府購買圖書館服務(wù)處于初創(chuàng)階段，一方面許多問題未被充分認(rèn)識與掌握；另一方面又有諸多亟待解決的問題被不斷反映與暴露出來。在此背景下，未雨綢繆，將監(jiān)督管理前置，挖掘、分析和研判相關(guān)問題，防范與制止可能出現(xiàn)的違約、違規(guī)、違法現(xiàn)象，必會為政府購買圖書館服務(wù)的深化發(fā)展起到保駕護航的作用。

1政府購買圖書館服務(wù)存在監(jiān)督問題的原因

1.1監(jiān)督的價值未受重視

早在十年前，世界銀行就在一份報告中提出了公共服務(wù)的責(zé)任框架，設(shè)計了政府購買公共服務(wù)的責(zé)任機制。報告認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)的核心責(zé)任人是政府，只有政府是負責(zé)的，政府購買公共服務(wù)才可能是負責(zé)的[1]。政府在向社會組織購買圖書館服務(wù)中，其角色雖然由服務(wù)的生產(chǎn)和供給者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y購買者、政策制定者、方向掌控者，但是其責(zé)任主體的身份并不因此而有所變更。相反，政府監(jiān)督管理的職責(zé)只能加強，不能削弱。否則，政府購買圖書館服務(wù)的相關(guān)環(huán)節(jié)、階段，以致于全過程就會游走在法制的邊緣而得不到約束。一方面，有的政府部門認(rèn)為，既然圖書館服務(wù)已經(jīng)交給社會組織去生產(chǎn)和提供，自己就可以當(dāng)“甩手掌柜”，袖手旁觀，過多的干預(yù)，反而不利于社會組織履行合同。另一方面，還有的政府部門對政府購買圖書館服務(wù)的戰(zhàn)略意義認(rèn)識不足，缺乏大局觀念，始終對社會組織從“自己的飯碗里搶肉吃”耿耿于懷，因而沒有主動開展監(jiān)管的動力。凡此種種，都造成政府監(jiān)督角色的虛無，監(jiān)督職能的弱化。

1.2契約管理的自身特點

在政府購買圖書館服務(wù)中，政府與社會組織之間是“委托—代理”關(guān)系，契約把政府、社會組織、圖書館緊緊捆綁在一起。于是，“合同”就成為最重要的監(jiān)督管理工具。事實上，對政府購買圖書館服務(wù)的監(jiān)督管理就是以合同為依據(jù)，圍繞合同約定的服務(wù)項目、內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量、資金、效率、信譽和其他標(biāo)準(zhǔn)展開，以判斷社會組織是否履行了合同義務(wù)，或者衡量提供的服務(wù)與合同約定標(biāo)準(zhǔn)之間的差距。社會組織必須按照合同的要求提供圖書館產(chǎn)品與服務(wù)，保證服務(wù)的水平和質(zhì)量。否則，就可能被認(rèn)定違約，就會得不到政府在合同中的承諾，還將可能承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，合同管理涉及的內(nèi)容、環(huán)節(jié)較為龐雜，漏洞被完全堵塞往往只是一種理想的狀態(tài)。任何疏忽大意，任何粗枝大葉，都可能被違約、違規(guī)、違法行為鉆了空子。需要提及的是，有的承包圖書館服務(wù)的社會組織與政府部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，或者本身就隸屬于某個政府部門，在此情況下政府更是可能把監(jiān)管責(zé)任棄之一邊。一方面，認(rèn)為社會組織就在自己的“眼皮”底下，不會出大的問題。另一方面，政府部門認(rèn)為，如果對隸屬于自己的社會組織嚴(yán)格監(jiān)管，這種社會組織就無法成為政府部門的“提款機”，“小金庫”就會萎縮，從而影響小集團的利益。

1.3專業(yè)化難度制約監(jiān)督

一般而言，任務(wù)的復(fù)雜性越高，風(fēng)險和監(jiān)管難度就越大。威廉姆森指出，任務(wù)的復(fù)雜性越高隱含的不確定性就越多，就極易產(chǎn)生機會主義行為，挑戰(zhàn)政府的監(jiān)督體系和監(jiān)督機制[2]。政府購買圖書館服務(wù)的復(fù)雜性體現(xiàn)在以下方面：其一，合同制、憑單制、補貼制、定向購買、公益創(chuàng)投等購買方式有不同的特征和機理。其二，部分圖書館服務(wù)很難量化評估，監(jiān)督管理的主觀性較強，判斷可能存在偏差。其三，事前、事中、事后監(jiān)督的內(nèi)容、方法、側(cè)重面、觀測點不同。監(jiān)管人員的專業(yè)水平不高也明顯制約著監(jiān)督管理工作的開展。一方面，政府購買圖書館服務(wù)是一項新生事物，如何監(jiān)管？從哪些方面監(jiān)管？等問題對監(jiān)管人員來講都非常陌生。另一方面，少數(shù)監(jiān)管人員的責(zé)任心不強、敬業(yè)意識差，存在怕得罪人、怕吃苦，以及不愿多下功夫、“多一事不如少一事”的心理。當(dāng)然，還有極少數(shù)的監(jiān)督人員與個別不法社會組織之間有權(quán)錢交易，所以出于個人利益，有意使社會組織逃避監(jiān)督，或者幫助其弄虛作假，造成失職、瀆職。

1.4監(jiān)督技術(shù)手段的落后

我國各地在政府購買公共服務(wù)中，采取了諸多行之有效的監(jiān)督方法。比如，廣東佛山團市委在開展“佛山志愿服務(wù)項目招投標(biāo)”工作中，專門成立了項目管理小組，制定了詳細的管理辦法，保證和監(jiān)督項目的實施。深圳市政府在專門制定的有關(guān)政府購買社工服務(wù)的監(jiān)管與評估辦法中明確，社工機構(gòu)每月要向社工主管部門報送工作情況以及機構(gòu)動態(tài)。北京市政府成立項目評估監(jiān)督委員會，審查與評估申報項目的可行性以及項目的實施效果，在項目篩選環(huán)節(jié)聘請審計監(jiān)督機構(gòu)、受益單位和受益對象反饋信息[2]。但是就整體而言，我國在對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管中，普遍缺乏運用現(xiàn)代監(jiān)督管理技術(shù)和手段的能力，在很大程度上制約了監(jiān)管能力的提升。比如，2003年，國家在對工商銀行的審計中，由于運用了計算機技術(shù)，全部參審人員僅為1999年人數(shù)的10%，而發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)問題卻是1999年的38倍[3]。開展政府購買圖書館服務(wù)監(jiān)管工作，應(yīng)加強信息化建設(shè)，把監(jiān)督的原理、方法、流程等移植到信息管理系統(tǒng)，按照操作權(quán)限對購買服務(wù)的各階段、各環(huán)節(jié)開展全方位的動態(tài)監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)和制止苗頭性、潛在性、傾向性的違約、違規(guī)、違法行為。

2政府購買圖書館服務(wù)監(jiān)督存在的主要問題

2.1監(jiān)督立法不完善

《政府采購法》第三十條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)；各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)?！边@是目前在國家立法層面唯一規(guī)范監(jiān)督政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)定。財政部在《政府購買服務(wù)管理辦法》第六章“績效和監(jiān)督管理”中進一步明確了財政、審計、民政、工商等擔(dān)負的監(jiān)督管理職責(zé)。地方性的政府購買公共服務(wù)政策同樣涉及了監(jiān)督問題。比如，杭州市在《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：監(jiān)察、審計部門對購買社會組織服務(wù)合同的履行，資金的安排、管理、支付、使用等進行監(jiān)督檢查和審計[3]。從這些規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，涉及政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)定不僅少，而且原則性規(guī)定較多，缺乏實際的可操作性，難免各地、各部門在實踐中隨心所欲、各行其是。就政府購買圖書館服務(wù)的監(jiān)督來講，有區(qū)別于政府購買其他類型公共服務(wù)的特殊性，如果沒有針對性、專業(yè)性較強的法律規(guī)定，難免監(jiān)督部門在角色、任務(wù)、銜接、配合等方面出現(xiàn)交叉、重疊、錯位，造成或者沒有部門監(jiān)督，或者部門之間推諉扯皮等問題。

2.2監(jiān)督內(nèi)容不統(tǒng)一

只有監(jiān)督內(nèi)容清晰明確，才能使監(jiān)督措施和監(jiān)督活動有的放矢。財政部在《政府購買服務(wù)管理辦法》第六章“績效和監(jiān)督管理”采取了“標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”與“觀測點”“績效評價”相結(jié)合的方法來設(shè)定監(jiān)督的內(nèi)容。比如，按照第三十一條第二款的規(guī)定，監(jiān)督的內(nèi)容包括購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效（標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行+績效評價）；在第三十二條又規(guī)定，監(jiān)督的內(nèi)容涉及“截留、挪用和滯留資金”等行為（觀測點）。應(yīng)該講，采用綜合性原則設(shè)定監(jiān)督內(nèi)容的方法比較可取，較全面，通常不會漏掉應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的項目。但是，在地方層面，對政府購買公共服務(wù)監(jiān)督內(nèi)容的設(shè)置方法則極不統(tǒng)一。比如，按照上海靜安區(qū)的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)督政府購買圖書館服務(wù)的內(nèi)容是“工作績效、受益情況、公眾滿意度”，顯然側(cè)重于績效監(jiān)督，強調(diào)社會評價的監(jiān)督；按照深圳市的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)督政府購買圖書館服務(wù)的內(nèi)容則主要是評判社會組織對合同的履行情況。相比之下，我國香港特別行政區(qū)福利署在《十六項服務(wù)素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)評估模式參考指引》中對政府購買公共服務(wù)監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定明確而具體，不僅提出了監(jiān)督社會組織的若干具體標(biāo)準(zhǔn)，而且針對每項標(biāo)準(zhǔn)都設(shè)置了監(jiān)督程序和方法，使整個監(jiān)督任務(wù)與監(jiān)督操作過程一目了然，易于掌握，便于運用。

2.3監(jiān)督體系不完整

監(jiān)督體系的完備性是許多國家政府購買共公服務(wù)監(jiān)督管理的一種特色。比如在德國，對公共服務(wù)實施以Bertels?mann和公共交互指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)為主要方法的績效評估，前者是按照Bertelsmann基金會制定的基準(zhǔn)方法進行績效評估，而后者是由各城市成立的城市公共管理聯(lián)合會（簡稱KGST）負責(zé)實施。每種公共服務(wù)領(lǐng)域被劃分為一個網(wǎng)絡(luò)，許多城市在眾多的指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)中互相合作，交換績效數(shù)據(jù)，進行績效比較。在日本，由“官民競標(biāo)監(jiān)理委員會”對參與招標(biāo)的社會組織的資格、項目信息、服務(wù)質(zhì)量等開展監(jiān)督，保障實施過程的透明性[4]。在我國，盡管《政府購買服務(wù)管理辦法》第六章“績效和監(jiān)督管理”中規(guī)定了財政、審計、民政、工商等政府部門擔(dān)負的監(jiān)督職責(zé)，但是在實踐中卻存在著監(jiān)督體系不完整的問題。就政府購買圖書館服務(wù)來講，一方面是負有監(jiān)督職權(quán)的部門沒有積極介入監(jiān)督活動，更沒有相互配合開展工作。另一方面，只注重對承接圖書館服務(wù)的社會組織的監(jiān)督，而忽視對購買服務(wù)的政府部門的監(jiān)督。況且，就對承接圖書館服務(wù)的社會組織的監(jiān)督來看，也存在著重視外部監(jiān)督，忽視社會組織內(nèi)部監(jiān)督的問題。

2.4監(jiān)督的非常態(tài)化

有效的監(jiān)督并非一蹴而就，需要在長期的探索中摸索規(guī)律，不斷改進。因此，必須保證監(jiān)督工作的常態(tài)化、規(guī)范化。目前，關(guān)于政府購買圖書館服務(wù)監(jiān)督的常態(tài)化問題已經(jīng)引起了部分地方政府、圖書館的重視，出臺了相關(guān)規(guī)定。比如，在無錫新區(qū)政府向艾迪訊公司整體購買無錫新區(qū)圖書館經(jīng)營管理服務(wù)中，居民代表與政府工作人員共同組成項目監(jiān)督管理委員會，定期舉行工作例會，審議圖書館服務(wù)效果并作出決議。對政府財政資金使用情況進行監(jiān)督和跟蹤，要求每個季度審核一次資金使用情況，同時要納入到年度綜合考核當(dāng)中，以幫助新區(qū)政府更好地掌握圖書館服務(wù)效果和資金支配去向[5]。但是，規(guī)范制定出來，并不代表就能得到正確的執(zhí)行，許多政府購買圖書館服務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機制建設(shè)和實施情況有待進一步觀察。就當(dāng)下看，政府購買圖書館服務(wù)的常態(tài)化監(jiān)督制度建設(shè)與執(zhí)行效果并不非常理想，具體表現(xiàn)在：常態(tài)化監(jiān)督的制度不健全，內(nèi)容不明確，機制不完善；制度執(zhí)行的隨意性，許多政府部門領(lǐng)導(dǎo)借口工作忙、事務(wù)多而將監(jiān)督工作放在日常工作的次要地位，想起來就過問一下，想不起來就算了，或者只派下屬參與相關(guān)會議，聽取會議情況匯報，而不做實際的監(jiān)督調(diào)研活動。

3加強政府購買圖書館服務(wù)監(jiān)督的措施

3.1健全監(jiān)督的法律法規(guī)

完善的法律制度是政府購買圖書館服務(wù)監(jiān)督有效化、可持續(xù)化的保障。因此，必須圍繞政府購買圖書館服務(wù)開展制度創(chuàng)新，健全監(jiān)督法律制度，明確監(jiān)督的原則、內(nèi)容、方法、程序，建立監(jiān)督前置制度、監(jiān)督介入制度、監(jiān)督巡視制度，使任何監(jiān)督行為有法可依、有法必依。在健全和完善政府購買公共服務(wù)監(jiān)督立法中，要注重責(zé)任追究制度的建設(shè)。其一，要通過法律和制度的力量，提高監(jiān)督人員對監(jiān)督重要性的認(rèn)識。其二，要通過建立相關(guān)制度，把監(jiān)督責(zé)任落實到崗、落實到人，避免存在監(jiān)督盲區(qū)，防止互相推諉現(xiàn)象。其三，在出現(xiàn)監(jiān)督問題時，不能大事化小、小事化了，更不能采取聽之任之、視而不見的放縱態(tài)度，而是要按照法律和制度規(guī)定，認(rèn)真研究，開展責(zé)任倒查。在分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，追究監(jiān)督部門和責(zé)任人的責(zé)任。其四，對于不按法律法規(guī)和制度要求接受監(jiān)督的承接圖書館服務(wù)的社會組織，政府部門享有行政優(yōu)益權(quán)，可以采取終止合同、停止付款、責(zé)令整頓等措施。對于在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違約、違規(guī)行為，監(jiān)督部門應(yīng)對相關(guān)的政府部門、社會組織和個人進行勸戒，要求及時糾正。對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的違法行為，要移送司法機關(guān)依法處理。

3.2建設(shè)綜合性監(jiān)督體系

監(jiān)督體系的完備性是國外政府購買公共服務(wù)的特點之一。比如，美國政府向社會組織購買公共服務(wù)的整個過程都處于嚴(yán)密的監(jiān)管之下，這得益于美國建立的十分完整的監(jiān)管體系。首先，美國政府建立了嚴(yán)格的信息公開制度。其次，美國政府購買服務(wù)的每一筆經(jīng)費都有詳細預(yù)算，納入到政府的年度預(yù)算，每年都需國會審議和通過。其三，合同一旦生效，美國政府就會采取信息報告、實地巡查、投訴處理、審計監(jiān)督以及階段性評估等方式對社會組織進行監(jiān)督[6]。我國政府購買圖書館服務(wù)的監(jiān)督體系尚不完整，以政府監(jiān)督和財政、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察的專業(yè)監(jiān)督為主，而公眾和媒體監(jiān)督、圖書館行業(yè)監(jiān)督和司法監(jiān)督卻較為薄弱。完善監(jiān)督體系是相當(dāng)長的時期內(nèi)我國政府購買圖書館服務(wù)的重要工作，尤其是要克服目前以“政府監(jiān)督政府”為主的自我監(jiān)督的弊端，加強人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、圖書館行業(yè)監(jiān)督（圖書館專家監(jiān)督）等外部監(jiān)督體系建設(shè)，做到監(jiān)督的全面化、全過程化，不留監(jiān)督死角。同時，要將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有機結(jié)合起來，發(fā)揮各自的監(jiān)督優(yōu)勢，彌補各自的不足。

3.3增強社會組織透明度

信息公開是現(xiàn)代法治和民主原則的基本要求，這決定了承擔(dān)公共服務(wù)職能的社會組織負有信息公開的義務(wù)[7]。在施行政府購買公共服務(wù)制度的國家，普遍重視信息公開問題。比如在日本，信息公開有4種渠道：參加說明會、查詢招標(biāo)公告、查詢官報和上網(wǎng)查詢。我國財政部在《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》中明確提出，要拓寬公開渠道，搭建公開平臺，及時將購買的服務(wù)項目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)要求、服務(wù)內(nèi)容、預(yù)算安排等信息向社會公開。但是，這項規(guī)定針對的是購買公共服務(wù)的政府部門而非社會組織，有必要建立社會組織信息披露制度，強制要求承接公共服務(wù)的社會組織公開其機構(gòu)代碼、資金使用、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、實際績效，以及內(nèi)部運營、社會募資、人員構(gòu)成、既往業(yè)績、參與訴訟等信息。為了強化信息公開制度的效力，可以將社會組織公開信息情況納入信用評價體系，作為是否繼續(xù)選擇其作為承接主體的一項條件，或者作為是否剝奪其參與競標(biāo)資格的重要依據(jù)。

3.4引入第三方監(jiān)督機制

“第三方監(jiān)督”是指具有專業(yè)知識的專家學(xué)者或?qū)ｉT機構(gòu)對政府購買公共服務(wù)活動開展的監(jiān)督。世界上最著名的第三方監(jiān)督機構(gòu)是美國的“認(rèn)可委員會”（COA）。我國的第三方評估監(jiān)督機構(gòu)包括法律事務(wù)的、會計事務(wù)所、審計事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等。第三方監(jiān)督機制對政府購買圖書館服務(wù)的監(jiān)督起到非常重要的作用。因為，購買圖書館服務(wù)的項目論證、價格確定、成本核算、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、績效評估等都具有很強的專業(yè)性質(zhì)，僅靠政府、圖書館是完成不了任務(wù)的。除了專業(yè)性外，采用第三方監(jiān)督機構(gòu)對政府購買圖書館服務(wù)開展監(jiān)督還有客觀性、公正性、準(zhǔn)確性等優(yōu)點。所以，在政府購買圖書館服務(wù)中應(yīng)重視對第三方監(jiān)督機制的建設(shè)。一方面，建立第三方監(jiān)督導(dǎo)入機制，以制度的形式把這項機制作為監(jiān)督政府購買圖書館服務(wù)的必須選擇。另一方面，要通過貸幣、財政、稅收等優(yōu)惠政策積極扶持和培育第三方監(jiān)督主體，特別是適用于購買圖書館服務(wù)的專業(yè)監(jiān)督主體。還要采取競爭法則，打造第三方監(jiān)督主體篩選機制，不斷提高其監(jiān)督能力和監(jiān)督水平。

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郜豐信男，1978年生。本科學(xué)歷，助理館員。

收稿日期：（2015-06-09；責(zé)編：徐向東。）